Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-00418-00 Accionante: Ligia Rodríguez de Perlaza Accionado: Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Referencia: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: Improcedencia. Requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 2: Exposición suficiente de hechos y argumentos. Relevancia Constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Ligia Rodríguez de Perlaza en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Ligia Rodríguez de Perlaza presentó acción de tutela, por medio de apoderado judicial, en la que deprecó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y a la vida en condiciones dignas, que consideró vulnerados por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de la sentencia que profirió el 8 de Octubre de 2021 dentro del proceso ejecutivo identificado con el número de radicado 11001-33-42-046-2016-00604-02. 1.2.
Hechos La señora Rodríguez de Perlaza sustentó la pretensión de amparo en los hechos que la Sala resume a continuación: 1.2.1. Otoniel Perlaza (causante) prestó sus servicios en el Ministerio de Agricultura desde el 15 de octubre de 1958 hasta el 31 de diciembre de 1968, fecha para la cual contaba con 40 años de edad y 10 años de servicio.
En el año 2010 solicitó a la Caja de Previsión Social – CAJANAL, la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual le fue negada por la entidad a través de la Resolución número PAP 19922 del 20 de octubre de 2010 y la Resolución número PAP046208 del 30 de marzo de 2011 que la confirmó. 1.2.2. Otoniel Perlaza formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. - CAJANAL (En Liquidación), orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones PAP01992 del 20 de octubre de 2010 y PAP046208 del 30 de marzo de 2011.
El proceso fue conocido, en primera instancia, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda que, mediante sentencia del 20 de febrero de 2011, resolvió declarar la nulidad de los actos administrativos y en restablecimiento del derecho ordenó el pago de la Indemnización Sustitutiva a favor del causante.
La Caja de Previsión Social expidió la Resolución RDP0308 del 9 de julio de 2013 en la que, liquidó la prestación reclamada, sin embargo, a juicio del causante, dicha entidad incurrió en un error de liquidación respecto del tiempo de servicio a tener en cuenta para reconocer el valor a pagar y, en ese sentido, en un defecto procedimental absoluto por vía de hecho, ya que el periodo a tener en cuenta para liquidar la prestación era del 15 de octubre de 1958 hasta el 31 de diciembre de 1968 y el pago indexado hasta la fecha en que era reconocida, esto es, hasta el año 2013, contrario con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 1730 de 2011. 1.2.3.
Con ocasión del fallecimiento del señor Otoniel Perlaza, la señora Ligia Rodríguez de Perlaza en calidad de cónyuge supérstite, mediante apoderado judicial, formuló demanda ejecutiva en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, orientada a obtener el pago de $156.820.991,00 por concepto de la liquidación correcta de la indemnización sustitutiva de pensión reconocida, con aplicación de la fórmula que dispuso el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001 y por un periodo de 58 años de conformidad con lo ordenado en la sentencia del 20 de febrero de 2011, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá. 1.2.4.
El proceso fue conocido por el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá que, mediante proveído del 3 de agosto de 2017, dictó mandamiento de pago a favor de la señora Ligia Rodríguez de Perlaza por la suma de “$165.171.608,00 por concepto de la liquidación de la indemnización sustitutiva, igualmente con sus correspondientes rendimientos financieros y los intereses a que haya lugar”.
Posteriormente el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá en sentencia del 20 de septiembre de 2018 declaró no probada la excepción propuesta por la ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución. 1.2.5. Inconforme con lo decidido por la primera instancia, el apoderado de la parte ejecutada presentó recurso de apelación que sustentó aduciendo que se configuró una carencia actual de objeto porque la entidad dio cumplimiento a la sentencia del 20 de febrero de 2011 mediante la Resolución RDP0308 del 9 de julio de 2013 en la que ordenó el pago de la liquidación a favor de la cónyuge supérstite con base en el IBL de los años 1958 a 1968, actualizando dicho valor y realizando el pago por la suma de $1.634.743 según lo dispuesto por la ley concordante.
El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F que, en sentencia del 8 de octubre de 2021, revocó la decisión en los siguientes términos: “PRIMERO, REVOCASE, la sentencia proferida el 20 de septiembre de 2018 por el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá, por medio de la cual, ORDENÓ SEGUIR ADELANTE CON LA EJECUCIÓN en el medio de control ejecutivo promovido por la señora LIGIA RODRÍGUEZ DE PERLAZA en contra de la UGPP de conformidad con las consideraciones precedentes” “En su lugar se dispone” 1- DECLARESE probada la excepción de pago propuesta por la UGPP, de acuerdo con los considerandos de la presente decisión”.
En consecuencia, se da por terminado el proceso”. 2. De conformidad con el art. 365 del Código General del Proceso, se condena en costas ambas instancias a la parte ejecutante, según lo señalado en precedencia: para tales efectos, se fija como agencias en derecho el valor de $700.000,00”. “Liquídense por secretaría del juez de instancia”.
SEGUNDO. “Una vez en firme, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las constancias secretariales correspondientes y en el sistema de información de la Rama Judicial SAMAI (…)”. 1.2.5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, revocó la sentencia del 20 de septiembre de 2018 que ordenó seguir adelante con la ejecución porque consideró que al liquidar la indemnización sustitutiva se obtenía un monto inferior al que reconoció la UGPP, por lo que, la obligación contenida en la sentencia base de recaudo se había extinguido por pago total.
Como fundamento de su decisión, indicó: 1.2.5.1.1. La Ley 1437 de 2011, en sus artículos 297 a 299, desarrolló principalmente lo relativo a los documentos que en materia contencioso administrativa tienen la calidad de títulos ejecutivos. Para el asunto concreto, el trámite de la acción ejecutiva está regulado por el Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA en relación con las exigencias de tipo sustancial y formal.
En ese orden, el artículo 422 del CGP y la jurisprudencia han considerado que la obligación contenida en el documento que se aduce como título ejecutivo, será expresa, clara y exigible. El artículo 37 de la Ley 100 de 1993 estableció la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, la cual se reconoce dentro del régimen solidario de prima con prestación definida a las personas que habiendo cumplido la edad para obtenerla no hubieran cotizado el mínimo de tiempo de servicio y no les sea posible continuar haciéndolo.
El Decreto 1730 del 27 de agosto de 2001 dispuso en qué casos se causa la indemnización sustitutiva, su reconocimiento y la cuantía de la prestación. A su vez, el artículo 1 ibídem, modificado por el Decreto 4640 del 19 de diciembre de 2005, estableció quiénes podían reclamar tal indemnización y el Consejo de Estado, en sentencia del 11 de marzo de 2010, aclaró que toda la población amparada por el sistema podía acceder a la indemnización sustitutiva.
El artículo 2 del Decreto 1730 de 2001, por su parte, dispuso para el reconocimiento de la indemnización que: i) cada administradora del RPM lo hará conforme al tiempo cotizado por el trabajador; ii) en caso de liquidación de la administradora lo hará la entidad que la sustituya y iii) la entidad encargada del pago será el FOPEP y el reconocimiento será a cargo de la Caja o Fondo que reconozca las pensiones.
Para fijar el monto, estableció que se debía tener en cuenta las semanas cotizadas, incluso, las anteriores a la Ley 100 de 1993. Finalmente, para determinar la cuantía el artículo 3 ibídem, dispuso que la fórmula sería I=SBC x SC x PPC. 1.2.6. De las pruebas allegadas al expediente para liquidar la indemnización sustitutiva de acuerdo con la fórmula previamente indicada, en el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, consideró: i) el salario base de la liquidación de la cotización semanal promediado de acuerdo con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los cuales cotizó el afiliado a la administradora que va a efectuar el reconocimiento, actualizado anualmente con base en la variación del IPC según certificación del DANE, para el caso concreto era de $129.493,79 (SBS). ii) la suma de las semanas cotizadas a la administradora que efectuaría el reconocimiento, para el caso concreto era de 532 semanas (SC) y, iii) el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales cotizó el afiliado para el riesgo de vejez, invalidez o muerte por riesgo común a la administradora que efectuará el reconocimiento (PPC), para el caso concreto era en un porcentaje equivalente al 45.45%; de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 1730 de 2001, ya que el señor Perlaza estuvo vinculado laboralmente entre los años 1958 a 1968, esto es, con antelación a la vigencia de la Ley 100 de 1193.
Conforme con lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, concluyó que el resultado de aplicar la fórmula era de $1.565.541,09 y la UGPP mediante la Resolución No. RDP 030809 del 9 de julio de 2013 ordenó el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a la señora Ligia Rodríguez de Perlaza por la suma de $1.634.743, esto es, un monto superior por lo que era procedente declarar la excepción de pago y la terminación del proceso.
En consecuencia, declaró probada la excepción de pago total de la obligación cobrada y dio por terminado el proceso ejecutivo. 1.3. Pretensiones de tutela La señora Ligia Rodríguez de Perlaza por medio de su apoderado, pidió en el escrito de tutela: “ (…) la protección de los derechos fundamentales vulnerados por dicho Tribunal a saber: el de la igualdad, el de la seguridad social, el mínimo vital, el de la vida en condiciones digna, el del debido proceso y el de los derechos adquiridos, REVOCANDO la sentencia de dicho Tribunal de fecha octubre 8 de 2021 y en su lugar CONFIRMAR la sentencia del 3 de Agosto de 2017 del Juzgado 46 Administrativo de Bogotá y a la vez ordenar que continúe con la ejecución del Mandamiento de Pago, COMO MECANISMO DEFINITIVO PARA EVITAR UN PERJUICIO IRREMEDIABLE, POR HABERSE AGOTADO TODAS LAS DEFENSAS DE PROTECCIÓN, TANTO ADMINISTRATIVAS COMO JUDICIALES, teniendo en cuenta, también, que la accionante es una personas de la TERCERA EDAD, cuenta con 82 años, debe merecer una protección del Estado (…)”. 1.4.
Argumentos de la solicitud de tutela Ligia Rodríguez de Perlaza manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en la sentencia del 8 de octubre de 2021 incurrió en varios defectos. Al respecto, planteó los siguientes argumentos: 1.4.1. La autoridad cuestionada incurrió en una vía de hecho ya que no revocó el mandamiento de pago que ordenó el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá en la providencia del 3 de agosto del 2017 pues, la sentencia del 20 de septiembre de 2018 respecto de la cual fundó sus argumentos es inexistente y en ese orden, la providencia que ordenó el mandamiento de pago sigue vigente. 1.4.2.
Respecto de la liquidación de la indemnización sustitutiva que realizó el Tribunal en la sentencia, adujo que dicha autoridad incurrió en un defecto procedimental absoluto porque: i) los salarios certificados por el Ministerio de Agricultura no concuerdan con los relacionados en la sentencia; ii) los IPC iniciales y finales tenidos en cuenta no corresponden a la realidad de los IPC certificados por el DANE y los relacionados por la Ejecutada en la Resolución RDP 030809 del 9 de julio de 2013 ni respecto de los enunciados en la demanda ejecutiva; iii) los factores y valores actualizados tampoco corresponden a la realidad; y iv) el expediente permaneció en segunda instancia desde el 14 de enero del 2018 hasta el 8 de octubre de 2021, esto es, durante 3 años, 8 meses y 2 días, por lo que, la autoridad cuestionada no cumplió el término para proferir el fallo que dispuso el artículo 121 del CGP.
Agregó que, el Tribunal no tuvo en cuenta que la UGPP no realizó la liquidación desde el 15 de octubre de 1958 hasta el 31 de diciembre de 1968, contrario a lo dispuesto en la ley, sino que lo hizo desde octubre de 1958 hasta el año 2011, entendiendo que fue solo hasta este año en que el causante se retiró del servicio. Tampoco tuvo en cuenta lo establecido en los artículos 3 y 4 del Decreto 1730 de 2001. 1.4.3.
El Tribunal aplicó indebidamente el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, pues no es el marco normativo aplicable respecto de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, ya que dicho artículo está relacionado con las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa mediante las cuales se condena a una entidad, pero no con el asunto concreto.
El marco normativo está dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los artículos 3 y 4 del Decreto 1730 de 2001, los artículos 178 y 187 del C.C.A., los artículos 177 del CPACA y el artículo 60 de la Ley 446 de 1998. 1.4.4. Reiteró que la autoridad cuestionada profirió una decisión sin motivación, pues planteó argumentos falsos que no se ajustaron a la realidad del recurso de apelación, equiparó de forma errada la liquidación que hizo la UGPP con la que expuso en la sentencia, no tuvo en cuenta las circunstancias de modo y tiempo para liquidar la indemnización sustitutiva a favor del señor Otoniel Perlaza, “mintió” cuando adujo que el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución del pago conforme a una decisión inexistente y cuando sostuvo que el valor pagado por la ejecutada fue superior al valor que resultó de la operación que explicó en la sentencia cuestionada.
Agregó que el Tribunal aplicó disposiciones legales que no estaban relacionadas con la indemnización sustitutiva y que en el expediente no reposaban pruebas que respalden los argumentos expuestos en la sentencia objeto de tutela, por lo que, a su juicio, la autoridad cuestionada incurrió en un defecto fáctico. 1.4.5. Afirmó que la acción de tutela incoada cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F no le reconoció la indemnización sustitutiva debidamente liquidada y actualizada o indexada con los correspondientes intereses, tal como lo ordenó el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá. 1.4.6.
El Tribunal no tuvo en cuenta el precedente relacionado con la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez de acuerdo con las sentencias: i) SL 45592019 (74456) del 23 de octubre de 2019 proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia; ii) sentencia del 23 de marzo de 2017 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y, iii) sentencia del 16 de abril de 2009 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.5.
Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 20 de enero de 2022, admitió la acción, vinculó a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y como terceros interesados, al Juzgado 46 Administrativo de Bogotá, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a los demás sujetos que hubieran participado en el proceso ejecutivo con número de radicado 11001-33-42-046-2016-00604-02. 1.5.2.
Enviadas las notificaciones de rigor, recibió respuesta del Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 1.5.2.1. El Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, por medio del ponente de la decisión de primera instancia proferida dentro del proceso ejecutivo, indicó que: “(…) en sentencia de primera instancia, el despacho se pronunció respecto de la excepción propuesta de prescripción formulada por la parte ejecutada, atendiendo el trámite previsto en el art 442 Nral 2º del C.G. del P. en consonancia con el art 443 del mismo estatuto encontrándola no probada, razón por la que ordenó continuar con la ejecución. De modo que, el defecto procedimental absoluto o vía de hecho alegado por la parte actora no tiene asidero jurídico, pues claramente, en segunda instancia el a-quem se pronunció respecto de la sentencia proferida el día 20 de septiembre de 2018, a través de la cual se declaró no probada la excepción de prescripción formulada por la entidad ejecuta, pero no, sobre el mandamiento de pago, como lo pretende el demandante.
Igualmente, se resalta que, en la sentencia de segunda instancia, el a-quem revocó la decisión recurrida, y en su lugar declaró probada la excepción de pago.”. 1.5.2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó que la acción incoada fuera declarada improcedente e indicó que los argumentos expuestos por la accionante fueron resueltos por el juez natural de la causa en primera y segunda instancia. Agregó que profirió la decisión basado en la normativa vigente y que resultaba aplicable, así como respecto de las pruebas legalmente aportadas al expediente y los argumentos planteados en el recurso de alzada, por lo que, la inconformidad que manifestó la accionante no hacía viable la procedencia de la acción de tutela. 1.5.2.3.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de apoderado judicial, solicitó que la acción fuera declarada improcedente. Al respecto, indicó que la accionante desconoció las providencias proferidas luego del trámite del mandamiento de pago y dirigió sus argumentos respecto a hechos que no se ajustaban a la realidad.
Adujo que los argumentos planteados por la accionante en el escrito de tutela no cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que sea procedente la intervención del juez constitucional, ya que, conforme a lo expuesto por la autoridad cuestionada, la UGPP dio cumplimiento a la providencia proferida en el proceso ordinario de nulidad y desconocimiento del derecho mediante Resolución No. RDP 030809 del 9 de julio de 2013.
Agregó que la accionante mencionó varias situaciones de hecho con las que pretendía demostrar la vulneración de sus derechos fundamentales, sin embargo, no aportó pruebas que dieran cuenta de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.
Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por los accionantes conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque la accionante es la titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso ejecutivo en el que fue proferida la providencia objeto de tutela, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados, resultarían afectos en relación con sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió la providencia que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.4.
Explicación suficiente de los hechos y argumentos de la tutela y relevancia constitucional. La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.
La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia atacada, lo que se traduce en explicar cuál conducta del juez considera vulneró sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.
Intervención que debe ser subsidiaria y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. Ahora, definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, depende de verificar que, a primera vista, el reproche esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional.
Para ello, la jurisprudencia constitucional ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.
Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
La accionante expresó los argumentos por los cuales consideró que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales y por los que, a su juicio, incurrió en los defectos: i) procedimental absoluto, ii) sustantivo, iii) de decisión sin motivación, iv) fáctico y, v) de desconocimiento del precedente: 2.4.1.
Defecto procedimental absoluto. Para la accionante como la autoridad judicial no revocó el mandamiento de pago que profirió el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá el 3 de agosto del 2017, la sentencia del 20 de septiembre de 2018 –revocada-, que ordenó seguir adelante con la ejecución en los términos dispuestos en dicha orden de pago, es inexistente, y, en consecuencia, la providencia que libró mandamiento de pago se encuentra vigente.
Agregó que el expediente permaneció en segunda instancia desde el 14 de enero del 2018 hasta el 8 de octubre de 2021, esto es, durante 3 años, 8 meses y 2 días, por lo que, la autoridad cuestionada no cumplió el término para proferir el fallo que dispuso el artículo 121 del CGP. De la revisión de los documentos anexos al expediente de tutela y las afirmaciones que hace la tutelante Rodríguez de Perlaza, de la vigencia del mandamiento de pago del 3 de agosto de 2017, debido a la revocación de la sentencia que ordenó seguir la ejecución, resulta procedente dejar claro a la ejecutante –hoy accionante-, que en el trámite del proceso ejecutivo cada una de las decisiones que se emitan por el juez, cobran ejecutoria si no son impugnadas o si lo son una vez resueltos los recursos, es decir, que adquieren firmeza y dan paso a continuar con la siguiente etapa.
Esto fue lo que aconteció en el proceso que inició con fundamento en la sentencia judicial que ordenó a su favor el reconocimiento pensional y por tal razón no es válido el fundamento de vigencia del auto de mandamiento de pago como consecuencia de la revocación por el superior de la sentencia que ordenó seguir adelante la ejecución, pues tal decisión obedeció al recurso que la ejecutada –UGPP- presentó insistiendo en el pago total de la obligación cobrada.
Medio exceptivo que al haber sido propuesto oportunamente, tuvo vocación de prosperidad en sede de segunda instancia que decidió revocar la sentencia que ordenó continuar con la ejecución y en su lugar, ante la demostración del pago de la obligación cobrada, declarar terminado el proceso ejecutivo. De otro lado, respecto del argumento dirigido a indicar que la autoridad cuestionada no cumplió el término que establece el artículo 121 del CGP, para proferir fallo de segunda instancia, es un alegato que no fue sustentado y que no trasciende el ámbito constitucional pues no se infiere claramente cómo la no aplicación de dicha norma, afecte los derechos fundamentales de la accionante.
Por lo tanto, la señora Ligia Rodríguez de Perlaza, no hizo una exposición de los argumentos en los términos del defecto invocado, de tal forma que, su inconformidad, por un lado, parte de una observación errada al entender que la sentencia de segunda instancia que revocó el fallo que ordenó seguir adelante con la ejecución, debió también revocar el mandamiento de pago, como si se tratara de una misma providencia o que estas dos decisiones –orden de pago y sentencia de primera instancia- conformaran un todo; y, por otro lado, cuestiona el tiempo que estuvo el expediente al despacho del Tribunal para proferir fallo, sin que sea posible concluir de sus cuestionamientos, que durante los actos o diligencias previas a la decisión objeto de tutela — inclusive—, se haya defraudado la confianza legítima de las partes involucradas dentro del marco de las normas procesales aplicables, por lo que, el cargo objeto de estudio no cumple con el requisito de suficiencia en la exposición de los hechos y argumentos que sustenten la violación iusfundamental alegada.
La Corte Constitucional ha definido el defecto procedimental en los siguientes términos: “el defecto procedimental alude a todos aquellos eventos en los que el juez accionado, al momento de dictar su decisión, o durante los actos o diligencias previas conducentes a ella, desatiende o deja de aplicar las reglas procesales que según el caso resultan pertinentes, defraudando así la confianza legítima de las partes involucradas, quienes, naturalmente, esperan que el trámite se conduzca dentro del marco de las normas procesales aplicables.
Este solo hecho implica un desconocimiento del derecho de acceder a la justicia, que garantiza el artículo 229 de la Constitución. Sin embargo, es claro que no cualquier apartamiento de las reglas procesales sería suficiente para que pueda concederse tutela contra el juez que lo hubiere cometido. Es por ello que la jurisprudencia habitualmente exige que se trate de un defecto procedimental absoluto, entendiendo por tal el que tiene lugar cuando se da un desconocimiento protuberante de las formas del juicio de que se trata, bien porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), bien cuando se pretermiten etapas o eventos sustanciales del procedimiento legalmente establecido, afectando así el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”. 2.4.2.
Defecto sustantivo porque aplicó indebidamente el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, en atención a que, no es el marco normativo aplicable respecto de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y enunció la normatividad que a su juicio debió ser aplicada. La Corte Constitucional respecto del defecto sustantivo (o material) ha reiterado que este se presenta, “(i) Cuando la decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable, ya que… (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no resulta adecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de estudio…” o “(ii) cuando pese a la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o el operador judicial hace una aplicación inaceptable de la norma al interpretarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando en una decisión judicial se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada, sacando del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable tal decisión judicial”.
En ese orden, Ligia Rodríguez de Perlaza, aun cuando explicó suficiente y claramente los hechos y argumentos por los que consideró la posible configuración de un defecto sustantivo, no dirigió sus cuestionamientos contra las razones concretas que expuso la autoridad cuestionada y que sustentaron la decisión, las cuales se pueden sintetizar así: i) el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece los requisitos que constituyen un título ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa; ii) la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral y estableció en su artículo 37 la indemnización sustitutiva de pensión de vejez; iii) el artículo 1 del Decreto 1730 del 27 de agosto de 2001, modificado por el Decreto 4640 del 19 de diciembre de 2005, artículo 2 y del Decreto 1730 de 2001, reglamentaron la indemnización sustitutiva de vejez, entre otras, respecto de su causación, reconocimiento y cuantía; y iv) la vinculación laboral del señor Perlaza fue entre 1958 a 1968, esto es, con antelación a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, de manera que era procedente aplicar el penúltimo inciso del art. 3.º del Decreto No. 1730 de 27 de agosto de 2001.
De la lectura de la providencia objeto de tutela, es posible inferir que la cita del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, se refiere a los requisitos que constituyen un título ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa, sin embargo, aun cuando no hace parte del estudio normativo relacionado con el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, lo cierto es que, tiene que ver con la naturaleza del proceso ejecutivo objeto del litigio y es enunciado como tal, sin que se pueda concluir que tal referencia implique directamente una errada aplicación de la norma.
Así las cosas, la señora Rodríguez de Perlaza no fundamenta sus argumentos en orden a la exposición de las razones concretas por las que considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F aplicó indebidamente las normas que expuso dado que, el asunto versa sobre la naturaleza del proceso ejecutivo respecto del reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez, y en ese sentido, la Sala puede afirmar sin duda alguna que los cuestionamientos dirigidos a la configuración del defecto enunciado plantean las normas y la fórmula de liquidación que considera debe ser aplicada en su caso, desconociendo el análisis que expuso la autoridad cuestionada al respecto y sin explicar una razón o argumento concreto que permita atribuir a la sentencia cuestionada la posible configuración del defecto enunciado, por lo que, el cargo objeto de estudio no cumple con el requisito de relevancia constitucional en los términos del defecto invocado. 2.4.3.
Decisión sin motivación porque: i) planteó argumentos falsos que no se ajustaron a la realidad del recurso de apelación; ii) equiparó de forma errada la liquidación que hizo la UGPP con la que expuso en la sentencia objeto de tutela; iii) no tuvo en cuenta las circunstancias de modo y tiempo para liquidar la indemnización sustitutiva a favor del señor Otoniel Perlaza; y iv) “mintió” cuando adujo que el Juzgado 46 Administrativo de Bogotá ordenó seguir adelante con la ejecución del pago conforme a una sentencia inexistente y cuando sostuvo que el valor pagado por la ejecutada fue superior al valor que resultó de la operación que explicó en la sentencia cuestionada.
La Corte Constitucional ha considerado que la ausencia de motivación no se estructura ante cualquier inconformidad con el razonamiento del juez, sino, únicamente, cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente. En tal sentido, se debe atender el principio de autonomía judicial, pues la competencia del juez constitucional “se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad”.
Así, al examinar un cargo por ausencia de motivación de una decisión judicial, el juez de tutela deberá tener presente que el deber de presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan un fallo es un principio de la función judicial que, de transgredirse, supone una clara vulneración del debido proceso, teniendo en cuenta que no le corresponde establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad cuestionada.
Respecto de la motivación de la sentencia objeto de tutela, la Sala considera que los argumentos consignados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, fueron enunciados con el objeto de analizar la situación fáctica y el acervo probatorio allegado al proceso, entorno a un problema jurídico que fue resuelto en virtud del marco normativo que el juez de la causa consideró, era aplicable al caso.
En tal sentido, los argumentos dirigidos a enunciar un posible defecto por falta de motivación en realidad plantean un desacuerdo con el sustento de la providencia, además de que fueron enunciados con base en la confusión de la accionante respecto del proveído que libró mandamiento de pago y la sentencia del 20 de septiembre de 2018 que puso fin al asunto.
Por las anteriores razones, el cargo no supera el requisito de relevancia constitucional. 2.4.4. Defecto fáctico, porque profirió una decisión con base en hechos falsos o errados y en el expediente no reposan pruebas que respalden los argumentos expuestos en la sentencia objeto de tutela. Adujo que la liquidación de la indemnización sustitutiva que realizó, fue errada porque: i) los salarios certificados por el Ministerio de Agricultura no concuerdan con los relacionados en la sentencia; ii) los IPC iniciales y finales tenidos en cuenta no corresponden a la realidad de los certificados por el DANE y los relacionados por la Ejecutada en la Resolución RDP 030809 del 9 de julio de 2013, ni respecto de los enunciados en la demanda ejecutiva; y, iii) los factores y valores actualizados no corresponden a la realidad.
En ese sentido, agregó que, el Tribunal no tuvo en cuenta que la UGPP no realizó la liquidación desde octubre 15 de 1958 hasta el 31 de diciembre de 1968, sino que lo hizo desde octubre de 1958 hasta el año 2011, contrario a lo dispuesto en la ley, por lo que, tuvo como base de liquidación un lapso errado ya que, debe ser solo por el tiempo que el causante estuvo vinculado.
Y agregó que desconoció lo previsto en los artículos 3 y 4 del Decreto 1730 de 2001 al momento de revisar la liquidación. Ahora, a fin de analizar el defecto fáctico alegado, es preciso tener en cuenta que la Corte Constitucional ha precisado que el defecto fáctico se presenta cuando “resulta evidente que el apoyo probatorio en que se basó el juez para aplicar una determinada norma es absolutamente inadecuado ( )” o cuando “se hace manifiestamente irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en su providencia”.
Por lo tanto, en la indebida valoración que hace el operador judicial de las pruebas, sea desde su dimensión positiva o negativa, debe examinarse si tal yerro es ostensible, flagrante y manifiesto, que a su vez incida en el sentido de la decisión adoptada, de modo que, al estar estructurado ese análisis, podría el juez de tutela entrar a amparar los derechos fundamentales conculcados con la providencia objeto de censura.
En tal sentido, para que se configure un defecto fáctico, el error en la interpretación del acervo probatorio debe ser de tal magnitud que afecte el sentido de la decisión, por lo que es necesario que se identifique la prueba o pruebas que no fueron valoradas o fueron valoradas indebidamente, de tal forma que el error sea ostensible, flagrante y manifiesto.
Pues bien, la señora Ligia Rodríguez de Perlaza no expuso sus argumentos en los términos antes anotados. Se limitó a enunciar una serie de hechos para luego indicar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F, omitió analizar las pruebas obrantes en el expediente que, desvirtuaban el efectivo pago de la Indemnización sustitutiva de pensión de vejez que liquidó la UGPP, conforme a lo ordenado en la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, no hizo referencia a una prueba en particular, ni expuso los argumentos de los que se pudiera entender con suficiencia y claridad qué elementos materiales probatorios fueron objeto de una valoración indebida por la autoridad cuestionada, puesto que de la sola relación de los hechos que indicó no se infiere necesariamente su existencia, desconocimiento y la implicación que habrían tenido en la sentencia que decidió el proceso ejecutivo.
En tales términos, el cargo objeto de estudio no cumple con el requisito de suficiencia en la exposición de los hechos y argumentos que sustentan la violación iusfundamental alegada, lo que no permite realizar un estudio de procedibilidad en relación con el requisito de relevancia constitucional en los términos del defecto invocado. 2.4.5.
Desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta el contenido de las sentencias: i) SL 45592019 (74456) del 23 de octubre de 2019 proferida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia; ii) sentencia del 23 de marzo de 2017 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y iii) sentencia del 16 de abril de 2009 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
El defecto por desconocimiento del precedente, como lo ha definido la Corte Constitucional “se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos [sic] por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifique el cambio de jurisprudencia”.
Por tanto, la invocación de un precedente está determinado por la especialidad, de manera que sea el órgano de cierre que defina los criterios y reglas aplicables en casos semejantes, o, en el caso del precedente horizontal, los órganos judiciales deben resolver los asuntos que conocen a partir de un criterio de igualdad. Por otro lado, la Corte ha dicho que, el precedente constitucional no constituye una obligatoriedad absoluta, pues debido al principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos, siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales.
Conforme a lo expuesto, la tutelante efectúo una consideración general, pero no explicó, en concreto, de qué forma el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, con los argumentos que expuso para sustentar su decisión, incurrió en el defecto invocado, sin traer, para ello, una regla vinculante que hubiera sido proferida por el Consejo de Estado en tanto tribunal de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, ni tampoco trajo fallos, con similitud en los presupuestas fácticos y jurídicos, en el sentido en el que reclama.
Asimismo, tampoco indicó el precedente constitucional o la regla desconocida por la autoridad cuestionada, relacionada directamente con los derechos fundamentales del proceso ordinario. Por esta razón, este cargo no supera el requisito de suficiencia en la exposición de los hechos y argumentos que sustentan la violación iusfundamental alegada, lo que no permite realizar un estudio de procedibilidad en relación con el requisito de relevancia constitucional en los términos del defecto invocado. 2.5.
En este contexto, la pretensión de la accionante va encaminada a que el juez de amparo haga una nueva revisión del asunto, a partir de sus propias consideraciones como si se tratara de una instancia adicional. Teniendo en cuenta lo anterior, esta Subsección declarará improcedente la solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Ligia Rodríguez de Perlaza, en contra de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00