Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Demandado: Personería Municipal de Pereira Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Revoca sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 13 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.

Declarar la nulidad del acto administrativo 1-10-00- 2400194 proferido por la Personería Municipal de Pereira el 4 de enero de 2017, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral con la señora Marina Ramírez Vásquez, así como el pago de las prestaciones sociales. 3. En su lugar, se declare la existencia del contrato realidad entre las partes, desde el 1 de febrero de 2006 hasta el mes de septiembre de 2016.

Como consecuencia, se cancelen las horas extras, primas de servicios y navidad, 1 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia – 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 cesantías, vacaciones, indemnización moratoria por falta de pago de las prestaciones debidas a partir del 1 de octubre de 2016, sanción moratoria por el no pago de las cesantías de manera anual, reintegro de los emolumentos cancelados a pensiones, e indexación de las sumas solicitadas hasta la fecha efectiva del pago. 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 4. La señora Marina Ramírez Vásquez suscribió contratos de prestación de servicios con la Personería de Pereira desde el año 2006 hasta el año 2016, con objetos distintos, pero que en términos generales se relacionaron con el desempeño de actividades administrativas. 5. En el inicio de la vinculación, prestó el servicio en el área de control y vigilancia del proceso de sistematización del Sisbén. Al año siguiente, fue remitida «a la casa de justicia» para representar a la personería, y a partir del año 2009 sus funciones se circunscribieron nuevamente al área de la salud. 6.

Que, en la ejecución de los contratos, si bien la actora siguió los lineamientos iniciales, poco a poco aumentaron las funciones asignadas. 7. El servicio realizado requería de la prestación permanente y por más de 8 horas diarias (en ocasiones por 12 horas), con el fin de brindar un buen servicio a los diferentes usuarios de la entidad. 8.

Para el cumplimiento del horario, la actora se encontraba sujeta a las asignaciones diarias efectuadas por la entidad; tenía disponibilidad en cualquier momento para realizar visitas a los hospitales y clínicas conforme fuera requerido; y debía asistir a las reuniones programadas. 9. Por lo anterior, la señora Ramírez Vásquez presentó derecho de petición a la entidad con el fin de que le cancelaran las acreencias laborales no reconocidas durante el vínculo; lo cual fue negado por oficio 1-10-00-24-00194 de 4 de enero de 2017. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 10. Se citaron como vulnerados los artículos 25 y 53 de la Constitución. En cuanto a las preceptivas legales, se mencionaron las siguientes: artículos 1 y 2 del Decreto 2922 de 1966; artículo 33 del Decreto 1045 de 1978; Decreto 1919 de 2002; y los artículos 57, 65 y 340 del Código Sustantivo del Trabajo. 11.

En el concepto de la violación se sostuvo que la vinculación de la demandante cumplía los presupuestos definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional para la aplicación del principio Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 constitucional de primacía de la realidad sobre las formas, y la consecuente declaratoria del contrato realidad; puesto que, durante la prestación del servicio se configuraron los tres elementos del contrato de trabajo, denominados prestación personal del servicio, remuneración y la subordinación. 1.4.

Contestación de la demanda2 12. La Personería Municipal de Pereira contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 13. Sostuvo que el acto acusado no se encuentra inmerso en alguna causal de nulidad; asimismo, no se acreditaron los elementos necesarios para declarar la relación laboral encubierta entre las partes. 14. En cuanto a los hechos, consideró que no es cierto que la demandante prestara los servicios en la entidad desde el año 2006, pues conforme la certificación expedida el 8 de agosto de 2016 por la Secretaría Ejecutiva de la Personería, su servicio inició en el año 2008. 15.

Asimismo, los contratos tenían objetos diferentes, y entre la finalización e inicio de algunos de ellos se presentaron interrupciones de 2 a 6 meses, por lo que no existió continuidad en el servicio. 16. Negó que el cumplimiento de los contratos requiriese la prestación permanente, antes bien, la contratista disponía libremente de sus horarios. 17.

Por último, propuso como excepciones de mérito las siguientes: inexistencia de causales de nulidad de los actos administrativos demandados, falta de legitimación en la causa, inexistencia del contrato realidad, caducidad, prescripción y genérica. 1.5. Sentencia de primera instancia3 18. El Tribunal Administrativo de Risaralda dictó sentencia el 13 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la parcialmente probada la excepción de prescripción de los derechos laborales causados con antelación al 22 de enero de 2010 y la nulidad del acto administrativo acusado.

Como consecuencia, y a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Personería Municipal de Pereira a pagar a la demandante las prestaciones sociales legales «a que haya lugar» tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios que se suscribieron entre el 22 de enero de 2010 y el 10 de diciembre de 2015, y desde el 16 de febrero de 2016 hasta el 16 2 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia – 02ExpedienteDigitalizado2017-00371(1-1).pdf Pág. 33 3Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia – 02ExpedienteDigitalizado2017-00371(1-1).pdf Pág. 141 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de junio de 2016. 19.

Asimismo, se condenó a la entidad a pagar en favor de la actora los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar al fondo respectivo durante el período en que se acreditó la relación laboral; se declaró el tiempo laborado computable para efectos pensionales; y se ordenó la realización de los ajustes de los valores reconocidos conforme el artículo 187 del CPACA. 20.

El a quo corroboró la existencia de los elementos esenciales de la relación laboral a partir del certificado expedido por la Secretaría Ejecutiva de la Personería Municipal de Pereira del 8 de agosto de 2016, y de los contratos de prestación de servicios aportados; señalando que la actora prestó personalmente sus servicios en favor del ente demandado entre el 26 de febrero de 2008 y el 16 de junio de 2016 (y no desde el 1 de febrero de 2006 como se reclamó en la demanda).

Para dichos contratos, la demandante cumplió actividades de vigilancia y control del proceso de sistematización de Sisbén y de asesorías en salud. 21. La remuneración se probó con los contratos celebrados entre las partes, pues allí se precisan los valores que por el servicio pactado recibió la demandante. 22. En lo que atañe a la subordinación manifestó que los testigos coincidieron en afirmar que la actora debía contar con disponibilidad de tiempo.

Asimismo, indicó que el señor Juan Sebastián Valencia Duque y la demandante —al surtirse el interrogatorio de parte— expresaron que ella cumplía con un horario de servicio. 23. Para el a quo, los medios de pruebas evidenciaron que los contratos comprendieron actividades administrativas, tales como la asignación y programación de agendas con miras a la prestación de un servicio público.

En conclusión, dichas actividades requerían de personal administrativo para su desarrollo, pues eran inherentes y necesarias a la entidad, lo que lleva implícito el elemento de subordinación. 24. En conclusión, en el desarrollo de los contratos, la actora cumplió órdenes o directrices emitidas por el personero, acató un horario y debía realizar las actividades propias del giro de la entidad.

Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.6. Recurso de apelación 25. La Personería Municipal de Pereira4 presentó recurso de apelación solicitando que se revocara la decisión de primera instancia. Para tales fines, expuso los siguientes argumentos: 26.

Censuró que en la sentencia apelada se hubieran acreditado los elementos esenciales de la relación laboral, especialmente la subordinación. Contrario a ello, consideró que la demandante no logró desvirtuar la coordinación que existió entre las partes en la ejecución de sus contratos. 27. Reprochó que el a quo únicamente fundamentara su decisión en los testimonios de Juan Sebastián Valencia Duque y Luz Stella Ortiz Martínez, quienes refirieron que la actora cumplía horario y las instrucciones dadas por los personeros de turno. Sin embargo, esas declaraciones son insuficientes para establecer el elemento de la subordinación, pues según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las pruebas aportadas deben ser fehacientes, inequívocas e incontrovertibles, lo que no ocurre con las presentadas. 28.

Además, el hecho de que el demandante cumpliera un horario de apertura de la entidad no configura una relación de sujeción, antes bien, denota la coordinación necesaria para el desarrollo de los contratos. 29. Igualmente, consideró que el tribunal inobservó que la actora suscribió diferentes objetos contractuales, los cuales, en muchas ocasiones, no requerían de su presencia física en las instalaciones de la entidad. 30.

Señaló que las pruebas documentales solo evidencian que la demandante fue contratada para apoyar la gestión institucional de la Personería Municipal de Pereira. Y si bien cumplió las instrucciones necesarias para ejecutar las cláusulas contractuales, ello —afirmó— no demuestra subordinación, sino coordinación. En conclusión, sostuvo que no obran en el expediente documentos que justifiquen la declaratoria de un contrato realidad. 31.

La demandante5, a través de su apoderado, presentó escrito de apelación en cuanto a la declaratoria parcial de la excepción de prescripción de las prestaciones sociales reconocidas a su favor entre el 26 de febrero de 2008 y el 22 de enero de 2010. 32. Como fundamento, sostuvo que mediante el oficio de 8 de agosto de 2016 de la Secretaría Ejecutiva de la Personería Municipal de Pereira, se acreditó que la actora estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios desde 4 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia – 02ExpedienteDigitalizado2017-00371(1-1).pdf Pág. 199 5 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia – 02ExpedienteDigitalizado2017-00371(1-1).pdf Pág. 205 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el 26 de febrero de 2008.

Además, los testigos coincidieron en afirmar que, durante los períodos sin contrato escrito, la actora continuó prestando el servicio en las mismas condiciones, lo que probaría la continuidad de la relación contractual aun en ausencia de documentos formales. 1.7. Trámite en segunda instancia 33. Los recursos de apelación fueron admitidos mediante auto del 9 de febrero de 20236.

Posteriormente, en proveído del 19 de septiembre de 20237, se corrió traslado a las partes por diez (10) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, y luego, se surtió traslado al ministerio público por otros diez (10) días para que rindiera concepto. Vencidos los términos anteriores, ninguna de las partes mencionada descorrió el traslado.

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 34. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8. 35.

De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso9, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 36.

En ese sentido, comoquiera que en este caso apelaron ambas partes, pero no toda la sentencia, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en cada uno de los recursos. 2.2. Problema jurídico 37. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 6 Índice 10 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 7 Índice 19 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 8 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 9 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 38.

¿Entre la señora Marina Ramírez Vásquez y la Personería municipal de Pereira existió una relación laboral encubierta en los períodos comprendidos entre el 26 de febrero de 2008 y el 16 de junio de 2016, por haberse acreditado la subordinación? 39. De acreditarse lo anterior, se estudiará ¿si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal? y ¿si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda? 2.3.

De la relación laboral encubierta o subyacente 40. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 41.

En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 42.

En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 43.

Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.

Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 44. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que la actora cumplió con la carga de demostrar la prestación personal de su servicio en favor de la Personería municipal de Pereira entre el 26 de febrero de 2008 y el 16 de junio de 2016; información que se extrae tanto de las copias de los contratos de prestación de servicios como del oficio 1-10-00-30 080-54 expedido el 8 de agosto de 201610 por la Secretaría Ejecutiva de la entidad. 45.

En ese sentido, con los documentos anteriores, se evidencia que los períodos, objetos y valores de los contratos suscritos entre las partes son los siguientes: No. Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 2008-2611 Prestación de servicios de apoyo a la gestión de la Personería Municipal de Pereira, desarrollando actividades de vigilancia y protección en los derechos de los usuarios del Sisbén. 26 de febrero de 2008 25 de junio de 2008 $3.200.000 Interrupción 3 meses y dos semanas 2008-7612 Desarrollar actividades de control y acompañamiento en la protección y defensa de los derechos humanos de los ciudadanos usuarios de los servicios de la casa de justicia de cuba en virtud del convenio nacional 9 de octubre de 2008 31 de diciembre de 2008 $3.500.000 10 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf.

Pág. 51 11 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 87 12 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 95 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 casas de justicia y convivencia ciudadana en Colombia Interrupción 27 días hábiles 2009-1213 Prestación de servicios a la Personería Municipal en la revisión, vigilancia y control del proceso administrativo en los derechos de los usuarios del Sisbén. 10 de febrero de 2009 9 de agosto de 2009 $6.000.000 Interrupción 2 días hábiles 2009-7914 Prestación de servicios a la Personería Municipal en la revisión, vigilancia y control del proceso administrativo en los derechos de los usuarios del Sisbén 12 de agosto de 2009 26 de agosto de 2009 $4.600.000 Interrupción 101 días hábiles 010-1315 Prestación de servicios profesionales a la Personería Municipal de Pereira en la revisión, vigilancia y control del proceso tecnológico y del sistema que se realiza en el Sisbén a los usuarios que tienen derecho 22 de enero de 2010 21 de agosto de 2010 $8.400.000 Interrupción 10 días hábiles 2010-62 6 de septiembre de 2010 31 de diciembre de 2010 $6.133.410 Interrupción 20 días 2011-0716 1 de febrero de 2011 14 de diciembre de 2011 $12.600.000 Interrupción 23 días hábiles 2012-04 18 de enero de 2012 27 de diciembre de 2012 $20.000.000 Interrupción 27 días 2013-1417 Prestación de servicios profesionales para apoyar a la Personería delegada para los Derechos Humanos, la Mujer, el menor, la Familia y el Derecho de Petición en la atención, en los regímenes de salud y el proceso tecnológico de registro en el Sisbén 7 de febrero de 2013 21 de diciembre de 2013 $16.480.000 Interrupción 14 días hábiles 2014-0418 15 de enero de 2014 30 de diciembre de 2014 $17.221.600 Interrupción 6 días hábiles 2015-0719 9 de enero de 2015 31 de mayo de 2015 $10.650.000 Interrupción 9 días hábiles 13 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf.

Pág. 107 14 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 119 15 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 125 16 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf.

Pág. 145 17 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 155 18 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 165 19 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf.

Pág. 79 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2015-8520 16 de junio de 2015 14 de noviembre de 2015 $7.875.000 Interrupción 7 días hábiles 2015-1721 26 de noviembre de 2015 10 de diciembre de 2015 $1.125.000 Interrupción 44 días hábiles 2016- 202322 16 de febrero de 2016 16 de junio de 2016 $9.630.000 46.

Con la lectura de los objetos contractuales, se desprende que la demandante cumplió diferentes actividades, a saber: de apoyo a la gestión de la Personería municipal, de vigilancia y protección en los derechos de los usuarios del Sisbén, y de actividades de control y acompañamiento en la protección de los derechos humanos de los usuarios de los servicios de la Casa de Justicia de Cuba. 47.

De esos mismos documentos se tiene que la prestación del servicio de la señora Marina Ramírez Vásquez se comprobó entre el 26 de febrero de 2008 y el 16 de junio de 2016; salvo las interrupciones. 48. Con relación a la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades, se acredita con el oficio del 8 de agosto de 2016 y las cláusulas de contraprestación contenidas en cada uno de los contratos de prestación de servicios aportados al proceso. 49.

En cuanto al elemento esencial de la relación laboral, esto es, el de la continuada subordinación y dependencia, se recuerda que, de conformidad con lo previsto en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo consiste en la facultad que le asiste al empleador para exigirle al trabajador «el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato». 50.

En el caso concreto, se deben analizar los elementos probatorios a fin de determinar si la contratista estuvo subordinada a la entidad en la ejecución de sus contratos. 51. En esos términos, con las pruebas aportadas se deduce que la demandante no tuvo un lugar de trabajo fijo. Ello, pues si bien los documentos 20 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf.

Pág. 58 21 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 71 22 Expediente digital visible en el Índice 02 del aplicativo SAMAI – segunda instancia 01ExpedienteDigitalizado2017-00371.pdf. Pág. 65 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 aportados no determinaron el espacio en donde se cumplirían los objetos de los contratos, lo cierto es que los testigos23, en general, explicaron que la actora efectuaba parte de su labor en diferentes lugares que no siempre correspondían a la sede de la entidad. 52.

Contrario a lo establecido por el a quo, con las pruebas aportadas y practicadas en el proceso no es posible determinar con claridad el horario de labores en el que la demandante cumplió con sus actividades. 53. En lo que atañe a los testimonios, Juan Sebastián Valencia Duque indicó que la demandante cumplía con un horario de servicios entre las 8:00 a.m. – 12:00 p.m. y de 2:00 – 6:00 p.m.24, dado que dentro de sus funciones estaban la atención al público; aunque también tenía que desplazarse a diferentes sitios por el servicio de la entidad. 54.

La señora Luz Stella Ortiz Martínez indicó que la actora no cumplía con un horario de servicio en estricto sentido, más bien, se requería de disponibilidad para atender las obligaciones encomendadas, en concreto dijo: «Pregunta: Durante el horario de atención al público en la personería, ¿debía cumplir Marina un horario? Contestó: Ella no, o sea, no es que nos dijeran, ustedes deben de estar aquí de 8 a 12 y de 2 a 6.

No, pero sí estar disponible todo el tiempo (…)». 55. Por su parte, la demandante, al surtirse el interrogatorio de parte, mencionó que sí cumplía un horario de labores, comprendido entre las 8:00 a.m. – 12:00 p.m. A partir de las 2:00 p.m. se desplazaba a los centros hospitalarios, en particular explicó lo anterior en los siguientes términos: «yo tenía horario en la mañana de 8 a 12.

Tenía que llegar 10 minutos antes de la atención porque a las 8 en punto se abrían las puertas hasta las 12. Y luego me iba para la casa a almorzar y si había una urgencia de 12 a 1 o a las 2 de la tarde. Y en la tarde, ya luego a las 2, me desplazaba a todos los centros hospitalarios a hablar con los auditores y con los mismos pacientes» 56.

De lo anterior se extrae que, para el señor Valencia Duque, la demandante cumplió con un horario entre las 8:00 a.m. – 12:00 p.m. y de 2:00 – 6:00 p.m.; la actora, también indicó que cumplía un horario entre las 8:00 a.m. – 12:00 p.m., no obstante, de 2:00 p.m. en adelante sus servicios se realizaban en los centros hospitalarios. Sin embargo, la testigo Ortiz Martínez difirió de las otras declaraciones al indicar que la demandante no cumplía jornada programada con 23 Juan Sebastián Valencia Duque dijo sobre el particular: «a ella le tocaba desplazarse a algún lugar, ella lo tendría que hacer por el mismo servicio que ofrecía la personería» Luz Stella Ortiz Martínez al respecto expuso: «ella también se desplazaba hasta el Sisbén. O sea, era una de las actividades del contrato» 24 El testigo sobre este aspecto dijo: «En cuanto al cumplimiento de horario, por temas de atención al público, los horarios eran de 8 a 12, de 2 a 6, sin embargo, a ella le tocaba desplazarse a algún lugar, ella lo tendría que hacer por el mismo servicio que ofrecía la personería. (…) pues porque era atención al público, eso estaba conllevando a que ella tuviera que cumplir un horario.

Entonces ella asistía en la mañana y asistía en la tarde porque era atención al público lo que ella hacía» Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 hora de inicio o salida; antes bien, debía estar disponible en todo momento para el ejercicio del servicio. 57.

En consecuencia, para la Sala no es posible establecer con certeza los periodos o jornadas específicas en que la actora prestó sus servicios; en todo caso, la Subsección ha precisado en casos precedentes que el cumplimiento de un horario no debe entenderse como un aspecto que, en su análisis particular y aislado, configure el elemento de la subordinación en la relación laboral encubierta.

Por el contrario, su acatamiento debe entenderse, en los contratos de prestación de servicios, como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante a fin de lograr la correcta ejecución del objeto convenido25. 58. En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 59.

En el recurso de apelación, la entidad demandada explicó que las pruebas aportadas no desvirtúan la coordinación que existió entre las partes, pues los testimonios no son fehacientes, inequívocos e incontrovertibles para acreditar la subordinación. Por su parte, los documentos solo evidencian los contratos celebrados y los lineamientos contractuales a las que se comprometió la demandante para su desarrollo. 60.

Para la Sala, le asiste razón a la entidad, pues del análisis en conjunto del material probatorio no se desprende que los funcionarios de la Personería municipal de Pereira ejercieran dirección y control efectivo de las actividades realizadas por la señora Ramírez Vásquez. Por lo tanto, no se extraen los componentes de juicio necesarios que conlleven a determinar la existencia del elemento de subordinación en el caso concreto. 61.

En relación con los testimonios, el señor Juan Sebastián Valencia Duque manifestó que no laboró directamente junto a la demandante. Precisó que, aunque ambos prestaron servicios en la Personería, él se desempeñaba como asesor del personero y ella en el área de derechos humanos. En particular, declaró: «Yo estuve en la entidad, en el 2012 estuve trabajando como nombrado y luego pasé a prestación de servicios yo salí de la institución en el 2015.

Ahí sin embargo yo 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022). Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 me daba cuenta que, ella todavía seguía laborando.

Igual no trabajábamos en la misma área, yo trabajaba como asesor del personero y ella trabajaba en el área de derechos humanos» 62. Al respecto, debe recordarse que para que el testimonio sea útil e idóneo para probar la teoría de un caso, es necesario que sea responsivo, exacto y completo, para lo cual no solo basta que el declarante conozca las circunstancias objetivas que expone (que para el caso concreto son las particularidades del servicio de la demandante) sino también que sustente la razón de la ciencia de sus dichos, es decir, los motivos por los cuales particularmente conoció en tiempo, modo y lugar los hechos que conoce26. 63.

En ese hilo, para la Sala no son útiles e idóneas las declaraciones del señor Valencia Duque para acreditar el posible direccionamiento del servicio de la demandante, toda vez que, si bien brindó detalles sobre las particularidades del servicio prestado por ella, no sustentó la razón de sus dichos, teniendo en cuenta que sus actividades fueron realizadas en lugares y espacios diferentes al de la actora, lo que, para la Subsección, le impidió conocer de primera mano las particularidades que rodearon la prestación del servicio por ella. 64.

Por otra parte, la testigo Luz Stella Ortiz Martínez indicó que laboró junto con la actora en el área de talento humano de la entidad; explicó que el servicio fue subordinado, pues, dada su importancia, debían estar disponibles las 24 horas para el llamado del personal de la entidad, en particular dijo: «Nosotros estábamos subordinados, digo nosotros, nosotros trabajamos en el área de derechos humanos. Esa área es muy neurálgica y necesariamente dependíamos de casi las 24 horas de estar disponibles.

A nosotros nos llamaban los jefes (…) nosotros nos llamaban a atender, estábamos disponibles las 24 horas en los temas de salud, nosotros visitábamos las clínicas». 65. Posteriormente, al interrogársele sobre las órdenes que en concreto recibió la demandante de la Personería, dijo lo siguiente: «Pregunta: ¿Usted en algún momento presenció, por casualidad, qué tipo de órdenes le llegaron a dar a Marina? ¿Qué tipo de órdenes? Contestó: Sí. Un ejemplo.

Si un usuario necesitaba alguna gestión qué realizar, inmediatamente llamaban y ella tenía que salir». 66. La Subsección observa que, si bien la testigo indicó que la demandante estaba subordinada, porque debía cumplir una disponibilidad de 24 horas al día para los temas de salud, lo cierto es que esa afirmación no concuerda con lo explicado por la propia actora en su interrogatorio, dado que esta dijo que su presencia en los centros hospitalarios ocurría de forma parametrizada en las jornadas de la tarde de 2:00 p.m. en adelante y no por 24 horas27. 26Devís Echandía H., Teoría General de la Prueba Tomo II (2022).

Editorial Temis P.112 y siguientes. 27 Es preciso recordar en este punto los dichos de la actora en el interrogatorio de parte: «yo tenía horario en la mañana de 8 a 12. Tenía que llegar 10 minutos antes de la atención porque a las 8 en punto se abrían las puertas hasta las 12. Y luego me iba para la casa a almorzar y si había una urgencia de 12 a 1 o a las 2 Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 67.

La testigo Ortiz Martínez también señaló que presenció órdenes dadas a la actora. Sin embargo, observa la Sala que su respuesta se desarrolla a partir de un ejemplo, es decir, de un supuesto hipotético del cual no es posible precisar concretamente si ocurrió o no; o de determinar, en caso de existir, las condiciones particulares que en tiempo, modo y lugar se llevaron a cabo; más aun teniendo de presente que la testigo en gran parte de su relato explicó las particularidades del servicio de forma conjunta, sin diferenciar si los hechos ocurrían sobre su caso o la demandante. 68.

En todo caso, la orden mencionada por la declarante como dirigida a la demandante, lejos de evidenciar subordinación, se enmarca en las obligaciones contractuales que la actora se comprometió a ejecutar. En efecto, la gestión y atención de las necesidades de los usuarios fueron funciones expresamente consignadas en los contratos de prestación de servicios28, por lo que su cumplimiento, por sí solo, no revela nada distinto a la ejecución de los compromisos asumidos contractualmente. 69.

Por otra parte, del examen de las pruebas documentales no se extraen elementos de juicio que permitan inferir la existencia de órdenes, dirección o control sobre las actividades desarrolladas por la actora que llegaran a anular su autonomía. Por el contrario, en el expediente solo obran los contratos de prestación de servicios, los informes de ejecución contractual y las actas de inicio y finalización, documentos que reflejan únicamente la coordinación necesaria entre las partes para el cumplimiento del objeto contratado. 70.

Igualmente, no son de recibo las consideraciones formuladas en la sentencia de primera instancia en cuanto a que la permanencia de las actividades desarrolladas por la actora implicaría, por sí sola, la existencia de una relación laboral encubierta. Ante esto, debe recordarse que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo quien pretenda la declaratoria de esa relación con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su servicio se configuraron los tres elementos esenciales, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y, especialmente, subordinación. 71.

Ello, pues el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado. de la tarde.

Y en la tarde, ya luego a las 2, me desplazaba a todos los centros hospitalarios a hablar con los auditores y con los mismos pacientes» 28 Ver, por ejemplo, contrato de prestación de servicios 2015/85 «Cláusula Segunda: Alcance del objeto: 1) Atender y orientar a la comunidad en todo lo relacionado con la atención en los regímenes de salud, incluyendo la atención de urgencias. 2) Prestar apoyo a los usuarios del sisbén que están censados en una ciudad diferente a Pereira y que requieran su vinculación a esta ciudad (…)» Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 72.

Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; de manera que era a la demandante a quien le correspondía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó existió con la entidad a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha considerado por esta Subsección29. 73.

Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»30. 74.

Por tanto, al no probarse la subordinación, le asiste razón a la entidad demandada en su recurso, comoquiera que no existen pruebas relevantes que acrediten la relación laboral encubierta. De modo que se revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones. 75. Por sustracción de materia, no se estudiarán los demás problemas jurídicos. 2.5.

De la condena en costas en ambas instancias 76. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 77. En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, no hay lugar a condenar en costas en ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la parte demandante en defensa jurídica de sus intereses, sin que se avizore una carencia de fundamento legal. 78.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024.

Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 30 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 66001-23-33-000-2017-00371-01 (1865-2021) Demandante: Marina Ramírez Vásquez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 FALLA:

PRIMERO: REVOCAR sentencia de fecha trece (13) de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en su lugar, NEGAR, las pretensiones de acuerdo con las razones expuestas en la parte motivan.

SEGUNDO: ACÉPTESE la renuncia presentada por el abogado Darío Orbes Bastidas como representante judicial de la demandante y RECONÓZCASE personería adjetiva para actuar al abogado Oscar Darío Ortiz Olarte como representante judicial de la demandante, conforme lo dispuesto en los índices 27 y 29 del aplicativo SAMAI.

TERCERO: Sin condena en costas en ambas instancias.

CUARTO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVAN DUQUE GUITÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA