Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Tema: Tutela contra providencia judicial, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – ajuste salarial escalafón docente.
Requisitos generales de procedibilidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de 15 de abril de 2026, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo promovida por Yulieth Ríos Monsalve, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.» I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de febrero de 2026, Yulieth Ríos Monsalve, mediante apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «(…) Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 28 DE AGOSTO DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300620240028000, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) YULIETH RIOS MONSALVE, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente YULIETH RIOS MONSALVE a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.». 2.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Las circunstancias que dieron lugar a la actuación administrativa Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La señora Yulieth Ríos Monsalve ostenta la calidad de docente oficial vinculada al servicio educativo del municipio de Pereira y se encuentra ubicada en la categoría 3AM del escalafón docente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.
El 29 de febrero de 2024 la accionante presentó reclamación administrativa ante la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y la Secretaría de Educación del municipio de Pereira, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas del incremento porcentual aplicado en los años 2008 y 2009, por estimar que resultó inferior al reconocido a los docentes de la categoría 3DM.
Sobre el particular, manifestó que el Gobierno Nacional, mediante los Decretos 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos 702 y 1238 de 2009, dispuso incrementos salariales disímiles para cada grado del escalafón docente. En este sentido, explicó que al grado 3DM se le aplicó un incremento del 44,89 % en 2008 y del 7,67 % en 2009, mientras que al grado 3AM (al cual pertenece la actora) el aumento ascendió únicamente al 17,40 % en 2008 y al 18,41 % en 2009.
Asimismo, adujo que esa disparidad redujo su base salarial y afectó de manera negativa su remuneración en las anualidades posteriores. De igual forma, la accionante recalcó que se fijó, sin justificación legal, un salario inferior al correspondiente a la categoría a la que pertenece, circunstancia que afectó lo devengado en los años posteriores, pues, aunque en tales anualidades sí se decretaron incrementos en igualdad de condiciones para los docentes de las categorías 3AM y 3DM, la liquidación se efectuó sobre la base del año anterior.
Cabe señalar que las anteriores reclamaciones fueron negadas mediante el Oficio 2024-EE-069956 del 5 de marzo de 2024, expedido por el Ministerio de Educación Nacional y el Oficio 20240312-10244-I del 12 de marzo de 2024, expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Pereira. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El 27 de agosto de 2024, la señora Yulieth Ríos Monsalve promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado 66001-33-33-006-2024-00280- 02) en contra de la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y el municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara por ilegalidad el Decreto Nacional 284 de 2024, que fijó la escala salarial del personal docente, y que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron su solicitud de reajuste salarial.
Como consecuencia, solicitó que se ordenara a las demandadas el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa, en virtud de la configuración del fenómeno prescriptivo, así como de las que se causaran con posterioridad. Mediante sentencia de 31 de marzo de 2025, el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Pereira y negó las pretensiones de la demanda.
Sobre el particular, el expresó: «De conformidad con todo lo ampliamente expuesto, en el presente asunto no logró desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos acusados ni se encontró configurada la excepción de inconstitucionalidad propuesta. En consecuencia, en consonancia con lo expuesto por el agente del Ministerio Público, las circunstancias fácticas y jurídicas que enmarcan el objeto del litigio conducen a la denegatoria de las pretensiones de la demanda.».
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que los aumentos porcentuales diferenciados aplicados en los años 2008 y 2009 no constituyen un trato discriminatorio, en tanto que los grados 3AM y 3DM no son sujetos comparables, pues se encuentran en niveles distintos del escalafón, con requisitos de formación, experiencia y mérito diferenciados.
Inconforme con la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación. En sustento de este, adujo que el a quo no abordó el reproche central de la demanda, consistente en la ausencia de fundamentación técnica y jurídica para el trato diferenciado en los incrementos porcentuales aplicados únicamente en los años 2008 y 2009, mientras que en los años 2005 a 2007 y de 2010 en adelante los aumentos fueron homogéneos para todas las categorías del escalafón. Adicionalmente, afirmó que esta diferenciación carece de justificación objetiva y vulnera los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad, con afectación permanente de la base salarial de los docentes menos favorecidos.
Mediante sentencia de 28 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la decisión de primera instancia. Para el efecto, advirtió que no existe vulneración del derecho a la igualdad, pues la diferenciación entre docentes se encuentra justificada por parámetros objetivos atinentes al grado y nivel del escalafón. En este sentido, manifestó: «Bajo tal panorama, la Sala encuentra que la parte demandante no probó las causales de nulidad sustancial alegadas en relación con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009, de conformidad con las razones expuestas en las presentes consideraciones; ya que, como se explicó no se trata de sujetos ubicados en plano de igualdad y, por lo tanto, no existe un imperativo normativo o jurisprudencial para predicar que existía la obligación de aumentos iguales, por tal razón se confirmará la sentencia de primera instancia.» El 2 de septiembre de 2025, la Nación (Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) presentó solicitud de aclaración y adición de la sentencia de segunda instancia, con fundamento en los artículos 285 y 287 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del CPACA.
La petición se circunscribió exclusivamente al numeral quinto de la parte resolutiva, atinente a la decisión sobre costas en primera instancia. Mediante auto del 9 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda negó la solicitud. 3. Argumentos de la acción de tutela La accionante manifestó que la acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia frente a providencias judiciales.
Sobre el particular, adujo que la sentencia cuestionada desconoció los principios de igualdad material y debido proceso, debido a la ausencia de una motivación suficiente y válida. Asimismo, señaló que se configuró un defecto sustantivo, por cuanto el Tribunal avaló los incrementos salariales desiguales fijados para los años 2008 y 2009.
En este sentido, explicó que los decretos expedidos en dichas anualidades otorgaron aumentos del 44,89 % para el año 2008 y del 7,67 % para el año 2009 en la categoría 3DM, frente al 17,40 % en 2008 y al 18,41 % en 2009 para la categoría 3AM. En este orden, la accionante recalcó que este trato dispar contraviene la Constitución y la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues beneficia de manera injustificada a docentes con menores exigencias de formación y afecta de forma permanente su base salarial futura.
De igual forma, adujo la configuración de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues el juez de segunda instancia dio por cierta una supuesta justificación objetiva para la diferencia salarial, pese a la ausencia total de pruebas técnicas o financieras en el expediente que respaldaran dicho trato discriminatorio y que permitieran omitir los criterios legales de mérito. 4.
Trámite previo El 23 de febrero de 2026, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Risaralda, en calidad de demandado, y al Juzgado Sexto Administrativo de Pereira, al Ministerio de Educación Nacional y al Municipio de Pereira, en calidad de terceros con interés. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda defendió la legalidad y razonabilidad de la sentencia cuestionada. Sobre el particular, indicó que la providencia proferida dentro del proceso ordinario fue adoptada con plena observancia de las normas constitucionales y legales aplicables, así como del precedente jurisprudencial vigente.
Expuso que la accionante alegaba la configuración de defectos fácticos y sustantivos por una supuesta interpretación irrazonable de las disposiciones relacionadas con igualdad salarial y progresividad laboral; sin embargo, precisó que tales cuestionamientos correspondían en realidad a una discrepancia subjetiva frente al criterio jurídico adoptado por la Sala de Decisión. El Tribunal reiteró que la acción de tutela contra providencias judiciales posee un carácter estrictamente excepcional y que únicamente procede cuando se acreditan de manera clara los requisitos generales y especiales de procedencia definidos por la Corte Constitucional.
En consecuencia, sostuvo que la accionante no logró demostrar la existencia de una vía de hecho ni de una afectación cierta y directa de derechos fundamentales, razón por la cual solicitó negar el amparo constitucional pretendido. Adicionalmente, insistió en que la tutela no puede emplearse como mecanismo para reabrir controversias probatorias o jurídicas ya resueltas en sede ordinaria, pues ello desconocería los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica. 6.
Terceros con interés El municipio de Pereira manifestó que varios de los hechos expuestos en la acción de tutela no le constaban y debían ser demostrados por la accionante dentro del debate judicial correspondiente. Así mismo, precisó que estos ya habían sido objeto de análisis dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 66001-33-33-006-2024-00280-02.
En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que la acción de tutela no cumplía con el requisito de relevancia constitucional exigido por la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales, toda vez que la inconformidad planteada por la accionante se limitaba a controvertir la interpretación jurídica y la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Señaló igualmente que la tutela no constituye Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una tercera instancia ni un recurso adicional para replantear discusiones de mera legalidad. De igual forma, resaltó que la Corte Constitucional ha reiterado que el juez de tutela no puede sustituir al juez ordinario en la interpretación de las normas ni en la apreciación del material probatorio.
Bajo ese entendido, afirmó que la pretensión de la accionante buscaba reabrir el debate ya decidido por las autoridades judiciales competentes, con lo cual se desconocían los principios de autonomía judicial, seguridad jurídica y cosa juzgada. El Ministerio de Educación Nacional sostuvo, en primer lugar, la falta de legitimación en la causa por pasiva.
Para el efecto, adujo que no profirió la providencia judicial cuestionada ni incurrió en acción u omisión alguna susceptible de vulnerar derechos fundamentales de la accionante. Asimismo, indicó que la controversia recaía exclusivamente sobre la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, razón por la cual no existía imputación directa atribuible a la cartera ministerial.
En esa dirección, enfatizó que la tutela contra providencias judiciales tiene carácter excepcional y únicamente procede cuando se acreditan los defectos definidos por la jurisprudencia constitucional, particularmente los desarrollados en la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. En ese sentido, manifestó que la accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable ni la configuración de un defecto sustancial o fáctico que justificara la intervención del juez constitucional.
Así mismo, advirtió que el asunto debatido correspondía a una controversia eminentemente económica y de legalidad ordinaria, carente de relevancia constitucional. De igual forma, destacó los principios de autonomía e independencia judicial y señaló que la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo orientado a desconocer la cosa juzgada ni a sustituir la competencia de los jueces ordinarios.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Pereira guardo silencio a pesar de haber sido notificado. 7. Sentencia de primera instancia El 15 de abril de 2026, la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela porque el asunto carece de relevancia constitucional. Señaló que la accionante pretende utilizar este mecanismo excepcional como una tercera instancia para reabrir el debate legal y económico sobre los incrementos salariales desiguales de los años 2008 y 2009 entre los grados 3DM y 3AM, controversia que ya fue resuelta de fondo por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 8.
Impugnación La impugnante sostuvo que dicha conclusión es jurídicamente incorrecta, por cuanto el núcleo del conflicto no resulta aritmético sino estructural, ya que involucra un trato salarial diferenciado y carente de justificación objetiva entre las categorías 3AM y 3DM del escalafón docente durante los años 2008 y 2009. Sobre el particular, recalcó que tal proceder compromete de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad material y al trabajo en condiciones dignas, consagrados en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acerca del fondo, explicó que, conforme a la sentencia C-1064 de 2001, cuando la administración adopta diferenciaciones salariales entre servidores sometidos a un mismo régimen jurídico, se encuentra obligada a demostrar razones sustanciales, objetivas y suficientes que superen el escrutinio constitucional.
Asimismo, precisó que dicha obligación fue incumplida tanto por la administración al fijar los incrementos como por el Tribunal Administrativo de Risaralda al resolver el medio de control ordinario. De igual forma, manifestó que la acción cumple la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales fijados en la sentencia C-590 de 2005, a saber: el agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa, la inmediatez, la identificación razonable de los hechos y derechos vulnerados y la concurrencia de causales específicas de procedencia. En cuanto a la vulneración del principio de igualdad, advirtió que la evidencia salarial demuestra que durante el bienio 2008-2009 la categoría 3DM recibió un incremento acumulado del 52,56 %, mientras que la categoría 3AM obtuvo únicamente el 35,81 %, lo cual produce una brecha de 16,75 puntos porcentuales sin sustento normativo, técnico ni presupuestal.
En esa línea, recalcó que este tratamiento resulta abiertamente discriminatorio si se tiene en cuenta que en los períodos 2006-2007 y a partir de 2010 los incrementos fueron uniformes para todas las categorías, circunstancia que evidencia el carácter excepcional e injustificado de la diferenciación introducida en dicho período. Adujo que el Tribunal se limitó a constatar que los grados 3AM y 3DM no son equivalentes, sin realizar el juicio de razonabilidad y proporcionalidad constitucionalmente exigido y, por esa vía, convalidó tácitamente un trato discriminatorio incompatible con los artículos 13 y 53 de la Carta Política.
Sostuvo que se configuró un defecto sustantivo, conforme a la Sentencia SU-649 de 2017, en tanto que el Tribunal adoptó una interpretación manifiestamente irrazonable del artículo 13 constitucional, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, desconoció el precedente constitucional vinculante fijado en la Sentencia C-1064 de 2001 y asumió que la sola existencia de grados escalafonarios bastaba para validar incrementos desproporcionados.
Con tal proceder, desnaturalizó el test de igualdad y terminó por convalidar una medida regresiva y discriminatoria, contraria al mandato de progresividad salarial. De igual forma, alegó que se acredita un defecto fáctico en su dimensión negativa, dado que ninguno de los decretos que fijaron los incrementos de 2008 y 2009 incorporó razones técnicas, presupuestales o de política pública que justificaran la disparidad.
Además, precisó que el Tribunal validó la diferenciación con base en inferencias genéricas sobre formación y experiencia, sin respaldo probatorio alguno en el expediente, pues omitió verificar si la diferencia guardaba correspondencia con criterios objetivos de mérito o profesionalización y se abstuvo de indagar por los efectos permanentes de esos incrementos sobre la base salarial de la categoría 3AM, estándar exigido por el artículo 13 de la Constitución Política, el Convenio 111 de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Problema jurídico Corresponde determinar si resulta procedente revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, porque en el presente caso no se supera el requisito general de relevancia constitucional, pues la accionante reitera los argumentos ya expuestos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para llegar a esa conclusión, la Sala abordará los siguientes temas: (i) relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; y, (ii) el análisis del caso concreto. (i) La relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El requisito de relevancia constitucional tiene como propósito salvaguardar la autonomía e independencia de la función judicial, de modo que el juez de tutela no intervenga en asuntos cuya competencia corresponde a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha precisado que la exigencia de relevancia constitucional cumple tres finalidades esenciales: (i) preservar la órbita competencial y la independencia de los jueces pertenecientes a jurisdicciones distintas de la constitucional, de manera que la acción de tutela no sea utilizada para debatir asuntos de mera legalidad;
(ii) circunscribir el ejercicio de la acción de tutela a controversias que involucren una verdadera afectación de derechos fundamentales, y (iii) evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional o en un recurso alternativo para controvertir decisiones judiciales. De conformidad con los anteriores criterios, así como con los lineamientos establecidos por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto sea considerado de relevancia constitucional es necesario que se verifiquen los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»4. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. (se destaca) (ii) Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La señora Yulieth Ríos Monsalve interpuso la presente acción de tutela con el propósito de dejar sin efectos la sentencia del 28 de agosto de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda denegó sus pretensiones de reajuste salarial. 4 Ibidem.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sustentó el amparo en la presunta vulneración de los derechos a la igualdad, al debido proceso y al mérito, así como en la configuración de los defectos sustantivo y fáctico, ante la supuesta validación de incrementos salariales desiguales sin criterios objetivos ni motivación suficiente.
Es preciso advertir que la accionante promovió demanda bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se inaplicara por ilegalidad el Decreto Nacional 284 de 2024 (junto con la normativa precedente) y anular los actos administrativos contenidos en los oficios del 28 de febrero de 2024 (Ministerio de Educación Nacional) y del 4 de marzo de 2024 (municipio de Pereira), que le negaron la nivelación de sus ingresos.
Su objetivo central era el reconocimiento y pago de las diferencias salariales de la categoría 3AM, frente a los porcentajes otorgados a la categoría 3DM, causadas durante los tres años anteriores a la reclamación. El conocimiento de dicho asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Pereira, quien, mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024, negó las pretensiones, al concluir que la diferencia porcentual aplicada por el Gobierno Nacional no vulneró el derecho a la igualdad.
Además, determinó que la mayor asignación fijada para los docentes del nivel 3DM frente a los del 3AM constituyó una medida razonable, amparada legalmente en criterios objetivos de preparación académica, experiencia y mérito. Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, con fundamento en que la controversia no giraba en torno a la existencia de salarios distintos según el escalafón, sino a la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años cuestionados.
Afirmó que dicha disparidad carece de justificación técnica y jurídica y genera una brecha acumulativa que perpetúa la vulneración a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito. Por consiguiente, insistió en solicitar la inaplicación del Decreto Nacional 284 de 2024 y la nulidad del Oficio 2024-EE-069956 del 5 de marzo de 2024 del Ministerio de Educación Nacional y la nulidad de los actos administrativos, a fin de restablecer su derecho y garantizar un reajuste salarial equitativo conforme a la Constitución y la ley.
Por su parte, en el escrito de tutela, la parte actora sustentó la configuración de dos defectos específicos frente a la decisión cuestionada. Por un lado, alegó un defecto sustantivo derivado de la interpretación errada de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 1278 de 2002. Explicó que el fallo validó una política salarial contraria a los principios de igualdad material y mérito, al avalar los incrementos del 44,89 % y 7,67 % correspondientes a los años 2008 y 2009 para la categoría 3DM, frente al 17,40 % y 18,41 % correspondientes a los años 2008 y 2009 para la categoría 3AM.
Precisó que este trato desigual carece de justificación objetiva y generó una desmejora acumulativa, estructural y permanente en la liquidación de sus prestaciones y salarios futuros. Por otro lado, invocó un defecto fáctico al considerar que la autoridad judicial adoptó su fallo sin el respaldo probatorio suficiente. Advirtió que el Tribunal dio por acreditados hechos sin sustento probatorio en el expediente y omitió valorar de forma adecuada los medios de convicción que demostraban la ausencia total de razones técnicas u objetivas para imponer dicho esquema porcentual regresivo y discriminatorio.
De lo expuesto hasta aquí, se evidencia que la discusión planteada en el proceso ordinario fue resuelta de fondo por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la providencia del 28 de agosto de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la providencia de segunda instancia, el juez colegiado analizó los criterios para fijar el régimen salarial y concluyó que los actos administrativos cuestionados conservan su presunción de legalidad, pues se ajustaron a la normativa expedida por el Congreso de la República y el Gobierno Nacional en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales.
Al abordar el caso concreto, el Tribunal resolvió confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda promovida por la docente Yulieth Ríos Monsalve contra la Nación (Ministerio de Educación Nacional) y el municipio de Pereira. Como fundamento de su decisión, el Tribunal precisó, en primer lugar, que no había lugar a inaplicar por vía de excepción de inconstitucionalidad los decretos salariales cuestionados, toda vez que no se evidenciaba una contradicción manifiesta entre dichas disposiciones y la Constitución Política.
Señaló que los actos acusados fueron expedidos en ejercicio de las competencias constitucionales y legales atribuidas al Gobierno Nacional en materia salarial. En relación con el escalafón docente regulado en el Decreto Ley 1278 de 2002, la Corporación explicó que el sistema de profesionalización docente se estructura con base en criterios objetivos de formación académica, experiencia, desempeño y competencias, razón por la cual concluyó que los docentes ubicados en los grados 3AM y 3DM no se encuentran en igualdad de condiciones.
Destacó que quienes pertenecen al nivel 3DM acreditan mayores requisitos académicos y evaluativos, circunstancia que justifica un tratamiento salarial diferenciado. Frente al principio de igualdad y la progresividad salarial, el Tribunal reiteró la jurisprudencia de la Corte Constitucional según la cual el derecho al incremento salarial anual no implica necesariamente aumentos idénticos para todos los servidores públicos, pues el trato diferencial resulta constitucionalmente válido cuando obedece a criterios objetivos y razonables.
Bajo ese entendido, verificó que los incrementos salariales correspondientes a los años 2008 y 2009 superaron el IPC del año inmediatamente anterior, circunstancia que garantizó la conservación del poder adquisitivo de los docentes. Asimismo, concluyó que el trato diferencial entre los niveles del escalafón docente sí contaba con justificación objetiva y razonable, en atención a las exigencias académicas, la experiencia y las evaluaciones requeridas para acceder al grado 3DM.
A su vez, precisó que los incrementos diferenciados respondieron a una política de incentivo a la formación avanzada, a los acuerdos alcanzados entre FECODE y el Gobierno Nacional para los años 2008 y 2009, así como a una política de austeridad y control fiscal derivada de la crisis financiera global que impactó las condiciones fiscales del país durante dichas anualidades.
Finalmente, el Tribunal consideró que la parte demandante no logró demostrar las causales de nulidad invocadas ni acreditó una vulneración al principio de igualdad. Por lo demás, advirtió que el argumento relacionado con la ausencia de estudios técnicos no fue planteado en la demanda y solo se introdujo en sede de apelación, razón por la cual no resultaba dable pronunciarse de fondo al respecto.
En todo caso, precisó que no existe disposición legal que obligue al Gobierno Nacional a elaborar tales estudios como requisito previo para la expedición de decretos salariales en la materia. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01266-01 Demandante: Yulieth Ríos Monsalve 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en dichas consideraciones, el Tribunal confirmó integralmente la sentencia de primera instancia y mantuvo la decisión de no condenar en costas, al no encontrarse acreditadas dentro del expediente.
Por ello, la Sala concluye que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional para reabrir un debate ya agotado, máxime cuando la providencia impugnada se encuentra debidamente motivada y ajustada al ordenamiento jurídico. Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural.
Lo anterior es suficiente para confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente el amparo invocado por la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador