Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (09) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01763-00 Accionante: Cruz Alba González Echeverry Accionado: Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisito general de relevancia constitucional. Decisión: Declara la improcedencia del amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por Cruz Alba González Echeverry en contra del Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 10 de abril de 2023 Cruz Alba González Echeverry interpuso acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a los derechos adquiridos y expectativas legítimas, al debido proceso y a la igualdad, y los principios de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, que consideró vulnerados con las sentencias proferidas el 31 de marzo y 16 de diciembre de 2022 emitidas, en su orden, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 05001-33-33-004-2018-00319-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Ramiro Chacón Rodríguez prestó sus servicios como profesional especializado código 3010 Grado 13 por más de 20 años en el Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA. 1.1.2.- Para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, el señor Chacón Rodríguez contaba con más de 15 años de servicios, por lo que de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, era beneficiario del régimen de transición para obtener su pensión de jubilación. 1.1.3.- Mediante la Resolución No. 00342 del 15 de febrero de 1994, el INCORA reconoció la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del 1 de agosto de 1993. 1.1.4.- El 22 de agosto de 2016 el interesado elevó petición mediante la que solicitó la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, sin embargo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP despachó negativamente la petición a través de la Resolución No. RDP 002142 del 24 de enero de 2017, decisión que fue confirmada mediante el acto ADP 05299 del 26 de julio del mismo año. 1.1.5.- Por lo anterior, Ramiro Chacón Rodríguez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, en la que solicitó la nulidad de los actos que negaron su petición y, a título de restablecimiento, el reconocimiento de su pensión con la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio. 1.1.6.- El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín que, en sentencia del 31 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.7.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió a la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia que, mediante fallo del 16 de diciembre de 2022, confirmó lo resuelto por el a quo.
Sostuvo que, en efecto, el actor era beneficiario del régimen de transición previsto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, pues al 29 de enero de 1985, fecha de entrada en vigencia de la mencionada norma, contaba con más de 18 años de servicio, motivo por lo que tenía derecho a que su pensión de jubilación fuera reconocida en los términos del artículo 17 de la Ley 6 de 1945 y sus modificaciones, y el Decreto 1045 de1978.
En concreto, indicó que los factores salariales que la UGPP debía tener en cuenta eran los contenidos en el Decreto 1045 de 1978, sin embargo, debido a que reclamaba los auxilios de localización y movilización y la prima de junio, los cuales no estaban listados en la referida norma, no tenía derecho a que su pensión fuera reajustada. 1.1.8.- Según el libelo introductorio, Ramiro Chacón Rodríguez falleció el 5 de enero de 2023, motivo por el que le fue reconocida la sustitución pensional a la accionante Cruz Alba González Echeverry. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La interesada alegó que el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia incurrieron en: 1.2.1.- Defecto fáctico, debido a que las sentencias atacadas no valoraron las pruebas que acreditaban el derecho a la reliquidación de la pensión y a la indexación de la primera mesada.
Agregó que las autoridades judiciales no tuvieron en cuenta los documentos que permitían inferir que el señor Chacón Rodríguez había cumplido con el presupuesto del tiempo de servicio para ser beneficiario del régimen de transición previsto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 1.2.2.- Defecto sustantivo, ya que no se tuvo en cuenta que el régimen de transición aplicable al causante era el contenido en la Ley 33 de 1985 en tanto estuvo vinculado al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural desde el 29 de agosto de 1966 hasta el 31 de julio de 1993, por lo que al 13 de febrero de 1985, fecha en la que entró en vigencia la Ley 33, tenía más de 15 años de servicio.
Por lo anterior, al liquidar el monto de la pensión debía aplicarse el contenido de la Ley 6 de 1945 y de los Decretos 3135 de 1958, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, mas no tener en cuenta los factores salariales enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985. 1.2.3.- Desconocimiento del precedente, en tanto obviaron las providencias en las que se ha establecido que la liquidación de la mesada, en casos como el de Chacón Rodríguez, debe tener en cuenta los factores salariales que el actor devengó durante el último año de servicios, en los términos del Decreto 1045 de 1978.
Agregó que, por el contrario, las autoridades judiciales observaron las reglas contenidas en la sentencia de unificación emitida por el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, proveído que no podía ser atendido en este caso “dado que su aplicación solamente hace referencia al régimen de transición del artículo 36 de la [L]ey 100 de 1993”, tal y como lo indicaron la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en fallo de nulidad y restablecimiento del derecho del 31 de enero de 2019 y la Subsección B de la Sección Tercera en sentencia de tutela del 10 de junio de 2019.
Por otra parte, aseveró que debía tenerse en cuenta la jurisprudencia de unificación vigente al momento de presentar la demanda, esto es la sentencia del 4 de agosto de 2010 emitida por la Sección Segunda del Alto Tribunal Contencioso Administrativo, en la que se indicó que en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, “para liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios, toda vez que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional (…).”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La accionante solicitó el amparo de los derechos invocados y revocar el fallo proferido el 16 de diciembre de 2022 por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1.- Mediante auto del 14 de abril de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.2.- A través del proveído del 5 de mayo de 2023 se requirió a Cruz Alba González Echeverry y a su apoderado para que acreditaran a la accionante como sucesora procesal del señor Ramiro Chacón Rodríguez en el asunto de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 05001-33-33-004-2018-00319-01, así como para que informaran si el causante tenía hijos menores de edad o en condición de discapacidad, o si hay alguien más interesado en ser beneficiario de la prestación en cuestión. 2.3.- Contestaciones 2.3.1.- El Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que en la sentencia atacada se encuentran los argumentos de hecho y de derecho que sustentan debidamente la decisión. Agregó que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante. 2.3.2.- La UGPP aclaró que no es cierto que a la señora Cruz Alba le fue reconocida la sustitución pensional con ocasión del fallecimiento de Ramiro Chacón Rodríguez, sino que la actora presentó la solicitud de pensión de sobrevivientes pero, a la fecha, no se ha emitido el acto administrativo que conceda o niegue la prestación. Por otra parte, aseguró que la solicitud de amparo resulta improcedente en tanto la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia no transgredió ningún derecho sino que se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, además de que la actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez de instancia. De forma subsidiaría, requirió negar el amparo. 2.3.3.- Como respuesta al requerimiento del 5 de mayo de 2023 la parte accionante informó que mediante la Resolución No. 009088 del 24 de abril de 2023 la UGPP reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora Cruz Alba González Echeverry con ocasión del fallecimiento de Ramiro Chacón Rodríguez.
De igual manera, informó que el fallecido no tiene hijos menores de edad o en condición de discapacidad, ni hay alguien más interesado en ser el beneficiario de la pensión de jubilación.. II.- CONSIDERACIONES I.- Cuestión previa I.I.- A pesar de que la tutela se interpuso en contra de las providencias proferidas el 31 de marzo y 16 de diciembre de 2022, en su orden, por el Juzgado Cuarto Administrativo de Medellín y la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso No. 05001-33-33-004-2018-00319-01, la Sala limitará su estudio a la decisión de segunda instancia, en tanto fue esta la que resolvió de manera definitiva el asunto ordinario.
I.II.- Por otra parte y de conformidad con la Resolución No. 009088 del 24 de abril de 2023 proferida por la UGPP, mediante la que se reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora Cruz Alba González Echeverry, se acreditó que la accionante está legitimada en la presente causa al ser la titular de la pensión de jubilación que previamente devengaba Ramiro Chacón Rodríguez. 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Cruz Alba González Echeverry en contra de la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de radicado No. 05001-33-33-004-2018-00319-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Cruz Alba González Echeverry alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y por desconocimiento del precedente debido a que no se tuvo en cuenta que Ramiro Chacón Rodríguez era beneficiario del régimen de transición contenido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, además de que no se tuvo en cuenta el precedente aplicable al momento de la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, que prevé que en aplicación de distintos principios, se debían tener en cuenta la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios debido al momento de liquidar la prestación. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 16 de diciembre de 2022, dictada por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, se dilucidan las siguientes conclusiones: “De conformidad con las pruebas allegadas, se constata que mediante Resolución 0342 del 15 de febrero de 1994, se concedió pensión de jubilación al señor RAMIRO CHACON RODRIGUEZ, liquidada con el 75% del salario promedio de los últimos doce (12) meses, de conformidad con lo estipulado por la Ley 33 de 1985 (…).
Lo anterior, teniendo en cuenta que el señor CHACON RAMIREZ nació el 28 de julio de 1938, y a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, -esto es el 29 de enero de 1985-, contaba con más de 18 años de servicio, pues prestó sus servicios al INCORA desde el 29 de agosto de 1966, por lo que es beneficiario del régimen de transición que previó esta norma (…).
(…) Por tanto, las pensiones adquiridas en vigencia de la transición establecida en la Ley 33 de 1985 se adquieren con fundamento en lo regulado por la Ley 6ª de 1945, 4ª de 1966 y las que lo modifican y adicionan, así como el Decreto 1045 de 1978.”. Ahora bien, al comparar los factores del ingreso base de liquidación incluidos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, los devengados por el actor en el último año de servicios en el INCORA y los tenidos en cuenta por la UGPP en la liquidación pensional, constató que se tuvieron en cuenta los factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, bonificación quinquenal, prima anual de noviembre 1992, prima anual mayo de 1993 y prima anual noviembre 1993, es decir, se incluyeron los factores que devengó efectivamente y que, a su vez, se encontraban plasmados en el Decreto 1045 de 1978.
Adicionalmente, comprobó que al señor Chacón Rodríguez le fue reconocida “la bonificación quinquenal, prima anual de noviembre 1992 y del año 1993 y la prima anual mayo 1993, pese a no estar incluidas como factor de liquidación a la luz de esta normatividad. Sin embargo, se deja la salvedad que la Sala no afectará estos últimos factores reconocidos en la pensión pese a que no forman parte del IBL pensional, toda vez que solo se demandó en esta oportunidad la reliquidación con los factores adicionales devengados en el año anterior al reconocimiento pensional.”. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, la accionante pretende que nuevamente se estudie la posibilidad de incluir la totalidad de factores salariales devengados durante el último año de servicios con fundamento en una supuesta indebida aplicación de régimen legal.
Frente a esto, se observa que contrario a lo manifestado en la acción de tutela, la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia dijo expresamente que el régimen aplicable a Ramiro Chacón Rodríguez era el de transición contenido en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985 y, por lo mismo, debían tenerse en cuenta los factores salariales previstos en el Decreto 1045 de 1978, los cuales fueron efectivamente incluidos por la UGPP al proferir la resolución atacada.
Incluso, el ad quem ordinario constató que le fueron incluidos los factores bonificación quinquenal, prima anual de noviembre 1992 y del año 1993 y la prima anual de mayo 1993, a pesar de que estos no estaban previstos en el Decreto 1045 para tales efectos, sin embargo, resolvió no emitir una decisión al respecto debido a que en la demanda ordinaria solo se requirió la inclusión de factores distintos a aquellos devengados en el último año de servicios. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la prohijada por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Cruz Alba González Echeverry, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala