CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Referencia: Acción de tutela Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA TESIS: SE MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DENEGÓ LAS PRETENSIONES Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LOS ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la actora contra la sentencia de 16 de abril de 2026, proferida en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 que denegó el amparo solicitado. 1 En adelante SECCIÓN SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.– ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “A”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2, al proferir la providencia de 6 de noviembre de 2025 dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2024-00143-01.
I.2.- Hechos Indicó que laboró en la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL (CASUR)3 desde el 30 de agosto de 1994 hasta el 31 de marzo de 2021, desempeñando múltiples cargos de 2 En adelante TRIBUNAL. 3 En adelante CASUR. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alta responsabilidad administrativa y estratégica.
Manifestó que a lo largo de su trayectoria en CASUR, fue objeto de traslados constantes, asignación de funciones sin capacitación previa, sobrecarga laboral, presión excesiva por resultados y ausencia de claridad funcional, lo que le generó una exposición prolongada e intensa a factores de riesgo psicosocial intralaboral y síntomas progresivos de estrés crónico, ansiedad y depresión. Precisó que luego de varios intentos fallidos por lograr una reubicación laboral con fundamento en las recomendaciones médico- laborales, renunció. El 10 de marzo de 2022, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez determinó que el trastorno mixto de ansiedad y depresión que padecía era de origen laboral.
Afirmó que por lo anterior, el 20 de mayo de 2024 promovió demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra CASUR, con el fin de que se le declarara responsable por los perjuicios materiales e inmateriales causados por la enfermedad laboral de trastorno mixto de ansiedad y depresión, la cual fue identificada con el número único de radicación 2024-00143-00. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que el proceso le correspondió por reparto al JUZGADO TREINTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ4 que, en auto de 7 de febrero de 2025, rechazó la demanda al haberse configurado el fenómeno de la caducidad, pues, a su juicio, el término para hacer uso del medio de control debía contarse desde el 31 de marzo de 2021, momento en el que renunció y no desde que la enfermedad fue catalogada de origen laboral.
Refirió que inconforme con lo anterior, interpuso recurso de apelación, que fue desatado por el TRIBUNAL en providencia de 6 de noviembre de 2025, a través de la cual confirmó la decisión del a quo. I.3.- Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al aplicar erradamente lo dispuesto en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que dispone que el término de caducidad del medio de control de reparación directa debe contarse 4 En adelante JUZGADO. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, o desde cuando el daño se hizo cognoscible, como ocurrió en su caso, pues solo hasta el dictamen definitivo del 10 de marzo de 2022, suscrito por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, tuvo conocimiento del origen de su enfermedad.
Sumado a ello, destacó que dentro de la providencia cuestionada se mencionó un salvamento de voto en el que se refería que el término de caducidad debía contarse a partir del momento en que se catalogó la enfermedad de origen laboral, lo que evidencia que el debate sobre tal fenómeno no estaba definido ni admitía una única interpretación, por lo que se debió optar por la más favorable a sus intereses.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora solicitó lo siguiente: “[…] PRIMERA (1°). Que se AMPAREN mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, los cuales fueron vulnerados por las providencias proferidas dentro del medio de control de reparación directa.
SEGUNDA (2°). Que, como consecuencia del amparo concedido, se DEJE SIN EFECTO el auto proferido el 6 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera, Subsección “A”, mediante el cual se confirmó el rechazo de la demanda por caducidad. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERA (3°).
Que, en su lugar, se ORDENE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, o al despacho judicial que corresponda, adoptar una nueva decisión respetuosa de los derechos fundamentales amparados, en la cual se tenga en cuenta el criterio expuesto en el salvamento de voto y, en consecuencia, se disponga la admisión de la demanda de reparación directa presentada contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL solicitó que se declare improcedente el amparo solicitado, comoquiera que lo pretendido es usar la acción de tutela como una instancia adicional. Sumado a ello, manifestó que la decisión cuestionada se fundamentó en la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado; además, que la existencia del salvamento de voto al que hace referencia la actora no implica la configuración de defecto alguno. I.6.- Intervinientes I.6.1.- CASUR sostuvo que la solicitud de amparo resulta improcedente por no cumplirse con el requisito de la relevancia constitucional, pues el salvamento de voto expuesto por la actora no es vinculante, máxime cuando lo pretendido es crear una tercera 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia dentro del proceso ordinario cuestionado.
I.6.2.- El JUZGADO se limitó a remitir el link contentivo del expediente ordinario digital, sin emitir pronunciamiento alguno. II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, mediante sentencia de 16 de abril de 2026, denegó el amparo solicitado por considerar que en la sentencia cuestionada no se incurrió en el defecto alegado ni se vulneraron los derechos fundamentales de la actora.
Para el efecto, señaló que el TRIBUNAL accionado analizó el término de caducidad acorde con la jurisprudencia que ha desarrollado el Consejo de Estado sobre la materia; sumado a ello, que el salvamento de voto al que refiere la actora no implica que la decisión adoptada sea contraria a derecho o que se haya fundamentado en una indebida aplicación de la normativa, sino que constituye un desacuerdo con la posición predominante, sin que resulte vinculante u obligatorio para el resto de los integrantes de la Sala de Decisión. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia proferida en primera instancia, para lo cual sostuvo que el a quo avala una interpretación restrictiva, formalista y descontextualizada del término de caducidad para hacer uso del medio de control de reparación directa, lo cual comporta una vulneración de sus derechos fundamentales invocados.
Reiteró que la providencia cuestionada desconoce la naturaleza real del daño cuya reparación se pretendía, al asimilarlo a un evento instantáneo o a la simple finalización del vínculo laboral, cuando en realidad se trata de una enfermedad de origen laboral que ha presentado una evolución progresiva, por lo que, tal como se expuso en el salvamento de voto suscrito dentro del medio de control cuestionado, en los eventos de perjuicios de carácter sanitario o psicológico, el hito temporal relevante para efectos del cómputo de la caducidad no puede fijarse de manera arbitraria en la fecha de desvinculación laboral, pues para ese momento no existe certeza sobre la existencia del daño antijurídico ni sobre su imputación a la administración. Adujo que dicha interpretación desconoce el alcance de lo dispuesto 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 164 del CPACA, comoquiera que antes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de 10 de marzo de 2022, no se tenía certeza jurídica sobre el daño, lo que evidencia que la postura del a quo pasó por alto el principio pro actione.
Finalmente, resaltó que resulta equivocado sostener que pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional, teniendo en cuenta que lo que procura es cuestionar la validez constitucional de una interpretación que produjo el cierre definitivo del acceso a la administración de justicia. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (expediente núm. 2009-01328, actora: Nery Germania Álvarez Bello, magistrada María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 6 de noviembre de 2025, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2024-00143-01.
A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, habida cuenta que incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, sumado a que desconoció el salvamente de voto en el que se presentaba una interpretación más favorable a sus intereses.
En el curso de la primera instancia la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación denegó el amparo solicitado, por considerar que no se configuró el defecto invocado por la actora; además, de que el salvamento de voto al que se hizo referencia no era vinculante ni obligatorio. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la impugnación, la accionante manifestó que se realizó una interpretación restrictiva, formalista y descontextualizada del término de caducidad para hacer uso del medio de control de reparación directa.
Además, reiteró que la providencia cuestionada desconoció la naturaleza real del perjuicio cuya reparación se pretendía, pues solo tuvo certeza sobre la existencia del daño antijurídico imputable a la administración desde que su enfermedad fue calificada de origen laboral. Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual se verificará si se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial; y, de ser así, se establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos deprecados e incurrió en el defecto alegado.
Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: 5 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia [8] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [12] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.
Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13].
En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto). [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la accionante se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada realizó una errada interpretación de lo dispuesto en el 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 164 del CPACA al declarar la caducidad del medio de control de reparación directa, sin tener en cuenta que solo conoció de la imputabilidad del daño a partir del dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL de forma admisible, así: “[…] Revisado la demanda, la Sala advierte que la actora afirmó que el 9 octubre de 2019 solicitó a la Caja de Retiro de la Policía Nacional la reubicación laboral “teniendo en cuenta el desarrollo de un trastorno mixto de ansiedad y depresión cuyos síntomas eran con ocasión al desempeño de sus funciones.” 25.
Posteriormente, que el 31 de marzo de 2021 presentó su renuncia irrevocable ante CASUR. Por lo tanto, a voces de la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el sub-lite la caducidad debe empezar a computarse desde el día siguiente a la fecha de renuncia, esto es, a partir del 01 de abril de 2021 y vencería el 01 de abril de 2023. 26.
Pero, según se observa con los anexos de la demanda, solo hasta el 27 de febrero de 2024 la señora Olga Lucía Méndez García radicó la solicitud de conciliación extrajudicial; es decir, cuando ampliamente ya había operado la caducidad, por lo que no tuvo la virtualidad de suspender los términos como lo consideró la actora, ya que, a diferencia de lo concluido por el a quo, el 17 de mayo de 2024 radicó la demanda. 27.
Ahora, en el recurso de alzada se alegó que solo puede contabilizarse la caducidad a partir del dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez cuando estableció que el 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen de la enfermedad de trastorno mixto de ansiedad y depresión era laboral.
Pues bien, se aclara que, de acuerdo con el Consejo de Estado15, el cómputo de la caducidad por hechos de acoso laboral no está supeditado a que se determine el origen de la patología como tampoco a que se establezca el porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Al respecto, se cita: […] En ese sentido, contrario a lo considerado por la apelante, no es a raíz del conocimiento del origen de la patología es que se debe contabilizar la caducidad, sino, en el sub judice, desde que cesó los actos o conductas constitutivas de acoso laboral, según como se indicó antes, ocurrió con la renuncia irrevocable de la demandante, habida cuenta que existe libertad probatoria para demostrar que el daño cuyo resarcimiento se pretende es imputable a la entidad demandada.
Tampoco es de recibo el argumento que con el rechazo de la demanda se le estaría negando acceso a la administración de justicia, cuando es por la inactividad que dejó operar la caducidad, fenómeno que impide el ejercicio de la acción; razón por la cual mal pretende hacer ver que con esta decisión del operador judicial se le estaría impidiendo acceder a este derecho, máxime cuando los términos fijados en la ley no pueden ser modificados ni alterados a su capricho, o acomodarse a su interpretación sin sustento alguno […]”.
De acuerdo con lo expuesto en cita, la Sala advierte que el TRIBUNAL al conocer del asunto, confirmó la decisión del a quo que rechazó el medio de control de reparación directa por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad, en la medida en que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el conteo debía realizarse a partir del día siguiente a la fecha de su renuncia, esto es, a partir del 1o. de abril de 2021. 15 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 07 de febrero de 2008. Radicado No. 73001-23-31-000-2008-00100-01(40496). C.P. Danilo Rojas Betancouth 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, consideró que, contrario con lo advertido por la actora, no era a partir del momento que conoció el origen de la patología que se debe contabilizar el término de caducidad, sino desde que cesaron los actos o conductas de acoso laboral, por lo que el rechazo de la demanda era producto de su inactividad y no era de tal validez el argumento según el cual con ello se estaría negando el acceso a la administración de justicia. En ese orden de ideas, la Sala advierte que el TRIBUNAL se pronunció, precisamente, frente a las inconformidades que ahora alega la actora en la presente acción constitucional, en la que insiste en la indebida aplicación de lo dispuesto en el artículo 164 del CPACA, aspecto que ya fue resuelto de forma admisible y razonable.
Además, respecto del salvamento de voto, tal como lo sostuvo el a quo, este no resultaba vinculante, por lo que no se vislumbra un actuar arbitrario o que desborde los límites del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional. Situación distinta es que la accionante no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, se modificará la decisión del a quo que denegó las pretensiones y, en su lugar, se declarará improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A: 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-02089-01 Actora: OLGA LUCÍA MÉNDEZ GARCÍA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28 de mayo de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.