05001233300020230125501 — Consejo de Estado

Tema: Inhabilidad por parentesco con autoridad prevista en el artículo 49.6 de la Ley 2200 de 2022. Elementos que la configuran. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por los demandantes y el procurador 113 Judicial II Administrativo, contra la sentencia del 21 de mayo de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de las demandas.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda con radicado 2023-01255-00 1. El señor Carlos Andrés Echeverri Valencia, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, presentó demanda con el fin que se declare la nulidad de la elección del señor Hernán Darío Torres Alzate como diputado de Antioquia, para el periodo 2024-2027. 1.1.1 Hechos 2.

El demandante sostuvo lo siguiente: 3. Que el demandado se postuló por el partido Liberal Colombiano a la Asamblea Departamental de Antioquia, para las elecciones del 29 de octubre de 2023. 4. El 10 de noviembre de 2023, se expidió el formulario E-26 ASA mediante el cual se declaró la elección del señor Hernán Darío Torres Alzate como diputado de Antioquia. 5.

Dentro de los 12 meses anteriores a la elección referida, la sobrina del diputado, se desempeñó como contralora auxiliar grado 01, código 053, del nivel 1 El señor Nelson Andrés Escalante Solorza Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co directivo de la Contraloría General de Antioquia, empleo desde el que ejerce autoridad administrativa y civil. 1.1.2 Concepto de la violación 6.

El demandante consideró que se transgredieron los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011 y 49.6 de la Ley 2200 de 20222. Ello, al asegurar que, en el presente evento se estructuran los elementos que materializan la inhabilidad endilgada, como pasa a explicarse: - Parentesco: la señora Gloria Patricia Castro Torres, quien funge como contralora auxiliar de recursos naturales y del ambiente, es sobrina del demandado, significa que se encuentra dentro del tercer grado de consanguinidad.

Aportó registros civiles de nacimiento. - Temporal: el empleo lo desempeñó desde el 8 al 16 de febrero de 2022 y nuevamente, desde el 21 de septiembre de 2022 hasta el 1 de enero de 2023. - Espacial: su designación fue en la misma jurisdicción en la que resultó electo el demandado, esto es, el departamento de Antioquia. - Objetivo: ejerció autoridad administrativa conforme lo señala el manual de funciones, entre otras, la de «Liderar las actividades relacionadas con el componente ambiental en las etapas de planeación, ejecución y elaboración del informe de la auditoría asignada, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Resolución que adapta la guía de auditoría territorial, proceso auditor y demás documentos asociados». 7.

El 15 de enero de 2024, presentó reforma a la demanda en la cual señaló que la sobrina del señor Torres Alzate ostenta la función de policía judicial, la cual le da la atribución de investigación o indagación y la práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal lo que implica ejercicio de autoridad administrativa y civil. 1.1.3 Actuación procesal 8.

Mediante auto del 17 de enero de 2024, se admitió la demanda y se negó la petición cautelar3. 9. El demandado contestó la demanda a través de apoderado4, en el cual solicitó se nieguen las pretensiones, en tanto no se encuentran acreditados los elementos temporal y de autoridad, dado que no hay prueba en el plenario de la condición de servidora pública de quien se dice es su pariente. 2 Artículo 49.

De las inhabilidades de los Diputados. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: ( ) 6. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o Único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento;

(…). 3 El tribunal señaló: Al respecto el demandante solicitó como pruebas que se oficie a la Registraduría Nacional del Estado Civil para obtener los respectivos registros civiles de nacimiento que acreditarían el vínculo de parentesco en tercer grado de consanguinidad entre el señor Hernán Darío Torres Alzate y la señora Gloria Patricia Castro Torres.

Así mismo, pide que se exhorte a la Contraloría General de Antioquia para obtener la certificación e historia laboral de la señora Castro Torres. Sin la anterior documentación no es posible acreditar el elemento material de parentesco ni los elementos objetivo, modal, temporal y espacial relacionados con el cargo, tiempo de servicios y las funciones de la señora Castro Torres.

En todo caso, la catalogación del ejercicio de autoridad amerita un pronunciamiento de fondo en la sentencia. 4 Luis Fernando López Gallego, identificado con la CC 1.017.217.812 y TP: 309.492 del CSJ. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 10.

En lo que hace al parentesco, manifestó que el registro civil aportado al proceso, no se corresponde con el del demandado, ya que la fecha de nacimiento y de registro allí plasmadas no coinciden, por lo que adujo se trataba de un homónimo5. 11. Respecto del factor territorial, sostuvo que conforme el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, el legislador estableció el deber de interpretar para efectos de las inhabilidades allí descritas, que el departamento se refiere como una entidad pública que comprende sus institutos y entidades descentralizadas, lo cual no cobija el ente de control, en tanto, la contraloría no hace parte de la administración pública en ese nivel. 12.

El CNE6 solicitó su desvinculación, al considerar que no tiene legitimación en la presente causa por pasiva. 13. El 9 de febrero de 2024 se admitió la reforma a la demanda. 1.2. La demanda con radicado 2024-00037-00 14. El señor Nelson Andrés Escalante Solorza, actuando en nombre propio presentó demanda a través del medio de control consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, en la que pretende la nulidad del formulario E-26 ASA del 10 de noviembre de 2023, que contiene la designación democrática del señor Hernán Darío Torres Alzate como diputado de Antioquia, para el periodo 2024-2027. 1.2.1 Hechos 15.

Se exponen en idénticos términos a los del proceso 2023-01255-00. 1.2.2 Concepto de la violación 16. Expuso que con la elección demandada, se desconocieron los artículos 275.5 y 137 de la Ley 1437 de 2011 y 49.6 de la Ley 2200 de 2022. 17. Al igual que en el proceso acumulado, sostuvo que en este caso se materializó la infracción del régimen de inhabilidades, dado que, la sobrina del elegido (pariente en tercer grado), ejerció autoridad administrativa, en el departamento de Antioquia, dentro del año anterior a la elección cuestionada. 18.

Frente a su labor en la Contraloría General de Antioquia trajo los empleos que desempeñó la señora Castro Torres, a saber: - Contralora Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente, Código 035, Grado 01, desde el 8 de febrero de 2022 hasta el 16 de febrero de 2022. - Contralora Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente (E), Código 035, Grado 02, desde el 17 de febrero de 2022 hasta el 16 de agosto de 2022. 5 Este argumento lo expuso en el escrito de febrero de 2024. 6 Contestó la demanda a través de la abogada María Angélica Herrera Salcedo, identificada con la CC 1.032.464.627 y la TP: 396.090 del CSJ.

Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co - A partir del 17 de agosto de 2022 hasta el 20 de septiembre de 2022 fue nombrada en propiedad como Contralora Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente, Código 35, Grado 2. - Desde el 21 de septiembre de 2022 hasta el 1° de enero de 2023, como Contralora Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente, Código 035, Grado 01. - Contralora Auxiliar en la Oficina Asesora de Planeación, Código 035, Grado 01, desde el 2 de enero de 2023 y hasta el 13 de diciembre de 2023, fecha en la que fue declarada INSUBSISTENTE. 19.

Dentro de las funciones como contralora auxiliar de recursos naturales, adujo el demandante, se encuentran las de policía judicial que implican el ejercicio de autoridad administrativa, conforme lo señala el artículo 10 de la Ley 610 de 2000 y 202.4 de la Ley 906 de 2004. 20. Adicionalmente, para sustentar el ejercicio de la autoridad mencionada, señaló que: «De la prueba arrimada, llama poderosamente los documentos que denominado “15.

MEMORANDO DE ASIGNACIÓN N 40” y “16. CALIFICACIONES FUNCIONARIOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO”, entregados por la Contraloría General de Antioquia y alojados en la plataforma Mercurio. El primero de ellos asigna diecisiete (17) sujetos de control fiscal (administraciones municipales, empresas de servicios públicos, ESE hospitales y entidades centralizadas y descentralizadas del orden departamental) a la sobrina del diputado Hernán Darío Torres Alzate, en su condición de líder de Contraloría Auxiliar de Recursos Naturales y del Medio Ambiente.

Lo que determina de manera inequívoca su condición de autoridad administrativa. Adicionalmente, en comunicación dirigida a la doctora Luz Agueda Cuervo Martínez, subdirectora administrativa de la Contraloría General de Antioquia, con fecha del 12 de enero de 2023, con radicado 2023300000139, la sobrina del diputado encartado con este medio de control, entregó formalmente y a través del Sistema Mercurio, las calificaciones de los funcionarios de libre nombramiento y remoción adscritos a la Contraloría Auxiliar de Recursos Naturales y del Medio Ambiente.

Lo que demuestra adicionalmente el ejercicio de funciones con autoridad administrativa y civil». Sic para lo trascrito. 1.2.3 Actuaciones procesales 21. El 31 de enero de 2024, se admitió la demanda y se negó la petición cautelar7. 22. La RNEC8 contestó el escrito inicial solicitando que se declaren improcedentes las pretensiones frente a la entidad. 23.

El CNE9 propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 7 Sobre este punto señaló el fallador de instancia que frente al elemento objetivo “el cual va encaminado a determinar si la señora Gloria Patricia Castro Torres ejerció o no autoridad civil, política, administrativa o militar, considera la Sala, en consonancia con lo expuesto en la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional, que es un asunto que debe analizarse en la sentencia que ponga fin a esta instancia, ya que amerita una valoración probatoria concreta y ajustada al principio de razonabilidad y proporcionalidad, pues no es admisible una valoración genérica o abstracta fundada solo en consideraciones formales sobre la naturaleza de la entidad o el tipo de funciones asignadas”. 8 A través del abogado Diego Alberto Sepúlveda Argáez, identificado con la CC 15.403.243 y TP: 156.006 del CSJ. 9 A través de la abogada Karen Viviana Romero Palomino, identificada con la CC 1.121.844.966 y TP: 258.749 del CSJ.

En lo que hace al parentesco, sostuvo que el registro civil aportado no es el del demandado, en tanto, se trata de un homónimo porque las fechas de nacimiento son anteriores a las del diputado, aspecto que impide demostrar el presente elemento. 25. Del factor territorial manifestó que «la Contraloría General de Antioquia no hace parte del departamento como entidad pública, ni hace parte de los institutos y entidades descentralizadas del mismo que funcionen en el respectivo territorio o ejerzan competencias que involucren a la respectiva entidad territorial como departamento» conforme lo establece el parágrafo del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, por lo que no se estructuró esta circunstancia. 26.

Frente al ejercicio de autoridad administrativa, analizó las funciones de la Contraloría Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente y manifestó que el propósito del empleo, es ejercer bajo los lineamientos del responsable del área, las funciones encomendadas, lo que denota una total falta de capacidad de mando, dado que depende del contralor titular de esa dependencia. 27.

En lo que respecta a la atribución de liderar actividades relacionadas con el componente ambiental en las etapas de planeación, ejecución y elaboración del informe de la auditoría asignada, indicó que: «es una función genérica que implica simplemente la consolidación y recopilación de información que el equipo suministra, bajo la supervisión y aprobación del jefe del área (contralor titular y superior de los contralores auxiliares).

Se aclara que los informes de auditoría son informes que se realizan con información ya recopilada, asimismo, siempre están sujetos a la validación, revisión y aprobación del jefe del área o contralor titular, por lo que la autonomía decisoria de la Sra. Gloria como contralora auxiliar era restringida, toda vez que dependía en todo momento de lo que su superior jerárquico considerara, aprobara y decidiera respecto de las labores que le encargaban». 28.

De fungir como policía judicial, refirió que no conlleva el ejercicio de mando o autoridad, toda vez que el apoyo se brinda a un superior que emite la respectiva orden y bajo unos parámetros previamente establecidos por este, sin que sea dable al servidor subordinado ejercer la función por iniciativa propia. 29. Sobre el particular, trajo jurisprudencia de la corporación11 para señalar que aquella emana como un apoyo en una investigación a través de procedimientos técnicos para recaudar el material probatorio que sea necesario para demostrar la ocurrencia de una conducta lesiva al ordenamiento jurídico. 30.

Finalizó señalando, que en el caso concreto se debe determinar la probabilidad real de incidencia a través de medios de convicción que determinen el ejercicio de tales atribuciones por parte de la pariente del demandado. 10 Luis Fernando López Gallego, identificado con la CC 1.017.217.812 y TP: 309.492 del CSJ. 11 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia. (M.P. César Palomino Cortés: marzo 14 de 2019). Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co 1.3 Trámite acumulado 31.

El 29 de febrero de 2024, se ordenó la acumulación de procesos y se determinó que el radicado principal sería el 2023-01255-00. 32. El 4 de abril de 2024, se saneó el proceso, se decretaron las pruebas legal y oportunamente allegadas y las solicitadas por las partes. A su turno se fijó el litigio en los siguientes términos: «En el caso bajo estudio, se debe establecer si procede declarar la nulidad del acto de elección contenido en el formulario E–26 ASA del 10 de noviembre de 2023, mediante el cual se declaró la elección del señor Hernán Darío Torres Alzate como diputado del departamento de Antioquia para el periodo 2024-2027, por presuntamente haber sido elegido, a pesar de encontrarse incurso en una causal de inhabilidad por parentesco.

Para lo anterior, deberá determinarse si dicho acto administrativo se encuentra viciado por la causal de nulidad electoral prevista en el numeral 5° del artículo 275 del CPACA, en concordancia con el numeral 6° del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, según el concepto de violación expuesto en la demanda. Especialmente deberá verificarse la acreditación de los elementos estructuradores de la inhabilidad endilgada, a saber: el elemento de parentesco, el elemento temporal, el elemento territorial y el elemento objetivo.

Igualmente se analizará la legitimación en la causa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, del Consejo Nacional Electoral y del Partido Liberal Colombiano». 33. El 25 de abril de 2024, se celebró la audiencia de pruebas en la que se llevó a cabo el interrogatorio de parte y el testimonio de los señores Gloria Patricia Castro Torres, Andrés Felipe Ramírez Rodríguez, María Teresa Pérez Guarnizo, Lina Tatiana Ochoa Murillo, Fernando Vergara Vélez y Carlos Mario Gómez Ruiz12. 1.3.1 Sentencia apelada 34.

El 21 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en su Sala Tercera de Decisión, dictó sentencia en la que consideró que, en este caso se acreditó la condición de diputado del demandado13; a su turno, que es pariente en tercer grado de consanguinidad de la señora Gloria Patricia Castro Torres, de conformidad con los registros civiles aportados al proceso14. 35.

Del ejercicio de autoridad administrativa, señaló que las funciones de contralora auxiliar, código 035, grado 01, en recursos naturales y del medio ambiente, dependía de un superior jerárquico. 36. En este empleo, encontró que reposa el memorando de asignación con radicado 2022300007704 del 18 de octubre de 2022, donde el señor Luis Fernando Palacio Sánchez, contralor auxiliar grado 2 de recursos naturales y ambiente, designó a tres personas, entre ellas, a la señora Gloria Patricia Castro 12 Quienes testificaron respecto del conocimiento que tienen, en su calidad de servidores públicos de la Contraloría General de Antioquia, sobre la estructura de la entidad, el proceso de toma de decisiones al interior de la entidad frente a los subordinados y/o la sociedad en general y el rol que cumplen los Contralores Auxiliares.

Ahora bien, en cuanto a la prueba testimonial de la señora Gloria Patricia Castro Torres, se le interrogará, además, por el Despacho, sobre su relación o parentesco con el demandado Hernán Darío Torres Álzate, de conformidad con la prueba de oficio decretada. 13 Con el formulario E-26 ASA del 10 de noviembre de 2023. 14 Proceso 2023-01255 archivo “58REPARTODELPRO_03ANEXOSDEMANDAPDF(.pdf)” pág. 18-19 del índice 00002 de SAMAI y pág. 37-38 y 68-73 del índice 00018 de SAMAI.

Igualmente, ello fue aceptado por el demandado y su sobrina en el curso de la audiencia de pruebas. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co Torres, para adelantar la actuación especial para la fiscalización de la encuesta de gestión e inversión ambiental 2022, vigencia 2021; y el seguimiento a las metas ambientales contempladas en el plan de desarrollo o plan corporativo, para ciertas entidades centralizadas y descentralizadas del orden departamental; documento donde, además, se plantea el objetivo general, específico y la metodología de cómo se desarrollaría la actuación especial de fiscalización. 37.

Adicionalmente, el señor Palacio Sánchez señaló que: «cuando fungió como contralora auxiliar sin personal a cargo en la oficina de recursos naturales y del ambiente, no tenía autonomía frente a subordinados de la entidad, no estaba facultada para conferir comisiones, ni licencias no remuneradas, ni decretar vacaciones o suspenderlas, ni trasladar a los funcionarios subordinados, ni reconocer horas extras, ni vincular personal supernumerario, ni fijar nueva sede al personal de planta, ni tomar medidas coercitivas frente a sujetos vigilados de la entidad, no tenía injerencia en la aprobación del plan de vigilancia y control fiscal territorial diseñado por la entidad, no participaba en los procedimientos de tipificación de hallazgos, solo participaba en el área que generaba informes preliminares, no podía tomar decisiones de forma autónoma o sin autorización de su jefe; finalmente, manifestó que dentro del manual de funciones de toda la entidad, si existe la de policía judicial, no obstante, es una función que ejerce o le corresponde es a la contraloría auxiliar de responsabilidad fiscal y es una potestad que hoy tiene la Contraloría General de la Nación, por lo que la señora Gloria Patricia Castro Torres nunca ejerció esa función». 38.

En el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2023 al 13 de diciembre de ese mismo año, estuvo en el cargo de contralora auxiliar, código 035, grado 01, en la oficina asesora de planeación, en cuya dependencia también estaba sometida a un superior. 39. Quien fungía como jefe inmediato de la señora Castro Torres, en declaración juramentada sostuvo que las funciones de aquella: «consistían en realizar trimestralmente la verificación del cumplimiento de los planes de acción y las metas programadas por parte de las diferentes áreas de la entidad, además, generar alertas e informes del cumplimiento o no de las metas a su superior jerárquico; que la señora Gloria Castro no tenía personal a cargo, no realizaba actuaciones que tuvieran injerencia directamente con la comunidad, no tenía poder de decisión en ninguna de sus funciones, no tenía ni desempeñaba funciones de auditorías ni de control ni vigilancia fiscal, no tenía competencias para investigar y sancionar faltas disciplinarias, no tenía autonomía decisoria frente a los funcionarios internos de la entidad ni de terceros, …». 40.

Por lo anterior, el fallador de instancia concluyó que la sobrina del demandado no tuvo funciones propias que implicaran el ejercicio de autoridad administrativa, en tanto no tenía potestad de mando ni facultad decisoria al depender de un superior jerárquico. 41. Al no encontrar acreditado el elemento modal de la inhabilidad endilgada, negó las pretensiones de la demanda. 42.

Finalmente, expuso que, al no prosperar el medio de control, no se pronunciaría sobre las excepciones propuestas por la RNEC y el CNE. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co 1.3 Recursos de apelación 43.

El procurador 113 Judicial II Administrativo recurrió el fallo de instancia, sobre los siguientes argumentos: 44. Alegó que en este caso se encuentran probados y con ello, se estructuran todos los elementos que configuran la inhabilidad endilgada al demandado, en tanto: i) es diputado, ii) se demostró el parentesco en tercer grado con la señora Gloria Patricia Castro Torres, a través de los respectivos registros civiles, iii) la sobrina del elegido es funcionaria pública de conformidad con el certificado 202300006379 del 18 de diciembre de 2023, en el que consta que lo fue desde el 8 de febrero de 2022 hasta el 13 de diciembre de 2023 y, iv) durante el lapso en que prestó sus servicios en la Contraloría General del Antioquia ejerció funciones que denotan la autoridad reprochada. 45.

Respecto de este último elemento, sostuvo que: «En sentir de este Agente del Ministerio Público la señora Gloria Patricia Castro Torres, en el ejercicio de los cargos de Contralora Auxiliar en la Contraloría Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente, y en la en la Oficina Asesora de Planeación, SÍ ejerció funciones que implican el ejercicio de autoridad administrativa, las cuales se encuentran contenidas en los numerales 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13 y 14 del manual de funciones del cargo denominado Contralor Auxiliar en la Contraloría Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente y consistentes en: i) Dirigir conjuntamente con los responsables del proceso auditor los temas o asuntos a auditar para ser considerados dentro del Plan de Vigilancia y Control fiscal Territorial de la respectiva vigencia, ii) Gestionar las actuaciones relacionadas con los viáticos de los funcionarios que se desplazan a los diferentes municipios para ejecutar las diferentes auditorías, iii) Preparar el informe de costos de todas las comisiones de auditoría para enviar a la Dependencia encargada del respectivo análisis, iv) Ejercer funciones de policía judicial, v) Reportar los beneficios de control fiscal alcanzados en desarrollo del proceso auditor, vi) Organizar el equipo de auditoria en el componente ambiental y suministrar apoyo técnico y funcional de acuerdo con los procedimientos establecidos en la guía de auditoría territorial, proceso auditor y demás documentos asociados, vii) Presidir o liderar las mesas de trabajo y participar en la solución de las controversias técnicas de su competencia que surja en desarrollo del proceso auditor, viii) Garantizar el oportuno traslado de los hallazgos generados en las auditorias de cumplimiento ambiental, ix) Liderar la ejecución del trámite pertinente para la atención de las denuncias presentadas por el ciudadano contra los entes vigilados en temas o asuntos ambientales, x) Orientar a los funcionarios en el ejercicio de las funciones de policía judicial y ejercer las que le correspondan».

Sic para lo trascrito. 46. Adicionó a su argumento, que los empleos desempeñados por la señora Gloria Patricia son del nivel directivo, lo que comprende funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos, lo que a juicio del recurrente se enmarca en la autoridad que contempla el artículo 190 de la Ley 136 de 1994. 47.

Denotó que, con las pruebas arrimadas oportunamente al proceso, se mostró que la funcionaria de la contraloría, en el marco de sus atribuciones, se le otorgó: «i) reconocimiento de incentivo de un (1) día, de acuerdo al decreto Nacional 1615 de 2021 del Ministerio del Interior, ii) solicitud de iniciar un proceso administrativo sancionatorio fiscal contra un gerente de una E.S.E., iii) solicitud de iniciar un proceso Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co administrativo sancionatorio fiscal contra un subgerente de una E.S.E., iv) informa sobre una incapacidad de un funcionario, v) memorandos de asignación de una actuación especial de fiscalización del componente ambiental vi) solicitud de incentivo de por participación electoral vii) encuestas de satisfacción ambiental, viii) solicitud de interrupción de vacaciones de un funcionario a su cargo ix) informe del estado de los recursos naturales del ambiente 2022, x) calificaciones de funcionarios de libre nombramiento, xi) solicitud de un de apoyo en proceso de responsabilidad fiscal o de apoyo, xii) informe preliminar y notificación de la actuación especial de fiscalización de la encuesta de gestión en inversión ambiental 2022, xiii) autoriza prórroga de la entrega de información, xiv) actuación especial de fiscalización a la encuesta de gestión en inversión ambiental 2022».

Sic para lo trascrito. 48. Por lo anterior, consideró que se debe revocar la decisión de primera instancia, en tanto, se encuentra demostrado el ejercicio de autoridad administrativa. 49. El señor Carlos Andrés Echeverri Valencia, en su condición de demandante, apeló la sentencia del 21 de mayo de 2024, al considerar que el Tribunal Administrativo de Antioquia, en su Sala Tercera de Decisión, negó las pretensiones bajo el supuesto que los empleos desempeñados por la señora Gloria Patricia no tenían relación alguna con sujetos de control o entidades externas; pues no eran cargos con poder de mando ni con la facultad decisoria al depender de un jefe inmediato. 50.

Sobre este hecho, señaló que el a quo se centró a verificar si dentro del manual de funciones de la señora Gloria Patricia Castro se encontraba alguna que se enmarcara en el ejercicio de autoridad administrativa; no obstante, no analizó lo concerniente a la autoridad civil, la cual se concreta, en este caso, en la función de policía judicial que ostenta. 51.

Reprochó que se le diera un mayor valor probatorio a los testimonios de quienes intervinieron en el proceso, sobre los actos administrativos que señalan con claridad las facultades que ostentaba la pariente del demandado en la Contraloría General de Antioquia, siendo claro que en esta última se estipula las funciones que aquella desempeñó, sin que pueda señalarse de ellas que eran de simple trámite o de «llenar formatos». 52.

Señaló que se perdió de vista que «el radicado 20223000007704 de 18 de octubre de 2022 si demostraba su interacción con los sujetos de control en todo Antioquia. Este memorando No. 40, si bien se expidió antes de la conducta impediente, el plazo de ejecución de la actividad era entre 29 de octubre y 19 de diciembre de 2022; precisamente la fecha de la inhabilidad». 53.

Describió el mencionado memorando y resaltó de este, que fue expedido por el contralor auxiliar de Recursos Naturales y Ambiente, para la señora Castro Torres, como líder de auditoría a: i) los municipios de Jericó, Ciudad Bolívar, Pueblorrico, Sabaneta y Urrao, ii) empresas de servicios públicos de Tarso, Urrao, Valparaíso, Venecia, iii) ESE de Montebello, Pueblorrico, Sabaneta, Salgar y Santa Bárbara y, iv) entidades centralizadas y descentralizadas del orden departamental, como la gerencia de Servicios Públicos del departamento, la Universidad de Antioquia y Fábrica de Licores de ese ente territorial.

El objetivo que se planteó en dicho memorando fue el de evaluar la gestión e inversión ambiental a través de la información rendida en la encuesta que lleva el mismo nombre, en los términos y condiciones contemplados en el capítulo 9 de la Resolución 2020500001775 del 27 de octubre de 2021. 56. Alegó que la metodología allí impuesta, debe seguir en su desarrollo los lineamientos emitidos por la Contraloría General de Antioquia, esto es, evaluar i) la gestión ambiental para las entidades centralizadas y descentralizadas del orden departamental y, ii) el cumplimiento de las metas ambientales en el Plan de desarrollo en cumplimiento del artículo 2 de la Ley 152 de 1994. 57.

A juicio del actor, estas actividades se enmarcan en el ejercicio de autoridad civil dejado de analizar por el fallador de primera instancia. 58. Adicional, en su empleo de contralora auxiliar con funciones en la Contraloría de Recursos Naturales y del Ambiente, (entre el 8 al 16 de febrero de 2022 y 21 de septiembre de 2022 al 01 de enero de 2023) tuvo como atribuciones las contenidas en el manual, resaltando de este las siguientes: - Liderar las actividades relacionadas con el componente ambiental en las etapas de planeación, ejecución y elaboración del informe de la auditoría asignada, de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Resolución que adapta la guía de auditoría territorial, proceso auditor y demás documentos asociados. - Suscribir las comunicaciones oficiales de solicitud de información. - Coordinar y garantizar el registro de la información de las auditorías en que participa, en el sistema de información misional. - Ejecutar el trámite pertinente para la atención de las denuncias presentadas por el ciudadano contra los entes vigilados. - Ejercer funciones de policía judicial. 59.

Frente al cargo de contralora auxiliar con funciones en la oficina Asesora Jurídica de Planeación, resaltó del manual de funciones las que se trascriben a continuación: - Coordinar, participar, ejecutar y velar por el cumplimiento de las leyes, normas, procedimientos, planes, programas y proyectos de la entidad y recomendar los ajustes necesarios. - Coordinar y participar en la ejecución de las asesorías para la formulación, implementación, ejecución y seguimiento del sistema de gestión institucional de la entidad.

Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co - Coordinar y participar en la elaboración del Plan Estratégico Corporativo, planes de acción y plan general de auditorías. - Coordinar y participar en la planeación, ejecución, evaluación y mejoramiento del sistema de medición institucional. - Formular y realizar propuestas para mejorar el sistema de gestión institucional. - Coordinar la rendición de la cuenta a la Auditoría General de la República en lo que compete a la oficina Asesora de Planeación. - Cumplir las demás funciones encomendadas de acuerdo a la naturaleza del cargo. 60.

Con todo, trajo consigo antecedentes de las Secciones Primera15 y Quinta16 del Consejo de Estado, para señalar que no se requiere el ejercicio material de la función, sino que el hecho de detentarla resulta suficiente para incurrir en la inhabilidad alegada. 61. El demandante Nelson Andrés Escalante Solorza, a través de apoderado17, solicitó se revoque el fallo de instancia bajo consideraciones similares a las expuestas por el señor Carlos Andrés Echeverri Valencia. 62.

Adicionó frente al memorando de asignación 040, del 18 de octubre de 2022, que la actuación especial de fiscalización es una acción de vigilancia y control fiscal breve en la que un funcionario o equipo de trabajo aborda la investigación de un hecho o asunto que llegue al conocimiento de la Contraloría General de Antioquia por cualquier medio de comunicación o denuncia ciudadana y que adquiere la connotación fiscal por su posible afectación al patrimonio público y/o ambiental. 63.

En torno a ello, consideró que «Una auditoría en las contralorías corresponde a la visita a la entidad, o trabajo de campo, que realizan los auditores para revisar los diferentes documentos que soportan el área a revisar, tales como contratos, estudios previos, ejecuciones presupuestales, informes contables, etc». 64. Entonces al ser la pariente del demandado la líder del equipo en la unidad ambiental, debía velar por la oportunidad en la ejecución y registro de actividades a cargo de su grupo para reportar los beneficios de la auditoría, resultados que se originaban en el marco de sus observaciones y hallazgos. 65.

Adujo que el manual de funciones le obligaba a liderar las actividades relacionadas con el componente ambiental en las etapas de planeación, ejecución y elaboración del informe de auditoría asignada de acuerdo con los procedimientos 15 Sección Primera, radicación 05001-23-33-000-2021-01485-032, M.P. Hernando Sánchez Sánchez en sentencia del 5 de mayo de 2023, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de octubre de 2017, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Número único de radicación: 440012331001201600055-01, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 4 de noviembre de 2022, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, Número único de radicación: 0500012333000202200814-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

MP: Alberto Yepes Barreiro. Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil trece (2013). Radicación número: 17001- 23-31-000-2011-00637-01. Actor: Pilar Rosario Ruiz Castaño y otro. Demandado: gobernador del departamento de Caldas, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 22 de julio de 2021. M.P. Rocío Araújo Oñate (E), número único de radicación 05001-23-33-000-2019- 02965-01. 17 Abogado Carlos Mario García Restrepo, identificado con la CC 70.810.942 y la TP: 52.447 del CSJ Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co establecidos en la resolución que adapta la guía de auditoría territorial, proceso auditor y demás documentos asociados. 66.

Afirmó que «este control fiscal, sería inoperante sino se dotará a las contralorías de herramientas que permitieran una investigación eficaz, veraz y oportuna. Es por eso que se contempla legal y reglamentariamente la asignación de funciones de policía judicial, que dicho sea de paso NO LA TIENEN TODOS LOS CONTRALORES AUXILIARES en la Contraloría General de Antioquia, por ejemplo los contralores auxiliares, Código 35, Grado 01, de la Oficina Asesora de Planeación no tienen la posibilidad reglamentaria de ejercer funciones policía judicial, por la naturaleza misma de esta unidad, por el contrario en el área de recursos naturales y del ambiente está perfectamente señalada y reposa en cabeza de los contralores auxiliares». 67.

Para el demandante, el ejercicio de funciones de policía judicial conlleva el ejercicio de autoridad civil, por cuanto la Ley 610 de 2000 dotó a quienes se encuentran investidos de ella la potestad de investigación o indagación (arts. 268 de la CP, 10 Ley 610 de 2000 y 202 de la Ley 906 de 2004). 68. Frente al concepto de policía judicial sostuvo: «Que estas facultades de policía judicial y en especial desde la expedición de la ley 610 de 2000, son transversales a las actuaciones administrativas que adelantan las contralorías para buscar el resarcimiento del patrimonio público.

Es decir, a la indagación preliminar y proceso de responsabilidad fiscal, que incluye la búsqueda de bienes para hacer efectivas las medidas cautelares dictadas en busca de la reparación del daño al patrimonio público. Inclusive las pruebas recaudadas en ejercicio de estas facultades pueden ser trasladadas a otras investigaciones que buscan establecer diferentes tipos de responsabilidad tanto judiciales como administrativas (Ojeda, 2008. pp. 73-74;

Amaya, 2002. pp. 551 -513). (…), en el marco de un análisis de la reforma del control fiscal del decreto ley 403 de 2020, señalan que estas herramientas de policía judicial para el control fiscal sirven para recaudar pruebas de manera simultánea e inmediata, lo cual evita que las mismas se pierdan y dejen de ser utilizadas en la acreditación del daño al patrimonio público.

Lo anterior partiendo de, que las potestades del servidor público para buscar el resarcimiento de los recursos del erario en el seno de un Estado guiado por el principio de separación de poderes no son arbitrarias, se dan en un sistema de pesos y contrapesos, de potestades Estatales limitadas por el legislador. Incluso, en gracia de discusión hay autores, que predican que pueden, bajo esta potestad de policía judicial, limitar o restringir derechos fundamentales de manera excepcional.

Pero aún sin que se limiten o restrinjan derechos fundamentales, el ejercicio de policía judicial, como la posibilidad de ordenar, decretar y practicar pruebas dentro de una pesquisa o auditoria fiscal, es sin lugar a dudas una autoridad civil, que evita que se burle ese averiguatorio fiscal, incluyendo el tema ambiental» (sic a lo trascrito). 69.

Insistió que esa atribución puede ser ejercida en las etapas de auditoría, siempre y cuando se cumpla en ejercicio de la Ley 1474 de 2011, así como en las de indagación o investigación de hechos constitutivos de responsabilidad fiscal. El ejercicio de las funciones de policía judicial para el control fiscal se rige, entre otros, por lo señalado en la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), en cuanto resulte compatible con la naturaleza de la acción de responsabilidad fiscal, estructurada como una actuación de carácter inquisitivo en la cual rige el principio de permanencia de la prueba.

En esta etapa la policía judicial fiscal puede ordenar y practicar pruebas sin providencia judicial que la autorice, pues se trata de actos de aseguramiento. Los medios probatorios recaudados y asegurados por los servidores en dicho escenario, tendrán pleno valor en el proceso de responsabilidad fiscal y en otras actuaciones, conforme a lo señalado en los artículos 271 de la Constitución Política y 315 de la Ley 600 de 2000.19 71.

Reprochó que el fallador de primera instancia le diera más valor al testimonio del señor Carlos Mario Gómez Ruiz, sobre las funciones que desempeñaba la contralora Auxiliar, Código 35, Grado 01, del área de Recursos Naturales y del Ambiente, Gloria Patricia Castro Torres desde el 21 de septiembre de 2022 hasta el 1° de enero de 2023, por encima del manual de funciones en donde se advierte claramente que aquella es del nivel directivo y desde su empleo ejerció autoridad. 72.

Mediante auto del 5 de junio de 2024, el a quo concedió el recurso y ordenó el envío del expediente a la presente Corporación. 1.7 Actuación de segunda instancia 73. Por auto del 3 de julio de 2024, se admitió el recurso de apelación, y se ordenó correr traslado a los sujetos procesales y al Ministerio Público, quienes intervinieron en el siguiente orden: 74.

El señor Nelson Andrés Escalante Solorza reiteró los aspectos legales y jurisprudenciales de su alzada. 75. El demandado, a través de apoderado, solicitó se confirme la decisión de instancia. Para ello, señaló que mientras su sobrina ejerció como contralora auxiliar Grado 01 en recursos naturales y de planeación, no tuvo personal a cargo. 76.

A su turno, señaló que en ejercicio del cargo no tuvo poder de mando ni tenía la posibilidad de obligar al acatamiento de los particulares en caso de desobediencia porque no tenía poder de compulsión o coacción por medio de la fuerza pública; tampoco podía nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, ni tenía delegación para hacerlo, tampoco era ordenadora del gasto, ni tenía autonomía decisoria. 77.

Adicionó que: «La Sra. Gloria Patricia no podía ejercer ningún acto de autoridad, la estructura de la Contraloría General de Antioquia impedía que esta pudiera tomar decisiones frente a los servidores de la entidad, entidades auditadas o la sociedad en general, toda vez que las decisiones nunca dependían de su autonomía sino que dependían de un superior jerárquico representado en el jefe del área (Contralor Auxiliar Grado 02 con personal a cargo) o del supervisor designado (Profesional Universitario de carrera)». 18 Indagación preliminar en el marco de la norma fiscal. 19 Concepto extraído del manual de policía judicial versión 2 Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co 78.

En lo que hace a la función de policía judicial, sostuvo que, a pesar de estar nominada de manera genérica en todos los manuales de funciones de todos los contralores auxiliares grado 01 de la Contraloría General de Antioquia, ella no se ejecutó, dado que, sólo se ejerce por los funcionarios que realizan investigación y sanción de procesos de responsabilidad fiscal, atribución que no ostentaba la señora Gloria Patricia. 79.

Sobre el memorando de asignación 40, indicó que no demuestra ningún grado de autoridad o autonomía decisoria, toda vez que no le otorgaba ningún tipo de autoridad a la funcionaria, por el contrario, quedó probado que por virtud de dicho acto no asume ningún rol de mando respecto de subordinados de la entidad, terceros o la sociedad en general, pues no podía tomar decisiones de forma autónoma o con la fuerza de la coerción, toda vez que su rol era operativo y de consolidación de información, que era revisada y aprobada en un primer momento por un supervisor designado y en otro momento por el superior jerárquico. 80.

Adicionalmente, según la Guía de Auditoría Territorial establece que el rol que cumplía la señora Gloria era apoyar técnica y funcionalmente a los integrantes del equipo de auditoría en el cumplimiento de los objetivos de la asignación de actividades, el Plan de Trabajo, los cronogramas y programas de auditoría, sin que implicara poder de mando al ser una labor operativa y de consolidación de informes, al punto que la misma guía establece que en caso de controversias entre el equipo asignado, quien decide siempre y en última instancia es el jefe o superior jerárquico del área que es el Contralor Auxiliar grado 02. 81.

El procurador 113 Judicial II Administrativo presentó alegatos en el mismo sentido de su recurso de apelación. 82. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado no intervino. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 83. La Sala es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo dispuesto en los artículos 15020 y 152.7 a)21 de la Ley 1437 del 2011, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Cuestión previa 84. La Sala advierte que en este caso, el fallador de primera instancia dejó de resolver la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el CNE y la Registraduría Nacional del Estado Civil. 20 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)». 21 «Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección (…) de los diputados de las asambleas departamnetales (…)» Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co 85.

Frente al CNE, este señaló que la organización de los certámenes electorales recae en la Registraduría Nacional del Estado Civil, razón por la cual, no tiene injerencia en el presente asunto. 86. Respecto a este punto, la Sección Quinta en reciente pronunciamiento determinó que22 resultaba necesaria su vinculación de conformidad con el artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.

En este orden de ideas, se declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Consejo Nacional Electoral. 87. Ahora, en lo que hace a la RNEC, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que dicha entidad funge como secretaria de la comisión escrutadora, pero es a través de los delegados del CNE que se declara la elección en el formulario E-26 ASA. 88.

Sobre este particular, las decisiones de la sala han sido consistentes23 en la materialización de esa excepción cuando el problema jurídico a resolver no se centra en el marco de sus funciones como órgano encargado de la dirección y organización de las elecciones, como ocurre cuando se demanda por causales subjetivas. Así las cosas, se declarará probada la petición estudiada. 2.3.

Problema jurídico 89. La controversia en este proceso se circunscribe a determinar si, de acuerdo con los argumentos expuestos en las apelaciones, hay lugar a confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, la Sala se limitará a estudiar si el negar las pretensiones de la demanda, por no encontrar acreditado el elemento objetivo de la inhabilidad analizada, se encuentra acorde con lo probado en el caso concreto. 90.

Para el efecto, la Sala: i) hará referencia a la presente causal de anulación del acto de elección; y (ii) se pronunciará sobre el caso concreto. 2.3.1 Marco general del régimen de inhabilidades para los cargos de elección popular24 91. Buena parte del principio democrático, descansa en las garantías que tienen los ciudadanos de participar en la vida social, económica y política del país, como acceder a los cargos de elección popular, en condiciones de igualdad y transparencia, según lo disponen los artículos 2 y 40 de la Carta Política.

El derecho a la participación política, específicamente, ha sido erigido como derecho fundamental, tal como se desprende de varios pronunciamientos de la Corte Constitucional. En tal sentido, ha expresado este alto tribunal: 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 5 de septiembre de 2024, M.P: Pedro Pablo Vanegas Gil, Radicado: 68001-23-33-000-2024-00010-02. 23 Sobre la falta de legitimación en la causa por pasiva de la RNEC en procesos de nulidad electoral por causales subjetivas, entre otras providencias, ver del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 26 de octubre de 2022, expediente 11001-03-28-000-2022-00269-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Sentencia del 8 de abril de 2021, expediente 85001-23-33-000-2019-00184-01, del mismo magistrado ponente. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 6 de mayo de 2021, M.P: Luis Alberto Álvarez Parra, Radicado 52001-23-33-000-2020-00013-01. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co «Los derechos políticos de participación, consagrados en el artículo 40 de la Carta, y dentro de los cuales se encuentra el de "elegir y ser elegido", hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana.

Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona, el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo».25 92. El derecho político de elegir y ser elegido puede ser limitado para proteger el interés general y rodear de transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad el acceso de las personas a la función pública26.

Dentro de estas limitaciones encontramos el régimen de inhabilidades, como restricciones que tienen como finalidad «garantizar que a los cargos de elección popular se presenten personas probas y carentes de antecedentes negativos en punto a su idoneidad y honorabilidad, y que no ostenten condiciones de privilegio por cuenta de vinculaciones con el Estado que desequilibren la contienda electoral»27. 93.

Siguiendo el mismo derrotero, la Sección Quinta de la Corporación ha señalado que el objetivo primordial de las inhabilidades consiste en «lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de la labor de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales del aspirante»28.

Así mismo, en la realización del principio democrático29 esta Sala ha reconocido que estos regímenes tienen como finalidad «prevenir afrentas contra las condiciones normales en las que se deben desarrollar los procesos electorales, producto de las situaciones personales de los aspirantes»30. También, ha indicado la jurisprudencia: «(…) con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales de la comunidad»31. 94.

Por lo tanto, los regímenes de inhabilidades se relacionan con hipótesis, situaciones o condiciones prohibitivas para el ciudadano que aspira a ser candidato32, que unas veces atañen a antecedentes que lo descalifican, como la condena a pena privativa de la libertad, y otras motivadas por el equilibrio que debe guiar la contienda política, como las que tienen que ver con el ejercicio de autoridad o la celebración de contratos por parte del candidato antes de las elecciones, que otorgan ventaja y alteran el ejercicio democrático. 25 Sentencia T-045 de 1993.

Magistrado ponente: Jaime Sanín Greiffenstein. 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de octubre de 2020, Rad. 2020-00061. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 30 de noviembre de 2010, Rad. 2008- 00087-03(IJ). 28 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2019-00588. 29 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02. 30 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de diciembre de 2020, Rad. 2020-00016 31 C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 32 De acuerdo con la Corte Constitucional, “la inhabilidad en sentido jurídico estricto es una circunstancia fáctica cuya verificación le impide al individuo acceder a determinados cargos públicos” (Sentencia C-037 de 2018).

También en términos prácticos, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha definido las causales de inhabilidad como todas aquellas condiciones expresas en normas que definen quiénes pueden ocupar un cargo (Sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926). Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17 www.consejodeestado.gov.co 2.3.2 La norma que consagra la causal de inhabilidad invocada 95.

En virtud del cometido previamente expuesto del régimen de inhabilidades electorales, la Ley 2200 de 2022, dispuso para los diputados la siguiente causal: Artículo 49. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: (…) 6.

Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o Único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento; (…) 96. La Sala Plena del Consejo de Estado y esta Sección33 han acudido, «para efectos de precisar los elementos que caracterizan este poder (…) no con carácter analógico sino a título de referente conceptual»34, a la definición de dirección administrativa plasmada en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 que en su tenor literal dispone: DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA.

Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias. 97.

La Sección Quinta del Consejo de Estado35 ha aceptado que a la noción de autoridad administrativa puede arribarse a través de un criterio funcional que, a partir del análisis casuístico de las competencias atribuidas a un cargo, permita obtener la certeza que el titular de la función detenta la autonomía decisoria requerida; o mediante el uso de un criterio orgánico que se ocupa de desentrañar, tomando como base la ubicación jerárquica del empleo, el ejercicio de la dirección administrativa que la caracteriza, cristalizada, se itera, en poderes de mando. 98.

Lo anterior, en consonancia con la decisión de 9 de septiembre de 200536, mediante la cual esta Sala dispuso: 33 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 2007-00800. M.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencias del 20 de febrero de 2009 y Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

Rad. 2007-00704-02. M.P. Susana Buitrago Valencia Sentencia de 19 de marzo de 2009. 34 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 23001-23-31-000-2008-00087-03(IJ). M.P. Susana Buitrago Valencia. Sentencia de 30 de noviembre de 2010. 35 En reciente decisión, esta Sección ratificó el uso de los denominados criterios: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. 50001-23-33-000-2020-00012-01 acumulado. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 1° de octubre de 2020. 36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Rad. N°. 41001-23-31-000-2003-01299- 02(3657). M.P. Filemón Jiménez Ochoa. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18 www.consejodeestado.gov.co Es claro, entonces, que para establecer si el ejercicio de determinado cargo público implica el ejercicio de autoridad administrativa, puede acudirse, o bien a un criterio orgánico, o bien a un criterio funcional.

En virtud del primero, es posible entender que el ejercicio de determinado cargo conlleva el ejercicio de autoridad administrativa por tratarse de aquellos que, de conformidad con la ley, implican dirección administrativa, por ser ésta es una manifestación de dicha autoridad. Y, acudiendo al segundo, será posible concluir que las funciones propias de un determinado cargo implican el ejercicio de dicha autoridad, en atención al análisis que de dichas atribuciones haga el juzgador en el caso concreto.

(Negrilla fuera de texto) 99. Así, desde el enfoque funcional, la jurisprudencia37 ha admitido que comportan autoridad administrativa, de conformidad con el artículo 190 ibidem: • La celebración de contratos o convenios. • La ordenación de gastos u horas extras. • La autorización de comisiones, licencias no remuneradas, el decreto de vacaciones y su suspensión. • El traslado horizontal o vertical de los funcionarios subordinados. • La vinculación de personal supernumerario o el establecimiento de una nueva sede al personal de planta. • Hacer parte de las unidades de control interno o investigar las faltas disciplinarias. 100.

Sin que se trate de un listado taxativo, pues el catálogo de funciones que implican el ejercicio de este tipo de autoridad, puede verse ampliado, siempre y cuando, las competencias analizadas cumplan con las condiciones hasta aquí referidas, esto es, que se constituyan en manifestaciones propias de la facultad decisoria atribuida al cargo, y cuyo propósito sea el cumplimiento de los fines esenciales del órgano administrativo al que se encuentra adscrito, ya que, como lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, la autoridad administrativa es: […] aquella que ejercen quienes desempeñan cargos de la administración nacional, departamental y municipal o de los órganos electorales y de control que impliquen poderes decisorios de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.

La autoridad administrativa, comprende, entonces, las funciones administrativas de una connotación como la descrita y excluye las demás que no alcanzan a tener esa importancia.38 (Negrilla y subrayas fuera de texto) 101. Es menester recordar que la inhabilidad prevista en la ley supone la configuración de cuatro elementos, a saber: (i) el vínculo por matrimonio o unión permanente o parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil -elemento personal-, (ii) con un funcionario que ejerce autoridad civil, política, administrativa o militar -elemento objetivo-, (iii) durante los 12 meses anteriores a la elección -elemento temporal-, (iv) en el respectivo departamento por el cual se inscribe el candidato a la asamblea -elemento espacial o territorial-. 102.

Con miras a analizar la configuración de esta causal de inelegibilidad, en todo caso se debe examinar que los elementos anteriormente señalados se presenten de manera concurrente y, de no ser así, se entenderá que no se materializó el cargo de nulidad planteado. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta.

Rad. 70001-23-33-000-2020-00035-01. M.P. Rocío Araújo Oñate. Auto de 15 de octubre de 2020. 38 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15-000-2001-0161-01(PI-025). M.P. Darío Quiñones Pinilla. Sentencia del 27 de agosto de 2002. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 19 www.consejodeestado.gov.co 103.

Respecto de la autoridad civil, fue definida por la Ley 136 de 1994, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 188. AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.

Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones. 104. En decisión del 2011, la Sala Plena de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en sentencia de unificación, de manera clara señaló que, más allá del contenido normativo derivado del citado artículo 188 de la Ley 136 de 1994, lo cierto es que la autoridad civil refiere a “la potestad de dirección y/o mando que tiene un funcionario sobre los ciudadanos, lo que se refleja en la posibilidad –no necesariamente en el ejercicio efectivo- de impartir órdenes, instrucciones, o de adoptar medidas coercitivas, bien de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento para éstos.”39 (énfasis de la Sala) 105.

En el mismo fallo, se indicó: “En tal sentido, la autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas. Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión -las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo-, sino de aquella que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado.

La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública.”40 (énfasis de la Sala) 106. Así mismo, se señaló que: “(…) también precisa la Sala que la ‘autoridad civil’ tampoco es el género que comprende a la ‘autoridad administrativa’, o lo que es igual, ésta no es una especie de aquélla; pues si bien es cierto que las diferencias entre ambas son difíciles de establecer y apreciar, ello no justifica que se confundan, pues, de ser así, se corre el riesgo de anular uno de dichos conceptos, pese a que en nuestra Constitución Política se usan claramente de manera autónoma.” (énfasis de la Sala) 107.

Con base en el breve recuento jurisprudencial anterior, se debe señalar que la Sala Especializada en materia electoral acogió la postura de la Sala Plena antes señalada, en decisiones posteriores a la adopción de esta41. Así las cosas, se puede observar en fallo del 7 de febrero del 201942, se indicó a forma de conclusión: 39 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15- 000-2007-00287-00- MP Enrique Gil Botero, reiterado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de febrero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-01055-00 (PI)- MP Enrique Gil Botero. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15- 000-2007-00287-00- MP Enrique Gil Botero, reiterado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de febrero de 2011, exp. 11001-03-15-000-2010-01055-00 (PI)- MP Enrique Gil Botero. 41 Al respecto consultar, entre otros: Consejo de Estado, sentencia del 4 de agosto de 2016, radicación 54001-23-33-000- 2016-00008-01 MP.

Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, sentencia del 9 de abril de 2015, radicación 11001-03- 28-000-2014-00061-00 MP. Susana Buitrago Valencia; Consejo de Estado, sentencia del 12 de marzo de 2015, radicación Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 20 www.consejodeestado.gov.co Conforme a lo antes expuesto, y a modo de conclusión debe señalarse que la autoridad civil no se agota en los eventos regulados en la Ley 136 de 1994, sino que puede entenderse como la facultad que tiene el funcionario público de desempeñar actos de poder, control o dirección sobre los ciudadanos o los bienes del Estado a través del cual no solo cumple la función pública que le fue encomendada, sino que determina el obrar mismo del Estado.

En otras palabras, la autoridad civil se entiende como aquella potestad de dirección o mando que tiene determinado servidor público sobre los civiles o particulares, la cual puede hacer cumplir incluso recurriendo a la coacción, esto es, incluso contra la voluntad de los mismos, y que es diametralmente distinta a la autoridad administrativa.” (énfasis de la Sala). 2.4.

Caso concreto 108. Sobre el presente asunto, se tiene que la controversia gira en torno a la determinación de la concreción del elemento objetivo, por ello, se analizarán los recursos de apelación con base en las argumentaciones expuestas por los apelantes relativas a: i) si el fallador de primera instancia no analizó que la pariente del demandado ejerció autoridad civil, ii) que conforme el manual de funciones la pariente del demandado ejerció autoridad administrativa y civil, iii) que el empleo desempeñado por la señora Castro Torres al ser directivo, se encuadra en la clase de autoridad que contempla el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, iv) que el hecho de reconocer incentivos, iniciar procesos sancionatorios administrativo, entre otros, es constitutivo del ejercicio de la autoridad prohibida (memorando 040), v) indebida valoración probatoria por dar mayor preponderancia a los testimonios que a las pruebas documentales, vi) ejerce autoridad civil por el hecho de ostentar la función de policía judicial. 2.4.1 El fallador de instancia no analizó si las funciones de la demandada se enmarcan en la autoridad civil conforme lo expuesto en la demanda 109.

Sobre este particular, adujo la parte actora que el fallador de instancia se limitó a estudiar el elemento objetivo de la inhabilidad únicamente en lo que refiere al ejercicio de autoridad administrativa, cuando lo propuesto desde la demanda, se señaló que este se estructuraba no solo por aquella, también desde la perspectiva civil. 110.

Para determinar si en efecto frente a este aspecto no hubo pronunciamiento en el fallo impugnado, la sala analizará la demanda, la fijación del litigio y la sentencia de primera instancia, para determinar si fue un cargo propuesto y por ello ameritaba ser resuelto. 111. En caso de ser afirmativa la omisión en el pronunciamiento, se valorará al momento de analizar los fundamentos de la apelación que se encuentran en los siguientes capítulos. 11001-03-28-000-2014-00019-00 MP.

Susana Buitrago Valencia; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015 radicado Nº 11001-03-28-000-2014-00045-00 MP. Alberto Yepes Barreiro. Consejo de Estado, sentencia del 15 de diciembre de 2014, radicación 11001-03-28-000-2014-00047-00 MP. Susana Buitrago Valencia. 42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Sentencia del 7 de febrero del 2019. Radicación 11001-03-28-000-2018-00048-00. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 21 www.consejodeestado.gov.co 112.

En la demanda, el señor Carlos Andrés Echeverri Valencia, el 12 de diciembre de 2023, solicitó la nulidad del acto de elección del diputado Hernán Darío Torres Alzate, por la causal de inhabilidad consagrada en el artículo 49.6 de la Ley 2200 de 2022, haciendo especial énfasis en el ejercicio de autoridad administrativa y no en la civil. 113.

De ello da cuenta el fundamento jurídico que trajo en su demanda, en el cual se cita jurisprudencia sobre la autoridad administrativa y, a su turno, desarrolla este concepto contrastándolo con el manual de funciones, carga argumentativa que no se aprecia de la civil. 114. No obstante, el 15 de enero de 2024, presentó reforma a la demanda43 en la cual señaló que la sobrina del señor Torres Alzate ostenta la función de policía judicial, la cual le da la atribución de investigación o indagación y la práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal lo que «implica autoridad administrativa y civil, en la medida que coordina, ejecuta, recauda pruebas, investiga a los particulares y a servidores públicos, puede hacer sus decisiones, siempre que estén enmarcadas en el ejercicio del control». 115.

En lo que hace a la demanda del señor Nelson Andrés Escalante Solorza, la misma señala textualmente: «El numeral 6, del artículo 49 de la ley 2200 de 2022, condiciona la inhabilidad a que el pariente haya ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo departamento. No entraré a analizar las definiciones de autoridad política y militar, por considerar, que de entrada se deben descartar para la presente acción contenciosa administrativa ahora denominada medio de control y en consecuencia me limitaré a señalar que la señora GLORIA PATRICIA CASTRO TORRES ejerció autoridad administrativa desde el cargo que ocupó en la Contraloría General de Antioquia, afirmación que se desprende de las certificaciones emanadas del mismo ente de control y en virtud del derecho de petición elevado por el señor Daniel Antonio Ospina. » Resaltado propio. 116.

De lo expuesto, es viable concluir que los demandantes dirigieron los cargos de las demandas en señalar que la causal de inhabilidad se centra en el ejercicio de autoridad administrativa de la sobrina del demandado y, limitaron la civil a la función de policía judicial. 117. En razón de lo anterior, la sala limitará el estudio del elemento objetivo de la inhabilidad, al ejercicio de autoridad administrativa, salvo en lo relacionado con las funciones de policía judicial, las cuales, serán analizadas en el acápite correspondiente de este proveído. 118.

Así las cosas, no se encuentra mérito para analizar en este caso el ejercicio de autoridad civil en el marco de las funciones contempladas en el manual respectivo, salvo, se reitera, lo relativo a las de policía judicial. 2.4.2 Con las funciones se concretó el ejercicio de autoridad administrativa 119. El ministerio público señaló que «la señora Gloria Patricia Castro Torres, en el ejercicio de los cargos de Contralora Auxiliar en la Contraloría Auxiliar de Recursos 43 Admitida mediante auto del 9 de febrero de 2024.

El señor Echeverri Valencia sostuvo que la sobrina del demandado, en su empleo de contralora auxiliar con funciones en la Contraloría de Recurso Naturales y del Ambiente, (entre el 8 al 16 de febrero de 2022 y 21 de septiembre de 2022 al 01 de enero de 2023) tuvo como atribuciones las contenidas en el manual, resaltando de este las de los numerales 3, 7, 14, 15 y 16, de las cuales sostuvo se predica la autoridad administrativa. 121.

Frente al cargo de contralora auxiliar con funciones en la oficina Asesora de Planeación, señaló que concretaron el ejercicio de autoridad las que se refieren a los numerales 1, 2, 3, 4, 8, 10 y 14 del manual de funciones. 122. Del recurso de apelación del señor Escalante Solorza, se extrae que a su juicio, el manual de funciones le obligaba a liderar las actividades relacionadas con el componente ambiental en las etapas de planeación, ejecución y elaboración del informe de auditoría asignada de acuerdo con los procedimientos establecidos en la resolución que adapta la guía de auditoría territorial, proceso auditor y demás documentos asociados. 123.

Para resolver los anteriores planteamientos, se analizará en primer lugar las funciones ejercidas en la auxiliar de recursos humanos y, luego de ello, en la oficina de planeación. 124. Contraloría Auxiliar de Recursos Naturales y del Ambiente, ejercido entre el 21 de septiembre de 2022 hasta el 1 de enero de 2023. Se deja claro que el periodo inhabilitante es entre el 29 de octubre de 2022 al 29 de octubre de 2023, sin embargo, como la función la ejerció de forma ininterrumpida en el mismo empleo, se analizará aquella, sin que esto implique la extensión del factor temporal.

Contralor auxiliar Código 035, gr 01 Contralor Auxiliar Código 035, grado 07 7. Reportar los beneficios del control fiscal alcanzados en desarrollo del proceso auditor. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 23 www.consejodeestado.gov.co 125.

De lo probado se tiene que la sobrina del demandado tenía un jefe inmediato, que en este caso era el Contralor Auxiliar Código 035, grado 07, quien en el marco de sus funciones tiene las de dirigir la dependencia de recursos naturales y ambientales. 126. Del cuadro comparativo de funciones, se tiene que respecto de cada una de ellas, el jefe inmediato de la demandada tenía el control de la actividad, así, frente a la atribución 3 de la contralora grado 1, se tiene que su superior funcional dirige (función 3) con los responsables del proceso los temas o asuntos a auditar; además organiza el equipo auditor (función 8) y lidera y preside las mesas de trabajo en la solución de las controversias que surjan (función 9). 127.

De la función 4, se advierte que ella simplemente se refiere a que la funcionaria debe conocer el marco legal que regula la actividad del ente a auditar, conocimiento que no se advierte como ejercicio de autoridad. 128. La actividad 5 referente a liderar el equipo auditor, esta debe ser analizada de forma sistemática con las atribuciones del jefe de área, a quien le compete organizarlo bajo la perspectiva del plan de auditoría; es decir, el ser líder, es en la actuación particular de coordinación de actividades, recolección de información y manejo de la misma, el cual, en todo caso, está sometido a los lineamientos del jefe del área. 129.

Sobre ello, se recuerda que el hecho de tener personal a cargo no implica de forma objetiva la estructuración del elemento objetivo (autoridad administrativa) de la inhabilidad analizada. Al respecto esta sala ha señalado: «No obstante ello, las potestades que se confieren a un determinado empleo en lo concerniente a dirigir las actividades de coordinación, programación de los procesos de administración de personal, seguridad industrial, y relaciones laborales (num. 2); dirigir la ejecución de los programas de selección, inducción, capacitación (num. 3); controlar y evaluar la ejecución de las políticas, planes y programas de gestión presupuestal (num. 5); dirigir la elaboración del plan financiero de fuentes y usos de recursos de la entidad (num. 6), y dirigir, coordinar y controlar la adecuada prestación de los servicios (num. 9), asignaciones todas estas precedidas del verbo dirigir, no implican, por esta sola característica terminológica, que constituyan funciones que conlleven, que tengan inmerso o implícito —per se— autonomía con poder en función de mando que incluya posibilidad de coerción. Porque no se desprende de tales atribuciones nominales que por ostentar esta clase de competencias el jefe administrativo y financiero goce de facultades que le concedan autonomía funcional para tomar decisiones en campos tales como: nombrar o remover personal de la corporación, conferir comisiones y traslados, sancionar disciplinariamente, comprometer el presupuesto, celebrar contratos, imponer medidas de obligatorio acatamiento»44. 130.

De las funciones 6, 7 y 8 no se advierte que ellas denoten la potestad de mando que inhabilita, en tanto, ellas se concretan en la ejecución de las actividades a realizar por el equipo auditor, esto es, hacer las mediciones conforme el plan de auditoría y las metodologías que para ello ha diseñado la CGR y requerir la información que le sirva de soporte del informe, el cual, como se 44 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de mayo de 2013, M.P: Susana Buitrago Valencia, Radicado 23001- 23-31-000-2008-00087-03 (IJ) Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 24 www.consejodeestado.gov.co advierte de la función 10 del jefe del área de recursos ambientales, debe ser validada por él. 131.

En lo referente a la función 9 es una actividad de apoyo a los equipos de auditoría que no se enmarca en el ejercicio de autoridad administrativa. 132. En cuanto a reportar los beneficios del control fiscal (función 12) se advierte que esta encuentra su correlativo en la atribución 7 del jefe del área, lo que indica que ella se limita a la función desplegada, es decir, mientras que estos beneficios se traducen para la pariente del demandado en las acciones de mejora de la entidad auditada, (previo aval del líder del proceso), en lo que hace a la dependencia como tal, esto se extiende a la consolidación total del macroproceso que dirige el contralor auxiliar designado en materia de recursos renovables. 133.

La función de velar por la ejecución y el registro de las actividades (13 y 14 del auxiliar grado 01), compete al jefe inmediato garantizar que ello se concrete (función 11), es decir, hacer cumplir ese cometido. 134. De la función de ejecutar el trámite para la atención de denuncias ciudadanas (función 15), se puede constatar, que al jefe del área le compete liderar su ejecución (función 13). 135.

Sobre este particular, se recuerda que la jurisprudencia de la Sección ha establecido que si las funciones y el diseño jerárquico del cargo le otorgan a su titular potestad de mando y de dirección con autonomía decisoria45, se puede concluir que el servidor público ejerce autoridad administrativa. 136. De ello, se advierte con toda claridad que la señora Castro Torres, no ostentaba autonomía decisoria, dado que, como se mostró era competencia de su jefe inmediato dirigir, planear, revisar y presidir la ejecución de las competencias asignadas al área de Recursos Naturales y de Ambiente. 137.

Finalmente, frente al tema del ejercicio de policía judicial, la sala lo analizará en un acápite aparte, por contener razonamientos particulares por parte de los recurrentes. 138. En conclusión, del estudio de carácter funcional del cargo de contralor auxiliar Código 35 grado 01 en el área de recursos renovables y de ambiente, no se advierte de las ocupaciones que tiene asignadas, un grado de autonomía jerárquica para la toma de decisiones que implique el ejercicio de autoridad administrativa. 139.

Contralor Auxiliar, Código 035, Grado 01 en la oficina de Planeación, desde el 2 de enero del 2023 hasta el 13 de diciembre del 2023. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 28 de febrero de 2002, radicado 2804, M.P. Darío Quiñones Pinilla. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto del 2 de octubre de 2020, M.P: Rocío Araújo Oñate, Radicado 50001-23-33-000-2020- 00012-01 acumulado Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 25 www.consejodeestado.gov.co Contralor Auxiliar código 35 grado 01 Jefe de la oficina asesora de planeación 140.

De la función relativa a la coordinación, participación y de velar por el cumplimiento de las leyes, normas, procedimientos, así como la recomendación de los ajustes necesarios, se advierte que ella se deriva del propósito principal del cargo, que no es otro diferente a garantizar bajo los lineamientos del responsable del área, la planeación, ejecución, control y seguimiento de los procesos asignados orientado al cumplimiento de las políticas institucionales46. 141.

Las funciones segunda, tercera y cuarta, referentes a la coordinación en asesorías para la formulación e implementación del sistema de gestión de la entidad, la elaboración del plan estratégico, no advierten mayor dificultad en tanto no es la contralora auxiliar la que dirige la actividad; por el contrario, sirve de apoyo a las áreas para su elaboración, lo cual es concordante con la atribución dada al jefe de Planeación (funciones 2, 3, 4 y 5). 142.

En lo que hace a la formulación de propuestas para mejorar el sistema de gestión institucional (8) se advierte que es una función de apoyo a las áreas que componen la entidad, de la cual no se advierte dominio o dirección. 143. Frente a la coordinación en la rendición de la cuenta ante la Auditoría General de la República, se advierte que esa actividad la dirige y coordina el jefe de la oficina de Planeación (función 10); por lo que no se advierte el ingrediente necesario para catalogarla como autoridad administrativa. 144.

Y finalmente, la cláusula residual que señala que debe cumplir las funciones encomendadas, de ella no se puede colegir de suyo el ejercicio de autoridad administrativa. 46 Manual de funciones del empleo. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 26 www.consejodeestado.gov.co 145.

En conclusión, se advierte que en los manuales de funciones de los empleos desempeñados por la señora Gloria Patricia Castro Torres, no se advierte la concreción del elemento objetivo de la inhabilidad estudiada y, por ello, no hay lugar a revocar el fallo de primera instancia frente a este aspecto. 2.4.3 El empleo desempeñado por la señora Castro Torres al ser del nivel directivo, se encuadra en la clase de autoridad que contempla el artículo 190 de la Ley 136 de 1994 por ello, sus actuaciones concretas estructuran el elemento objetivo estudiado 146.

Para sustentar este reproche, la parte apelante indicó que los empleos desempeñados por la señora Gloria Patricia son del nivel directivo, lo que comprende funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos, lo que a juicio del recurrente se enmarca en la autoridad que contempla el artículo 190 de la Ley 136 de 1994. 147.

Muestra de ello, es lo relativo al «radicado 20223000007704 de 18 de octubre de 2022 que, si demostraba su interacción con los sujetos de control en todo Antioquia. Este memorando No. 40, si bien se expidió antes de la conducta impediente, el plazo de ejecución de la actividad era entre 29 de octubre y 19 de diciembre de 2022; precisamente la fecha de la inhabilidad». 148.

Describió el mencionado memorando y resaltó de este, que fue expedido por el contralor auxiliar de Recursos Naturales y Ambiente, para la señora Castro Torres, como líder de auditoría en: i) los municipios de Jericó, Ciudad Bolívar, Pueblorrico, Sabaneta y Urrao, ii) empresas de servicios públicos de Tarso, Urrao, Valparaíso, Venecia, iii) ESE de Montebello, Pueblorrico, Sabaneta, Salgar y Santa Bárbara y, iv) entidades centralizadas y descentralizadas del orden departamental, como la gerencia de Servicios Públicos del departamento, la Universidad de Antioquia y Fábrica de Licores de ese ente territorial. 149.

Sostuvo que en ese acto, se señaló que la actuación especial de fiscalización es una acción de vigilancia y control breve en la que un funcionario o equipo de trabajo aborda la investigación de un hecho o asunto que llegue al conocimiento de la Contraloría General de Antioquia por cualquier medio de comunicación. 150. Adicionalmente, la señora Castro Torres, ejerció las siguientes actividades que muestran el ejercicio material de la autoridad administrativa endilgada, a saber: «i) reconocimiento de incentivo de un (1) día, de acuerdo al decreto Nacional 1615 de 2021 del Ministerio del Interior, ii) solicitud de iniciar un proceso administrativo sancionatorio fiscal contra un gerente de una E.S.E., iii) solicitud de iniciar un proceso administrativo sancionatorio fiscal contra un subgerente de una E.S.E., iv) informa sobre una incapacidad de un funcionario, v) memorandos de asignación de una actuación especial de fiscalización del componente ambiental vi) solicitud de incentivo de por participación electoral vii) encuestas de satisfacción ambiental, viii) solicitud de interrupción de vacaciones de un funcionario a su cargo ix) informe del estado de los recursos naturales del ambiente 2022, x) calificaciones de funcionarios de libre nombramiento, xi) solicitud de un de apoyo en proceso de responsabilidad fiscal o de Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 27 www.consejodeestado.gov.co apoyo, xii) informe preliminar y notificación de la actuación especial de fiscalización de la encuesta de gestión en inversión ambiental 2022, xiii) autoriza prórroga de la entrega de información, xiv) actuación especial de fiscalización a la encuesta de gestión en inversión ambiental 2022». 151.

Para resolver este planteamiento, se analizará el contenido del artículo 190 de la Ley 136 de 1994 y, si a partir de aquel, se demostró por el factor orgánico o funcional el ejercicio de autoridad administrativa. 152. Como se mostró en la parte dogmática de esta providencia, la norma en cita se comprende de dos partes a saber: la primera que contiene los empleos que por su rol ejercen autoridad administrativa (factor orgánico), esto es, i) el alcalde, ii) sus secretarios, iii) los jefes de departamento administrativo, iv) los gerentes de las entidades descentralizadas y, v) los jefes de las unidades administrativas especiales como los superiores de los correspondientes servicios municipales. 153.

De lo expuesto, emana claro que el empleo de contralor auxiliar código 35 grado 01, no se enmarca en el denominado factor orgánico que consagra la norma en cita. 154. De su segundo aparte, el artículo 190 idem, consagra lo que la jurisprudencia ha denominado el factor funcional, lo que significa que, desde el ámbito de competencias de cada empleo, se ejecutan ciertas labores que conllevan el ejercicio de autoridad, como por ejemplo: i) la ordenación del gasto, ii) el otorgamiento de comisiones, licencias no remuneradas, el decreto y la suspensión de las vacaciones, iii) los traslados de personal, iv) reconocimiento de horas extras, v) la vinculación de personal, entre otras. 155.

Sobre este último concepto (factor funcional) es que la sala centrará la verificación de la concreción o no de la inhabilidad por ejercicio de autoridad, teniendo como sustento el material probatorio legal y oportunamente allegado al proceso. Memorando 040 del 18 de octubre de 2022, radicado 20223000007704, en el ejercicio del empleo de contralora auxiliar grado 01 156.

Sobre este se advierte que contiene una motivación que señala qué es la función de fiscalización, la que concreta en una acción de vigilancia y control, la cual se rige por la Resolución 2021500001775 de 2021, en la que la Contraloría General de Antioquia indicó las condiciones (formatos) para rendir cuentas por parte de los entes y sujetos fiscalizados, en donde se debe garantizar la calidad, oportunidad y suficiencia de la información en unos plazos determinados. 157.

En este mismo documento, se le informa al equipo auditor que fue designado para adelantar la encuesta de gestión e inversión ambiental de la vigencia 2021 y el seguimiento de las metas de ese proceso. La líder de este es la señora Castro Torres. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 28 www.consejodeestado.gov.co 158.

Su objetivo general es el de evaluar la gestión e inversión ambiental a través de la información rendida en la encuesta de gestión en los términos y condiciones de la Resolución 2021500001775 de 2021. 159. Como objetivos específicos tiene, la de emitir concepto sobre la calificación obtenida en la evaluación de la matriz de riesgo y conceptuar sobre el seguimiento y cumplimiento a las metas ambientales establecidas para el año 2021. 160.

Su metodología de revisión fue establecida de la siguiente manera: 161. Del contenido del referido memorando, se encuentra que la sobrina del demandado fue designada líder de auditoría, la cual, debe seguir los lineamientos que sobre la materia expidió el (la) contralor (a) General de Antioquia y quien, en todo caso, conforme el manual de funciones analizado en el capítulo 2.4.2 de este proveído, está sometida a la revisión y validación del informe que se produzca con ocasión de esta labor.

(función 10 del contralor auxiliar código 35 grado 2 de Recursos Naturales y el Ambiente). 162. De texto del mencionado acto administrativo, se advierte que el jefe del área de Recursos Naturales y Ambiente, es el que señala cómo se adelanta el proceso auditor, mostrando el método a seguir, en su rol de organizar el equipo de auditoría y darle apoyo (función 8 de este empleo). 163.

Así, del análisis conjunto de la asignación de la auditoría en el memorando 040, con las funciones que desempeñó la señora Gloria Castro al interior de la entidad, se advierte que de ellas no se extrae el componente de dirección, manejo y control que conlleva el ejercicio de autoridad administrativa, en tanto, su función se limitó si bien a liderar en este caso, el equipo auditor, también lo es, que ello se efectuó en el marco de las instrucciones de quien es la cabeza de la oficina a la que pertenece, bajo los parámetros de los manuales previamente establecidos. 164.

Sobre este punto, se recuerda que es al jefe del área (Recursos Naturales y del Ambiente) a quien compete dirigir conjuntamente con los responsables del proceso los temas o asuntos a auditar, así como presidir o liderar las mesas de trabajo, por ello, no se advierte que en el marco de este memorando, se le haya dotado de autonomía a la señora Castro Torres que permita inferir potestad de mando que concrete el ejercicio de autoridad administrativa. 165.

Muestra de lo anterior, es que a la señora Gloria Castro le competía consolidar los resultados de la valoración de riesgos y la evaluación del control Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 29 www.consejodeestado.gov.co fiscal (función 8) pero, al jefe del área le corresponde revisar y validar47 este (función 10). 166.

En cuanto a que la labor se ejecute en la sede de las entidades a auditar, esta Sección señaló frente a ello que48: «Ahora bien, el impugnante relaciona el ejercicio de autoridad (…) con el hecho que las funciones propias del empleo deban ejecutarse en lugares públicos y no en las oficinas de la Secretaría de Gobierno que es la dependencia a la cual se encuentra adscrito el pariente del demandado, circunstancia que en nada puede ser tenida en cuenta al momento de valorar este elemento, en tanto el legislador no lo hizo depender de un espacio, lo que realmente lo materializa es el poder de mando, con el que se dota a un funcionario público o particular en ejercicio de éstas, para adoptar decisiones lograr su acatamiento aún por vía coercitiva, atribución que no depende si se hace a instancias de oficina o ante un espacio público». 167.

De ello se extrae, que en este caso no se advierte capacidad legal o reglamentaria de la sobrina del demandado para tomar acciones que se concreten en la dirección del presente proceso auditor. Calificación funcionarios en el ejercicio del empleo de contralora auxiliar grado 01 168. Obra un documento denominado calificación de funcionarios de libre nombramiento, suscrito por la señora Gloria Castro, a saber: 169.

Del mismo, se puede observar que la señora Castro Torres, hace entrega de lo que denomina concertación de objetivos y calificaciones de los funcionarios adscritos al área; no obstante, no se muestra quién realizó dicha labor, por lo que, si bien este se encuentra dentro del periodo inhabilitante, no se extrae del mismo ejercicio de autoridad alguna. 170.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que compete a la Subdirección Administrativa de esa entidad lo siguiente: 47 Según la RAE significa dar fuerza o firmeza a algo, hacerlo válido. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de marzo de 2021, MP: Rocío Araújo Oñate, radicado 23001-23-33-000-2019-00465-01 Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 30 www.consejodeestado.gov.co 171.

Así las cosas, los temas relativos al manejo del personal, competen al área administrativa de la Contraloría General de Antioquia y no a la familiar del demandado, pues es a esta oficina la que debe actuar como jefe de personal y direccionar la efectiva administración del Talento Humano de la entidad49. De las demás funciones alegadas por el apelante 172.

Para abordar los siguientes reproches de apelación, se debe tener en cuenta que ellos fueron ejecutados por la pariente del demandado, en un empleo diferente al de contralora auxiliar Código 35 grado 01 que es el que desempeñó en el periodo inhabilitante, esto es, entre el 21 de septiembre de 2022 al 01 de enero de 2023 y del 02 de enero al 13 de diciembre de 2023, cargo en el cual se demostró que tenía un jefe inmediato. 173.

Las pruebas en que se sustenta el recurso de alzada del agente del Ministerio Público, fueron las acciones emprendidas por la señora Gloria Castro como jefe directa del área de recursos naturales, cuando desempeñó el empleo de contralora auxiliar Código 35 Grado 2 (del 17 de febrero al 16 de agosto de 2022 en encargo y del 17 de agosto al 20 de septiembre de 2022 en propiedad), cargo que ejecutó por fuera del periodo inhabilitante50 y del que se insiste es diferente al analizado en el aparte 2.4.2 de este proveído, como se advierte a continuación: 174.

Reconocimiento de 1 día de permiso de conformidad con el Decreto Nacional 1615 de 2021, expedido por el Ministerio del Interior, se tiene que sobre este particular, obran en el proceso los radicados 1116, 1147 del 23 de febrero de 2022, 1195, 1224 y 1230 del 24 de febrero de 2022 y 1445 del 2 de marzo de 2022, entre otros, en los que la señora Gloria Castro los avaló ante la jefe administrativa de la entidad. 175.

Respecto de la orden de iniciar un proceso administrativo sancionatorio contra los gerentes de las ESE de Nechí, Murindó y Puerto Nare, se advierte que ello se corresponde con los documentos con radicado 1183, 1184, 1185 y 3002 expedidos por la misma ciudadana el 24 de febrero y 22 de abril de 2022. 49 Función No. 17 del director administrativo según el manual de funciones y competencias laborales. 50 Que se comprende entre el 29 de octubre de 2022 al 29 de octubre de 2023.

De los memorandos de asignación de una actuación especial de fiscalización en los funcionarios del área de Recursos Naturales y Ambiente, se tiene que aquella como jefe del área concretó esa actividad entre el 3 al 7 de marzo, del 11 al 23 de abril y el 6 de junio al mes de agosto, todas de 202251. 178. Entre el 11 de mayo y el 7 de junio de 2022, la señora Gloria Castro envió al jefe de planeación 35 encuestas realizadas a los sujetos de control.

De ello, solo se tiene el oficio remisorio. 179. El 1 de junio de 2022, le solicitó al director Administrativo y Financiero, la suspensión de las vacaciones de un funcionario de la entidad. 180. El 10 de junio de 2022, remitió al contralor auxiliar delegado, el informe del estado de los recursos naturales y del ambiente, con el objeto que fuera analizado y revisado para la aprobación de este o que se le indicaran las recomendaciones a tener en cuenta. 181.

El 14 de julio de 2022, le entregó al subdirector Administrativo de la Contraloría General de Antioquia la calificación de los funcionarios de libre nombramiento. 182. El 16 de agosto de 2022, la señora Castro Torres le solicitó al director Administrativo, Operativo y Financiero la suspensión de las vacaciones de una funcionaria. 183.

El memorial del 24 de agosto de 2022, le notificó a un funcionario del área que en virtud de lo ordenado en auto del 27 de agosto de 2021 se le comisionó para ser apoyo y brindar informe técnico del proceso de un proceso de responsabilidad fiscal. 184. El 24 de febrero de 2022, la señora Gloria Patricia Castro, le otorgó al secretario de Ambiente y Sostenibilidad de la Gobernación de Antioquia, una prórroga para la entrega de información relacionada con la encuesta de gestión e inversión ambiental, esta misma gestión la desplegó el 31 de marzo de 2022, frente al alcalde del municipio de San Rafael, y los gerentes de las ESE de Amagá, San Rafael y Nariño. 185.

Frente a la actuación especial de fiscalización de la encuesta de gestión en inversión ambiental vigencia 2021 en la ESE Santa Isabel, obra en el proceso dos documentos fechados de agosto de 2022, en el que se advierte que se encuentra en modo borrador por ello no se encuentra suscrito por ningún responsable. 186. Sobre este mismo asunto, el 25 de febrero de 2022, se remitió por parte de la señora Gloria Patricia, la encuesta de inversión ambiental vigencia 2021 a la 51 Ver radicados desde el 1415 al 1608 y 2804 al 2960 y 4780 al 4814 entre otros.

Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 32 www.consejodeestado.gov.co hidroeléctrica de Ituango SA ESP, el 28 de ese mismo mes y año, a los alcaldes de los municipios de Abejorral, Alejandría, Amagá, Andes, Argelia, Cocorná, Concepción, Granada, Guarne, El Carmen de Viboral, El Peñol, El Retiro, El Santuario, Guatapé, La Ceja, La Unión, Marinilla, Nariño, San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael, San Vicente, Sonsón, el 4 de marzo de 2022 a los gerentes de las ESE de los municipios de Amagá, Abejorral, Alejandría, Argelia, Concepción, El Carmen de Viboral, El Peñol, Nariño, San Carlos, San Francisco, San Luis, San Rafael, El Santuario, Sonsón, Andes, San Vicente, Angeópolis, Guarne, Guatapé, La Ceja, La Unión, Marinilla, Granada, Cocorná, el 9 de marzo de 2022, a CORANTIOQUIA, CORNARE y CORPOURABÁ, entre otras, actuaciones que no se surtieron más allá del mes de abril de 2022. 187.

De lo expuesto, se puede concluir, que no se acreditó a través del factor temporal que la sobrina del demandado ejerciera autoridad administrativa. 2.4.4 Indebida valoración probatoria 188. Para la parte actora, el fallador de primera instancia dio mayor preponderancia a las declaraciones y testimonios rendidos que a las pruebas documentales aportadas, de las cuales se extrae el ejercicio de autoridad inhabilitante para el demandado. 189.

Al revisar el fallo que negó las pretensiones, se advierte que el juez electoral, valoró cada uno de los documentos adosados al proceso, de los cuales concluyó que al tener la señora Gloria Patricia en los empleos en las dependencias de recursos naturales y de planeación un jefe inmediato, ello impedía la estructuración de la inhabilidad alegada. 190.

Luego de contrastar las funciones de la pariente del demandado, con las declaraciones del señor Carlos Mario Gómez Ruiz, en su condición de Jefe de la Oficina de Planeación, encontró concordante el hecho que la señora Castro Torres desde esa dependencia no ejerciera autoridad administrativa, en tanto, «sus funciones consistían en realizar trimestralmente la verificación del cumplimiento de los planes de acción y las metas programadas por parte de las diferentes áreas de la entidad, además, generar alertas e informes del cumplimiento o no de las metas a su superior jerárquico; que la señora Gloria Castro no tenía personal a cargo, no realizaba actuaciones que tuvieran injerencia directamente con la comunidad, no tenía poder de decisión en ninguna de sus funciones, no tenía ni desempeñaba funciones de auditorías ni de control ni vigilancia fiscal, …» 191.

Luego, analizó el testimonio de la señora María Teresa Pérez Guarnizo, compañera de trabajo en el área de planeación, quien señaló que no existía una relación de subordinación con la señora Castro Torres dado que cumplían las mismas funciones, no abrían o iniciaban actuaciones administrativas y, todo lo que realizaban pasaba por la autorización de su jefe. 192.

La señora Gloria Patricia, bajo juramento señaló que no tenía ningún tipo de autoridad frente a sus compañeros, sostuvo que sus funciones dependían de las directrices del jefe inmediato. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 33 www.consejodeestado.gov.co 193.

Frente a esto, obra en el proceso la siguiente certificación: 194. De lo visto, no se extrae que el fallador de instancia dejara de valorar en su juzgamiento el material documental o que le diera un valor mayor a las declaraciones y testimonios, en tanto se demostró que su análisis fue sistemático. 2.4.5 Ejercicio de autoridad civil por su función de policía judicial 195.

Sobre este hecho señaló la parte actora que «Este control fiscal, sería inoperante sino se dotará a las contralorías de herramientas que permitieran una investigación eficaz, veraz y oportuna. Es por eso que se contempla legal y reglamentariamente la asignación de funciones de policía judicial, que dicho sea de paso NO LA TIENEN TODOS LOS CONTRALORES AUXILIARES en la Contraloría General de Antioquia, por ejemplo los contralores auxiliares, Código 35, Grado 01, de la Oficina Asesora de Planeación no tienen la posibilidad reglamentaria de ejercer funciones policía judicial, por la naturaleza misma de esta unidad, por el contrario en el área de recursos naturales y del ambiente está perfectamente señalada y reposa en cabeza de los contralores auxiliares». 196.

Para el demandante, el ejercicio de funciones de policía judicial conlleva el ejercicio de autoridad civil conforme el artículo 10 de la Ley 610 de 2000 que les dio la potestad de investigación o indagación (arts. 268 de la CP, 202 de la Ley 906 de 2004 y el Decreto 403 de 2020). 197. Insistió que esa atribución puede ser ejercida en las etapas de auditoría, siempre y cuando se cumpla con la Ley 1474 de 2011, así como en las etapas de indagación o investigación de hechos constitutivos de responsabilidad fiscal.

El ejercicio de las funciones de policía judicial para el control fiscal se rige, entre otros, por lo señalado en la Ley 906 de 2004 (Código de Procedimiento Penal), en cuanto resulte compatible con la naturaleza de la acción de responsabilidad fiscal, estructurada como una actuación de carácter inquisitivo en la cual rige el principio de permanencia de la prueba. 198.

Sobre este particular se tiene que la Ley 610 de 2000 señaló que: Artículo 10. Policía judicial. Los servidores de las contralorías que realicen funciones de investigación o de indagación, o que estén comisionados para la práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, tienen el carácter de autoridad de policía judicial.

Para este efecto, además de las funciones previstas en el Código de Procedimiento Penal, tendrán las siguientes: Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 34 www.consejodeestado.gov.co 1.

Adelantar oficiosamente las indagaciones preliminares que se requieran por hechos relacionados contra los intereses patrimoniales del Estado. 2. Coordinar sus actuaciones con las de la Fiscalía General de la Nación. 3. Solicitar información a entidades oficiales o particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o para las indagaciones o investigaciones en trámite, inclusive para lograr la identificación de bienes de las personas comprometidas en los hechos generadores de daño patrimonial al Estado, sin que al respecto les sea oponible reserva alguna. 4.

Denunciar bienes de los presuntos responsables ante las autoridades judiciales, para que se tomen las medidas cautelares correspondientes, sin necesidad de prestar caución. Parágrafo. En ejercicio de sus funciones, los servidores de los organismos de control fiscal a que se refiere este artículo podrán exigir la colaboración gratuita de las autoridades de todo orden. 199.

Esta atribución fue ampliada a consecuencia del Acto Legislativo 04 de 2019, en el que se modificaron los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 de la Constitución Política de Colombia. En razón de ello, se expidió el Decreto 403 de 2020, en el que se desarrollo las funciones de policía judicial, de la siguiente manera: «ARTÍCULO 102. Autonomía e Independencia. La coordinación y el ejercicio de las funciones especiales de Policía Judicial para la vigilancia y el control fiscal en todas sus modalidades, estará a cargo del Contralor General de la República y el desempeño de estas se realizará de manera autónoma e independiente.

(…)

ARTÍCULO 104. Funciones especiales de Policía Judicial. Son funciones especiales de policía judicial de la Contraloría General de la República, en el marco del numeral 16 del artículo 268 de la Constitución Política, aquellas actividades investigativas para adelantar la vigilancia y control fiscal de los bienes o fondos públicos en defensa de los intereses patrimoniales del Estado, que cumplan con alguno de los siguientes criterios: a) Pruebas que deban recaudarse o practicarse mediante actuaciones urgentes o especiales por fuera del marco de un procedimiento ordinario de control fiscal micro o macro, indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal, a través de, entre otros mecanismos, visitas de fiscalización y verificación a los sujetos de control y particulares que manejen recursos públicos, sin previa notificación o aviso, en las cuales podrá acceder a toda la información sin que se le pueda oponer reserva y recaudar pruebas relacionadas con la custodia, manejo y administración de los recursos públicos.

Los medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias. b) Las que se requieran para el análisis e investigación técnica y especializada de conductas en contexto que permitan hacer seguimiento del recurso público, identificar organizaciones, dinámicas o comportamientos recurrentes que ocasionen pérdida y menoscabo del patrimonio público, generando insumos con valor probatorio, por fuera del marco de un procedimiento ordinario de control fiscal micro o macro, indagación preliminar o proceso de responsabilidad fiscal, y bajo los procedimientos y protocolos establecidos por el Contralor General de la República.

Los medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias.

PARÁGRAFO 1. Las funciones y criterios dispuestos en este artículo se ejercerán sin perjuicio de las atribuciones de policía judicial ya otorgadas en la ley a la Contraloría General de la República. Demandantes: Carlos Andrés Echeverri Valencia y otro Demandado: Hernán Darío Torres Alzate, Diputado de Antioquia, periodo 2024-2027 Radicación: 05001-23-33-000-2023-01255-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 35 www.consejodeestado.gov.co El Contralor General de la República establecerá los protocolos y procedimientos de policía judicial al interior de la Contraloría General de la República.

PARÁGRAFO 2. El ejercicio de las funciones especiales de policía judicial a las que se refiere este artículo corresponde exclusivamente al Contralor General de la República directamente o a través de los servidores públicos de la entidad, sin perjuicio de la función de policía judicial atribuidas a los servidores o dependencias por disposición legal.» 200.

De la norma reglamentaria se extrae que la función de policía judicial se efectúa en el marco de las actividades investigativas en defensa de los intereses patrimoniales del estado, bajo 2 criterios, esto es, el recaudo de pruebas que deban conseguirse fuera de un procedimiento de control fiscal, sin que medie previa notificación o aviso, a esta actividad no se puede oponer reserva de la información. La segunda, es relativa a la consecución de las probanzas necesarias para el análisis e investigación técnica que permitan identificar organizaciones, dinámicas o comportamientos que menoscaben el erario público, igualmente en el marco del proceso fiscal. 201.

A renglón seguido, la norma señala que ello se efectuará bajo los procedimientos y protocolos establecidos por el Contralor General de la República. 202. De lo expuesto, se tiene que para el desarrollo de la función de policía judicial, la entidad debió expedir el protocolo del ejercicio de esta prerrogativa, el cual, no se encuentra dentro del presente medio de control. 203.

Sobre esto, la Corte Constitucional ha señalado que: «el ejercicio de las funciones de policía judicial relacionadas con el control disciplinario (en el caso de la Procuraduría General de la Nación) o el control fiscal (en el caso de la Contraloría General de la República), será desplegado dentro de los márgenes de la autonomía funcional y técnica que la Constitución y la ley reconocen a cada una de estas entidades52». 204.

Lo anterior resulta relevante en tanto, la forma en que se ejecuta esta función las normas que rigen la materia, le delegaron al contralor General de la República, la reglamentación de cómo se cumple dicho rol al interior del proceso de responsabilidad y fuera de este, aspecto con el que no se cuenta en este proceso. 205. Ello, con el fin de determinar si ella la puede ejecutar directamente o si por el contrario, esta depende de la orden que se imparta por parte del funcionario que tenga el proceso de responsabilidad fiscal a cargo o en los casos de urgencia que se den por fuera de dicha actuación, si lo puede ejercer directamente o por orden del jefe de área. 206.

Al respecto, en la declaración del señor Carlos Mario Gómez Ruiz, quien al momento de declarar era el jefe de planeación de la entidad, pero, fue contralor auxiliar de recursos naturales y ambientales, sobre el particular señaló: «Minuto 1:17:55: preguntado: Sabe Ud. Si en el manual de funciones del jefe de la contraloría auxiliar del medio ambiente y de los contralores auxiliares que 52 Sentencia C 440 de 2016.

Respuesta: No doctor ese es un tema que ha sido pues discutido al interior de la entidad porque es que propiamente el tema de manejo de policía judicial lo sostiene es la contraloría auxiliar de responsabilidad fiscal y eso es una potestad que tiene la general de la República, pues como hacer uso de ese tema, pues nunca doctor, no conozco la primera situación en 10 años que se emplee digamos esa figura insisto hoy la debe tener por norma la contraloría auxiliar de responsabilidad fiscal y no más, insisto no debe ser aplicada ni conozco que se aplicara en la contraloría general… está en el manual de funciones para toda la entidad está ese tema dentro de las funciones, … es un manual que tiene un tiempo importante,… Minuto 1:23:58: Preguntado: Esa función de policía judicial … que tan probable era que se hubiera ejercido, Contestado: en absoluto doctor es que insisto en mis 10 años en la Contraloría General de Antioquia no he conocido de esa situación» 207.

Así las cosas y ante la duda de cómo se ejecuta esta función en el trámite administrativo que le corresponde adelantar a la contraloría, esto es, si la familiar del demandado tiene el dominio en la ejecución de tales medidas o si por el contrario, la efectúa bajo la dirección de un superior o de un funcionario investigador, se erige como necesario negar la prosperidad de este argumento de impugnación, ante la duda probatoria que en la materia existe. 208.

De otra parte, cuando el ejercicio de aquella función se ejerce en el curso de un proceso judicial, los agentes que la desarrollan, se encuentran bajo el mandato del ente investigativo. 209. Al respecto la Corte Constitucional señaló: «La noción de policía judicial comprende específicamente la capacidad de cumplir funciones enderezadas a satisfacer las necesidades instrumentales y técnicas de la actividad de los funcionarios judiciales, quienes por distintas razones, que corresponden a la naturaleza de su investidura y de su labor, no las pueden atender directamente.

En este sentido se trata de determinar que autoridades como la Policía Judicial de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Procuraduría y Contraloría General de la Nación, las autoridades de tránsito en asuntos de su competencia, los Alcaldes e Inspectores de Policía, el Cuerpo Técnico de la Fiscalía General de la Nación, todos los servidores que integran las unidades de Fiscalía y los miembros de la Policía Nacional en los territorios en donde no haya policía judicial especializada, pueden colaborar bajo la coordinación de la Fiscalía General de la Nación y de sus delegados, en el adelantamiento de las funciones correspondientes a aquella noción.”[17] (subrayado fuera de texto) De este modo ha entendido la Corte, que el ejercicio de las competencias de policía judicial que la ley otorga a otros órganos constitucionales como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República, debe entenderse desde el concepto de colaboración armónica entre las ramas del poder, pero bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de la Nación. Por lo mismo se trata de competencias subordinadas a las directrices del ente acusador.

Alrededor de este último punto debe precisarse desde ya, que las funciones de dirección y coordinación de las funciones de policía judicial, constitucional y legalmente adscritas a la Fiscalía General de la Nación, están circunscritas al ejercicio de la acción penal y a la realización de las investigaciones que revistan las características de delito, conforme lo previene el artículo 250 de la Constitución».

Bajo la anterior perspectiva, se negará la prosperidad del argumento de apelación relativo al ejercicio de autoridad civil por ostentar la función de policía judicial. 2.5 Conclusión 212. Al no encontrar acreditado el requisito objetivo de la inhabilidad consagrada en el artículo 49.6 de la Ley 2200 de 2022, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 21 de mayo de 2024, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR probada la falta de legitimación en la causa de la RNEC y NEGAR la prosperidad de la excepción solicitada por el Consejo Nacional Electoral, según lo dicho en esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Aclara voto LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Salva voto GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»