CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: LUZ ELVIRA ÁNGEL CUELLAR Accionados: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA – Se revoca el fallo impugnado – SE AMPARA –los obstáculos de índole administrativo no pueden ser una justificación para coartar el disfrute de las vacaciones a que tienen derecho los trabajadores Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la señora Luz Elvira Ángel Cuellar y por el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá en contra de la sentencia de 2 de junio de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Luz Elvira Ángel Cuellar presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo digno y al descanso, cuya vulneración le atribuyó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Administrativa y al Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, con ocasión de la negativa de las referidas entidades en expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que se requiere para poder acceder al disfrute de sus vacaciones individuales.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que, desde el 1° de marzo de 2022, se encuentra vinculada a la Rama Judicial en el cargo de asistente administrativa grado 06, en propiedad, adscrito al Juzgado Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, por lo que su régimen de vacaciones es el individual, tal como lo dispone el artículo 146 de la Ley 270 de 1996. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar 2.2.
Adujo que, actualmente, se encuentra sin disfrutar el período de vacaciones causado por los servicios prestados a la Rama Judicial entre el 1° de marzo de 2022 y el 3 de marzo de 2023. 2.3. Refirió que, con fecha 31 de marzo de 2023, le solicitó a su nominador, el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, el disfrute de sus vacaciones individuales y que, en atención a ello, dicho funcionario le solicitó al Grupo de Asuntos Laborales adscrito al área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá que se expidieran «[…] los correspondientes certificados de i) vacaciones pendientes de la mencionada colaboradora, así como ii) el de disponibilidad presupuestal con el fin de hacer el nombramiento de una persona para que realice el reemplazo […]». 2.4.
Expuso que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, a través de oficio número DESAJBOADO23-143 y que fuere remitido el 18 de abril de 2023, le informó a su nominador que: «[…] para Despachos judiciales de más de 3 servidores, incluido el juez, no se expide disponibilidad presupuestal; asi (sic) mismo la Circular PSAC11-44 que en su numeral 1 señala “Los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales, deberán hasta el mes de marzo de cada año, reportar la programación de vacaciones correspondientes al siguiente año, ante el Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Administrativa y Dirección Seccional, del respectivo distrito judicial”; en tal virtud no es posible atender de manera positiva su petición […]». 2.5.
Refirió que, por lo anterior, el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá resolvió, mediante la Resolución Nº 017 de 18 de abril de 2023, negar el disfrute de las vacaciones solicitadas, argumentando, entre otras, las siguientes razones: […] “3. Que, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, mediante oficio N° DESAJBOADO23-143 (sin fecha), informa que no es posible asignar disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo durante el tiempo que duren las vacaciones de la servidora adscrita a este Despacho Judicial, conforme las directrices trazadas por el Consejo Superior de la Judicatura en la circular PSACO5-89 y PSAC11-44. 4.
Que, i) el Juzgado cuenta a la fecha con 387 peticiones por resolver, que datan de septiembre de 2022, sin contabilidad las actuaciones que están pendientes por avocar conocimiento; ii) ingresan semanalmente aproximadamente 70 solicitudes y, iii) se tiene una asignación de más de 2827 procesos activos. […]. 2.6. Con base en lo anterior, la accionante señaló lo siguiente: «[…] las vacaciones o el descanso para los servidores públicos y privados, por disposición jurisprudencial es un derecho fundamental, el cual debe ser protegido por vía de tutela en el momento de ser vulnerado, sin que sea válido oponer cortapisas administrativas, que afectan el núcleo fundamental de este derecho. […]».
A lo que agregó que: «[…] es claro que el Juzgado en el que laboro, en la actualidad cuenta en promedio con 3428 PROCESOS ACTIVOS, entre ellos 624 CON PERSONA PRIVADA DE LA LIBERTAD, lo que hace imprescindible mantener la continuidad de la planta de 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar personal, en este caso del Asistente Administrativo, por el periodo de vacaciones de 25 días a que tengo derecho. […]».
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] 1. Se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y/O DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ- CUNDINAMARCA, que apropie en el término que consideren prudente las partidas presupuestales que corresponden para el nombramiento de mi remplazo y emita el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal CDP para el disfrute de mis vacaciones por el periodo. de veinticinco (25) días (a partir del 23 de mayo de 2023). 2.
Se conmine al señor JUEZ 9o DE EJECUCIÓN DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE BOGOTÁ, que una vez sea expedido el CDP por parte del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y/O DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL BOGOTÁ-CUNDINAMARCA, decida nuevamente frente a mi solicitud de vacaciones. 3. Se exhorte a las autoridades respectivas, en este caso al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINISTRATIVA y DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE BOGOTÁ Y CUNDINAMARCA para que en el futuro, esta situación no se vuelva a presentar especialmente en mi caso y se gestione a Nivel Nacional la apropiación de recursos para designar en encargo a otra persona, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia. […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Subsección C de la Sección Tercera el Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 28 de abril de 2023, admitió la presente acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y del Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá. V. INTERVENCIONES 5.
Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes: 5.1. El director de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cundinamarca rindió informe en los siguientes términos: 5.2. Advirtió que, luego de verificar el Sistema de Gestión de Correspondencia - SIGOBUS, encontraron que la solicitud de vacaciones no fue tramitada por ellos sino por el Grupo de Asuntos Laborales adscrito al área de Talento Humano de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar 5.3.
Señaló que: «[…] no tenía conocimiento de la petición de la petición por tanto no puede predicarse que frente a lo que no se conoce, que exista vulneración de derechos fundamentales en contra de la señora LUZ ELVIRA ANGEL (sic) CUELLAR […]». 5.4. Destacó que en ese sentido carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que pidió ser exonerada de responsabilidad, dado que no existió omisión o acción de su parte que provocara la vulneración de los derechos fundamentales alegados. 5.5.
El Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá rindió informe en el que indicó que está de acuerdo con que la señora Luz Elvira Ángel Cuellar disfrute de sus vacaciones, pero expuso que para ello necesita contar con el certificado de disponibilidad presupuestal que soporta el nombramiento de una persona que asuma las funciones del cargo de asistente administrativa. 5.6.
Sostuvo que: «[…] solicita del señor Magistrado y la Sala negar la demanda en lo que a este Juzgado atañe y, concederla, para que la Dirección Ejecutiva asigne presupuesto. […]». 5.7. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, por conducto de apoderado judicial, rindió informe en el que expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las pretensiones de amparo, en razón a que: «[…] los derechos alegados por la parte actora como vulnerados, no son consecuencia de una acción u omisión atribuible a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por lo que debe prescindirse de librar cualquier orden de apremio en este sentido […]». 5.8.
Solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con los requisitos generales de procedibilidad, toda vez que en este caso no se está amenazando un derecho fundamental, y agregó que la administración pública no puede disponer de recursos públicos para contratar el reemplazo de la señora Luz Elvira Ángel Cuellar entre tanto disfruta de su merecido descanso. 5.9.
Finalmente, señaló que la accionante no probó la existencia de un perjuicio irremediable, para lo cual la señora Luz Elvira Ángel Cuellar debió «[…] acreditar cierta carga de diligencia, materializada en el hecho de tener que probar, siquiera sumariamente, las circunstancias fácticas que acreditan el hecho. […]». 5.10. El Consejo Superior de la Judicatura, a través de la magistrada auxiliar de la oficina del despacho de la Presidencia de esa corporación, rindió informe en el que indicó que de acuerdo con Ley 270 de 1996, en especial al artículo 99, el Consejo Superior de la Judicatura, los consejos seccionales de la judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las direcciones seccionales de administración judicial tienen funciones propias y diferentes. 5.11.
Por lo anterior no es viable endilgar alguna responsabilidad al Consejo Superior de la Judicatura por acciones u omisiones que son atribuibles exclusivamente sobre 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, entidad que es la ordenadora del gasto de conformidad con los numerales 2 y 6 del artículo 103 de la Ley 270 de 1996. 5.12.
En ese sentido, «[…] solicitó desvincular al Consejo Superior de la Judicatura del presente trámite tutelar, al considerar que no es el llamado a responder o cumplir las órdenes que se expidan con el fin de amparar las garantías constitucionales del accionante. […]». VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 2 de junio de 2023, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante y, como consecuencia de ello, ordenó lo siguiente: […]
PRIMERO: DECLÁRASE improcedente la solicitud de tutela de Luz Elvira Ángel Cuellar contra el Consejo Superior de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá. […]. 7. Como sustento de su decisión, el juez de primera instancia consideró, en síntesis, que debido a que la accionante «[…] tiene a su disposición el trámite previsto por el artículo 138 del CPACA para controvertir la legalidad de esos actos.
Asimismo, puede solicitar la suspensión provisional de los actos como medida cautelar. En consecuencia, declara improcedente la solicitud, porque existe otro medio de defensa judicial y no está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. […]». VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La señora Luz Elvira Ángel Cuellar y el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá impugnaron el fallo de primera instancia exponiendo razones similares y encaminadas a lograr la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo digno y al descanso de la actora.
En síntesis, sostuvieron lo siguiente: 8.1. Afirmaron que es evidente la vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, que es la entidad que se ha negado a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para suplir el cargo de asistente administrativa grado 06, durante el periodo de vacaciones. 8.2.
Señalaron que si bien es cierto que puede atacar por vía administrativa la resolución que negó el disfrute de las vacaciones, también lo es que de acuerdo con la sentencia C-171 de 2020 resulta procedente solicitar el amparo de estos derechos vía acción de tutela, en razón a que están implícitos los derechos al descanso laboral y la dignidad humana.
En ese momento la Corte Constitucional sostuvo: 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar […] “En conclusión, las vacaciones periódicas y remuneradas corresponden a uno de los mecanismos para concretar el derecho humano y el principio mínimo fundamental al descanso del trabajador; cuyo disfrute efectivo permite avanzar en el propósito de dignidad y justicia, en el ejercicio de sus actividades laborales”. […]. 8.3.
Indicaron que sí existe un perjuicio irremediable, debido a que la señora Luz Elvira Ángel Cuellar tenía planeado tomar sus vacaciones a partir del 20 de mayo del presente año, y la fecha del fallo de tutela de primera instancia, esto es 2 de junio de 2023, le ha sido imposible disfrutar de su derecho constitucional; por lo que en caso de presentar una demanda en ejercicio de un medio de control será imposible gozar de su derecho en un término razonable. 8.4.
Argumentaron que también se está violando el derecho fundamental a la igualdad, habida cuenta que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de providencia de 20 de septiembre de 2022, le concedió a la señora Ángela Adriana Leal Cabezas vía acción de tutela el disfrute de sus vacaciones individuales, quien, en su momento, se desempeñaba como asistente jurídica del juzgado accionado. 8.5.
En conclusión, indicaron que el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá no se opone a que la señora Luz Elvira Ángel Cuellar disfrute de sus vacaciones individuales, sin embargo, se hace necesario que la autoridad competente expida el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, que soporte el nombramiento del reemplazo de la colaboradora.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 9. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173.
VIII.2. Cuestión previa 10. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se ha de resolver, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, a efectos de resolver la solicitud de desvinculación procesal presentada por el Consejo Superior de la Judicatura. 11.
Para efectos de resolver la presente solicitud de desvinculación, la Sala pone de presente, lo preceptuado en el numeral 1° del artículo 85, el numeral 2 del artículo 99 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar y los numerarles 2º y 6º del artículo 103 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia4, los cuales son del siguiente tenor: […]
ARTÍCULO 85. FUNCIONES ADMINISTRATIVAS. Corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura: (…) 1. Elaborar el proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno Nacional, el cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la Nación. (…)
ARTÍCULO
99. DEL DIRECTOR EJECUTIVO DE ADMINISTRACION JUDICIAL. El Director Ejecutivo de Administración Judicial deberá tener título profesional, maestría en ciencias económicas, financieras o administrativas y experiencia no inferior a cinco años en dichos campos. Su categoría, prerrogativas y remuneración serán las mismas de los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura.
(…) 2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización. (…)
ARTÍCULO 103. DIRECTOR SECCIONAL DE LA RAMA JUDICIAL. Corresponde al Director Seccional de la Rama Judicial, ejercer en el ámbito de su jurisdicción y conforme a las órdenes, directrices y orientaciones del Director Ejecutivo Nacional de la Administración Judicial, las siguientes funciones: (…) 2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización. (…) 6.
Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan […]. 11.1. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que es la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la encargada de estructurar el proyecto de presupuesto para la Rama Judicial, una vez es aprobado la Dirección Ejecutiva de Administración de Judicial del Consejo Superior de la Judicatura asigna los recursos a cada una de las direcciones ejecutivas seccionales, para que puedan expedir los certificados de disponibilidad presupuestal necesarios para las contrataciones que se deben adelantar, entre las que se encuentran, los respectivos reemplazos durante las vacaciones de los empleados judiciales. 11.2.
Por lo anterior, se negará la solicitud de desvinculación procesal presentada por la apoderada judicial del Consejo Superior de la Judicatura. VIII.3. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado5, la Sala debe establecer si existe una vulneración de los derechos fundamentales de la actora, con ocasión de la Resolución N° 017 de 18 de abril de 2023, que negó el disfrute del derecho a las vacaciones por la actora por la no expedición del certificado de disponibilidad presupuestal. 4 Ley 270 de 1996. 5 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar 13.
Con el fin de resolver tales interrogantes resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: (i) derecho al trabajo en conexidad con el disfrute de las vacaciones de los empleados judiciales; para luego proceder a (ii) resolver el caso concreto. VIII.4. Derecho al trabajo en conexidad con el disfrute de las vacaciones de los empleados judiciales 14.
La Constitución Política prevé, en su artículo 25, que el trabajo es un derecho y una obligación social que goza de especial protección por parte del Estado, asimismo señala que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. 15. Por su parte, el artículo 53 superior detalla varias garantías fundamentales de obligatoria e ineludible observancia, entre las que se encuentran: el derecho a la igualdad de oportunidades y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales.
Asimismo, establece como una garantía mínima en favor de los trabajadores la concerniente al descanso remunerado, derecho que tiene como propósito que el empleado recupere las energías ante el desgaste normal de las mismas originado por la actividad laboral. 16. Al respecto, la Corte Constitucional ha definido las vacaciones como: «[…] un derecho del que gozan todos los trabajadores, como quiera que el reposo es una condición mínima que ofrece la posibilidad de que el empleado renueve la fuerza y la dedicación para el desarrollo de sus actividades.
Las vacaciones no son entonces un sobre sueldo sino un derecho a un descanso remunerado. Por ello, la compensación en dinero de las vacaciones está prohibida, salvo en los casos taxativamente señalados en la ley, puesto que la finalidad es que el trabajador efectivamente descanse. Una de las situaciones de excepción es en caso de que los trabajadores se desvinculen del servicio, y no hayan gozado de su derecho al descanso remunerado, pueden recibir una indemnización monetaria […]6.
(Negrillas por fuera del texto original) 17. Aunado a lo anterior, la citada corporación ha sostenido que: «[…] uno de los derechos fundamentales del trabajador, es el descanso, el cual está definido por el Diccionario de la Real Academia como quietud o pausa en el trabajo o fatiga […]»7. En efecto, la naturaleza iusfundamental de este derecho se deduce de la interpretación sistemática8 de los artículos 1º, 25 y 53 de la Carta, en tanto el descanso es una consecuencia necesaria de la relación laboral y constituye uno de los principios mínimos fundamentales del trabajo. 6 Sentencia C-598/97.
Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero. 7 Sentencia C-710 de 1996 M.P. Jorge Arango Mejía. 8 Al respecto, también puede consultarse las sentencias T-09 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-024 de 1998 M.P. Hernando Herrera Vergara. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar 18.
A su vez, la Organización Internacional del Trabajo - OIT, establece que las vacaciones remuneradas son un derecho irrenunciable del trabajador, en tanto que: «[…] se considerará nulo todo acuerdo que implique el abandono del derecho a vacaciones anuales pagadas o la renuncia a las mismas […]»9. 19. Ahora bien, el régimen de vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial se encuentra establecido en el artículo 146 de la Ley 270 de 199610, en los siguientes términos: […] Las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial serán colectivas, salvo las de los de la Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio […]. 20.
Cabe resaltar que la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del citado artículo, precisó lo siguiente: […] Según se señaló a propósito del artículo 12 del presente proyecto de ley, el ejercicio de la función pública y permanente de administrar justicia deberá realizarse “con las excepciones que establezca la ley” (Art. 228).
Significa ello, como se explicó, que el legislador tiene plena competencia para determinar los casos en que la rama judicial pueda cesar transitoriamente sus actividades, en las mismas condiciones que las normas laborales lo establecen para los demás funcionarios del Estado y los particulares. Así, entonces, puede la ley -o en su defecto la autoridad competente- fijar o modificar, dentro de unos márgenes razonables, los horarios de trabajo, disponer los días de descanso y determinar los períodos de vacaciones -individuales o colectivas-, sin que ello atente o comprometa el carácter de permanente que la Carta Política le ha dado a la administración de justicia […].
(resaltado fuera del texto original) 21. A partir de lo anterior, se puede concluir que, en atención al contenido del artículo 146 de la Ley 270 de 1996, el régimen de vacaciones de los empleados de la Rama Judicial se escinde en dos modalidades, a saber: a) los servidores que disfrutan sus vacaciones de manera colectiva, y b) los empleados cuyo régimen vacacional es individual y que pertenecen a la «[…] Sala Administrativa de los Consejos Superiores y Seccionales de la Judicatura, las de los Tribunal Nacional, las de los Juzgados Regionales mientras existan, de Menores, Promiscuos de Familia, Penales Municipales y de Ejecución de Penas; y las de los de la Fiscalía y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses […]». 9 Convenio 52 de la OIT, aprobado mediante la Ley 54 de 1962 y ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963. 10 “LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA”. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar 22.
Sin embargo, en ambos supuestos, el empleado de la Rama Judicial se hace merecedor del derecho a disfrutar de sus vacaciones, el cual se considera fundamental e irrenunciable y, por tanto, su afectación debe ser protegida a través de la acción de tutela. VIII.5. El caso concreto 23. La ciudadana Luz Elvira Ángel Cuellar presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo digno y al descanso, cuya vulneración le atribuyó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá -Cundinamarca, al Consejo Superior de la Judicatura -Sala Administrativa y al Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en razón a la negativa de las referidas entidades en expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que se requiere para poder acceder al disfrute de sus vacaciones individuales 24.
La autoridad judicial de primera instancia declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante, luego de considerar, en síntesis, que las circunstancias concretas del caso permitían inferir que la señora Luz Elvira Ángel Cuellar «[ ] tiene a su disposición el trámite previsto por el artículo 138 del CPACA para controvertir la legalidad de esos actos.
Asimismo, puede solicitar la suspensión provisional de los actos como medida cautelar. […]», a lo que agregó que: «[ ] no está acreditada la existencia de un perjuicio irremediable. […]». 25. La accionante y el Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá solicitaron que se revocara el fallo impugnado, dado que: (i) es evidente que la no expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para contratar el reemplazo durante las vacaciones de la aquí accionante -empleada judicial- vulneran sus derechos fundamentales;
(ii) la sentencia C- 171 de 2020 preciso que la acción de tutela es procedente cuando se alega la violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo digno y al descanso; (iii) se le ocasionó un perjuicio irremediable a la accionante por cuando ella tenía planeado tomar sus vacaciones a partir del 20 de mayo de 2023 y ha pasado más de un mes sin que haya podido disfrutar de su derecho, y (iv) no se tuvo en cuenta que en otras ocasiones se les ha reconocido a empleados judiciales, vía acción de tutela, el disfrute de sus vacaciones individuales. 26.
En este contexto, la Sala empieza por mencionar el contenido de la sentencia C -171 de 2020, la cual fue referida por los impugnantes y en la que la Corte Constitucional precisó lo siguiente: […] 46. El descanso necesario tiene especial relevancia en el ejercicio del trabajo, y es por esta razón que el Constituyente de 1991 lo incluyó en el artículo 53 como uno de los principios mínimos fundamentales.
Así, el derecho al descanso tiene como propósito que durante un tiempo determinado el trabajador cese sus actividades laborales y se recupere del desgaste que 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar genera el trabajo11; lo cual no solo redunda en el necesario equilibro de su calidad de vida, sino que además, le permite concretar y avanzar en su proyecto de vida12. 47.
Este derecho ha sido materializado a través de la limitación de la jornada de trabajo, el otorgamiento del descanso semanal y la consagración de un periodo de vacaciones anuales13. En relación con las vacaciones, el artículo 186 del Código Sustantivo del Trabajo establece que “[l]os trabajadores que hubieren prestado sus servicios durante un año tienen derecho a quince (15) días hábiles consecutivos de vacaciones remuneradas”. 48.
Se ha entendido que las vacaciones no tienen como único propósito que el trabajador se recupere del desgaste que le ocasionan las actividades laborales, sino que tiene por objeto permitirle al individuo espacios en los cuales realice actividades en desarrollo de sus propias expectativas y las de su familia14. Lo anterior, ha llevado a que se reconozca que el derecho a las vacaciones se perfecciona a través del goce del descanso remunerado15.
(…) 51.En conclusión, las vacaciones periódicas y remuneradas corresponden a uno de los mecanismos para concretar el derecho humano y el principio mínimo fundamental al descanso del trabajador; cuyo disfrute efectivo permite avanzar en el propósito de dignidad y justicia, en el ejercicio de sus actividades laborales. […]. (Negrillas por fuera del texto). 27.
En ese orden de ideas, advierte la Sala que, en el caso que nos ocupa, lo pretendido por la accionante es gozar de sus vacaciones, derecho laboral que, de acuerdo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, debe ser entendido como de naturaleza fundamental y como una garantía mínima del trabajador, pues a través de este se garantiza la recuperación de las energías del empleado afectadas con ocasión del desgaste físico y mental producto del cumplimiento de las labores asignadas por el empleador. 28.
De allí que es necesario poner de relieve que, en múltiples ocasiones esta Sección16 ha resuelto amparar los derechos fundamentales de los servidores judiciales accionantes y, como consecuencia de ello, ordenar a las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial accionadas, expedir el certificado de disponibilidad presupuestal que garantizara la provisión de los recursos 11 Sentencia C-710 de 1996, reiterada en sentencias C-035 de 2004 y C-1005 de 2005. 12 De esta prerrogativa se han ocupado los instrumentos internacionales sobre derechos humanos, como la Declaración Universal de Derechos Humanos que en el artículo 24 prevé que “[t]oda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas”.
Asimismo, el PIDESC y el Protocolo de San Salvador en el artículo 7 señalan que los trabajadores tienen derecho a las “vacaciones periódicas pagadas” y finalmente, los Convenios 052 y 132 de la OIT se ocupan en igual sentido de destacar la relevancia y particularidad de garantía del descaso necesario. Sobre vacaciones pagas, el Convenio 132 dispone i) la periodicidad del descanso al señalar que el derecho se causa luego de un año de servicio continuo (artículo 2) y ii) la remuneración del tiempo de vacaciones al establecer que quien las esté disfrutando deberá percibir la remuneración habitual (artículo 3). 13 Sentencias C-710 de 1996, C-019 de 2004, C-1005 de 2005, en las cuales además se señala que dicha posición se encuentra acorde con lo establecido en las normas internacionales respecto de las vacaciones del trabajador. 14 Sentencias C-669 de 2006, C-892 de 2009. 15 Sentencias C-035 de 2005, C-892 de 2009. 16 Ver, entre otras, las siguientes sentencias: i) de 5 de julio de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2019-02681-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; ii) de 11 de octubre de 2019, expediente número 11001-03-15-000-2019-04170-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; iii) de 8 de mayo de 2021, expediente número 11001-03-15-000-2021-01627-00, C.P. Hernando Sánchez Sánchez; iv) de 1° de julio de 2021, expediente número 11001-03-15-000-2021-01869-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; v) de 11 de noviembre de 2021, número único de radicación 11001-03-15-000-2021-04335-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; vi) de 20 de enero de 2022, expediente número 11001-03-15-000-2021-10377-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, vii) de 9 de junio de 2022, expediente número 25000-23-15-000-2022-00451-01, Hernando Sánchez Sánchez, y viii) 7 de julio de 2023, expediente número 18001-23-33-000-2023-00083-01, Roberto Augusto Serrato Valdés. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar necesarios para efectos de la vinculación de la persona que cubriera la ausencia de los actores por encontrarse disfrutando sus vacaciones. 29.
Valga mencionar que el fundamento del amparo en dichas oportunidades consistió en que: «[…] los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores […]»17. En efecto, en sentencia de 1° de julio de 2021, esta Sala de Decisión explicó lo siguiente: […] visto el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto bajo estudio, la Sala también comparte el criterio de la Sección Cuarta, en el sentido de que las circunstancias administrativas no se compadecen con el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente le asiste al actor, teniendo en cuenta la injerencia del derecho a las vacaciones en el derecho al trabajo en condiciones dignas, donde el descanso constituye una garantía fundamental del empleado, además de una prestación social y un derecho económico relacionado con la salud y la seguridad social de las personas. […] En efecto, impedir el derecho al goce de las vacaciones por cuenta de restricciones administrativas, no es una carga que deba soportar el tutelante, por cuanto ello no implica que se puedan soslayar las dificultades que la carga laboral, la insuficiencia de recursos, y algunas veces, la acción desprendida y descuidada de quienes tienen a su cargo la organización de los asuntos administrativos, de recursos humanos y presupuestales de la rama, puedan proyectarse sobre los derechos de quienes laboran en los despachos judiciales […]18.
(negrillas fuera del texto) 30. Siguiendo esa misma línea argumentativa, esta Sección19 así como la Subsección B de la Sección Segunda20, la Sección Cuarta y la Sección Quinta del Consejo de Estado, hemos venido sosteniendo el criterio consistente en que los asuntos de índole administrativo no pueden afectar el derecho al goce y disfrute del período vacacional que legalmente les asiste a los trabajadores, por lo que, como medida de protección del derecho, sí resulta procedente que el juez constitucional ordene adelantar las gestiones pertinentes para obtener la expedición del CDP. 31.
Por lo anterior, y teniendo en cuenta que a la aquí actora se le negó el disfrute de sus vacaciones individuales con fundamento en la falta de expedición del certificado de disponibilidad presupuestal, la Sala considera que se transgredió su derecho al trabajo y dicha vulneración le es imputable a la entidad dirección seccional aquí accionada, porque, tal como se precisó en el acápite VIII.2. de esta providencia, las Direcciones Seccionales del país tienen la competencia de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal una vez los recursos han sido asignados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, para 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2022, expediente número 11001-03-15-000-2021-10377-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1° de julio de 2021, expediente número 11001-03-15-000-2021-01869-01, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 19 En reciente pronunciamiento de 7 de julio de 2023, expediente 18001-23-33-000-2023-00083-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, se consideró el mismo criterio que se está reiterando en la presente decisión. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 16 de junio de 2021, expediente número 05001-23-33-000-2021-00738-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar la contratación del reemplazo de los empleados judiciales, de conformidad con lo previsto en los numerales 2° y 6° del artículo 103 de la Ley 270 de 199621. 32.
Lo anterior se traduce en que, si bien es cierto la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá no fue la que expidió la resolución que negó las vacaciones solicitadas por la señora Luz Elvira Ángel Cuellar, la realidad es que tiene la competencia, una vez la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura asigne los recursos, de expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para la contratación del reemplazo durante las vacaciones de la aquí accionante -empleada judicial-. 33.
Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el fallo impugnado, que declaró improcedente el amparo deprecado por la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Consejo Superior de la Judicatura, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 2 de junio de 2023, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En su lugar AMPARAR el derecho al trabajo de la accionante Luz Elvira Ángel Cuellar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, que, un plazo máximo de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente sentencia, si aún no lo hubiere hecho, adelante todas las gestiones tendientes a expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para garantizar la provisión de los recursos necesarios con el propósito de autorizar el reemplazo de las vacaciones de la señora Luz Elvira Ángel Cuellar.
Una vez cuente con los recursos necesarias deberá COMUNICAR tal novedad de manera inmediata al titular del Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá.
CUARTO: ORDENAR al Juez Noveno de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, que una vez se disponga del certificado de disponibilidad presupuestal para nombrar en provisionalidad al reemplazo de la señora Luz Elvira 21 “Son funciones del Director Ejecutivo de Administración Judicial: (…) 2. Administrar los bienes y recursos destinados para el funcionamiento de la Rama Judicial y responder por su correcta aplicación o utilización. (…) 7.
Actuar como ordenador del gasto para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan”. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01911-01 Accionante: Luz Elvira Ángel Cuellar Ángel Cuellar, deberá PRONUNCIARSE, en un término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de dicha comunicación, sobre la concesión del disfrute de las vacaciones de la tutelante.
QUINTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente (Salva voto) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P (30)