1 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral Temas: Acción de tutela en contra de providencias judiciales, emitidas en medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, mediante las cuales se resolvió un incidente de desacato y no se repuso su decisión. Ausencia de los defectos invocados.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Cristian Arbey Zapata Chavarría en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Cristian Arbey Zapata Chavarría promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y «cumplimiento de fallos judiciales».

Como consecuencia de lo anterior, requirió dejar sin efectos los autos proferidos el 25 de octubre de 2023 y 13 de diciembre de igual anualidad por el Tribunal Administrativo 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, en el incidente de desacato promovido dentro de la acción popular con radicado 05001-23-33-000-2018-00501-02, para, en su lugar, ordenarle a la corporación judicial precitada emitir una providencia de reemplazo, en la que se (i) valore de fondo el material probatorio aportado en el incidente de desacato;

(ii) escuche al comité de verificación y (iii) decreten las pruebas que sean necesarias, con el fin de garantizar los derechos colectivos amparados en la sentencia dictada el 12 de noviembre de 2012 por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la acción popular precitada. 1.1.2. Los hechos Del escrito de tutela se extraen como hechos relevantes los siguientes: i) En marzo de 2018, los señores Cristian Arbey Zapata Chavarría y Mauricio Hoyos Muñoz instauraron acción popular en contra del municipio de Girardota (Antioquia), de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia) y del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con el fin de obtener la protección de sus derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad pública, vulnerados por las omisiones de las entidades precitadas, frente a las implicaciones que tiene sobre la salud pública la contaminación atmosférica, con ocasión del material particulado emitido fundamentalmente por las fuentes fijas de la zona industrial del municipio mencionado. ii) El 26 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. iii) El 12 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la sentencia de primera instancia, y, en su lugar, amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salud pública.

Asimismo, emitió una serie de órdenes complejas tendientes a la protección efectiva del recurso natural de la atmósfera y la calidad del aire, las cuales se sintetizan en el siguiente cuadro: Orden N° Parte resolutiva del fallo Orden impartida Contenidos mínimos de esa orden Plazo de ejecución Entidades ordenadas 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Ord. 2°, lit. a Diseñar un estudio técnico para "evaluar la posibilidad" de tener límites de calidad del aire más rigurosos, permanente o supeditado a declaración de área fuente 6 meses AMVA, CORANTIOQU IA 2. Ord. 2°, lit. b. Diseñar un Programa localizado de descontaminación para Girardota (con inventario de número de fuentes, concentración y aplicación del art. 108 DTO 948/95). 1) Medidas para fortalecer monitoreo exacto (contaminantes primarios y secundarios), Oportuno (publico conocimiento en tiempo real) y completo (con totalidad de promedios diarios y anuales.) Accesible al público y con alertas en medio de comunicación masivo cuando se pase el nivel moderado 2) Medidas para revisar permisos de emisiones concedidos desde 2007, constatando su legalidad a la luz del Dto. 948, arts. 21 y 108. 3) Si se comprueba que no había capacidad en la atmósfera para dichos permisos evaluar las alternativas para: modificar, suspender, revocar o no renovar. 4) Acciones de mitigación de gases de efecto invernadero a la luz de la Ley 1931. 5) Diseño de un Plan de vigilancia epidemiológica que contemple: a) Zonas más expuestas del municipio. b) Épocas de alta contaminación. c) Población vulnerable. d) Un Programa de educación y plan de acción para realizar actividades en espacios abiertos.

Deben emitirse informes periódicos sobre el estado de salud de los pobladores. 6 meses AMVA, CORANTIOQU IA, MUNICIPIO 3. Ord. 2, literal b, num. V. Diseñar un Sistema de control de emisiones atmosféricas para fuentes fijas y móviles que contenga: 1) Inventario de todas las fuentes fijas. 2) Planes para visitas, evaluaciones o muestreos permanentes a las fuentes fijas. 3) Planes para exigir a la industria presentación periódica de muestreos de seguimiento y monitoreo. 4) Selección de industrias de alta emisión que deben tener equipos de control y medición propios. 5) Adopción estricta de medidas restrictivas o sancionatorias 6) Publicación en diario de amplia circulación, de los niveles de emisión de las industrias en Girardota. 6 meses AMVA, CORANTIOQU IA, MUNICIPIO. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7) Planes de asistencia técnica a pequeñas y medianas industrias, sobre reconversión a energías limpias, controles y temas que mejoren el nivel de información. 8) Planes para operativos permanentes de control a fuentes móviles, sobre todo: camiones. 9) Planes para restringir el parque automotor obsoleto 4.

Último párrafo del literal B, ordinal 2° Presentar ante el Comité de verificación, un proyecto que contenga las medidas para concretar los lineamientos ordenados 3 meses AMVA, CORANTIOQU IA, MUNICIPIO 5. Ordinal 2.°, literal C. Actualizar la herramienta de ordenación del territorio. 1) Regular adecuadamente el suelo con las actividades industriales. 2) Fijar distancias adecuadas respecto a zonas residenciales y establecimiento al aire libre. 3) Análisis costo beneficio de medidas de reubicación de esa industria iv) El 21 de noviembre de 2021, 15 de septiembre de 2022 y 14 de octubre de igual anualidad, el comité de verificación celebró tres audiencias.

El 28 de febrero de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia le concedió a la parte actora un término de un mes para que se pronunciara frente a los informes rendidos por las entidades accionadas. v) En atención a lo anterior, la parte demandante solicitó que las observaciones sobre dichos informes se hicieran dentro del comité de verificación y, en esa medida, requirió que se convocara a audiencia. El 24 de abril de 2023, la autoridad judicial precitada negó lo peticionado, por lo cual los actores interpusieron recurso de reposición, el cual fue resuelto de manera desfavorable el 8 de junio de 2023 por la corporación judicial mencionada. vi) El 26 de julio de 2023, el Tribunal precitado «en aras de ahondar en garantías, y previo a convocar a audiencia del Comité de Verificación, le concedi[ó] a los actores el plazo hasta el 26 de agosto de 2023, a fin de que manifiesten por ESCRITO si en consonancia con cada una de las órdenes impartidas por el Consejo de Estado, en providencia del 12 de noviembre de 2020, encuentran reparo alguno frente a estos informes, especialmente indicando si han sido desacatadas». 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) En virtud del anterior requerimiento, los demandantes presentaron un escrito, en el que objetaron las medidas tomadas por las entidades demandadas y señalaron las órdenes que seguían incumpliéndose. viii) Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 26 de septiembre de 2023, no convocó a audiencia de verificación, sino que «se dedicó a reproducir el contenido del escrito presentado y resolvió en su parte final abrir el incidente de desacato dentro del trámite de verificación de la acción popular». ix) El 25 de octubre de 2023, la autoridad judicial precitada no declaró en desacato ni impuso sanción a ninguna de las entidades demandadas. x) Por lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de reposición en contra de dicha providencia. El 13 de diciembre de 2023, la corporación judicial mencionada no repuso su decisión. 1.1.3.

Fundamentos de derecho El accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y «cumplimiento de fallos judiciales», comoquiera que, al proferir los autos del 25 de octubre de 2023 y del 13 de diciembre de igual anualidad, incurrió las siguientes causales específicas de procedibilidad: I) Defecto fáctico: A) La autoridad judicial precitada, frente a la primera orden alegada como incumplida en el trámite del incidente de desacato, relativa a la obligación de las autoridades allí demandadas de tener que «evaluar la posibilidad» de adoptar límites más rigurosos de calidad del aire para el municipio de Girardota, no valoró el estudio técnico «Modelización de escenarios de estimación de reducción de emisiones y de calidad del aire para la toma de decisiones de la autoridad ambiental y la autoridad de movilidad.

Informe modelización caso municipio de Girardota, 30 de junio de 2021», aportado por la parte demandada, en el cual se avalaba la posibilidad de que Girardota 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tuviera límites más rigurosos de calidad del aire y, sin embargo, esta desconoce su propio estudio y declaran abiertamente no adoptar los límites allí señalados.

B) La corporación judicial precitada, con respecto a la segunda orden invocada como incumplida, no valoró de forma adecuada el documento denominado «Programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota», toda vez que concluyó el acatamiento de dicha orden, sin percatarse que en dicho documento, en el componente de metas e indicadores, solo se reprodujeron las metas que ya tenían los programas anteriores, los cuales no fueron formulados particularmente para el municipio de Girardota y que se juzgaron insuficientes por el Consejo de Estado.

C) En la sentencia del 12 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Primera, ordenó a las entidades demandadas formular un plan de vigilancia epidemiológica, el cual debería contener por lo menos: 1) una relación para el tratamiento de las zonas más expuestas del municipio a la contaminación del aire; 2) el tratamiento a los sujetos de especial protección constitucional como los niños, los adultos mayores y personas con enfermedades cardiacas, pulmonares y respiratorias; y 3) un plan de acción para establecimientos donde se realicen actividades al aire libre.

Sin embargo, señaló el Tribunal accionado concluyó que ese plan existía porque las demandadas aportaron un documento titulado «MEDIDA 4: MEDIDAS ASOCIADAS AL PLAN DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA», sin valorar de fondo si ese escrito contenía los tres tratamientos ordenados por la corporación judicial mencionada. II) Desconocimiento del precedente judicial, con respecto al análisis efectuado frente a la tercera orden reportada como incumplida en el trámite del incidente, relativa a que el municipio actualice el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, para fijar adecuadamente las distancias mínimas que deben tener las zonas residenciales y la zona industrial de ese municipio, puesto que si bien la autoridad judicial accionada aceptó que no se actualizó dicho plan, también lo es que afirmó que para el obedecimiento de dicha orden no se dieron tiempos en la sentencia de segunda instancia y que, además, aquella autoridad no tiene la competencia para modificar esa 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co orden y fijar términos para su cumplimiento, lo cual desconoce las disposiciones que al respecto ha determinado la jurisprudencia constitucional.

III) Defecto procedimental, debido a que el Tribunal accionado se apartó del procedimiento legalmente establecido, al (i) negar abiertamente la inclusión de corporaciones que solicitaron ser incluidas dentro del comité de verificación, lo cual desconoce el artículo 34 de la Ley 472 de 1998; y (ii) no conceder las solicitudes de los accionantes para que se convocara a dicho comité para discutir las objeciones frente a las medidas adoptadas por las entidades demandadas, al considerar que solo aquella autoridad puede decidir cuándo convocarlo, lo que limita la participación ambiental y contradice toda la línea jurisprudencial que existe sobre la materia, para lo cual citó las sentencias T-254 de 2014 y T-055 de 2021, proferidas por la Corte Constitucional. 1.2.

Actuación procesal El 25 de abril de 2024, se (i) admitió la acción de la referencia en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral; (ii) vinculó, en calidad de terceros interesados, al municipio de Girardota (Antioquia), a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA), al Área Metropolitana del Valle de Aburrá y al señor Mauricio Hoyos Muñoz; y (iii) requirió a la autoridad judicial precitada para que remitiera copia digital del expediente de la acción popular con radicado 05001-23-33-000-2018-00501-00/01. 1.3.

Contestación de la demanda 1.3.1. Municipio de Girardota (Antioquia) El profesional del derecho Jimmy Leandro Aguirre Navales aseguró que la discusión planteada por la parte accionante carece de importancia constitucional, ya que obedece a un debate de mera legalidad, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse ni debatir, so pena de otorgarle a la acción de amparo el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Asimismo, manifestó que no se cumple el requisito de inmediatez, puesto que han transcurrido más de cinco 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co años, dejando de lado que la finalidad del presente mecanismo en la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Sin perjuicio de lo anterior, resaltó que la acción popular fue analizada y resuelta por las autoridades judiciales tanto en primera como en segunda instancia, cuyas órdenes impuestas por el Consejo de Estado han sido objeto de trámite de verificación de cumplimento por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, por lo que el peticionario del amparo lo que pretende es cuestionar el trámite impartido y ordenado por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo, existiendo otros mecanismos dentro del trámite de verificación y cumplimiento del fallo de tutela.

En esos términos, solicitó negar la acción de la referencia, al no haberse conculcado ninguna garantía fundamental. 1.3.2. Tribunal Administrativo de Antioquia El magistrado Rafael Darío Restrepo Quijano, luego de hacer un recuento de las actuaciones adelantadas en la acción popular, afirmó que el trámite dado al proceso no se apartó del ordenamiento jurídico, ni se desconocieron los derechos esgrimidos por la parte accionante.

Adicionalmente, sostuvo que el propósito del tutelante se traduce en convertir esta acción de tutela en una tercera instancia, con el objeto de dejar sin efectos las actuaciones del 25 y 13 de diciembre de 2023 y, además, censurando con términos irrespetuosos y desobligantes los distintos trámites jurídicos que el operador jurisdiccional ha establecido en aras de vigilar constantemente el cumplimiento de la sentencia. En consecuencia, solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela. 1.3.3.

Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) El profesional del derecho Óscar Augusto Agudelo Giraldo indicó que no se cumple el requisito de relevancia constitucional, puesto que debe prevalecer la competencia e independencia en las decisiones adoptadas por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que estas (i) respetaron las normas 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que regulan este tipo de procesos;

(ii) se basaron en normas preexistentes; (iii) se agotaron las etapas procesales dispuestas para las acciones populares; y (iv) garantizaron el derecho de defensa de todos los sujetos procesales. Asimismo, aseveró que la parte accionante no identificó ningún error que conlleve la vulneración de los derechos fundamentales reclamados, sino que se limitó a atacar sin sustento alguno aspectos que han sido demostrados dentro del proceso con todas las garantías propias de este y los cuales permiten evidenciar el cumplimiento por parte de las entidades allí demandadas del fallo proferido por el Consejo de Estado.

Por lo expuesto, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia y, de manera subsidiaria, negar las pretensiones formuladas. 1.3.4. Área Metropolitana del Valle de Aburrá El abogado Carlos Andrés Acevedo Mesa afirmó que la entidad cumplió con la orden impartida en la acción popular, pues ha venido actuando, en el marco de sus competencias, por alcanzar el cumplimiento del 100 %, con respecto de la actualización del plan de ordenamiento territorial.

De otra parte, sostuvo que en el escrito de tutela no se presentó ningún argumento que evidencie un desconocimiento normativo, comoquiera que lo que discute es la interpretación que realizó el Tribunal respecto del derecho y de las pruebas técnicas aplicables al caso. Por tanto, requirió declarar improcedente la presente acción constitucional. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer la presente acción de tutela, de acuerdo con lo dispuesto en el ordinal 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la parte actora en contra de las providencias emitidas el 25 de octubre de 2023 y 13 de diciembre de igual anualidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, en el incidente de desacato con radicado 05001-23-33-000-2018-00501-02 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,2 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta 1 Sentencias C-543 de 1992, T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 2 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.

Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia 2.4.1. El caso bajo estudio reviste una marcada importancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, comoquiera que, en criterio del accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, en las decisiones del 25 de octubre de 2023 y del 13 de diciembre de igual anualidad, no realizó un adecuado análisis probatorio, evento que de encontrarse acreditado conduciría a considerar lesivos los intereses de la parte actora. 2.4.2.

Se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos de defensa judicial, por cuanto las decisiones cuestionadas resolvieron un incidente de desacato y un recurso de reposición en contra de la anterior decisión en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 2.4.3.

Se cumple la exigencia de inmediatez, puesto que la providencia que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el auto que decidió el incidente de desacato fue notificada por estado el 14 de diciembre de 2023 y la acción de tutela fue instaurada 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 17 de abril de 2024, esto es, en el término de los seis meses previstos jurisprudencialmente como plazo prudencial para el ejercicio de la tutela en contra de providencias judiciales. 2.4.4.

En el presente asunto no se cuestiona una irregularidad procesal, sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis probatorio. 2.4.5. En el escrito de tutela se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales. 2.4.6. La acción de tutela no discute una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia que pretende controvertirse fue proferida en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Así, al encontrarse cumplidos en el caso los requisitos de procedibilidad de la acción, se impone abordar el estudio de fondo de la presente acción, para lo cual se analizarán los defectos fáctico, procedimental y desconocimiento del precedente judicial invocados por la parte accionante. 2.5. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente del medio de control de protección y el incidente de desacato con radicado 05001-23-33-000-2018-00501-02, la Sala de decisión establece lo siguiente: 2.5.1.

El 6 de marzo de 2018, los señores Cristian Zapata Chavarría y Mauricio Hoyos Muñoz instauraron demanda, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en contra del municipio de Girardota (Antioquia), el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia–, con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con el aire, el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración, o sustitución, la protección de áreas de especial importancia ecológica, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; la defensa del patrimonio 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público; la seguridad y salubridad pública; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; los cuales consideraron vulnerados con ocasión de las omisiones y la gestión inadecuada de las autoridades en torno a las implicaciones que sobre la salud pública está generando la contaminación atmosférica por material particulado emitido fundamentalmente por las fuentes fijas de la zona industrial del municipio de Girardota. 2.5.2.

El 19 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, rechazó la demanda, al considerar que se configuró el agotamiento de la jurisdicción. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto el 6 de septiembre de 2018, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la decisión de primera instancia. 2.5.3.

Por lo anterior, el 18 de octubre de igual anualidad, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, admitió la demanda. 2.5.4. El 26 de noviembre de 2019, la autoridad judicial precitada negó las pretensiones de la demanda, por lo cual la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. 2.5.5.

El 12 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Primera, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, dispuso lo siguiente: «[…]

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salud pública y, en consecuencia, disponer de las siguientes órdenes: A. ORDENAR al Área Metropolitana del Valle de Aburrá -A.M.V.A.- y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-, que evalúen la posibilidad de que, en aplicación del principio de rigor subsidiario, se emitan parámetros más estrictos de calidad del aire al interior de sus jurisdicciones, bien sea de manera permanente o supeditada a la sectorización del área fuente de contaminación del Valle de Aburrá, teniendo como fin la adecuación a las recomendaciones de la Organización Mundial de Salud en materia de parámetros de calidad del aire.

Dichas autoridades contarán con un plazo de seis (6) meses para presentar un estudio en el cual deberán exponer las conclusiones sobre las posibilidades de establecer regulaciones más rigurosas dentro de sus jurisdicciones en los términos establecidos con anterioridad. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B. ORDENAR al Área Metropolitana del Valle de Aburrá -A.M.V.A.-, a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia- y a la Alcaldía Municipal de Girardota que, en el marco del área fuente de contaminación del Valle de Aburrá y en armonía con todos los instrumentos de calidad del aire existentes en la región, diseñen un programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota, teniendo en consideración el número de fuentes de emisión, las concentraciones de elementos contaminantes que desde allí se emiten a la atmósfera y las indicaciones del artículo 108 del Decreto 948 de 1995.

Dicho plan deberá contener los siguientes elementos: (i) Las medidas necesarias y más adecuadas para fortalecer el sistema de monitoreo de la calidad del aire del municipio de Girardota, a fin de que funcione de manera permanente e ininterrumpida y, además, esa comunidad tenga conocimiento exacto, oportuno y completo de las condiciones atmosféricas que se registran con ocasión de las emisiones de todo tipo de contaminantes y de gases de efecto invernadero.

El sistema de información no solo debe ser eficiente, sino que también debe fácilmente accesible al público. La población deberá ser alertada mediante un medio de comunicación masivo siempre que la calidad del aire sobrepase en nivel «moderado», precisando las circunstancias y recomendaciones del caso. (ii) Las medidas de revisión de los actos administrativos proferidos desde el 2007 en virtud de los cuales se autorizaron actividades de emisiones atmosféricas por fuentes fijas, a fin de constatar si las respectivas autorizaciones se encuentran conformes o no a las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 108 (parágrafo 4°.) del Decreto 948 de 1995.

En caso de haber autorizado nuevas instalaciones sin contar con los fundamentos científicos necesarios para concluir que los nuevos cupos de emisión existían y podían otorgarse, la autoridad que hubiere otorgado el permiso de funcionamiento, de conformidad con el «informe de Estado de Emisiones (IE1)» -presentado por las industrias instaladas a partir del 2007- y demás instrumentos que considere pertinentes, deberá analizar los aportes de emisiones atmosféricas de tales industrias en relación con la norma de calidad del aire.

Posteriormente, deberá evaluar las alternativas jurídicas de modificar, suspender, denegar la renovación o, incluso, de revocar los permisos de emisión concedidos, en consideración a que estos «no crean derechos adquiridos en cabeza de su respectivo titular». (iii) Paralelo a las metas de reducción de las emisiones de los contaminantes criterios, igualmente deberán considerarse las medidas de mitigación de las emisiones de los gases de efecto invernadero.

En ese sentido, el programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota deberá ser diseñado en armonía con los instrumentos de la Ley 1931 de 20183, y que fueron precisados en el apartado XI.7. de esta providencia. (iv) Un plan de vigilancia epidemiológica en las zonas del municipio de Girardota que se encuentran mayormente expuestas a la contaminación atmosférica, teniendo en especial consideración, de un lado, las épocas de alta contaminación precisadas en los instrumentos de descontaminación ya existentes para todo el Valle de Aburrá y, de otro lado, los sujetos de especial protección constitucional como los niños, los adultos mayores, personas con enfermedades cardiacas, pulmonares o respiratorias como las afectadas por el COVID-19, entre otros.

Dicho plan deberá estar acompañado de un programa de educación y un plan de acción para aquellos establecimientos en donde se realicen actividades al aire libre. 3 “Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático”. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el marco del plan de vigilancia epidemiológica, deberán presentarse informes periódicos sobre el estado de salud de las personas mayormente expuestas en el municipio de Girardota.

(v) Un sistema de control de emisiones atmosféricas por fuentes fijas y móviles, determinado por: a) Un inventario de todas las fuentes fijas que se encuentran en el municipio de Girardota; b) Los planes para realizar visitas, evaluaciones o muestreos permanentes para verificar si todas las industrias ubicadas en el municipio de Girardota se encuentran cumpliendo o no con las normas de emisión; c) Los planes para exigir a todos los agentes de emisiones fijas del municipio de Girardota la presentación periódica de los resultados de los muestreos de seguimiento y monitoreo de sus emisiones; d) La selección de las industrias del municipio de Girardota a las que, por cuenta de la cantidad de sus emisiones, se les deba exigir la implementación de estaciones de control y equipos de medición propios para efectuar el seguimiento constante de sus emisiones; e) La adopción estricta de las medidas restrictivas o sancionatorias del caso con el fin de respetar los límites legales de emisión e inmisión; f) La publicación en un diario de amplia circulación nacional, así como en los sitios web del A.M.V.A., Corantioquia y la Alcaldía Municipal de Girardota, los resultados de los niveles de emisiones que generan las industrias asentadas en Girardota. g) Los planes asistencia técnica a pequeños y medianos agentes emisores en aspectos relacionados con reconversión a tecnologías limpias, controles y otros temas que mejoren el nivel de información sobre los mecanismos técnicos y legales de control a la contaminación del aire; h) Los planes para realizar operativos permanentes de control estricto de las fuentes móviles de contaminación, especialmente, de los camiones y demás categorías del parque automotor que se caracterizan por aportar las mayores emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero a la atmósfera, adoptando las sanciones por las infracciones ambientales que se cometan; e i) Los planes para restringir de manera estricta la circulación del parque automotor obsoleto al interior de la jurisdicción del municipio de Girardota, especialmente en las épocas identificadas por las autoridades como de mayor contaminación atmosférica.

El programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota deberá consignar de manera precisa las obligaciones en cabeza de cada una de las entidades involucradas. Para dar cumplimiento con la estructuración del programa mencionado, las autoridades contarán con el término dispuesto en la ley, esto es, seis (6) meses.

Las autoridades involucradas deberán presentar informes periódicos sobre el cumplimiento y la evolución de cada uno de los componentes del programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota. Para el cumplimiento de las órdenes de amparo, la Sala reitera que las autoridades involucradas deberán tener en consideración el marco normativo e institucional dispuesto para mejorar la calidad del aire (apartado XII.2.), así como en materia de cambio climático (apartado XI.7.), procediendo a realizar las modificaciones y ajustes del caso en aras de garantizar la coherencia y eficiencia del sistema.

Las autoridades tendrán el plazo de seis (6) meses para finalizar el proceso de articulación y actualización de los referidos instrumentos e instituciones de calidad del aire y de cambio climático de conformidad con las órdenes dispuestas en esta providencia. 16 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma, las autoridades involucradas deberán mejorar las condiciones de efectividad de los mecanismos normativos dispuestos para propiciar el compromiso, participación, colaboración, consulta, vinculatoriedad y exigibilidad del sector empresarial -especialmente aquel enfocado en prestar servicios de transporte- en orden a materializar las políticas, programas, planes y metas concretas de reducción de las emisiones atmosféricas y mejora de la calidad del aire en el municipio de Girardota, tal y como se tiene previsto en los distintos institutos enunciados en el apartado XII.2. de esta providencia. En el marco de los principios de coordinación y colaboración armónica, el A.M.V.A., Corantioquia y la Administración Municipal de Girardota deberán presentar, dentro del término de tres (3) meses, ante el comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, así como implementar y allegar los resultados correspondientes, de un proyecto contentivo de las distintas medidas que, en ejercicio de su autonomía administrativa, permitan concretar los lineamientos señalados anteriormente.

C) ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Girardota que, con la correspondiente participación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá -A.M.V.A.- y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-, si no lo han hecho, efectúen, dentro del marco de sus competencias, el trámite de actualización de la herramienta de ordenación del territorio del municipio de Girardota, a efectos de regular de manera adecuada los usos del suelo en relación con el desarrollo de las actividades industriales y su distancia adecuada respecto de las zonas residenciales y aquellos establecimientos abiertos al público, especialmente aquellos a la intemperie.

Esta actualización deberá tener en consideración los instrumentos regionales en materia de calidad del aire, así como los establecidos en la Ley 1931 de 2018. La nueva regulación del suelo también deberá contemplar los análisis costo-beneficio de las medidas de reubicación correspondientes.

TERCERO: CONFORMAR, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, un comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, el cual estará integrado por la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá-; por los actores populares; por el director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá -A.M.V.A.-.; por el director de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-; por el alcalde municipal de Girardota – Antioquia; por el agente del Ministerio Público; y por el por el Defensor Regional del Pueblo, quienes harán seguimiento a lo ordenado e informarán sobre las acciones que se adopten y ejecuten […]». 2.5.6.

El 8 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia fijó fecha para la celebración de la audiencia de verificación de la sentencia precitada para el 26 de noviembre de 2021. 2.5.7. El 17 de marzo de 2022 y el 29 de septiembre de igual anualidad, el despacho judicial mencionado negó las solicitudes presentadas por la Mesa Ambiental de Girardota y por la corporación NIBARU, respectivamente, en razón a que esa autoridad judicial no podía modificar o adicionar la sentencia del 12 de noviembre de 2020, mediante la cual el Consejo de Estado, conformó el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual fue integrado por: la Sala Cuarta de Decisión Oral 17 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Tribunal Administrativo de Antioquia, los actores populares, el director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá; el director de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –CORANTIOQUIA-; el alcalde del municipio de Girardota (Antioquia); el agente del Ministerio Público y el defensor del Pueblo. 2.5.8.

El 8 de junio de 2023 la autoridad judicial mencionado hizo un requerimiento a los representantes legales de las entidades demandadas para que cada una revisara y gestionara la ejecución de las órdenes impartidas en la sentencia precitada. 2.5.9. El 26 de julio de igual anualidad, la corporación judicial requirió a la parte actora ante los informes presentados por las entidades demandadas, para que indicara si encuentra reparo frente a estos, en especial si han sido incumplidas las órdenes o desacatadas. 2.5.10.

El 25 de agosto del mismo año, los demandantes dieron respuesta a lo solicitado, para lo cual, en resumen, indicaron que las directrices han sido incumplidas. 2.5.11. El 26 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, abrió el incidente de desacato, por el posible incumplimiento de la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Primera, debido, por un lado, a la «manifestación categórica del demandante donde señala en su sentir el incumplimiento evidente que han mostrado las entidades accionadas hasta la fecha a cada una de las órdenes a que se contrae el referido fallo» y, por el otro, al escrito presentado por el procurador 1.° judicial II Ambiental y Agrario de Antioquia, en el que sostuvo que «[d]e lo expresado por el actor, surgen una serie de presuntos incumplimientos a la decisión de segunda instancia, razón por la cual y a efectos de asegurar la garantía procesal de defensa y contradicción y en cabal aplicación al artículo 29 de la Constitución Política, se hace necesario que se solicite al Despacho de la manera más respetuosa, se sirva, si a bien lo tiene, convocar a la apertura de un incidente de Desacato en contra de los sujetos pasivos». 2.5.12.

El 25 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, determinó que las entidades demandadas no incurrieron en desacato de las órdenes impartidas en la sentencia del 12 de noviembre de 2020, proferida por 18 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Sección Primera del Consejo de Estado, comoquiera que estas han adelantado diferentes gestiones para lograr su cumplimiento. 2.5.13.

El 31 de octubre de 2023, la parte demandante interpuso recurso de reposición, en contra de la anterior decisión porque la autoridad judicial precitada (i) omitió mencionar los argumentos del accionante en el recuento procesal; (ii) no se pronunció sobre la forma de dirigir el comité de verificación, en el que se limitó el derecho de participación de los accionantes;

(iii) no se pronunció sobre las características que debería tener el programa localizado de descontaminación; (iv) no señala ningún documentos «que se tenga como el plan de vigilancia epidemiológico ordenado»; (v) no se pronuncia sobre las recomendaciones de los estudios técnicos que el Consejo de Estado, Sección Primera, ordenó elaborar; y (vi) desconoce los tiempos de ley para la concertación de un plan básico de ordenamiento territorial. 2.5.14.

El 13 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, no repuso su anterior decisión. 2.5.15. El 1.° de noviembre de 2023, el señor Cristian Zapata Chavarría solicitó la nulidad de todo el proceso a partir de la audiencia de verificación de la sentencia, realizada el 26 de noviembre de 2021, y, en consecuencia, requirió convocar a audiencia de Comité de Verificación, con el fin de garantizar que las partes que lo integran puedan revisar el proyecto de medidas a implementar para dar cumplimiento al fallo. 2.5.16.

El 13 de diciembre de 2023, la corporación judicial precitada negó dicha solicitud, al considerar que el cumplimiento del proyecto contentivo de las distintas medidas no implicaba un consenso o participación de los actores populares. 2.6. Caso en concreto. 2.6.1. Análisis de la valoración efectuada por el Tribunal accionado El señor Cristian Arbey Zapata Chavarría solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decisión Oral, con ocasión de la expedición de las providencias del 25 de octubre de 2023 y del 13 de diciembre de igual anualidad, comoquiera que incurrió en defecto fáctico, puesto que (i) no valoró el estudio técnico «Modelización de escenarios de estimación de reducción de emisiones y de calidad del aire para la toma de decisiones de la autoridad ambiental y la autoridad de movilidad.

Informe modelización caso municipio de Girardota, 30 de junio de 2021», aportado por la parte demandada, en el cual se avalaba la posibilidad de que Girardota tuviera límites más rigurosos de calidad del aire y, sin embargo, esta «en renglón seguido» desconoce su propio estudio y declaran abiertamente no adoptar los límites allí señalados;

(ii) apreció de manera inadecuada el documento denominado «programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota», al concluir el acatamiento de dicha orden, sin percatarse que en dicho documento, en el componente de metas e indicadores, solo se reprodujeron las metas que ya tenían los programas anteriores, los cuales no fueron formulados particularmente para el municipio de Girardota y que se juzgaron insuficientes por el Consejo de Estado; y (iii) consideró que el plan de vigilancia epidemiológica existía porque las demandadas aportaron un documento titulado «MEDIDA 4: MEDIDAS ASOCIADAS AL PLAN DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA», sin valorar de fondo si ese escrito contenía los tres tratamientos ordenados por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 12 de noviembre de 2020.

Pues bien, para resolver las anteriores inconformidades y las relativas al defecto procedimental y desconocimiento del precedente judicial, resulta imperioso analizar los argumentos en que se apoyó la autoridad judicial accionada al expedir las providencias del 25 de octubre de 2023 y del 13 de diciembre de igual anualidad, mediante las cuales determinó que las entidades demandadas dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos no incurrieron en desacato de la providencia dictada el 12 de noviembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Primera, y no repuso esa decisión, respectivamente..

Para el efecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la providencia del 25 de octubre de 2023, explicó que revisaría cada uno de los puntos manifestados como incumplidos por la parte actora, determinando en cada caso, si se han venido cumpliendo por las respectivas entidades: Así, señaló que la orden dada por el Consejo de Estado, en el ordinal segundo, literal a, de la referida providencia al Área 20 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Metropolitana del Valle de Aburrá –AMVA– y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia– es del siguiente tenor: «[…] ORDENAR al Área Metropolitana del Valle de Aburrá -A.M.V.A.- y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia-, que evalúen la posibilidad de que, en aplicación del principio de rigor subsidiario, se emitan parámetros más estrictos de calidad del aire al interior de sus jurisdicciones, bien sea de manera permanente o supeditada a la sectorización del área fuente de contaminación del Valle de Aburrá, teniendo como fin la adecuación a las recomendaciones de la Organización Mundial de Salud en materia de parámetros de calidad del aire.

Dichas autoridades contarán con un plazo de seis (6) meses para presentar un estudio en el cual deberán exponer las conclusiones sobre las posibilidades de establecer regulaciones más rigurosas dentro de sus jurisdicciones en los términos establecidos con anterioridad […]». En ese sentido, indicó que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en la respuesta brindada dentro del incidente de desacato, parte del supuesto que debía revisarse la posibilidad de la aplicación del principio de rigor subsidiario para generar parámetros más estrictos de calidad del aire al interior de sus jurisdicciones.

Para ello, citó el Decreto Reglamentario Único núm. 1076 de 2015, que en su título 5, establece el reglamento de protección y control de calidad del aire; y que, además, en su artículo 2.2.5.1.6.6., previó los requisitos para la aplicación del principio del rigor subsidiario para adoptar normas específicas de calidad del aire, de ruido ambiental, de emisión de contaminantes y de emisión de ruido, más restrictivas que las establecidas por las normas nacionales, por lo que para aplicar dicho principio deben darse varias condiciones, pues, en su criterio, ello no puede quedar al arbitrio de las autoridades ambientales.

Adicionalmente, la autoridad accionada indicó que el AMVA consideró que debía tenerse en cuenta que cuando en el fallo se ordena que se evalué la posibilidad de aplicar las normas de rigor subsidiario, y no se emite una orden directa para que se dé la aplicación de este sin mediar un análisis técnico, es porque se comprende que este principio como todos los principios del ordenamiento jurídico está sujeto al cumplimiento de unos requisitos legales, pero también técnicos, al ser un principio del derecho ambiental.

En ese sentido, sostuvo que cada uno de los seguimientos que se han hecho al cumplimiento del fallo, han demostrado a través de diferente estudios y análisis 21 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co técnicos que para el municipio de Girardota no existen las condiciones necesarias para aplicar el rigor subsidiario, a partir del análisis de la información de calidad del aire del municipio, dispersión de contaminantes y meteorología, realizado a la luz de las consideraciones que establece el Decreto mencionado, en el artículo 2.2.5.1.6.6., no es necesaria la aplicación del rigor subsidiario.

No obstante, precisó que debía tenerse en cuenta que la aplicación del principio mencionado no es la única herramienta existente para asegurar el cumplimiento de las normas y límites de calidad del aire en un determinado territorio, por lo que el AMVA afirmó que ha desarrollado múltiples acciones tendientes a continuar manteniendo y mejorando las condiciones de calidad del aire en el municipio de Girardota.

Así las cosas, concluyó que existía claridad frente a los motivos por los cuales AMVA determinó que en el caso del municipio de Girardota (Antioquia) no debía aplicarse rigor subsidiario, sumado a ello la orden supuso que se examinaría la posibilidad, sin establecerlo de forma obligatoria, lo que, en todo caso, implicaba que se analizara la norma vigente para el asunto, tal y como lo hizo dicha entidad.

Ahora, frente a Corantioquia, consideró que aquella tampoco había desobedecido la primera orden impartida por el Consejo de Estado, comoquiera que suscribió con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Universidad Pontificia Bolivariana el Convenio N° 040-COV2108-68 con fecha de inicio del 13 de agosto de 2021, del cual concluyó que, de acuerdo con los análisis técnicos y normativos, para la mayoría de los contaminantes no es necesario generar para el municipio de Girardota aplicación del rigor subsidiario con parámetros más estrictos de calidad del aire; sin embargo, precisó que para el contaminante PM2.5, el estudio recomendaba aplicar medidas para todo el Valle de Aburrá (teniendo en cuenta su condición de cuenca atmosférica), analizando previamente las implicaciones socioeconómicas correspondientes.

De otra parte, la autoridad judicial accionada procedió a analizar el cumplimiento de la directriz impuesta al Área Metropolitana del Valle de Aburrá – AMVA–, a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia– y al municipio de Girardota (Antioquia) por el Consejo de Estado en el ordinal segundo, literal b, de la sentencia del 12 de noviembre de 2020, que dispuso: 22 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] ORDENAR al Área Metropolitana del Valle de Aburrá -A.M.V.A.-, a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia- y a la Alcaldía Municipal de Girardota que, en el marco del área fuente de contaminación del Valle de Aburrá y en armonía con todos los instrumentos de calidad del aire existentes en la región, diseñen un programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota, teniendo en consideración el número de fuentes de emisión, las concentraciones de elementos contaminantes que desde allí se emiten a la atmósfera y las indicaciones del artículo 108 del Decreto 948 de 1995 […]».4 Por lo anterior, consideró que el anterior mandato tiene componentes de alta complejidad de orden técnico, que suponen un arduo trabajo por las entidades en cuestión para su cumplimiento y que, en todo caso, se trata de una orden judicial que no se cumple con una única actuación, sino que es una actividad continuada, que debe mantenerse en el tiempo y, por ello, bien puede verse como una política pública de las entidades involucradas, debiendo revisarse como una construcción a largo plazo.

En efecto, explicó que los problemas del medio ambiente planteados en esa segunda orden -especialmente- y concentrados en la decisión que se alega como desacatada, no pueden resolverse para una fecha determinada y, con ello, culminar las instrucciones impartidas por el órgano de cierre, pues, ante la presencia de tantos actores contaminantes, deben mantenerse, revisarse y controlarse de múltiples formas las afectaciones ambientales en el municipio de Girardota (Antioquia), por lo que, con estas limitaciones de cumplimiento, determinó que debían revisarse las acciones de cada entidad, mediante las cuales se procura el acatamiento de dicha directriz.

Así, frente al municipio de Girardota, indicó que aquel adelantó actuaciones tendientes al cumplimiento del fallo y encaminadas a la mejoría de la calidad del aire, con la descontaminación atmosférica y reducción de los impactos negativos del cambio climático y de los gases de efecto invernadero, pues ha venido cumpliendo el programa elaborado para la reducción de la contaminación atmosférica.

Adicionalmente, manifestó que lo anterior se consolida con las respuestas brindadas por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y Corantioquia, pues la primera informó que el 7 de julio del año 2021 y dentro de los términos otorgados por la sentencia, entregó el programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el 4 La transcripción completa de dicha orden se encuentra en el acápite de hechos probados, ordinal 2.5.5. 23 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de Girardota - Antioquia, el cual a su vez cuenta con los proyectos o actividades específicas a desarrollar en el marco de los elementos que deben contener dicho plan, según lo establecido en la orden; y la segunda, en resumen, expresó que el programa mencionado fue elaborado de forma articulada entre las tres entidades: AMVA, CORANTIOQUIA y el municipio de Girardota, según su competencia y de acuerdo con lo establecido en la orden impuesta por el órgano de cierre, la cual coincide con los argumentos esgrimidos por AMVA.

Por lo expuesto, coligió que se viene cumpliendo con un programa, con el fin de acatar las órdenes dictadas por el Consejo de Estado, las cuales se han ido ejecutando progresivamente y respecto a cada uno de los ítems, tal como se puede evidenciar de las explicaciones emitidas por las tres entidades, por lo que no incurrieron en desacato.

Seguidamente, el Tribunal accionado procedió a examinar la orden impartida en el último inciso del literal b del ordinal segundo, que dispuso lo siguiente: «[…] En el marco de los principios de coordinación y colaboración armónica, el A.M.V.A., Corantioquia y la Administración Municipal de Girardota deberán presentar, dentro del término de tres (3) meses, ante el comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, así como implementar y allegar los resultados correspondientes, de un proyecto contentivo de las distintas medidas que, en ejercicio de su autonomía administrativa, permitan concretar los lineamientos señalados anteriormente […]».

Al respecto, la autoridad judicial precitada indicó que las tres entidades han presentado distintos informes de cumplimiento, aportando pruebas e indicando las actividades realizadas con ocasión de la orden contenida en la sentencia del Consejo de Estado, por lo que no se advierte que se haya desacatado la orden dada en este sentido. Para el efecto, explicó que Corantioquia señaló que el 12 de abril de 2021, remitió un primer informe de avance, en el cual se definían distintas medidas y acciones que, en ejercicio de la autonomía administrativa de la entidad, permitirían para dar respuesta a las órdenes del fallo.

Aunado a ello, sostuvo que se encontraba demostrado el trabajo articulado entre las entidades demandadas con los registros de recepción del memorial por correo electrónico. Finalmente, en cuanto a la orden relativa a la actualización de la herramienta de ordenación del territorio del municipio de Girardota, a efectos de regular de manera adecuada los usos del suelo en relación con el desarrollo de las actividades industriales y su distancia adecuada respecto de las zonas residenciales y aquellos 24 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecimientos abiertos al público, especialmente aquellos a la intemperie, precisó que esta fue dada al municipio de Girardota, con la participación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá y de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – Corantioquia–, sin que en ella el órgano de cierre fijara un plazo para su cumplimiento.

En ese sentido, expuso que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá informó que aquella, en el ámbito de sus competencias, definidas en la Ley 1625 de 2013, ha apoyado al ente territorial con estudios técnicos que permiten el análisis, gestión e incorporación de la información en su instrumento de ordenamiento territorial que faciliten el cumplimento de atribución constitucional consagrada en el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución, como lo es tomar las decisiones en materia de la regulación de los usos del suelo y las normas urbanísticas asociadas al desarrollo de las actividades industriales y su adecuada distancia respecto de las zonas residenciales, entre otras.

Asimismo, señaló que, para atender las obligaciones impartidas en el fallo popular, la entidad precitada ha avanzado con gestiones y estudios que ha venido entregando y socializando al municipio para efectos de su análisis e inclusión en su instrumento de planificación territorial, así: (i) desde el año 2020, remitió a cada uno de los municipios del Valle de Aburrá, incluyendo Girardota, un reporte anual con la gestión de la calidad del aire, en este reporte se entregan las diferentes herramientas y estudios en los cuales se avanzó durante la anualidad anterior, como insumos para el análisis y la toma de decisiones desde los municipios; y (ii) el desarrollo de modelaciones y análisis de los mecanismos de dispersión de los contaminantes, de la mano de la Universidad Pontificia Bolivariana, que tuvieron como propósito analizar la viabilidad de incorporar distancias desde las fuentes de emisión a las zonas residenciales o comerciales del municipio de Girardota.

Sin embargo, precisó que debido al transporte natural (influenciado por la velocidad y dirección del viento, entre otras variables) la calidad del aire en las zonas con medidas más estrictas también podría verse afectada por agentes externos de otros municipios dentro del mismo Valle de Aburrá e incluso por fuera de este como es el caso de los incendios forestales de zonas alejadas. 25 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, indicó que a través del radicado 17146 del 29 de junio de 2023, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Corantioquia y el municipio de Girardota enviaron Oficio al Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el que solicitaron un concepto y acompañamiento para la definición de distancias mínimas entre fuentes fijas de emisión descontaminantes atmosféricos asociados a la industria y a otros usos del suelo, la cual fue resuelta el 9 de agosto de 2023, mediante el Oficio 00-029001, en el sentido de nombrar a una servidora para emprender mesas de trabajo que permitan avanzar sobre ese tema a nivel Nacional.

Bajo este escenario, concluyó que no se había desobedecido la orden impartida por el Consejo de Estado, en atención a las actividades adelantadas por las entidades mencionadas. Ahora bien, se repara en que el Tribunal Administrativo de Antioquia, frente a las pruebas que el accionante discute, en el análisis de la primera orden, expuso: «[…] 3.1.3 De otro lado, Corantioquia respecto a esta primera orden que considera cumplida, explicó que suscribió con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Universidad Pontificia Bolivariana el Convenio N° 040-COV2108-68 con fecha de inicio del 13 de agosto de 2021, con el siguiente objeto: Adhesión de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia al Convenio Especial de Cooperación N°625 de 2021 suscrito entre el Área Metropolitana del Valle de Aburra y la Universidad Pontificia Bolivariana que tiene como objeto “AUNAR ESFUERZOS PARA AVANZAR EN EL CONOCIMIENTO Y USO DE HERRAMIENTAS MATEMÁTICAS QUE PERMITAN LA MODELIZACIÓN DE ESCENARIOS DE ESTIMACIÓN DE REDUCCIÓN DE EMISIONES Y DE CALIDAD DEL AIRE, Y ORIENTEN LA TOMA DE DECISIONES PARA LA AUTORIDAD AMBIENTAL Y LA AUTORIDAD DE MOVILIDAD”, Dicho convenio contó con una adición de recursos por parte de la Corporación de $250.000.000.

Como parte de la adhesión de CORANTIOQUIA y en cumplimiento de la orden del fallo, en el marco de dicho convenio se presentó un informe con el análisis de la factibilidad de establecer parámetros más restrictivos, en virtud de la aplicación del principio de rigor subsidiario tanto para emisiones como para calidad del aire (teniendo en cuenta los niveles máximos permisibles de la norma nacional de calidad del aire y las metas al 2030, así como también las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud – OMS – en materia de parámetros de calidad del aire).

En este informe se concluye que: De acuerdo con los análisis técnicos y normativos, para la mayoría de los contaminantes no es necesario generar para el [m]unicipio de Girardota aplicación del Rigor Subsidiario con parámetros más estrictos de calidad del aire; sin embargo, para el contaminante PM2.5, el estudio recomienda aplicar medidas para todo el Valle de Aburrá (teniendo en cuenta su condición de cuenca atmosférica), analizando previamente las implicaciones socioeconómicas correspondientes […]».

Asimismo, en el examen de la segunda orden proferida por el Consejo de Estado, indicó lo siguiente: 26 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] Por su parte, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá argumenta que el 7 de julio del año 2021 y dentro de los términos otorgados por la sentencia, se entregó el programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el [m]unicipio de Girardota - Antioquia, el cual a su vez cuenta con los proyectos o actividades específicas a desarrollar en el marco de los elementos que deben contener dicho plan, según lo establecido en la orden.

Se explica que el programa establecido para el [m]unicipio de Girardota – Antioquia se enmarca en el Plan Rector del Área Metropolitana - PIGECA, de acuerdo con la conceptualización de cuenca atmosférica; por lo tanto, se debe mantener el enfoque de contar con metas de región. Además, basados en el concepto técnico de cuenca atmosférica, y para reafirmar desde un punto de vista técnico la decisión de no establecer metas particulares para el Municipio de Girardota - Antioquia, dado el concepto de cuenca atmosférica.

Ahora bien, el incidentista plantea que el programa de reducción de contaminación para Girardota no considera las concentraciones de elementos contaminantes. Sobre los Óxidos de Azufre (SOx) sostiene que hay claridad que las concentraciones de calidad de aire de este contaminante son representativas, así como el aporte de las fuentes de emisión, así mismo los inventarios de emisiones, realizados por el AMVA -y al que el accionante hace referencia en gran parte de su escrito-, establece que la principal fuente de emisión del SOx son las fuentes fijas o industriales, razón por la cual en el programa de reducción de contaminación presentado para el [m]unicipio, se hace un importante énfasis en las acciones de reducción y de control de las emisiones producidas por las fuentes fijas (industria), tales como: • Implementación de zonas Urbana de Aire Protegido (ZUAP) fuentes fijas. • Expedición de normas que obligan al mejoramiento de sus procesos. • Establecimiento de planes individuales de reducción para el cumplimiento de metas sectoriales. • Guía para la elaboración e implementación de un Plan Individual de emisiones -PIR. • Desarrollo de proyectos que motivan al mejoramiento de los procesos, a través de programas de eficiencia energética. • Acompañamiento técnico a las empresas del municipio en eficiencia energética • Ejercicio de control y vigilancia a las fuentes fijas de emisión, para verificar el cumplimiento de las normas nacionales y locales en la materia. • Asistencia técnica y acompañamiento en la implementación de buenas prácticas ambientales en producción sostenible y economía circular en empresas del [m]unicipio, específicamente en este proyecto participaron las empresas: Porcicultores APA, Interquim e Industrial Conconcreto S.A.S. […]».

Posteriormente, en el análisis de la orden precitada, frente al Plan de Vigilancia Epidemiológica, refirió lo siguiente: «[…] 3.2.1 El [m]unicipio de Girardota – Antioquia manifiesta que dado que el cumplimiento de la orden en cuestión exige un ejercicio interinstitucional, ciertamente se ha venido desarrollando una agenda de trabajo entre el AMVA, Corantioquía y el [m]unicipio de Girardota - Antioquia a través de la cual se han generado esfuerzos conjuntos para el mejoramiento de la calidad del aire del ente territorial, para acatar el fallo popular, dentro de la cual se elaboró el programa localizado de reducción de la 27 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contaminación atmosférica para el [m]unicipio, incluyendo los componentes dispuestos por el Consejo de Estado.

A su vez, teniendo en cuenta que el programa debe contener un Plan de Vigilancia Epidemiológica, el cual se ha implementado y llevado a cabo de la siguiente manera: En primer lugar, la Secretaría de Salud Participación Ciudadana y Protección Social de Girardota desarrolla de manera bimensual el Plan de Vigilancia Epidemiológica, como se acordó en los compromisos presentados, Plan que es definido por la Organización Panamericana de la Salud, como un subsistema de información del sistema de información- decisión-control de las enfermedades específicas que sirve de base para hacer recomendaciones, evaluar las medidas de control y realizar la planificación. En este análisis se aborda de manera completa el comportamiento de las consultas en salud con diagnósticos para los códigos CIE-10 contemplados en el protocolo del Sistema de vigilancia en salud ambiental con énfasis en calidad del aire y sus efectos sobre la salud Valle Aburrá SIVISA, creado por el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Universidad de Antioquia en el año 2021.

Estos motivos de consulta para enfermedades respiratorias y enfermedades cardiovasculares son analizados para los diferentes barrios y veredas del [m]unicipio de Girardota – Antioquia en su totalidad para un abordaje integral de la medida, dentro de los cuales se contemplan por supuesto aquellas zonas que se encuentran mayormente expuestas a la contaminación atmosférica, pero también se analiza el comportamiento de todas las personas que consultan por estas enfermedades en las IPS del territorio.

Este informe se realiza para todos los meses de año, contempladas las fechas de mayor posibilidad de contaminación atmosférica declarada para el Valle de Aburrá, así como un análisis por edad con el objetivo de poder reconocer la prevalencia de las consultas para la población reconocida con mayor vulnerabilidad a los contaminantes como los niños y niñas menores de 5 años y adultos mayores de 50 residentes en el municipio.

Para los periodos de contingencia, la Secretaría de Salud como una de las actividades realiza notificación a las IPS habilitadas en el municipio con el objetivo de prestar atención prioritaria en salud a los grupos de alto riesgo (niños y niñas menores de 5 años, mujeres gestantes y adultos mayores) desde su inicio hasta que se levante la medida establecida […] Ahora bien, se expresó que Girardota cuenta con el Plan de Vigilancia Epidemiológica, para ello el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y en el marco de sus competencias formula el programa mediante la ficha No. MEDIDA 4: MEDIDAS ASOCIADAS AL PLAN DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA, la cual estableció lo siguiente: Para el cumplimiento de la meta 1. de Diseñar e implementar el sistema de vigilancia epidemiológica para el seguimiento y evaluación de los efectos en salud y la calidad del aire, el Área Metropolitana ha liderado la implementación del Sistema de Vigilancia en Salud Ambiental con énfasis en Calidad del Aire, (SIVISA) en alianza con la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia, y las administraciones municipales de los diez municipios del Valle de Aburra.

El propósito final del proceso de vigilancia es: 1) establecer la magnitud de los efectos en salud; 2) definir indicadores y metodologías, de acuerdo con la literatura mundial, pertinentes para monitorear de forma permanente dichos efectos y de esta forma monitorear el impacto de las acciones desarrolladas. Así las cosas, es evidente para el Tribunal que se viene cumpliendo con un programa, con el propósito de acatar las órdenes dadas por el Consejo de Estado, las cuales como se 28 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advierte se van ejecutando progresivamente y respecto a cada uno de los ítems, tal como se logra concluir de las explicaciones dadas por las tres entidades, con ello en relación con este punto no se advierte desacato de las órdenes […]».

Pues bien, analizada la anterior transcripción y estudiados los argumentos en los que el Tribunal Administrativo de Antioquia se apoyó para resolver el trámite incidental, se concluye que fueron los resultados de una valoración conjunta de los elementos probatorios obrantes en el expediente, entre los cuales se destacan los discutidos por el accionante, estos son, el estudio técnico «Modelización de escenarios de estimación de reducción de emisiones y de calidad del aire para la toma de decisiones de la autoridad ambiental y la autoridad de movilidad.

Informe modelización caso municipio de Girardota, 30 de junio de 2021», el programa localizado de reducción de la contaminación atmosférica para el municipio de Girardota y el informe denominado «MEDIDA 4: MEDIDAS ASOCIADAS AL PLAN DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA», los que llevaron a concluir a la autoridad accionada que el municipio de Girardota (Antioquia), el Área Metropolitana del Valle de Aburrá y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia– habían adelantado actuaciones tendientes al cumplimiento de las órdenes impartidas por el órgano de cierre en la sentencia del 12 de noviembre de 2020, pero que, por su alta complejidad de orden técnico, aquellas suponían un arduo trabajo por lo que no podían cumplirse con una sola actuación y, en esa medida, dichas entidades no habían incurrido en desacato.

Adicionalmente, contrario a lo aducido por el accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia al valorar el informe denominado «MEDIDA 4: MEDIDAS ASOCIADAS AL PLAN DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA», sí tuvo en cuenta los lineamientos señalados por el Consejo de Estado en el fallo cuyo incumplimiento se discute, pues explicó que ese plan se realiza de manera bimensual por la Secretaría de Salud Participación Ciudadana y Protección Social de Girardota, con el fin de realizar (i) un control de los motivos de consulta para enfermedades respiratorias y enfermedades cardiovasculares, los cuales son analizados para los diferentes barrios y veredas del municipio de Girardota para un abordaje integral de la medida; y (ii) un análisis por edad con el objetivo de poder reconocer la prevalencia de las consultas para la población reconocida con mayor vulnerabilidad a los contaminantes como los niños y niñas menores de 5 años y adultos mayores de 50 residentes en el municipio.

Además, en dicho informe se dejaron consignados los avances realizados, con respecto a las 29 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jornadas de educación y sensibilización en el ente territorial mencionado sobre la calidad del aire.

Así las cosas, debe precisarse que en el trámite del incidente de desacato, por tratarse de un procedimiento de contenido sancionatorio, a la autoridad judicial no solo le corresponde analizar el aspecto objetivo, esto es, el cumplimiento de las órdenes impartidas, sino que es necesario que se estudie la responsabilidad subjetiva del accionado, para lo cual deben tenerse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento5, aspectos que no fueron desconocidos en el caso en concreto, comoquiera que la decisión de no declarar en desacato a las entidades incidentadas fue precisamente por las actuaciones desplegadas por aquellas para lograr la plena satisfacción de las directrices impartidas y la dificultad de cumplirlas de manera inmediata.

Por lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en la causal específica de defecto fáctico, pues, en ejercicio de su independencia y autonomía, valoró el acervo probatorio recaudado en el marco del proceso, sin que exista un error abiertamente contrario a las reglas de la sana crítica, por lo que al juez constitucional no le es posible pronunciarse sobre lo decidido, máxime cuando se denota que lo pretendido por el accionante es que se valoren los medios probatorios discutidos en el sentido que aquel considera es el adecuado, sin que demuestre una apreciación caprichosa o arbitraria de estos por parte de la autoridad accionada. 2.6.2.

Estudio del defecto procedimental invocado El accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral, incurrió en defecto procedimental, al expedir las providencias del 25 de octubre de 2023 y del 13 de diciembre de igual anualidad, toda vez que se apartó del 5 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. 30 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedimiento legalmente establecido, al (i) negar abiertamente la inclusión de corporaciones que solicitaron ser incluidas dentro del comité de verificación, lo cual desconoce el artículo 34 de la Ley 472 de 1998; y (ii) no conceder las solicitudes de los accionantes para que se convocara a dicho comité para discutir las objeciones frente a las medidas adoptadas por las entidades demandadas, lo que limita la participación ambiental y contradice toda la línea jurisprudencial que existe sobre la materia.

Pues bien, se advierte que la autoridad judicial precitada, en la providencia del 13 de diciembre de 2023, al resolver el recurso de reposición interpuesto en contra del auto que resolvió el proceso incidental, expuso lo siguiente: «[…] En segundo lugar, se determinará si la sentencia que se busca sea acatada, estableció que el proyecto de cumplimiento de medidas debía ser discutido con la parte actora, antes de ser presentado por los obligados.

Dicho de otra manera, el recurrente considera que se limitó su derecho de participación, en tanto era obligación que se discutiera con la parte actora el contenido de las medidas generadas para dar cumplimiento a la orden impartida al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Corantioquia y el Municipio de Girardota – Antioquia, quienes deberían presentar “dentro del término de tres (3) meses, ante el comité para la verificación del cumplimiento de esta sentencia, así como implementar y allegar los resultados correspondientes, de un proyecto contentivo de las distintas medidas que, en ejercicio de su autonomía administrativa, permitan concretar los lineamientos señalados anteriormente”.

Al respecto se dirá que los obligados “si presentaron, cada una por separado, unos documentos proyecto con las medidas que contendría el futuro programa de reducción de la contaminación, y lo hicieron oportunamente dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la sentencia”, por lo que no queda duda que no hay desacato por ese motivo, la inconformidad radica en que no se sometió a la consulta o deliberación con el actor popular aquí recurrente.

Frente a lo cual se dirá que no hay motivo para reponer la decisión por esa razón, dado que la orden en parte alguna sometió a tal condición la presentación de las medidas por cada una de las obligadas, con ello, no se entiende la inconformidad que manifiesta el recurrente […]». Analizada la anterior transcripción, la Subsección concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió en el defecto procedimental invocado por la parte accionante, pues en la orden impartida por el Consejo de Estado, en la sentencia del 12 de noviembre de 2020, únicamente se dispuso que las entidades demandadas debían presentar ante el comité de verificación del cumplimiento un proyecto 31 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contentivo de las distintas medidas que concretar los lineamientos trazados por el órgano de cierre, lo cual procedió a verificar la autoridad accionada con las pruebas aportadas evidenciando que cada entidad había presentado de manera separada ese documento, sin que de dicha orden se desprenda que las demandadas se encontraban obligadas a discutir con la parte accionante el contenido de esas medidas.

Ahora, con respecto al reparo formulado por la parte accionante, consistente en que la autoridad accionada desconoció el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, al negar abiertamente la inclusión de corporaciones que solicitaron ser incluidas dentro del comité de verificación, se precisa que la acción de tutela debe formularse directamente por las entidades destinatarias de dicha decisión, pues son a aquellas a las que únicamente pudo habérseles transgredido sus derechos fundamentales con lo allí consignado.

En todo caso, se repara en que en el expediente solo obran las solicitudes de incorporación presentadas por la Mesa Ambiental de Girardota y por la corporación NIBARU, las cuales fueron resueltas por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 17 de marzo de 2022 y el 29 de septiembre de igual anualidad, respectivamente, por lo que no se cumpliría con el requisito general de inmediatez, y, adicionalmente, la autoridad precitada en dichas providencias explicó de manera razonable que su decisión se debía a que no podía modificar la sentencia del 12 de noviembre de 2020, mediante la cual el Consejo de Estado conformó el comité de verificación con la Sala Cuarta de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Antioquia, los actores populares, el director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, el director de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –CORANTIOQUIA-, el alcalde del municipio de Girardota (Antioquia), el agente del Ministerio Público y el defensor del Pueblo6.

De otra parte, la Sala aclara que no emitirá pronunciamiento alguno con respecto al cargo sobre el desconocimiento del precedente judicial, comoquiera que la parte accionante no identificó las sentencias que en su criterio fueron desconocidas por la corporación accionada y frente a las cuales pueda realizarse un estudio de fondo. 6 Hecho probado, ordinal 2.5.7. 32 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01850-00 Accionante: Cristian Arbey Zapata Chavarría Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que no se estructuraron las causales específicas de procedibilidad aquí estudiadas y, en ese sentido, negará el amparo solicitado por el señor Cristian Arbey Zapata Chavarría. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Negar el amparo solicitado por el señor Cristian Arbey Zapata Chavarría, a través de la acción de tutela instaurada en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión Oral.

Segundo: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS En comisión de servicios JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.