Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-02631-02. Accionante: Pía Eugenia Domínguez Ramírez y Luis Carlos Domínguez Ramírez. Accionados: Consejo de Estado, Ministerio de Salud, Superintendencia Nacional de Salud, Fiscalía General de la Nación, Gobernación de Cundinamarca, Secretaría de Salud de Cundinamarca, Alcaldía de Anolaima, EPS Ecoopsos, EPS Convida, Hospital San Antonio de Anolaima, Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación, Personería de Anolaima, Presidenta de la Junta de Acción Comunal del Centro Poblado de Reventones – Anolaima y Presidente de la Junta de Acción Comunal del Centro Poblado de Corralejas – Anolaima.

Referencia: Acción de tutela – incidente de desacato. AUTO QUE RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el incidente de desacato iniciado por Luis Carlos Domínguez Ramírez en contra de la EPS Ecoopsos. I.

ANTECEDENTES 1.1. Trámite de la acción de tutela 1.1.1. Pía Eugenia y Luis Carlos Domínguez Ramírez, actuando en nombre propio, presentaron acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la salud, a la vida, a la integridad, a la dignidad humana, a la igualdad, a la intimidad y al acceso a la administración de justicia. Tales garantías las consideraron vulneradas por el Consejo de Estado, el Ministerio de Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, la Fiscalía General de la Nación, la Gobernación de Cundinamarca, la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la Alcaldía de Anolaima, la EPS Ecoopsos, la EPS Convida, el Hospital San Antonio de Anolaima, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Personería de Anolaima, la Presidenta de la Junta de Acción Comunal del Centro Poblado de Reventones – Anolaima y el Presidente de la Junta de Acción Comunal del Centro Poblado de Corralejas – Anolaima, ante la falta de apoyo para la reapertura de los centros de salud que actualmente están cerrados en el centro poblado de Reventones, en el municipio de Anolaima, y por las dificultades que, según afirmaron, han tenido que afrontar para recibir atención en salud. 1.1.2.

La Sección Cuarta de esta Corporación como juez de segunda instancia, en el trámite de tutela, dictó sentencia el 27 de octubre de 2022, en la que concedió el amparo en aquello relacionado con el derecho a la salud de Pía Eugenia Domínguez Ramírez, y ordenó lo siguiente a la EPS Ecoopsos: “ORDÉNASE a la EPS ECOOPSOS (i) que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a renovar las autorizaciones otorgadas previamente para la cita de oftalmología y los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple y radiografía de hombro y cualquier otro servicio prescrito por los médicos tratantes hasta la fecha de emitirse esta providencia a las que no haya podido asistir la accionante;

(ii) que una vez renovadas las autorizaciones proceda a asignar las citas correspondientes dentro de un término prudencial y, por último, (iii) que suministre a la accionante y, de ser necesario, a un acompañante, el servicio de transporte, ida y regreso, desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde la tutelante deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes”. 1.2.

Solicitud de apertura del incidente de desacato 1.2.1. La Secretaría General de esta Corporación envío la notificación de la sentencia de tutela de segunda instancia, el 3 de noviembre de 2022, y el 4 siguiente, el señor Domínguez Ramírez, en correo electrónico, solicitó al juez de tutela que inicie el incidente de desacato en contra de la EPS Ecoopsos, bajo el argumento de que dicha entidad no ha acatado la orden de tutela.

Tal manifestación la realizó en los siguientes términos: “(…) no fueron asignadas las citas, no se le prestaron servicios de transporte, la EPS no pago a la familia los valores de las citas de transporte para la usuaria Pía Eugenia Domínguez Ramírez con CC. 41.744. 322 de Bogotá, tampoco se le ha hecho la cirugía de sus ojos, no se le ha dado la cita para Especialista en Ortopedia, no se le asignado la cita de valoración por oftalmología en clínica de nivel 3 por posible hospitalización por la gravedad de su miopía, no se la han asignado las citas médicas y exámenes para [d]iciembre, no se le han prestados los servicios de salud adecuados y con dignidad, no se le facilito acompañante (…).

(…) Solicito urgente que la (…) EPS Ecoopsos de Anolaima me entregué los dineros que yo le gire para el transporte de mi madre, así mismo que proceda inmediatamente acatar el fallo (…), a la fecha la señora Pía Eugenia se encuentra en riesgo de perder su visión y su columna no ha sido vista por el especialista en [o]rtopedia, tampoco se acata el fallo de forma inmediata, ni siquiera una llamada de ninguna entidad.

Informar que ha (sic) Pía Eugenia la (sic) ha tocado caminar hasta Anolaima por sus medicamentos y por sus citas, siendo este un acto de discriminación para una persona de 70 años”. 1.3. Trámite del incidente de desacato 1.3.1. Con ocasión de lo anterior, el despacho del magistrado sustanciador, mediante auto del 9 de noviembre del mismo año, requirió a Jesús David Esquivel Navarro, en calidad de Gerente de Ecoopsos, y a Yezid Andrés Verbel García, representante legal para asuntos judiciales de la mencionada entidad, para que en el término de dos (2) días hábiles, presentaran informe sobre el cumplimiento de la sentencia de tutela de segunda instancia que dictó la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2022. 1.3.2.

La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las gestiones de notificación de dicha providencia. Posteriormente, el señor Domínguez Ramírez allegó memorial el 17 de noviembre siguiente, en el que afirmó que la EPS Ecoopsos, a dicha fecha, no había cumplido el fallo de tutela. Luego, la Secretaría General, en constancia del 21 siguiente, informó que el correo electrónico tutelas@ecoopsos.com.co generó error al enviar la notificación del auto antes mencionado, motivo por el que, para completar dicha actuación remitió comunicación a los correos notificacionesjudiciales@ecoopsos.com.co; ecoopsos@ecoopsos.com.co. 1.3.3.

El despacho del magistrado ponente, en auto del 24 de noviembre de 2022, ordenó dar apertura al incidente de desacato promovido por la parte accionante, y notificar y correr traslado a la EPS Ecoopsos por el término de tres días. 1.3.4. Cumplido dicho lapso, la Secretaría General del Consejo de Estado pasó el expediente al despacho del magistrado ponente, el 6 de diciembre de 2022, para que resolviera la solicitud del incidente de desacato.

Sin embargo, ante el silencio de la EPS Ecoopsos, el despacho dictó auto el 16 de diciembre siguiente, en el que requirió nuevamente a los funcionarios del referido ente de salud, para que rindieran informe sobre los hechos en que se sustentó la petición, y así poder decidir sobre el posible incumplimiento protestado por los señores Domínguez Ramírez. 1.3.5.

En atención del mencionado requerimiento, la EPS Ecoopsos, actuando por medio de la Agente Especial Mónica Alexandra Macías Sánchez, representada por el Gestor SIAU – PQR – Tutela, rindió informe en el que indicó que los accionantes han presentado diferentes solicitudes de procedimientos, consultas, medicamentos e insumos de salud, que han sido debidamente autorizados y garantizados.

Como prueba de ello, allegó la relación de “autorizaciones y servicios prestados de manera efectiva a la accionante, durante el periodo comprendido entre 01 de enero de 2022 a la fecha”: “Tratándose de la asignación de citas, me permito notificar al despacho que estas se asignaron de la siguiente manera: RESONANCIA MAGNETICA DE COLUMNA TORACICA SIMPLE 17 de agosto de 2022 RADIOGRAFIA DE HOMBRO17 de agosto de 2022 OFTALMOLOGÍA Médico: ENRIQUE ROMERO Unidad: CALLE 80 Dirección: TRV 100A NO 80A -50 Fecha y Hora: 10 DE ENERO DE 2023/ 11:00 AM Reserva: 5570091 ORTOPEDIA Médico: FABIAN HERRERA Unidad: CHAPINERO Dirección: CLL 66 NO 15-41 Fecha y Hora: 16 DE ENERO DE 2023/ 10:00 AM Reserva: 5570147”.

En relación con el suministro del servicio de transporte, informó que no fue asignado en la medida en que los señores Domínguez Ramírez no realizaron los trámites administrativos pertinentes para la que les fuera concedido, motivo por el que solicitó al juez constitucional que los exhorte para que cumplan los deberes establecidos. Finalmente, afirmó que ha cumplido todas sus obligaciones, y con los requerimientos que han tenido los usuarios.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Incidente de desacato El Decreto 2591 de 1991 establece diferentes mecanismos encaminados a darle efectividad a la orden proferida en una sentencia de tutela, para garantizar la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. En concreto, el mencionado decreto confiere facultades al juez de tutela que profirió la orden para que, mediante el trámite de cumplimiento previsto en el artículo 27, realice las respectivas verificaciones y requerimientos encaminados a asegurar el acatamiento del fallo.

Asimismo, este compendio normativo prevé, en el artículo 52, el trámite incidental de desacato que, si bien tiene efectos sancionatorios, también tiene la finalidad de lograr persuasivamente el obedecimiento de la orden. En relación con este último instrumento, la Sala resalta que la Corte Constitucional lo ha definido como un mecanismo procesal “que puede conducir a la imposición de una sanción a la persona que, en efecto, incumple la orden de amparo”, en la medida en que el “objetivo de la sanción de arresto y multa (…) es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas”.

En ese orden de ideas, el alto Tribunal ha indicado en su jurisprudencia que el ámbito de acción del juez está: “definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, [que] le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden; (2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma.

Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”. De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”.

En ese orden de ideas, la Sala procederá a analizar los presupuestos antes mencionados con el fin de determinar si, en el caso bajo estudio, la EPS Ecoopsos incurrió en desacato tal y como lo afirmaron los señores Domínguez Ramírez en su solicitud. 2.2. Caso concreto Luis Carlos y Pía Eugenia Domínguez Ramírez promovieron incidente de desacato en contra de la EPS Ecoopsos, en razón a que, según afirmaron, dicha entidad no ha dado cumplimiento a las órdenes del fallo de tutela de segunda instancia dictado por la Sección Cuarta de esta Corporación el 27 de octubre de 2022.

Frente a lo anterior, la Sala resalta que la mencionada Sala de Decisión ordenó a la EPS Ecoopsos, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la sentencia: (i) renovara las autorizaciones que había sido previamente otorgadas para la cita de oftalmología, los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple, y radiografía de hombro, y de cualquier otro servicio prescrito por los médicos tratantes hasta la fecha de dicha providencia a las que no haya podido asistir la accionante;

(ii) reasignara de las citas para llevar a cabo las mencionadas consultas y procedimientos una vez estuvieran autorizados; y (iii) suministrara el transporte de la señora Domínguez Ramírez,y de un acompañante en caso de que lo requiriera, de ida y regreso, desde su lugar de residencia (Finca Buenos Aires, vereda El Platanal del municipio de Anolaima) hasta el casco urbano del municipio de Anolaima y a la ciudad de Bogotá, o a cualquier otra ciudad donde deba recibir los servicios prescritos por los médicos tratantes.

Ahora bien, con el fin de verificar si la mencionada EPS dio cumplimiento de tales órdenes, y de identificar al funcionario responsable de acatar el fallo de tutela, el despacho del magistrado ponente, en autos del 9 de noviembre y del 16 de diciembre de 2022, solicitó al Gerente y al representante legal para asuntos judiciales de dicha entidad, que rindieran informe en relación con ambos asuntos.

Tal requerimiento fue atendido por Carlos Eduardo Cadena Cuervo —Gestor SIAU – PQR – TUTELAS—, quien manifestó que actuó en representación de Mónica Alexandra Macías Sánchez, Agente Especial designada para dicha entidad, que tiene a su cargo, entre otras funciones, la representación legal. Así, la Sala tendrá como responsable del cumplimiento del fallo a la señora Macías Sánchez, en la medida en que, por un lado, es quien tiene la representación legal de la entidad y, por otro, la providencia del 27 de octubre de 2022 no indicó el funcionario específico que debía acatar la decisión. En relación con el cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia del 27 de octubre de 2022 por la Sección Cuarta de esta Corporación, la EPS en mención: (i) acreditó que renovó la autorización y reasignó las citas médicas de consulta de oftalmología y ortopedia, para el 10 y el 16 de enero respectivamente;

(ii) no demostró que hubiera renovado las autorizaciones para los exámenes de resonancia magnética de columna lumbosacra simple, y radiografía de hombro, así como tampoco probó que hubiese reagendado las citas para la realización de tales procedimientos; y (iii) manifestó que no suministró los servicios de transporte para Pía Eugenia Domínguez Ramírez, y de ser necesario, de su acompañante, bajo el argumento de que no adelantaron los trámites administrativos necesarios para ello.

Visto lo anterior, la Subsección advierte que la mencionada EPS acató parcialmente la orden de tutela contenida en la sentencia del 27 de octubre de 2022, pues únicamente cumplió con renovar las autorizaciones y con reagendar dos citas de consulta médica, y omitió renovar las autorizaciones y reagendar los procedimientos de resonancia magnética de columna lumbosacra simple, y radiografía de hombro, y tampoco proporcionó el servicio de transporte.

Frente a este último punto, cabe resaltar que para la Sala no es de recibo que la EPS Ecoopsos afirme que no suministró dicho servicio, en razón a que los accionantes no iniciaron los trámites pertinentes para ello, toda vez que no indicó qué procedimiento administrativo debían adelantar, y con ello desconoció que la orden contenida en el fallo de tutela no estaba condicionada a que los accionantes tuvieran que realizar algún tipo de solicitud ante la entidad para que el transporte les fuera concedido.

Así las cosas, a juicio de esta Sala, las actuaciones realizadas por la EPS Ecoopsos no fueron suficientes para dar cumplimiento a la providencia bajo análisis. En consecuencia, la Subsección declarará que la entidad incurrió en desacato y, por ende, procederá a imponer la respectiva sanción tal y como lo solicitaron los accionantes. Por lo expuesto, este Despacho,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR que la EPS Ecoopsos, representada legalmente por su Agente Especial, Mónica Alexandra Macías Sánchez, incurrió en desacato de la orden impartida en el fallo de tutela del 27 de octubre de 2022, que amparó el derecho fundamental a la salud de Pía Eugenia Domínguez Ramírez.

SEGUNDO. En consecuencia, SANCIONAR a Mónica Alexandra Macías Sánchez, en su calidad de Agente Especial designada para la EPS Ecoopsos, al pago de una multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, que deberá ser cancelada dentro del término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, conminando a dicha funcionaria al cumplimiento del fallo del 27 de octubre de 2022 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, so pena de incurrir en sanción de arresto por el término de un (1) día conforme lo dispone el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. ORDENAR a Mónica Alexandra Macías Sánchez, en su calidad de Agente Especial designada para la EPS Ecoopsos, a que dé cumplimiento del fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 27 de octubre de 2022, en los términos expuestos en este proveído, so pena de seguir siendo sancionada por desacato hasta que cumpla.

CUARTO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por le medio más expedito posible.

QUINTO. ENVIAR el proceso a la Sala de turno de esta Corporación, para que se surta el grado jurisdiccional de consulta, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

SEXTO. Una vez esté ejecutoriada y en firme, REMITIR copia autentica de la providencia a la Oficina Jurídica de Cobro Coactivo y a las autoridades judiciales competentes para que se materialice una vez se surta la respectiva consulta. Notifíquese y Cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto MOG