Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Luis Francisco Acevedo Corzo Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida no excede lo debido. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión2, por medio de la cual se adicionó la decisión de primera instancia emitida el 25 de julio de 2013 por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que ordenó reliquidar la pensión de Luis Francisco Acevedo Corzo con la inclusión de los factores percibidos en último año de servicios. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP solicitó, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho con radicado 11001-33-31-010-2011-00569-01; actor: Luis Francisco Acevedo Corzo, demandado: Caja Nacional de Previsión social (Cajanal) E.I.C.E. en liquidación. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP Descongestión que adicionó la decisión del 25 de julio de 2013 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001- 33-31-010-2011-00569-01, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Luis Francisco Acevedo Corzo y en consecuencia declaró la nulidad de las resoluciones PAP 35576 del 28 de enero de 2011 y PAP 48160 del 15 de abril de 2011, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) 3 le negó la solicitud de reliquidación de la pensión de sobrevivientes en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó i) declarar que a Luis Francisco Acevedo Corzo no le asiste el derecho a la reliquidación pensional; y ii) ordenar la reliquidación y pago de la mesada pensional conforme con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales taxativamente previstos en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, aplicando las reglas establecidas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU- 210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, T039 de 2019, A326 de 2016 y A229 de 2017, todas proferidas por la Corte Constitucional, es decir «con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del régimen de transición». 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Luis Francisco Acevedo Corzo nació el 7 de septiembre de 1940 y durante el período comprendido entre el 1° de octubre de 1970 y el 30 de diciembre de 1996 laboró al servicio de diferentes entidades del Estado. - Mediante la Resolución 13572 del 6 de agosto de 1997, CAJANAL le reconoció una pensión por vejez, efectiva a partir del 1 de enero de 1997. - A través de la Resolución PAP 35576 del 28 de enero de 2011, CAJANAL negó la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos de salario que percibió en el último año de labores.
Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución PAP 48160 del 15 de abril de 2011. - Inconforme con la anterior decisión, Luis Francisco Acevedo Corzo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo4, presentó demanda en orden a que se declarara su nulidad, por cuanto, a su juicio, CAJANAL no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para determinar la cuantía de su 3 En adelante Cajanal. 4 Hoy Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA). 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP pensión, es decir, incluida la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, tales como sueldos, primas, subsidios, bonificaciones y sobresueldos. - El Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá en sentencia del 25 de julio de 2013 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida.
Decisión que fue objeto de apelación. - En sede de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión adicionó la decisión recurrida. - La UGPP, a través de la Resolución RDP 33314 del 14 de agosto de 2015, dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión de vejez del solicitante sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio. 1.1.3.
Sentencia objeto de revisión5 En sentencia del 14 de noviembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F,” en Descongestión resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante y adicionó la decisión del 25 de julio de 2013 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, mediante la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez de Luis Francisco Acevedo Corzo, únicamente, con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios, primas de antigüedad y técnica, devengados durante el último año de servicios.
Para tal efecto, concluyó lo siguiente: - En consideración a que Luis Francisco Acevedo Corzo es apelante único, resultaba necesario limitar el objeto del recurso al aspecto objetado, el cual se centra en la inclusión del emolumento denominado quinquenio como factor salarial para la liquidación de la prestación reclamada. - Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20106, para el reconocimiento de la prestación es válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que la liquidación del monto de la pensión se debe establecer con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicios bajo el entendido que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de 5 Folios 481 al 493. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. - Según los documentos allegados al proceso se encontró que en el periodo comprendido entre el 1 de enero y 31 de diciembre de 1996, Luis Francisco Acevedo Corzo devengó entre otros emolumentos, el denominado quinquenio el cual no fue tenido en cuenta por CAJANAL para liquidar la prestación y por el juzgado para ordenar su reliquidación. - El quinquenio fue creado por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)7 en ejercicio de sus funciones previstas por los Decretos 1562 del 15 de junio de 1962 y 3116 de 1963, lo cual lo convierte en un emolumento de creación legal, por tanto, por su naturaleza, puede tenerse en cuenta para liquidar la pensión de Luis Francisco Acevedo Corzo.
Así las cosas, deberá calcularse de manera proporcional, para lo cual se dividirá el valor certificado de «dicho factor salarial entre los 5 años que sirvieron para su causación; resultado que deberá ser dividido entre los doce meses que comprende el año. En esas condiciones, la doceava parte resultante constituirá base de liquidación pensional». 1.2.
Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos8: - La decisión judicial se obtuvo con vulneración del debido proceso, en tanto la reliquidación de la pensión de jubilación del causante en los términos ordenados no le corresponde, puesto que lo correcto era que se hubiese tenido en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL) y los factores salariales para su liquidación. - La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidas por la Corte Constitucional en sentencias C 258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017., SU-631 de 2017 y SU-023 de 2018, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994. - La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configuró porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión 7 En adelante ICA. 8 Folios 1 al 10. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP Luis Francisco Acevedo Corzo se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó que se declare infundada la acción de revisión al considerar que no se vulneró el debido proceso y la cuantía del derecho reconocido no excedió lo debido, toda vez que9: - La entidad recurrente pretende reabrir un debate jurídico concluido, pues el proceso ordinario fue definido por el juez competente con el respeto de las garantías constituciones y legales que exige el ejercicio de la función jurisdiccional. - La liquidación y reliquidación de su mesada pensional es un derecho adquirido de manera legítima, razón por la cual no se pueden desmejorar sus condiciones actuales, por cuanto, de hacerlo se generaría un daño patrimonial y una lesión a su calidad de vida. - Desconocer la cosa juzgada atenta contra el principio constitucional de seguridad jurídica. - Se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad. 1.4.
Concepto del Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 9 SAMAI, índice 21. 19_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 21. 10 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP 2.2.
Oportunidad Al tenor de lo previsto por el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. En el sub júdice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, el 14 de noviembre de 2014 quedó ejecutoriada el 3 de diciembre de 2014 y la acción de revisión se presentó el 2 de diciembre de 2019, esto es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, razón por la cual se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente. 2.3.
Los problemas jurídicos Se circunscribe a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿la cuantía del derecho reconocido a Luis Francisco Acevedo Corzo excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (1.1) de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público;
(1.2) del régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (2) caso concreto; (3) costas, y (4) conclusión. 2.4. Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes15: 12 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16.
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»17. 2.4.2. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP Por medio de la Ley 100 de 1993 fue creado el Sistema General de Pensiones cuyo fin es garantizar el amparo a la población para contingencias provenientes de la vejez, la invalidez y la muerte; sin embargo, en aras de la protección de las expectativas legítimas de los empleados que reunían ciertos requisitos al momento de la entrada en vigencia de la citada norma (1º de abril de 1994 y 30 de junio de 1995 para empleados del orden nacional y territorial, respectivamente), se estipuló un régimen de transición en el artículo 36 ibidem, en el cual se estableció lo siguiente: «La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014*, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.» Según la anterior cita, se consolida como beneficiario del régimen de transición el trabajador que al 1º de abril de 1994 contara con 35 o 40 años de edad o más si es mujer u hombre, respectivamente, o 15 años o más de servicios cotizados.
Al respecto, el Consejo de Estado fue del criterio de que el IBL sí hacía parte de la transición; en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 201018 así se refirió al tema: «la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación.» La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio19 en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
En la mencionada sentencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.» En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban 19 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)» 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.
(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(…)» Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)» La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP 100.
De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)» De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el IBL para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.
La Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo». 2.5.
Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión20 según la cual de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la pensión de jubilación reconocida a Luis Francisco Acevedo Corzo, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental del debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es, la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201021 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé».
Al respecto, la recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “F”, proferida el 14 de noviembre de 2014, no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había 20 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida, la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F ordenó que la pensión de Luis Francisco Acevedo Corzo se reliquidara además de la asignación básica mensual con la inclusión de los siguientes factores: «prima de antigüedad, prima técnica y bonificación por servicios, ya reconocidos, la 1/12 de la prima de navidad, la prima de servicios y prima de vacaciones así como el quinquenio, el cual se tomara también proporcionalmente».
En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando». [Negrillas del original]. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente obra certificado de factores devengados expedido el 20 de junio de 1997 por la Unidad de Registro y Nomina; y el tesorero general del ICA22 según el cual, Luis Francisco Acevedo Corzo devengó en el último año de servicios (1996) los siguientes factores: i) sueldo básico, ii) incremento por antigüedad, iii) prima técnica, iv) bonificación por servicios, v) prima de vacaciones, vi) prima de servicios, vii) prima de navidad, viii) quinquenio y ix) auxilio por retiro.
Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - Luis Francisco Acevedo Corzo nació el 7 de septiembre de 194023. - Laboró como servidor público, así24: Entidad Desde Hasta Departamento Nacional de Estadística (DANE) 1 de octubre de 1970 30 de marzo de 1971 Departamento Nacional de Estadística (DANE) 16 de abril de 1971 30 de diciembre de 1971 Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) 12 de enero de 1972 31 de diciembre de 1996 - Mediante la Resolución 3437 del 18 de noviembre de 1996, el gerente general del ICA aceptó la renuncia presentada por Luis Francisco Acevedo Corzo al cargo de profesional ATC 9020-23 de la unidad proyectos prevención vegetal del ICA sede La Mesa (Cundinamarca)25 a partir del 31 de diciembre de 1996. - Con la Resolución 13572 del 6 de agosto de 199726, CAJANAL le reconoció una pensión por vejez, equivalente al 75% de lo devengado sobre el salario promedio de «1 año, 5 meses y 7 días», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y «la sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional», en una cuantía de $845.284,26, a partir del 1 de enero de 1997. - A través de la Resolución PAP 35576 del 28 de enero de 201127, CAJANAL le 22 Folios 69 y 79. 23 Folio 68 reverso. 24 SAMAI, índice 32, 29_RECIBEMEMORIALESPORCORREOEL ECTRONICO_EXP20110056901PD(.pd f) NroActua 32.
Folios 19, 86 y 145. 25 Folio 70. 26 Folios 73 al 75. 27 Folios 118 y 119. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP negó a Luis Francisco Acevedo Corzo la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los emolumentos de salario que percibió en el último año de servicios, decisión que se confirmó con la Resolución PAP 48160 del 15 de abril de 201128. - Mediante la Resolución RDP 33314 del 14 de agosto de 201529, en cumplimiento del fallo objeto de revisión, la UGPP reliquidó la pensión de vejez y, por ende, el monto de la mesada pensional aumentó a $954.194, efectiva a partir del 1 de enero de 1997, pero con efectos fiscales a partir del 15 de mayo de 2006 por prescripción. Expuesto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que Luis Francisco Acevedo Corzo recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión corresponde a la suma de $108.910.
Adicionalmente, se encuentra acreditado que Luis Francisco Acevedo Corzo laboró al servicio del ICA por más de 20 años, y el último cargo ocupado fue el de profesional ATC9020-23, sin que sea posible establecer que en este lapso ocupó otros cargos, pues la entidad recurrente no lo planteó en el recurso extraordinario de revisión y de las pruebas que reposan en el plenario no se puede determinar con certeza.
Asimismo, se observa que en el artículo 9 del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado. Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, sobre la pensión de jubilación reconocida a Luis Francisco Acevedo Corzo, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral.
Por lo que la Sala concluye que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, la liquidación de la pensión no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199530 contaba con más de 35 años de edad; ii) demostró que completó más de 20 años de servicios; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la prestación. 28 Folios 129 y 130. 29 Folios 178 al 183. 30 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden territorial. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP Lo anterior, se armoniza con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.
Esta posición permite salvaguardar pilares y principios superiores tales como la seguridad jurídica31. Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201832 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada».
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 14 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5.
Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 31 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 18 Radicado: 11001-03-25-000-2019-01010-00 (6724-2019) Demandante: UGPP F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la UGPP presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, el 14 de noviembre de 2014, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.