CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD.
EL ACTOR PRETENDE QUE SE ORDENE DAR CUMPLIMIENTO A LAS ÓRDENES EMITIDAS DENTRO DE UN FALLO PROFERIDO EN ACCIÓN POPULAR, AÚN CUANDO EL INCIDENTE DE DESACATO ESTÁ EN CURSO. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el MUNICIPIO DE SOACHA, la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1 y 1 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO2.
I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el MINICIPIO DE SOACHA, el TRIBUNAL y la SECCIÓN PRIMERA, por cuanto que, a su juicio, no se ha dado cumplimiento a lo resuelto en la sentencia de 20 de octubre de 2017, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 250002324000-2010 -00593-01.
I.2.- Hechos Manifestó que, junto con el señor EULALIO RAMÍREZ BRANDT, promovió acción popular contra el MUNICIPIO DE SOACHA, por la 2 En adelante la SECCIÓN PRIMERA. 3 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, a la seguridad y salubridad públicas, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la moralidad administrativa, entre otros.
Adujo que la vulneración alegada, se dio como consecuencia de la suscripción de los Contratos núms. 931 de 2008 y 512 de 2009 con la ONG Líderes en Acción, para la adecuación geomorfológica mediante la disposición final de materiales de excavación y descapote en el predio Potrero Grande, sin haber tenido en cuenta las recomendaciones de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR y la Alcaldía Mayor de Bogotá, generando con ello desastres e inundaciones que afectan a la comunidad.
Refirió que a la acción popular le fue asignado el número único de radicación 2010-00593-00 y correspondió por reparto al TRIBUNAL que, mediante sentencia de 25 de febrero de 2015, determinó que se vulneraron los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la seguridad y salubridad 4 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por lo que ordenó lo siguiente a cargo del MUNICIPIO DE SOACHA y de la ONG Líderes en Acción con Prospectiva Social: “[…] 4°) Respecto de la protección de los citados derechos colectivos ordénase al municipio de Soacha y a la ONG Líderes en Acción con Prospectiva Social que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de la sentencia presenten conjuntamente un proyecto detallado para aprobación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), como entidad encargada de la vigilancia y preservación ambiental donde se estipulen las actividades concretas, idóneas y necesarias que deben llevarse a cabo y que ejecutarán con el fin de conjurar la vulneración y/o amenaza de los derechos colectivos que se amparan con esta decisión, proyecto que deberá ejecutarse dentro [de] seis (6) meses siguientes a la fecha de su aprobación con el acompañamiento y supervisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). 5°) Ordenase al municipio de Soacha que adopte las medidas idóneas y necesarias para prevención de inundaciones en los sectores aledaños al predio Potrero Grande como consecuencia del cambio de nivel del suelo por las adecuaciones topográficas del terreno, para lo cual igualmente se concede un término de seis (6) meses a partir de la ejecutoria de esta providencia, con la supervisión de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). 6°) Conformase un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia el cual estará integrado [por] las partes, esto es, Juan Carlos Forero, Eulalio Ramírez Brandt, municipio de Soacha, ONG Líderes en Acción con Prospectiva Social, Contraloría municipal de Soacha, alcaldía local de Bosa, Procuraduría General de la Nación, Contraloría General de la República, Defensoría del Pueblo y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR). 7°) Deniégase el incentivo económico al actor popular […]”.
Destacó que, contra la anterior decisión el MUNICIPIO DE SOACHA 5 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpuso recurso de apelación, que fue desatado por la SECCIÓN PRIMERA que, en sentencia de 20 de octubre de 2017, modificó el numeral sexto de la parte resolutiva de la sentencia apelada y, en consecuencia, agregó al comité de verificación de cumplimiento al magistrado ponente en primera instancia o su delegado y, en todo lo demás, confirmó la sentencia recurrida.
Indicó que desde la ejecutoria del anterior fallo hasta la fecha, han transcurrido más de cinco años, sin que se haya dado el respectivo cumplimiento a lo ordenado por el juez; además, sobre el predio objeto de la acción popular, la administración se encuentra realizando una obra civil, consistente en la realización de una vía, que no cuenta con los requisitos técnicos, ambientales y jurídicos para su realización, afectando de esta forma el entorno y el aprovechamiento de los recursos naturales de humedal Tibanica.
Afirmó que, ante la grave situación y la omisión por parte de las entidades y autoridades encargadas de velar por el cumplimiento de la orden judicial, el 6 de julio de 2022, promovió incidente de desacato por el incumplimiento del fallo emitido en la acción popular. Sostuvo que el TRIBUNAL mediante auto de 7 de julio de 2022, 6 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requirió a la Alcaldía Municipal de Soacha, con el fin de que acreditara el cumplimiento de la acción popular, ante lo cual el ente territorial el 29 de julio de esa misma anualidad, allegó escrito en el que omitió acreditar que las ordenes impartidas fueron cumplidas.
Aseveró que, mediante auto de 20 de octubre de 2022, el TRIBUNAL abrió incidente de desacato contra el alcalde del MUNICIPIO DE SOACHA. Relató que, al no tener avance alguno del trámite incidental, el 25 de noviembre de 2022 presentó petición ante el TRIBUNAL, la cual fue atendida en auto de 12 de diciembre de 2022, por medio del cual se declaró improcedente la solicitud elevada y, además, se informó que aun cuando no se ha conformado el comité de verificación, ese despacho judicial a desplegado las actuaciones pertinentes tendientes a que se cumpla lo ordenado.
Advirtió que a la fecha el MUNICIPIO DE SOACHA y las demás accionadas no han dado cumplimiento alguno a las órdenes impartidas, sino que, contrario a ello, se han realizado intervenciones con la construcción de una vía, en un área que compone protección del humedal. 7 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentó que la omisión por parte de las autoridades y entidades accionadas dentro del trámite incidental vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en la medida en que a la fecha no ha surtido ningún efecto pese a que se han allegado los elementos probatorios que dan fe del incumplimiento del fallo dictado en la acción popular.
Resaltó que a la fecha han transcurrido más de cinco años sin que se haya dado cumplimiento al fallo de la acción popular, pues contrario a ello se están realizando obras sobre la ronda del humedal, consistentes en una vía pública cuyo daño genera efectos irremediables a los intereses colectivos ambientales de la comunidad. Así las cosas, resaltó que se hace necesaria la intervención de juez constitucional del asunto, como mecanismo de defensa transitorio ante la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende que se amparen 8 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, se ordene lo siguiente: “[…] el cumplimiento de las disposiciones y decisiones contenidas en la Acción Popular No. 25000-23-24-000-2010- 00593-01, estableciendo un cronograma razonables y actividades de trabajo conjuntas para tal fin.
Igualmente ordenar al despacho del Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, CESAR GIOVANNI CHAPARRO RINCON, adopte medidas preventivas y cautelares para la protección de los derechos protegidos en la acción popular, pues a la fecha los mismos están AFECTÁNDOSE DE MANERA IRREMEDIABLE Por parte de la Alcaldía Municipal de Soacha, al realizar una vía en pleno humedal que fue objeto de protección. - Ordenar se practique una inspección ocular en el predio, con el fin de constatar la grave afectación ambiental e incumplimiento de la Acción Popular 25000-23-24- 000-2010-00593-01. - Ordenar la suspensión INMEDIATA de todas las obras civiles adelantadas por el señor JUAN CARLOS SALDARRIAGA GAVIRIA, alcalde Municipal de Soacha, consistente en la realización de una vía que se adelanta el pleno humedal y predio potrero grande objeto de la acción popular 25000-23-24-000-2010-00593-01, sin el lleno de los requisitos legales y ambientales para tal efecto, en detrimento del patrimonio ambiental y público, al realiza una vía de tránsito que claramente es ilegal. - Compulsar copias a la fiscalía general de la Nación y Procuraduría General de la Nación, con base en los hechos e irregularidades indicadas, para que adelanten las acciones que en el marco de sus competencias sean del caso […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN PRIMERA, a través del magistrado ponente de la sentencia dictada en segunda instancia dentro de la acción popular objeto de estudio, solicitó que se le desvincule del presente trámite 9 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional, comoquiera que los reparos están dirigidos al TRIBUNAL y al MUNICIPIO DE SOACHA no a esta Corporación, por lo que la solicitud de amparo no censura ninguna actuación de esta Sección. Destacó que esta Corporación confirmó y modificó la sentencia de primera instancia y, posterior a ello, el asunto no ha vuelto a ingresar para trámite alguno, por lo que no hay lugar a pronunciarse respecto de las actuaciones del TRIBUNAL.
I.5.2.- La CAR refirió que se opone a la solicitud de amparo por considerar que la acción de tutela no es procedente, ya que la Ley 472 de 1998 prevé las medidas correctivas con las que cuenta el juez Constitucional para el cumplimiento de los fallos. Sumado a lo anterior, resaltó que no se enmarca dentro de las causales para la procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales, pues lo pretendido es que se ordene al juez de conocimiento el cumplimiento de un fallo, a pesar que la norma establece con claridad el trámite a surtirse.
Así las cosas, solicitó que se declare improcedente la solicitud de 10 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo de la referencia. I.5.3.- El TRIBUNAL, luego de rendir un informe del trámite surtido dentro del incidente de desataco, precisó que siempre ha procurado adoptar sus decisiones y resolver las diferentes solicitudes de forma oportuna, respetando el respectivo turno de cada proceso, de tal forma que, contrario a lo advertido por el actor, no ha incurrido en violación alguna de los derechos fundamentales invocados, pues ha desplegado las actuaciones necesarias y ha adoptado las decisiones pertinentes, tendientes a que se cumpla con lo ordenado en las providencias cuyo cumplimiento se pide y así procurar la efectiva protección de los derechos colectivos vulnerados.
Por último, adujo que ha atendido las diferentes solicitudes presentadas por el actor, así como el trámite incidental, por lo que solicitó que denegar el amparo deprecado. I.5.4.- El INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO – IDU indicó que la salvaguarda de los derechos vulnerados no se encuentra en cabeza de esa entidad, comoquiera que sus funciones son taxativas y excluyen aquellas que son solicitadas en la acción de tutela, lo que delimita la capacidad para resolver lo que se encuentra peticionado. 11 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, manifestó que la acción de tutela de la referencia no resulta procedente, pues carece del requisito general de la subsidiariedad en la medida en que el actor cuenta con otros medios ordinarios para la salvaguarda de los derechos que estima vulnerados.
I.5.5.- El MINISTERIO DEL INTERIOR solicitó ser desvinculado del presente trámite constitucional por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no es la entidad a la cual se le alega la vulneración de los derechos fundamentales invocados, por lo que no tiene competencia en el asunto. I.5.6.- El MUNICIPIO DE SOACHA sustentó que el actor fundamenta sus pretensiones en interpretaciones subjetivas, pues son los mismos argumentos expuestos en el incidente de desacato, el cual se encuentra en curso en el TRIBUNAL, de tal forma que la solicitud de amparo resulta improcedente, ante la falta del requisito general de la subsidiariedad.
Expresó que el actor cuenta con el incidente de desataco, mecanismo judicial idóneo para dar cumplimiento a las ordenes emitidas dentro de la acción popular, sin que se adviertan criterios suficientes que permitan al juez constitucional intervenir en el asunto, pues solo 12 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co busca el cumplimiento de lo ordenado sin poner de presente defecto alguno. Sumado a lo anterior, aseguró que tampoco se cumple con el requisito de la inmediatez, pues no se advierte justificación alguna por medio de la cual el actor haya acudido 5 años después a promover la solicitud de amparo.
I.5.7.- La PROCURADURÍA PROVINZAL DE INSTRUCCIÓN DE FUSAGASUGÁ informó que conoció de las inconformidades del actor antes de promoverse la acción de tutela, pues mediante escritos de 19 de octubre de 2022, el señor FORERO GONZÁLEZ solicitó la intervención de esa entidad, para lograr el cumplimiento del fallo de la acción popular, ante lo cual se ordenó la remisión por competencia a la Personería Municipal de Soacha; además, la Procuradora 30 Judicial Ambiental y Agraria, en calidad de miembro del comité de verificación y cumplimiento, mediante oficio de 24 de octubre de 2022, requirió al Alcalde del MUNICIPIO DE SOACHA con el fin de que suministrara información respecto de las actuaciones desplegadas para dar cumplimiento a las ordenes impartidas.
Así las cosas, adujo que ha ejecutado acciones en procura de 13 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co promover y verificar el acatamiento de las ordenes emitidas en la acción popular; sin embargo, sostuvo que no es la llamada a responder de fondo a las pretensiones, en la medida en que no le asiste competencias que la relacionen con la ejecución de los planes para descontaminación y cuidado del humedal Tibanica.
Sumado a ello, resaltó que, atendiendo a las presuntas irregularidades advertidas consistentes en la construcción de vía pública sobre zona aledaña al humedal en mención sin la autorización requerida, dispondrá la evaluación de esta queja para resolver sobre la procedencia de iniciar actuación disciplinaria. I.5.8.- La ALCALDÍA LOCAL DE BOSA aseguró que ha brindado apoyo a las entidades accionadas para lograr el cumplimiento del fallo de la acción popular, sin que exista una orden particular a su cargo.
Agregó que carece de legitimación en la causa por pasiva pues no es la llamada a dar cumplimiento a las pretensiones del actor, máxime cuando no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales alegados, por lo que solicitó que ser desvinculada del presente trámite constitucional. 14 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa La Sala pone de presente que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que el MINISTERIO DEL INTERIOR, la SECCIÓN PRIMERA y la ALCALDÍA LOCAL DE BOSA solicitaron ser 15 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desvinculados del presente caso, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia 16 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). En el presente asunto, independientemente de la prosperidad o no de las pretensiones de la solicitud de amparo, comoquiera que la ALCALDÍA LOCAL DE BOSA fue parte vinculada dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 2010-00593 y, además, conforma el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia objeto de la presente acción de tutela, es claro que debía ser notificada de la existencia del presente trámite, en razón al interés directo que le asiste en las resultas de este.
En ese mismo sentido, en cuanto a la solicitud de desvinculación presentada por la SECCIÓN PRIMERA, esta Sala la denegará comoquiera que fue quien profirió la sentencia de 20 de octubre de 2017, de la cual se busca el cumplimiento a través de este 17 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo constitucional.
En consecuencia, se denegarán las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por la ALCALDÍA LOCAL DE BOSA y la SECCIÓN PRIMERA, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. De otra parte, en cuanto al MINISTERIO DEL INTERIOR, la Sala accederá a la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que dicha entidad no hizo parte dentro de la acción popular objeto de análisis, por lo que no le asiste interés en las resultas del proceso, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de 18 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En 19 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 20 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 21 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se ordene a través de la acción de tutela de la referencia, el cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia de 20 de octubre de 2017, proferida por la SECCIÓN PRIMERA, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 250002324000 2010 00593 01, por medio de la cual se determinó la vulneración de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, a la 22 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co seguridad y salubridad públicas y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, se emitió una serie de órdenes a cargo del MUNICIPIO DE SOACHA y de la ONG Líderes en Acción con Prospectiva Social.
Los disensos del actor radican en que las autoridades accionadas han vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al no haber dado cumplimiento al fallo emitido dentro de la acción popular en mención, a pesar de que han transcurrido más de cinco años y que se han presentado las pruebas suficientes que demuestran la afectación irremediable a los derechos colectivos amparados.
En ese sentido, la Sala debe determinar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, determinar si las accionadas incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias 23 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judiciales, en especial, el requisito de la subsidiariedad.
De la improcedencia de la acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad El artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.
Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, 24 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador.
No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»3 (Subrayas y negrillas fuera del texto).
Ahora bien, precisado lo anterior, la Sala advierte que la presente acción de tutela es improcedente por incumplir con el requisito general de la subsidiariedad, comoquiera que la inconformidad del actor está siendo discutida dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 250002324000 2010 00593 01, de que trata el artículo 41 de la Ley 3 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 25 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 472 de 1998, el cual está en curso, por lo que no es válido que el actor pretenda suplir los medios de defensa que tiene a su alcance dentro de la acción popular objeto de debate, con este mecanismo constitucional de carácter excepcional.
En efecto, revisadas las pruebas obrantes en el expediente se advierte que el actor promovió incidente de desacato para lograr el cumplimiento de la sentencia de 20 de octubre de 2017 proferida por la SECCIÓN PRIMERA, del cual está conociendo el TRIBUNAL que, mediante auto de 20 de octubre de 2022, abrió el trámite incidental. Aunado a lo anterior, se advierte que a través de auto de 6 de junio de 2023, el TRIBUNAL requirió al señor JUAN CARLOS SALDARRIAGA, en calidad de alcalde del MUNICIPIO DE SOACHA, con el fin de que allegue pruebas recientes a través de las cuales se acredite el efectivo cumplimiento a lo ordenado en la acción popular, comoquiera que las pruebas allegadas datan de los años 2020 y 2021.
En ese orden de ideas, se destaca que mal podría el juez de tutela ordenar un amparo constitucional con el propósito de que se emitan unas órdenes que evidentemente son competencia del juez de 26 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conocimiento y que deben ser ventiladas dentro del incidente de desacato identificado con el número único de radicación 2010-00593- 01, que es el escenario idóneo para resolver la controversia aquí planteada.
Finalmente, en el caso bajo estudio, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio, dado que de los elementos de juicio obrantes en el expediente no es posible establecer dicha circunstancia. En las condiciones anotadas, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carencia del requisito general de la subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de 27 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legitimación en la causa por pasiva presentadas por la ALCALDÍA LOCAL DE BOSA y la SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ACEPTAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el MINISTERIO DEL INTERIOR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de la subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 28 Número único de radicación: 110010315000-2023-01212-00 Actor: JUAN CARLOS FORERO GONZÁLEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de julio de 2023. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.