Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandada: Luis Enrique De Armas Galván Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - CCA, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la 1 Folios 1 a 29. 2 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Protección Social - UGPP,2 por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 60908 del 27 de noviembre de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE, que le reconoció la pensión gracia al señor Luis Enrique De Armas Galván. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la UGPP solicitó condenar al demandado a lo siguiente: i) devolver los dineros que se le pagaron por concepto de mesadas pensionales desde el 13 de septiembre de 1998, junto con la indexación e intereses a que haya lugar, conforme al artículo 178 del CCA; y ii) sufragar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la UGPP señaló: i) El 31 de agosto de 1999, el Colegio Nacional Pivijay (Magdalena) – Ministerio de Educación nacional certificó que, desde el 29 de agosto de 1979, el señor Luis Enrique De Armas Galván venía prestando sus servicios como profesor de tiempo completo en esa institución. ii) Por Resolución 31908 del 15 de diciembre de 2000, Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia reclamada por el mencionado ciudadano, en razón a que tenía la condición de docente nacional. iii) A través de las Resoluciones 10825 del 10 de abril de 2001 y 6372 del 11 de septiembre de 2002, la entidad demandante resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó. 2 La demanda fue radicada por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en liquidación, pero en el transcurso del proceso la defensa la asumió la UGPP. 3 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP iv) El interesado interpuso acción de tutela con el fin acceder a la aludida prestación. El Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 19 de mayo de 2004, despachó de manera favorable las pretensiones. v) Por Resolución 60908 del 27 de noviembre de 2006, Cajanal EICE dio cumplimiento al fallo de tutela y reconoció la pensión gracia al accionado, en cuantía de $562.369,68, efectiva a partir del 13 de septiembre de 1998. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 25 de la Constitución Política; 15 de la Ley 91 de 1989; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la UGPP expuso: i) El demandado prestó sus servicios al magisterio oficial durante más de 20 años, pero en virtud de un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, es decir, que ostentó la condición de docente nacional. ii) La pensión gracia únicamente puede reconocerse a los maestros del orden territorial o nacionalizados; sin embargo, el señor Luis Enrique De Armas Galván tenía una vinculación nacional, por ende, no acreditaba los requisitos legales para acceder a dicha prestación. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado del accionado se opuso a las pretensiones de la demanda, en estos términos:3 3 Folios 328 a 350. 4 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP i) El señor Luis Enrique De Armas Galván laboró como educador departamental desde el 5 de abril de 1972 al 4 de febrero de 1980 y como docente nacional en el Colegio Nacional Pivijay, en razón al nombramiento efectuado por el Ministerio de educación Nacional, mediante la Resolución 14329 de agosto de 1979. ii) El mencionado ciudadano cuenta con más de 20 años como profesor al servicio del Estado y, por lo tanto, es acreedor de la pensión gracia que le fue reconocida en sede de tutela. iii) La presente acción se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad, ya que Cajanal debió acudir ante la jurisdicción dentro de los 2 años siguientes a la expedición del acto acusado; sin embargo, dejó transcurrir más de 4 años. iv) El juez de tutela le reconoció la pensión gracia al demandado con base en la normativa y la jurisprudencia que regían para su caso.

Además, hasta el momento no ha recibido una sola mesada, porque la entidad se ha negado al pago. v) Se proponen las siguientes excepciones: 1) caducidad; 2) ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que se omitió el concepto de violación y la estimación razonada de la cuantía; 3) pleito pendiente, puesto que en el Tribunal Administrativo del Magdalena se adelanta otro proceso con identidad de partes, objeto y causa; y 4) genérica. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 13 de marzo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las consideraciones que se resumen, a continuación:4 i) No se encuentran probadas las excepciones de caducidad e ineptitud sustantiva 4 Folios 516 a 524. 5 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la demanda, por cuanto el legislador previó que los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo.

A su vez, el libelo introductorio expresó con suficiencia el concepto de violación de las normas invocadas como quebrantadas por el acto enjuiciado. ii) El Ministerio de Educación Nacional, por Resolución 14329 del 28 de agosto de 1979, nombró al accionado como profesor del Liceo Pivijay. Esta relación legal y reglamentaria tuvo lugar entre el 14 de mayo de 1979 y el 18 de junio de 2014. iii) El demandado tuvo la condición de docente del orden nacional, situación que es incompatible con el reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, se anula el acto acusado que otorgó tal prestación al señor Luis Enrique De Armas Galván; sin embargo, no se ordenará la devolución de los dineros percibidos por ese concepto, en tanto no se demostró que el ciudadano hubiera actuado de mala fe. 1.4.

Los recursos de apelación 1.4.1. El apoderado del demandado interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) La resolución cuestionada es un acto de ejecución, que dio cumplimiento a un fallo de tutela y, por lo tanto, no es pasible control jurisdiccional. ii) El a quo consideró que el accionado era un docente nacional, sin tener en cuenta que el Liceo de Pivijay perteneció primero al municipio, luego al departamento y finalmente, por disposición de la ley, a la nación; sin embargo, esta transición no puede afectar la situación del señor De Armas Galván, pues sus salarios se pagaron con recursos girados por el Estado y son propios del ente territorial que los recibió. iii) El ciudadano cumple con los requisitos para mantener su derecho a la pensión 5 Folios 527 a 533. 6 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP gracia, esto es, pertenecer al orden municipal o departamental. iv) El demandado prestó sus servicios durante más de 42 años y quedó inmerso en el proceso de nacionalización de la educación, de manera que todo el tiempo laborado es computable para efectos de acceder a la referida prestación, conforme lo preceptúa el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. v) A partir de la expedición de la Ley 37 de 1933, los profesores de enseñanza secundaria son acreedores de la pensión gracia sin importar si son nacionales, departamentales o municipales.

Inclusive, dicha pensión especial es compatible con la ordinaria a cargo de la nación. 1.4.2. La apoderada de la UGPP interpuso recurso de apelación adhesiva contra la sentencia de primera instancia con el fin de que se ordene al accionado reintegrar las sumas que le fueron pagadas por concepto de mesadas pensionales, pues conocía que era un docente nacional y no podía obtener la pensión gracia; sin embargo, peticionó tal prestación e hizo incurrir en error a la administración, lo cual quedó demostrado en el transcurso del proceso.

De esta manera, se evidencia que el interesado actuó de mala fe.6 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia La UGPP y el demandado reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.7 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto. La Sala decide, previas las siguientes 6 Folios 541 a 542. 7 Memoriales visibles en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 7 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa Previo a establecer el problema jurídico que ocupará la atención de la Sala, es necesario referirse al argumento del apelante Luis Enrique De Armas Galván, en tanto manifestó que la resolución acusada carece de control judicial, por tratarse de un acto de ejecución expedido en cumplimiento de la sentencia de tutela del 19 de mayo de 2004, proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá D.C. Al respecto, el Consejo de Estado ha indicado que los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando se aparten, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.

Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.8 No obstante, esta Corporación ha explicado que el acto administrativo de ejecución expedido para dar cumplimiento a una sentencia de tutela, eventualmente podría ser acusable, porque dicho mecanismo de amparo tiene una naturaleza diferente a los medios de control de la jurisdicción contenciosa y, por lo tanto, es posible acudir ante el juez natural de la causa, en ejercicio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.9 Textualmente, se ha sostenido:10 La acción de tutela tiene rasgos propios inspirados en la defensa de los derechos fundamentales de las personas, y sus decisiones de amparo, si bien permean la 8 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33- 000-2014-01713-01. Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018. 9 Ver las siguientes providencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 25 de octubre de 2011, radicado 11001-03-15-000-2011-01385-00; ii) del 14 de febrero de 2013, radicado 25000-23-25-000-2011-00245-01 (2634-11); iii) del 19 de febrero de 2015, radicado 05001-23-33-000-2013-00282-01 (2513-2013); y iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 05001-23-33-000-2013-00282-02 (5082-2018). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de febrero de 2017, radicado 050012333000201300343 01. 8 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP esfera del juez ordinario, lo hacen de manera excepcional, de modo que distingue el propósito de cada acción o medio de control como el mecanismo idóneo e inequívoco para definir desde el plano de la justicia la existencia de un derecho, como en el sub- lite, donde se discute la legalidad de un acto administrativo, asunto que es privativo de esta jurisdicción en virtud del artículo 238 superior.

Así las cosas, se respeta el principio del juez natural de la controversia de legalidad. Bajo este escenario, se concluye que el acto administrativo demandado es pasible de control jurisdiccional. En consecuencia, la Sala continuará con el análisis de fondo de la controversia. 2.2. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación presentados por las partes, el problema jurídico consiste en determinar i) si el señor Luis Enrique De Armas Galván cumple con los requisitos para conservar la pensión gracia que le fue reconocida por la UGPP mediante el acto acusado; y, en caso de que la respuesta al anterior cuestionamiento sea negativa, ii) si hay lugar a que el mencionado ciudadano devuelva los dineros percibidos con ocasión de dicho reconocimiento pensional. 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Generalidades de la pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 9 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Por su parte, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.13 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».14 Debido a dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».15 11 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 12 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 13 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 14 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales por la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión 11 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».17 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o 16 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:18 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».19 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 13 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,20 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:21 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 21 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 14 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».22 2.3.2.

El principio de buena fe en la devolución de prestaciones periódicas De conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política, «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas». Por su parte, «[l]a jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus)’.

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».23 En esos términos, el constituyente de 1991 dispuso que el principio de buena fe comportaría un patrón rector de las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas.

Adicionalmente, la Carta Política establece que dicho principio se presume 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 23 Corte Constitucional, sentencia C-1194 del 3 de diciembre de 2008, M.P., Rodrigo Escobar Gil. 15 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP en las diligencias que los primeros adelanten ante las segundas; así pues, bajo la idea de esa presunción, quien pretende desvirtuarla debe asumir la carga probatoria que permita demostrar la trasgresión de dicho principio.24 A su vez, el artículo 136, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo (CCA), establece que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo, siempre que se dirija contra actos que reconozcan prestaciones periódicas, «pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe».

Esta disposición fue reiterada en el artículo 164 del CPACA. En ese escenario, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sostenido que «el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe».25 Entonces, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que el titular de la prestación incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas, es decir, que actuó de mala fe con el fin de obtener un beneficio al cual no tenía derecho. 2.4.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al Acta de Nacimiento26 y la cédula de ciudadanía,27 el señor Luis Enrique De Armas Galván nació el 13 de septiembre de 1948. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2020, expediente 41001-23-33-000- 2012-00237-02 (4076-18). 25 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 17 de noviembre de 2016, radicado 13001-23-33-000-2013-00149-01 (2677-2015); ii) del 29 de junio de 2017, radicado 73001-23-33-000- 2014-00736-03 (4321-2016); y iii) del 27 de agosto de 2020, radicado 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14). 26 Folio 57. 27 Folio 64 y 121. 16 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 5 de abril de 1972, por Decreto 175, el gobernador del Magdalena nombró a varias personas como «maestros en el Departamento», incluyendo al accionado como director general 2ª categoría en la «Esc.

R. Vars. Caño de Palma».28 - El 11 de junio de 1979, mediante la Resolución 9541, el Ministerio de Educación Nacional nombró al demandado en interinidad «en el cargo de Profesor de Tiempo Completo, sin categoría en el Escalafón Docente, con asignación mensual de $7.140.oo en el Colegio Nacional de Bachillerato de Pivijay – Magdalena.

A partir del 12 de marzo de 1979 y mientras dura la licencia ordinaria concedida al titular». Dicha licencia se otorgó por un lapso de 60 días, comprendidos entre el 12 de marzo de 1979 y el 10 de mayo de 1979.29 - El 28 de agosto de 1979, por Resolución 14329, el Ministerio de Educación Nacional nombró nuevamente al accionado en el Colegio Nacional de Bachillerato de Pivijay.

El acto administrativo establece: 30 28 Este documento fue allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, mediante auto del 18 de mayo de 2023 (folios 513 a 514). 29 Este documento fue allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, mediante auto del 18 de mayo de 2023 (folios 513 a 514). 30 Este documento fue allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, mediante auto del 18 de mayo de 2023 (folios 513 a 514). 17 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 27 de agosto de 1980, por Decreto 555, el gobernador del Magdalena aceptó la renuncia presentada por el señor Luis Enrique De Armas como director seccional de la Escuela Urbana de Pivijay, «[a] partir del 4 de febrero del año pasado».31 31 Este documento fue allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, mediante auto del 18 de mayo de 2023 (folios 513 a 514). 18 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 7 de octubre de 1999, la Secretaría de Gestión Administrativa Integral de la Gobernación del Magdalena, hizo constar que el demandado «prestó sus servicios al departamento en el ramo de la Educación Pública, según el siguiente detalle»:32 Nombrado Maestro Director General 2da categoría de la Escuela Rural de Varones de Caño de Palma, Municipio de Pedraza, mediante Decreto No. 1.75 del 5 de abril de 1972, posesionado el 20 de abril de 1972.

Hasta el 2 de febrero de 1973. TIEMPO DE SERVICIO: CERO (0) AÑOS, NUEVE (9) MESES, DOCE (12) DÍAS. Traslado 2da Categoría a la Escuela Rural de Varones de Medialuna, Municipio de Pivijay mediante Resolución No. 002 del 16 de Enero de 1973, posesionado el 3 de febrero del mismo año. Hasta el 4 de febrero de 1980, cuando mediante Decreto No. 555 del 29 de agosto del mismo año le fue aceptada la renuncia. Según constancia suscrita por el Tesorero del Fondo Educativo Regional (F.E.R), certifica que se le canceló sueldo hasta el 4 de febrero de 1980.

TIEMPO DE SERVICIO: SIETE (7) AÑOS, CERO (0) MESES, UN (1) DÍA. TOTAL TIEMPO DE SERVICIO: SIETE (7) AÑOS, NUEVE (9) MESES, TRECE (13) DÍAS. - El 26 de enero de 2016, la Secretaría de Educación del Magdalena certificó que el accionado prestó sus servicios de la siguiente forma:33 32 Folio 59. 33 Este documento fue allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, mediante auto del 18 de mayo de 2023 (folios 513 a 514). 19 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 21 de febrero de 2017, el rector del Liceo Pivijay hizo constar que el demandado «laboró al servicio de esta institución como profesor de tiempo completo en el nivel de Básica Secundaria y Media en remplazo del docente Francisco Samper Camacho, cargo para el cual fue nombrado mediante Resolución N° 14329 de fecha 28 de agosto de 1979, emanada del Ministerio de Educación Nacional y posesionado el día 13 de septiembre de 1979 con retroactividad al 14 de mayo del mismo año, hasta el día 18 de junio de 2014 fecha en la cual fue retirado del servicio activo por haber cumplido la edad de retiro forzoso a través de la Resolución N° 425 proferida por la Secretaria de Educación del Departamento del Magdalena.

Se 20 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP encontraba en el grado 13 del escalafón docente al momento de su retiro».34 - Mediante declaraciones extra proceso, el accionado y otros ciudadanos manifestaron que el señor Luis Enrique De Armas Galván observó buena conducta en el ejercicio de la docencia y que no había sido sancionado disciplinariamente.35 ➢ Reclamación y reconocimiento de la pensión gracia - El 16 de febrero de 2000, el demandado peticionó ante Cajanal EICE el reconocimiento de la pensión gracia.36 - El 15 de diciembre de 2000, por Resolución 031908, la entidad negó la referida solicitud, toda vez que el interesado tuvo una vinculación como docente nacional.37 - Los días 4 de mayo de 2001 y 11 de septiembre de 2002, Cajanal EICE expidió las Resoluciones 010825 y 6372, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.38 - El 19 de mayo de 2004, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá D.C. profirió sentencia de tutela en la que amparó los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y seguridad social en conexidad con el mínimo vital del señor Luis Enrique De Armas Galván; y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento de pensión gracia.39 - El 27 de noviembre de 2006, por Resolución 60908, Cajanal EICE, en cumplimiento del fallo de tutela previamente mencionado, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del accionado.40 34 Folio 470. 35 Folios 62 a 63. 36 Información extraída de la Resolución 031908 del 15 de diciembre de 2000 (folios 81 a 87). 37 Folios 81 a 87. 38 Folios 94 a 98 y 105 a 109. 39 Folios 155 a 163. 40 Folios 205 a 209. 21 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - El 16 de febrero de 2017, conforme a un requerimiento efectuado por el a quo, la UGPP certificó:41 2.5.

El caso concreto. Análisis de la Sala En este acápite se resolverán los motivos de inconformidad expuestos por las partes frente a la decisión de primera instancia y que, en síntesis, versan sobre dos aspectos relevantes, a saber: i) si el señor Luis Enrique De Armas Galván cumple con los requisitos para conservar la pensión gracia que le fue reconocida por la UGPP mediante el acto acusado; y, en caso negativo, ii) si hay lugar a que el mencionado ciudadano devuelva los dineros percibidos con ocasión de dicho reconocimiento pensional. 2.5.1.

Del reconocimiento pensional Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por el demandado en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le 41 Folio 468. 22 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.5.1.1.

Primer período. Del 20 de abril de 1972 al 4 de febrero de 198042 De acuerdo con la certificación laboral expedida por la gobernación del Magdalena, en este lapso el señor Luis Enrique De Armas Galván «prestó sus servicios al departamento en el ramo de la Educación Pública», en virtud de la nominación efectuada por el gobernador, mediante el Decreto 175 del 5 de abril de 1972.

Dicho acto de nombramiento fue suscrito exclusivamente por el gobernador y el secretario de Educación del Magdalena, sin que se observe intervención alguna de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se hizo referencia a una autorización por parte de la nación para hacer la designación, ni que la plaza a ocupar fuera nacional.

Bajo este escenario, dicha vinculación debe entenderse como territorial, ya que el nombramiento provino de una autoridad departamental. Además, la Coordinadora Administrativa y Financiera del Área Administrativa de la Secretaría de Educación del Magdalena certificó que el nombramiento del aludido profesor «para los años 1972 a 1980 fue de orden territorial con cargo al departamento del Magdalena, con recursos propios».43 Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia debatida, el cual corresponde a 7 años, 9 meses y 13 días; sin embargo, no sería suficiente para mantener el reconocimiento prestacional, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 42 En el plenario existen documentos que refieren fechas diferentes sobre el momento en que culminó esta primera vinculación; sin embargo, todos coinciden en que al accionado se le pagaron los salarios hasta el 4 de febrero de 1980, por lo cual se tomará esta fecha como referente. 43 Este documento fue allegado a la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, en virtud del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección, mediante auto del 18 de mayo de 2023 (folios 513 a 514). 23 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2.5.1.2.

Segundo período. Del 12 de marzo de 1979 al 18 de junio de 2014 En este segundo lapso el señor Luis Enrique De Armas Galván laboró como profesor en el Liceo de Pivijay, en el que fue nombrado primero en interinidad, según Resolución 9541 del 11 de junio de 1979, y luego en propiedad por Resolución 14329 del 28 de agosto de 1979. Ambos actos fueron expedidos por el Ministerio de Educación Nacional.

El demandado sostiene que inicialmente tuvo la condición de educador del orden nacional, pero que retomó el carácter de docente municipal, departamental o nacionalizado, teniendo en cuenta que el departamento del Magdalena asumió la administración del personal docente y porque sus salarios fueron pagados con recursos del situado fiscal y del sistema general de participaciones que pertenecen a dicho ente territorial.

Además, la Ley 37 de 1933 extendió la pensión gracia a los profesores de enseñanza secundaria, incluyendo a los nacionales. Sin embargo, la Sala se aparta de la argumentación propuesta por el accionado, ya que esta corporación ha expresado reiteradamente que la prestación en comento únicamente puede reconocerse a docentes territoriales o nacionalizados.

En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 del 29 de agosto de 1997, analizó el alcance de la Ley 37 de 1933 y arribó a las siguientes conclusiones: Y la Ley 37 de 1933 (inc. 2º.art.3º.) lo que hizo simplemente fue extender la pensión aludida, sin cambio alguno de requisitos, a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria.

No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: I. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. 24 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP II.

No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto, que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”.

Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: “La educación primaria y secundaria serán un servicio público de cargo de la nación”. De acuerdo con el anterior lineamiento interpretativo, no es posible reconocer la pensión gracia a docentes nacionales, pues este beneficio ampara exclusivamente a quienes ocuparon plazas territoriales o nacionalidades debido a la finalidad que tuvo el legislador de compensar los salarios de dichos servidores respecto de sus homólogos que tenían mejores remuneraciones por estar a cargo de la Nación. En este caso está demostrado que, por Decreto 555 del 27 de agosto de 1980, el gobernador del Magdalena aceptó la renuncia presentada por el señor Luis Enrique De Armas como director seccional de la Escuela Urbana de Pivijay.

Además, fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional, mediante las Resoluciones 9541 del 11 de junio de 1979 y 14329 del 28 de agosto de 1979, para desempeñarse como profesor en el Colegio Nacional de Bachillerato de Pivijay, hoy Liceo de Pivijay. Asimismo, el rector de la mencionada institución educativa y la Secretaría de Educación del Magdalena han certificado que desde el nombramiento efectuado por la Resolución 14329 del 28 de agosto de 1979, el interesado se siguió desempeñando como docente nacional hasta la fecha en que fue desvinculado del servicio oficial por llegar a la edad de retiro forzoso.

Lo anterior significa que el demandado perdió la condición de docente territorial que ostentó cuando prestó sus servicios como director seccional de la Escuela Urbana de Pivijay, pues renunció a esa relación legal y reglamentaria y entabló una nueva con el Ministerio de Educación Nacional. 25 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP En este orden de ideas, el accionado culminó su relación laboral como profesor territorial e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con el nombramiento realizado por las Resoluciones 9541 del 11 de junio de 1979 y 14329 del 28 de agosto de 1979.

Bajo este contexto, a partir de los nombramientos efectuados por dichos actos, el señor Galván de Armas adquirió el carácter de docente nacional y, como siguió laborando en virtud de aquellos, su vínculo no mutó a nacionalizado como se alegó en el recurso de apelación. En consecuencia, no acreditó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia. Aunado a lo anterior, es oportuno destacar que el país presentó un proceso de descentralización de la educación que involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales -y bajo algunas condiciones especiales a los municipios-,44 como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, conforme a lo dispuesto en la Ley 715 de 200145 y, en ese sentido, resulta posible sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; sin embargo, tales condiciones no 44 EL artículo 16 de la Ley 60 de 1993, en lo pertinente, preceptúa: Artículo 16.

Reglas especiales para la descentralización de la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los municipios. Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo 2o. del artículo 14, de la presente Ley, para la dirección y prestación de los servicios de salud y educación por parte de los Municipios, se observarán las siguientes reglas: B. En educación [ ] 7.

A solicitud de los concejos de los municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos. 45 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016, radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado 73001233300020140018501;

Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 26 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso del accionado.46 Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199347 estableció que dentro del proceso de descentralización, y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal,48 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.

En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa y juntamente con los municipios de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6 de la mencionada ley dispuso: El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].

A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1 indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado 73001-23-33-000- 2019-00120-01 (1887-2022). 47 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones." 48 Artículo 9.

Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 27 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial.

Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad». Luego, al amparo de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.49 Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación del demandado no se modificaron, comoquiera que fue nombrado como docente nacional y esta designación se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral. 50 En consecuencia, dado el carácter nacional que tuvo el nombramiento del señor Luis Enrique Galván De Armas, el segundo lapso, comprendido entre el 12 de marzo de 1979 al 18 de junio de 2014, no resulta válido para reconocer la pensión gracia y, por lo tanto, debe confirmarse la decisión del a quo en tanto anuló la Resolución 60908 del 27 de noviembre de 2006, que reconoció dicha prestación. 2.5.2.

Devolución de las sumas pagadas a título de mesadas pensionales 49 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079- 2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 50 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 28 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP La UGPP apeló la sentencia de primera instancia con el fin de que se ordene al accionado la devolución de las sumas percibidas por concepto de pensión gracia. Al respecto, llama la atención de la Sala que el 16 de febrero de 2017, la referida entidad certificó que en el aplicativo del FOPEP no se evidenció registro alguno en relación con el demandado, lo cual impide tener certeza de que hubiera sido incluido en la nómina de pensionados.

Además, conforme se explicó con antelación, al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, las actuaciones de los particulares y de las entidades públicas, deben ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presume en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante estas. A su vez, los artículos 132 del CCA y 164 del CPACA establecen que los actos reconocedores de prestaciones periódicas pueden demandarse en cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe.

Este marco normativo impone a la entidad demandante la carga de probar los actos fraudulentos del beneficiario para obtener el reconocimiento de un derecho que no le corresponde. En tal sentido, esta Subsección precisó:51 Acorde con el estudio efectuado en apartes anteriores, para que proceda el reintegro de prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, se debe probar por parte de la administración que el demandado incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, motivo por el cual, y, en atención al recurso de alzada, encuentra la Subsección que no se demostró que la señora González de Álvarez hubiese incurrido en estas, es decir, que obrase de mala fe.

En efecto, en el sub examine no se acreditó que la libelista haya llevado a cabo comportamientos que comprometieran la lealtad, rectitud y honestidad, o alguna situación demostrativa del quebrantamiento al principio constitucional de buena fe. En ese orden de ideas, la Sala reitera que teniendo la carga probatoria la entidad demandante para desvirtuar la presunción de buena fe del pensionado, ésta no demostró que la señora González de Álvarez actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento de la pensión gracia por la extinta Cajanal EICE de acuerdo con lo dispuesto en la Resolución 16210 del 10 de abril de 2006. 51 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso-administrativo, Subsección A, sentencia del 8 de julio de 2021, radicado: 70001-23-33-000-2015-00433-01. 29 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Ahora bien, resulta necesario aclarar que en algunas oportunidades esta Sala, al resolver casos análogos al presente,52 sostuvo que interponer la acción de tutela en un domicilio diferente al del interesado puede entenderse prima facie como un hecho indicador de la mala fe; no obstante, la corporación ha recogido este criterio y ha concluido que tal circunstancia no resulta suficiente para desvirtuar la buena fe del ciudadano, comoquiera que las normas de competencia territorial,53 para esta clase de asuntos de rango constitucional, permiten que se pueda interponer en el domicilio de la entidad demandada,54 criterio que se ajusta a lo manifestado por la Corte Constitucional.55 De esta manera se armoniza la línea jurisprudencial de esta Sala con el criterio uniforme que ha sostenido la Subsección B en asuntos con supuestos fácticos similares al ahora analizado, en los que se ha negado la solicitud de devolución de mesadas pensionales, por cuanto «no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la demandada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo cual se echa de menos dentro del expediente, contrario sensu, se colige que el causante, al presentar las peticiones tendientes a obtener el reconocimiento de la pensión gracia y la acción de tutela, actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello».56 52 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección A: i) del 21 de junio de 2018, radicado 52001-23-31-000-2012-00187-01 (1031-2016); ii) del 26 de noviembre de 2020, radicado 68001-23-33-000-2013-00231- 03 (1024-16). 53 Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 54 En similar sentido se pronunció la Sala en las siguientes sentencias: i) del 11 de febrero de 2021, radicado 18001-23-33- 000-2015-00298-01 (0519-2018); y ii) del 10 de febrero de 2022, radicado 17001-23-33-000-2015-00591-01 (1420-2019). 55 Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 56 Ver las las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B: i) del 8 de febrero de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00067-01 (3507-15); ii) del 4 de julio de 2019, radicado 52001-23-31-000-2012-00199-02 (5208-16); iii) del 4 de julio de 2019, radicado 52001-23-31-000-2012-00233-02 (5188-2016); iv) del 6 de febrero de 2020, radicado 52001-23-31-000-2012-00197-02(3955-16); v) del 21 de mayo de 2020, radicado 47001-23-33-000-2013-00383- 01 (2499-2017); y vi) del 1 de julio de 2022, radicado 52001-23-33-000-2013-00010-02 (2756-2020). 30 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Conforme a lo expuesto, le correspondía a la entidad accionante demostrar que el señor Luis Enrique De Armas Galván, con maniobras y actos fraudulentos, indujo en error a la administración con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, revisado el expediente, la Sala no observa prueba que permita evidenciar que este hubiese omitido o manipulado información respecto de los tiempos de servicios prestados.

Por lo tanto, en este aspecto, el recurso de apelación interpuesto por la UGPP no se encuentra llamado a prosperar. 2.5. De la condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y en el presente caso no se encuentra acreditada tal conducta, por lo cual no hay lugar a imponerlas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que regían la situación particular del demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 13 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión 31 Radicación: 47001-23-31-000-2011-00292-01 (3862-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra el señor Luis Enrique De Armas Galván. Segundo. Sin condena en costas en segunda instancia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg