Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 08001-23-33-000-2021-00538-01 Demandante: ERCILIA URUETA FLÓREZ Demandado: JUZGADO 14 ADMINISTRATIVO DE BARRANQUILLA Temas: Mora judicial en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Ercilia Urueta Flórez contra sentencia del 17 de noviembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela1 y mediante apoderado judicial, la señora Ercilia Urueta Flórez pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Juzgado 14 Administrativo de Barranquilla.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: Teniendo en cuenta que en este asunto nos encontramos frente a eventos de violación a los Derechos Fundamentales constitucionales por acaecimiento de perjuicio irremediable de persona con especial protección por ser ADULTO MAYOR (tercera edad), contra actuaciones judiciales, por violación a los Derechos Fundamentales Constitucionales al debido proceso y derecho de defensa, igualdad, acceso a la administración de justicia que se funda en los artículos 29 y 228 de la Carta, puesto que se relaciona directamente con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia ya que en tratándose de una persona de la tercera edad, y por tanto que requiere especial protección del Estado, por su condiciones de manifiesta debilidad, en tratándose de que en dicho despacho se adelanta un MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO PARA LA DEFINICION DE LA SUSTITUCION PENSIONAL con Radicación No. 08001-33- 40-014-2020-0015-00, ya que no se adelanta el proceso acorde con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, se procedió́ a contestar la demanda el día 20 de Noviembre de 2020, presentada por quien alega ser compañera permanente (MONICA QUIÑONES BARROS), y hasta la fecha de presentación de esta tutela NO SE HA ADELANTADO ni el traslado de las excepciones a la parte demandante ni mucho menos se ha convocado a AUDIENCIA INICIAL en los términos de la ley 1437 de 2011, mientras que la hoy accionante, cónyuge supérstite, con una edad de 70 años, se encuentra a buena de Dios, a la misericordia publica, con un estado de necesidad muy agravado, y en consecuencia en este asunto nos encontramos frente a eventos que vulneran de manera evidente los derechos constitucionales, y que por lo tanto requieren decisiones urgentes, impostergables, por la inminencia de los efectos definitivos de la decisión, y por cuanto no hay un mecanismo ordinarios se solicita tutelar para evitar el perjuicio irremediable, de una persona de especial protección (de la tercera edad), que se causaría a la accionante, al igual que le solicitamos no permitir que se prolongue en el tiempo este comportamiento contrario a los derechos fundamentales del accionante, por lo que requerimos adoptar las medidas necesarias para restablecer los derechos conculcados y cualquier otro derecho 1 La tutela se presentó el 26 de octubre de 2021.

Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamental que su señoría estime violado, y que se ordene adelantar con prelación el trámite procesal ordenando fijar fecha para la práctica de audiencia inicial. 2.

Hechos y argumentos de la acción de tutela Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 16 de julio de 2020, la señora Mónica Quiñones Barros presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), para obtener la nulidad de la Resolución RDP 022423 del 29 de julio de 2019, que denegó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente, en calidad de compañera permanente del causante, señor Gualberto Ditta Romero. 2.2.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado 14 Administrativo de Barranquilla, que, por auto del 15 de agosto de 2020, la admitió y dispuso la vinculación de la señora Ercilia Urueta Flórez, como litisconsorte necesario, por tener interés en las resultas del proceso, pues tiene la calidad de cónyuge del causante. 2.3. La señora Urueta Flórez manifiesta que el 20 de noviembre de 2020 contestó la demanda y que, desde esa fecha, la autoridad judicial demandada no ha efectuado ningún trámite, como lo es correr traslado de las excepciones y fijar fecha de audiencia inicial. 2.4.

Que, además, en varias oportunidades ha solicitado al juzgado que adelante el proceso, especialmente porque se trata de una persona de especial protección constitucional al contar con 70 años, no tener buen estado de salud y carecer de recursos para su subsistencia. 2.5. Por lo demás, relacionó jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa a: (i) los criterios constitucionales para la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales, y (ii) la procedencia de la acción de tutela para amparar derechos de sujetos de especial protección constitucional. 4.

Intervenciones 4.1. El juez 14 administrativo de Barranquilla rindió informe en los siguientes términos: 4.1.1. Que con el traslado de las excepciones en el proceso 2020-00115, se cumplía con el trámite previsto en el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021), de ahí que no se evidenciara vulneración de los derechos fundamentales invocados por la actora.

Además, advirtió que la fijación de fecha para la audiencia inicial, se encuentra supeditada a la no prosperidad de alguna de las excepciones previas propuestas en las contestaciones de la demanda y al estudio de los requisitos de procedibilidad, como lo establece el artículo 180 ibidem. 4.1.2. Que, de hecho, las actuaciones procesales impulsadas por ese despacho judicial se han efectuado en tiempos no sólo razonables, sino por debajo del promedio, lo que evidenciaba celeridad en el trámite del proceso.

Que el proceso se ha tramitado, a pesar de la alta carga laboral producto de acciones de tutela, incidentes de desacatos y habeas corpus, a los cuales se debe dar prelación “sumado a las audiencias (que en este año ya se han realizado 165) y trámites de los diferentes procesos bajo los medios de control que conoce el Juzgado, sin dejar de lados las capacitaciones, reuniones y visitas de los auditores (…)”.

Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1.3. Por otro lado, puso de presente que ante los inconvenientes y obstáculos producto de la pandemia y de la suspensión de términos judiciales, los procesos de todas las jurisdicciones se vieron interrumpidos y se vieron en la necesidad de digitalizar todos los expedientes, con las dificultades que eso conllevaba, porque no contaban con las herramientas necesarias para tal fin. 4.2.

La coordinadora de tutelas de la Fiduprevisora S.A. solicitó la desvinculación del trámite de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la actora no presentó ninguna prueba de la que se pudiera establecer que esa entidad, en calidad de vocera y administradora del Fomag, estuviera vulnerando los derechos fundamentales invocados. 4.3.

El subdirector de Defensa Pensional de la UGPP pidió que se desvinculara a esa entidad de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la demandante. Que, además, la competencia para resolver la solicitud de la actora recaía exclusivamente en el Juzgado 14 Administrativo de Barranquilla, siendo esa la autoridad llamada a pronunciarse. 4.4.

A pesar de haber sido notificada, la señora Mónica Quiñones Barros no rindió informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Oral de Decisión A, por sentencia del 17 de noviembre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela, porque no encontró evidente la violación de los derechos fundamentales de la actora, pues, aunque en el escrito de tutela aseguró que no se había dado traslado a las excepciones presentadas en la contestación, lo cierto es que la autoridad judicial demandada demostró la diligencia en el trámite de la demanda. 5.2.

Que no se acreditaba en el expediente de acción de tutela la dilación en los tiempos de las actuaciones procesales. Que, por el contrario, “teniendo en cuenta las distintas modificaciones que ha venido sufriendo el ejercicio de la administración de justicia a causa de los decretos presidenciales por motivo al Covid-19, el despacho ha solventado cada etapa con la celeridad pertinente”. 5.3.

Por otro lado, frente al argumento de la falta de recursos para subsistir que planteó la actora, el a quo dijo que “no se encuentra en el expediente prueba suficiente de su incapacidad económica que permita la intervención del juez constitucional en el asunto, toda vez que, tal y como consta en las declaraciones extrajuicio de la señora Rosa Peñate de Conrado, la señora actora tuvo dos hijos con su finado esposo, identificados como MIGUEL DITTA URUETA y SERGIO DITTA URUETA.

Con cédulas (…), que están obligados, bajo el principio de solidaridad, prestar la ayuda económica para el sostenimiento de su madre”. 5.4. Que, adicionalmente, la discusión que propone la demandante era netamente legal y que por medio de la acción de tutela no se podían dirimir conflictos derivados de la simultaneidad de la convivencia alegada, y mucho menos intervenir en un proceso judicial en trámite, cuando no se advierte la vulneración de derechos fundamentales. 6.

Impugnación 6.1. La señora Ercilia Urueta Flórez impugnó la sentencia de primera instancia. Solicitó que se revocara y que, en su lugar, se ampararan los derechos fundamentales Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocados.

En concreto, manifestó que, contrario a lo manifestado por el a quo, no estaba pidiendo que se resolviera de fondo un asunto legal, sino que se ordenara al juzgado de conocimiento que tramitara con celeridad el proceso, por las condiciones de especial protección de que es sujeto como se expresó en el escrito de tutela. 6.2. Que no se tuvo en cuenta que para el momento en que se radicó la acción de tutela, la autoridad judicial demandada aún no había procedido al traslado de las excepciones.

Que, además, la pandemia no justifica la mora, “ya que el término preclusivo de suspensión de términos judiciales había ocurrido hasta el 1 de julio de 2021 y la contestación de la demanda ocurrió en noviembre de 2021 (sic)”. 7. Intervención de la UGPP en sede de segunda instancia 7.1. El subdirector de defensa judicial pensional de la UGPP solicitó que se confirmara el fallo de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos del informe que rindió en el presente asunto.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela. Generalidades 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. La Sala inicia por precisar que teniendo en cuenta que lo cuestionado por la actora es que la autoridad judicial no ha impartido un trámite célere a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que actúa como litisconsorte necesaria, el análisis se hará a partir de la presunta configuración de la mora judicial. 2.2.

En consecuencia, el problema jurídico se contrae a determinar si el a quo acertó al concluir que la tutela era improcedente cuando se está ante un caso de presunta mora judicial. 2.3. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a la mora judicial, analizará las actuaciones adelantadas en el proceso enunciado y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto. 3.

De la mora judicial 3.1. La mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) la inobservancia de los plazos dispuestos por la ley para adelantar la actuación judicial; (ii) la inexistencia de un motivo razonable que Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co justifique la demora, y (iii) la tardanza debe ser imputable a la falta de diligencia u omisión sistemática de los deberes por parte del juez2. 3.2.

El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 3.3.

Sobre el particular, la sentencia T-186 de 2017 señaló que existe relación de conexidad necesaria entre la noción de plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, a tal punto que esos son los criterios que deben analizarse para establecer si se configuró o no una amenaza o violación al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. De modo que el funcionario incumplido debe demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de dichos derechos y, por ende, la mora judicial solo estará justificada cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes. 3.4. De acuerdo con lo anterior, el juez de tutela está facultado para analizar si los funcionarios judiciales incurren en mora judicial por incumplimiento de los términos procesales.

Luego, contra lo afirmado por el a quo, no es cierto que la acción de tutela se torne improcedente en los casos en los que precisamente se cuestiona este tipo de actuaciones. 3.5. En consecuencia, la Sala procederá a estudiar el fondo del asunto, con el objeto de determinar si en el presente asunto se configuró o no la mora judicial en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001333301420200011500. 4.

De la mora judicial en el caso concreto 4.1. Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, el reproche de la señora Ercilia Urueta Flórez se origina en que desde la fecha en que dice haber contestado la demanda (20 de noviembre de 2020), la autoridad judicial no había corrido traslado de las excepciones ni fijado fecha para la audiencia inicial. 4.2.

Sin embargo, de la revisión del expediente, la Sala encuentra que no hay prueba en la que se pueda constatar la fecha en que la actora radicó la contestación de la demanda, toda vez que no fue aportada junto con el escrito de tutela. El juzgado demandado tampoco lo precisó en el informe. Además, no fue posible verificarlo en el sistema de gestión judicial de la Rama Judicial, pues si bien en los motores de búsqueda (TYBA y consulta de procesos nacional unificada) se encuentra registrado el proceso, lo cierto es que no permite ver ninguna actuación. 2 Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: T-230 de 2013, T-186 de 2016, T-052 de 2018 y T-441 de 2020.

Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. De modo que la Sala no cuenta con parámetros para determinar si existió o no una tardanza injustificada entre la fecha en que se presentó la contestación y el momento en que se fijó en lista el traslado de las excepciones.

En todo caso, lo que sí está probado en el expediente es que, el 3 de noviembre de 2021, el Juzgado 14 Administrativo Oral de Barranquilla corrió traslado de las excepciones propuestas en las contestaciones de la demanda dentro del proceso 2020-00115 y fijó en lista la actuación. Así consta: 4.4. Lo anterior demuestra que el juez 14 administrativo de Barranquilla corrió traslado de las excepciones y, por lo tanto, a la fecha, está impartiendo el trámite correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que la aquí actora actúa como litisconsorte necesaria. 4.5.

A partir de lo anterior, la Sala concluye que, en estricto sentido, no se puede comprobar la mora judicial alegada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 08001333301420200011500. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda. 4.6.

De todas maneras, conviene señalar que si lo pretendido por la demandante es que se otorgue prelación de fallo, así deberá solicitarlo directamente ante el juez de conocimiento, para lo cual deberá demostrar que su situación se enmarca en alguna de las previstas por el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 para el efecto o por las reconocidas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional3. 4.7.

Por todo lo expuesto, la Sala En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas. En su lugar: 2. Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Ercilia Urueta Flórez, conforme a lo expuesto en esta providencia. 3.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3 Sentencia T- 429 de 2005. Radicado: 08001-23-33-004-2021-00538-01 Demandante: Ercilia Urueta Flórez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5.

Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Magistrada