CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D. C. 29 (veintinueve) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Número de radicación: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).

Asunto: Autoridad competente para resolver una solicitud de reconocimiento y pago de auxilio funerario. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el conflicto de competencias citado en la referencia. I.

ANTECEDENTES En atención a la información consignada en los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto negativo de competencia se fundamenta en los siguientes hechos2: 1. El señor James Saavedra Ocampo se vinculó como auxiliar de servicios especiales (plomería) en la Secretaría de obras públicas de la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga, desde el 29 de septiembre de 1989, siendo afiliado al Instituto de Seguros Sociales — ISS —, a partir de ese momento3. 2.

Mediante Resolución DAM-1415 del 5 de octubre de 2009, la Administración Municipal de Guadalajara de Buga reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación convencional a favor del señor Saavedra Ocampo, a partir del 1 de octubre de 2009 hasta el día 24 de abril de 2027, período en el cual cumpliría la edad exigida para el reconocimiento de la pensión de jubilación a cargo del ISS 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 La siguiente información se extrae del expediente electrónico aportado con el conflicto de competencias, y de otros archivos allegados por las partes. 3Documento número 3, folios 1-3, actuación n.°.1, expediente digital número 11001-03-06-000-202- 200180-00.

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 (hoy, Colpensiones), de conformidad a lo estipulado en el artículo 34 de la convención colectiva de trabajo de la entidad territorial4. 3. El 17 de diciembre de 2021, mediante oficio radicado número 2021_15134637, el señor Michael Beltrán Rojas presentó ante la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) solicitud de reconocimiento de auxilio funerario, con ocasión al fallecimiento del señor Saavedra Ocampo, el 29 de noviembre de 20215. 4.

Colpensiones, mediante Resolución SUB-43253 del 16 de febrero de 2022, en respuesta a la solicitud elevada por el señor Beltrán Rojas, afirmó no ser la entidad encargada para conocer la solicitud de reconocimiento y pago de la prestación social en cuestión, toda vez que, en su criterio, ello correspondía a la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga, al ser la autoridad a cargo del pasivo pensional reconocido y otorgado al señor Saavedra Ocampo6. 5.

Por su parte, la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga declaró su falta de competencia para conocer la solicitud de reconocimiento de auxilio funerario, pues, a su juicio, se trata de un auxilio establecido en el régimen de prima media que corresponde ser reconocido y pagado por Colpensiones. 6. Por consiguiente, teniendo en cuenta que la entidad territorial realizó los aportes del señor Saavedra Ocampo hasta el día 01 de diciembre de 2021, y dando aplicación a la compartibilidad pensional, Colpensiones sería el competente para conocer de la solicitud en mención, de conformidad con las disposiciones de la Ley 100 de 19937. 7.

En virtud de lo anterior, mediante oficio radicado el día 26 de julio de 2022, la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto administrativo de competencias suscitado entre esta autoridad y Colpensiones8. II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días hábiles, con el fin de que las autoridades involucradas y los 4 Documento número 2, actuación número 9, expediente digital número 11001-03-06-000-202- 200180-00. 5 Documento, número 3, folios 11-17, actuación n.°.1, expediente digital número 11001-03-06-000- 202-200180-00. 6 Folios 18-27, ibidem. 7 Documento 1, actuación n.° 4, expediente digital n.° 11001-03-06-000-202-200180-00. 8 Documento número 2, actuación n.°1, ibidem.

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto9. En el expediente consta que se comunicó la existencia del conflicto administrativo de competencia a la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga, a la Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones— y al ciudadano Michael Beltrán Rojas, para los fines pertinentes10.

En informe secretarial del 10 de agosto de 2022, se informó que, dentro del término de fijación del edicto, la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga presentó alegatos de conclusión11, mientras que, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio12. Mediante Auto del 29 de septiembre de 2022, el consejero ponente ordenó a la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil oficiar a la entidad territorial, para la remisión de los siguientes documentos: i) acto administrativo (Resolución DAM- 1415 del 5 de octubre de 2009), mediante el cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación extralegal del señor Saavedra Ocampo, ii) el certificado laboral del tiempo laborado en la entidad territorial y iii) un informe o certificado que indique la autoridad a cuyo cargo se encuentra el pago de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor Saavedra Ocampo.

Para la remisión de la referida documentación con destino al expediente se concedió un término de 5 días contados desde el día siguiente al envío del oficio13. El 7 de octubre de 2022, la Secretaría de la Sala informó que, dentro del término concedido, mediante el auto de referencia, la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga, vía correo electrónico, presentó consideraciones en un archivo PDF con siete folios14.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES Se resumirá, a continuación, la posición de cada una de las partes, en virtud de lo que reposa en el expediente digital: 1. Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga 9 Fijación de Edicto n.° 145 del 6 de agosto de 2022. Documento 1, carpeta zip, actuación número 3, ibidem 10 Documento 6 y 7, actuación número1, ibidem. 11 Oficio del 9 de agosto de 2022 presentado por el Doctor Julián Adolfo Rojas, alcalde municipal de Guadalajara de Buga, Documento 1, actuación número 4, ibidem. 12 Documento 1, actuación número 5, ibidem. 13 Documento 1, actuación número 6, ibidem 14 Documento 1, actuación número 10, ibidem.

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Mediante escrito del 8 de agosto de 2022, manifestó la falta de competencia de la entidad para conocer de la solicitud de auxilio funerario elevada por el ciudadano Michael Beltrán Rojas, por considerar que, si bien el señor Saavedra Ocampo era beneficiario de una pensión de jubilación extralegal reconocida por el municipio, puesto que, ello no era óbice para que Colpensiones desconociera su calidad de afiliado al Sistema de Seguridad Social Integral y, en consecuencia, el reconocimiento del auxilio funerario, objeto de reclamación del ciudadano. Frente a lo anterior, expresó: […] La causa por la cual COLPENSIONES niega la solicitud del señor Michael Beltrán Rojas, es porque el afiliado fallecido JAMES SAAVEDRA OCAMPO, es beneficiario de una jubilación de carácter extralegal reconocida por el Municipio […], al respecto es preciso indicar que esa situación, no limita la condición de afiliado al sistema de seguridad social integral para el riesgo de vejez y muerte, todo lo contrario la afiliación y cotizaciones fueron mantenidas por la entidad territorial en cumplimiento a lo previsto en el Decreto 758 de 1990 a fin de ser subrogado por el ISS hoy COLPENSIONES y dar aplicación a la compartibilidad pensional, situación que no impide el reconocimiento al auxilio funerario objeto de la reclamación del ciudadano y que además no cambia la titularidad del competente para dicho reconocimiento en los términos fijados por la Ley 100 de 1993. [ Subrayas añadidas por la Sala] Aunado a esos argumentos, afirmó que la entidad territorial realizó los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral a favor del fallecido desde su vinculación hasta el reconocimiento pensional de carácter extralegal, y con posterioridad hasta su deceso, conforme a la cual la autoridad encargada de estudiar el reconocimiento y pago de la prestación económica reclamada era Colpensiones. 2.

Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones No presentó alegatos de conclusión, por lo que se toman los argumentos expuestos en la Resolución SUB-43253 del 16 de febrero de 202215, mediante la cual señaló que para resolver la solicitud de auxilio funerario interpuesta por el ciudadano, con ocasión al fallecimiento de un afiliado pensionado, era menester remitirse a lo dispuesto en el artículo 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, conforme al cual «la persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado tendrá derecho a percibir un auxilio funerario […]». 15 Resolución SUB-43253 del 16 de febrero de 2022 «Por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida».

Documento 3, folios 18-27, actuación número 1, expediente digital n.° 11001-03-06-000-202-200180-00. Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Entendiendo por afiliado o pensionado, la persona en favor de quien se realizaron las cotizaciones que originaron el derecho a pensión, de conformidad al artículo 18 del Decreto 1889 de 199416.

En ese sentido, se refirió a la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil radicada con el número 11001-03-06-000-2018-00031-00 del 29 de mayo de 2018, C.P. Edgar González López, en la que se estudiaron de forma conjunta los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, así: Al interpretar sistemáticamente estas disposiciones se tiene que en el caso de los pensionados, que es el asunto que ocupa a la Sala, (i) la prestación está directamente relacionada con la obligación principal que es la pensión;

(ii) por lo mismo, su monto está referido a la última mesada pensional; y (iii) tiene como sujetos pasivos a la administradora o aseguradora que, consecuentemente, tiene a cargo la respectiva pensión. No se observa que las normas citadas habiliten o permitan separar el auxilio funerario de la relación pensional, de modo que se pudiera entender que, con la muerte del pensionado, el pago de dicho auxilio se traslade de la entidad responsable de la pensión a una tercera entidad.

Por tanto, la competencia le corresponde a aquella entidad que tenía a su cargo la pensión. [ Subrayas añadidas por la Sala] Asimismo, sostuvo que, en dicha providencia, se afirmó que la competencia para resolver la solicitud de auxilio funerario estaba a cargo de la entidad que reconoció la pensión y, en caso de que aún no se tuviera dicha prestación social, quien debía conocer de la solicitud era la entidad donde la persona se encontraba afiliada al momento del fallecimiento.

Con fundamento en lo anterior concluyó que Colpensiones no era la autoridad competente para hacer el reconocimiento del auxilio funerario solicitado, puesto que el señor Saavedra Ocampo contaba con la calidad de pensionado y, por tanto, la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga era la autoridad competente para conocer del caso, objeto de estudio.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento Administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas 16 Decreto 1889 de 1994.

Artículo 18, Auxilio funerario. «Para efectos de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 y en Sistema General de Riesgos Profesionales, se entiende por afiliado y pensionado la persona en favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión». Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 generales»17 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 202118, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, que preceptúa las atribuciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil, prevé: […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [ ] Con base en el artículo 39 transcrito, y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: (i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; 17 Artículo 34 de la Ley 1437 de 2011. «Procedimiento Administrativo Común y Principal.

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código» 18 Ley 2080 del 25 de enero de 2021 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 El asunto bajo discusión es de naturaleza administrativa y versa sobre un tema particular y concreto, como es la solicitud de auxilio funerario elevada por el ciudadano Michael Beltrán Rojas, con ocasión del fallecimiento del señor Saavedra Ocampo. (ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer del asunto o actuación administrativa en particular; y En el presente caso, tanto Colpensiones como la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga, negaron tener competencia para conocer del asunto de referencia. (iii) Que, al menos, una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional o, si se trata de autoridades territoriales, que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo.

El presente asunto involucra a una autoridad de orden nacional, como es la la Administradora Colombiana de Pensiones — Colpensiones —; y a la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga, como autoridad administrativa de orden territorial, la cuales no se encuentran sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer el presente caso, toda vez que están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia dentro de actuaciones administrativas. 2.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán19». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 19 Ley 1151 DE 2007, (julio 24).

Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico Ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo De Estado se ha propuesto conflicto negativo de competencias administrativas entre la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga y la Administradora Colombiana de Pensiones — Colpensiones —, con el fin de determinar la entidad que debe conocer la solicitud de reconocimiento y pago de auxilio funerario, con ocasión al fallecimiento del señor Saavedra Ocampo, beneficiario de una pensión extralegal y afiliado al Sistema de Seguridad Social Integral.

El anterior desacuerdo surgió a raíz que el señor Saavedra Ocampo, para la fecha de su deceso, contaba con una pensión de jubilación convencional otorgada por la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga y, a su vez, se encontraba afiliado al Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 régimen pensional de prima media con prestación definida, a cargo de Colpensiones.

Al respecto, la administración municipal, quien reconoció una pensión de jubilación extralegal, afirma no ser la autoridad competente para conocer de la solicitud de auxilio funerario elevada por el ciudadano Michael Beltrán Rojas, por considerar que, si bien el señor Saavedra Ocampo era beneficiario de una pensión extralegal; la entidad territorial realizó los aportes pensionales al Sistema de Seguridad Social Integral a favor del fallecido, por cuanto este contaba con la calidad de afiliado.

Por su parte, Colpensiones señala no ser la autoridad competente para conocer de la solicitud de la prestación económica reclamada, toda vez que el señor Saavedra Ocampo contaba con la calidad de pensionado por la alcaldía y, por tanto, era la autoridad competente para conocer del caso. Entonces, en el presente conflicto negativo de competencias administrativas le corresponde a la Sala definir la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de auxilio funerario presentada por el ciudadano Michael Beltrán Rojas, con ocasión del fallecimiento del señor Saavedra Ocampo, pensionado por la Alcaldía Municipal de Guadalajara de Buga, con ocasión al reconocimiento de una pensión extralegal, para la fecha de su deceso.

Para resolver el conflicto, la Sala se referirá a: i) el auxilio funerario: a) evolución normativa, b) requisitos y destinatarios y, c) entidades competentes para su reconocimiento y pago. Reiteración; ii) la compartibilidad pensional; y iii) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. Auxilio Funerario.

Reiteración20. a) Evolución normativa del auxilio funerario para los pensionados El auxilio funerario es una prestación social que, desde sus orígenes, se consagró en favor de la persona que asuma los gastos funerarios de afiliados o pensionados fallecidos. Dado que lo que se discute, en el presente caso, es a quién corresponde conocer de la solicitud de esta prestación económica por el fallecimiento de una persona beneficiaria de una pensión extralegal reconocida por la alcaldía municipal, la Sala se limitará a exponer, la evolución de las normas que han regulado dicha prestación, con respecto a los pensionados, particularmente, en el sector público. 20 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril del 2022, radicado número 11001-03- 06-000-2021-00184-00.

Consejera Ponente María del Pilar Bahamón Falla y decisión del 4 de noviembre de 2020, radicado número 11001- 03-06-000-2020-00162-00, Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas. Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00  Ley 6 de 1945 La Ley 6 de 194521, en su artículo 17, dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente tendrían derecho a diferentes prestaciones, dentro de las cuales se destaca: «los gastos indispensables del entierro del empleado u obrero».

Posteriormente, el artículo 18 ibidem determinó que el Gobierno procedería a «organizar la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales», a cuyo cargo estaría el reconocimiento y pago de las prestaciones contenidas en el artículo 17 mencionado. A su vez, el artículo 23 estableció que los departamentos, intendencias y municipios que no tuvieran organizadas instituciones de previsión social similares a la Caja de Previsión Social de los empleados y obreros nacionales, deberían crearlas, «observando en lo pertinente las disposiciones de ella».  Ley 64 de 1946 Por su parte, mediante artículo 20 de la Ley 64 de 194622, se advirtió que las cajas de previsión social no podrían pagar a los trabajadores afiliados a ellas, prestaciones sociales inferiores a las consagradas por la ley.  Decreto 3135 de 1968 El Decreto 3135 de 1968, «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», en su artículo 2, determinó que la Caja Nacional de Previsión podría «contratar con los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del Estado y los Departamentos y Municipios la atención de todos o algunos de los riesgos» que cubría, en ese momento, para los empleados y trabajadores del orden nacional.

A su vez, el artículo 14 ibidem delimitó las prestaciones que debían ser reconocidas y pagadas por la entidad de previsión social a la que se encontrara afiliado el empleado o trabajador, dentro de las cuales se incluía el auxilio funerario a favor de los «empleados públicos y trabajadores oficiales23» y de los «pensionados por invalidez, jubilación o vejez y retiro por vejez»24. 21 Ley 64 de 1945 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 22 Ley 64 de 1946 1946 «Por la cual se reforma y adiciona la Ley 6 de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social» 23 Decreto 3135 de 1968, artículo 14, numeral 1. 24 Ibidem, artículo 14, numeral 2.

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Posteriormente, se definió el concepto de auxilio funerario para los pensionados, como el derecho al reconocimiento y pago de los gastos fúnebres en los que se incurriera por la muerte de aquellos; dispuso que dicha prestación estaría a cargo de la respectiva entidad de previsión, y estableció, además, el monto de dicho auxilio, «equivalentes a dos (2) mensualidades de la pensión, sin que el total sobrepase de dos mil pesos ($2.000.00)25».  Decreto 1848 de 1969 El artículo 91 del Decreto 1848 de 196926, «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968» precisó lo siguiente:

ARTÍCULO 91. Gastos funerarios. 1. Cuando fallezca la persona que está gozando de pensión de invalidez, jubilación o retiro por vejez, la entidad, establecimiento público o empresa oficial a cuyo cargo estuvo el pago de la respectiva pensión, sufragará los gastos funerarios correspondientes, hasta por la cantidad equivalente a dos (2) mesadas pensionales, sin que dicho gasto sobrepase, en ningún caso, de dos mil pesos ($2. 000.oo)». [Se destaca].

Adicionalmente, señaló los requisitos para hacer efectivo su pago, de la siguiente manera: «el pago se hará a la persona que demuestre haber satisfecho los mencionados gastos, mediante la presentación de los comprobantes respectivos, debidamente autenticados».  Ley 4 de 1976 El artículo 6 de la Ley 4 de 197627 señaló que el auxilio para gastos de sepelio de los pensionados del sector público, oficial, semioficial, en todos los órdenes, y privado, sería cubierto por la entidad, empresa o patrono a cuyo cargo se encontraba la pensión.  Ley 100 de 1993 En los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 199328, se establece el derecho a percibir el pago de un auxilio funerario, equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, «sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario», a favor de la 25 Ibidem, artículo 18. 26 Decreto 1848 de 1969 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968» 27 Ley 4 de 1976 27, «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones» 28 Ley 100 de 1993 28,«Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado. En efecto, este derecho beneficia tanto a quienes pertenecen al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, regulado en el artículo 51 en mención, como a los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, artículo 86 de la norma en cuestión.  Decreto 1889 de 1994 El artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993», precisa el concepto de afiliado y pensionado, para efectos de la solicitud del auxilio funerario, en los siguientes términos:

ARTÍCULO 18. AUXILIO FUNERARIO. Para efectos de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 y en Sistema General de Riesgos Profesionales, se entiende por afiliado y pensionado la persona en favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión. [ Se destaca] b) Requisitos y destinatarios del auxilio funerario.

Reiteración29 Tal como se puede ver en las normas citadas, el auxilio funerario puede ser reclamado por quien compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado. Por lo tanto, el beneficiario de la prestación aludida es la persona que demuestre haber pagado los gastos de entierro del afiliado o pensionado fallecido, independientemente de que esa persona tenga la calidad de beneficiario de la pensión de sobrevivientes, o de que tuviera, incluso, algún vínculo de parentesco con el difunto.

Ahora bien, para el pago del auxilio funerario a quien lo reclame, las disposiciones anteriores exigen, además de la demostración de los gastos funerarios en los que dicho sujeto haya incurrido, que la persona fallecida tuviera, al momento de su muerte, la calidad de afiliado o pensionado. Esta condición, para efectos del auxilio funerario, se define en el artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, reseñado en el acápite anterior. 29 Sala de Consulta y Servicio Civil, i) decisión del 26 de abril del 2022, radicado número 11001-03- 06-000-2021-00184-00.

Consejera Ponente María del Pilar Bahamón Falla; ii) decisión del 4 de noviembre de 2020, radicado número 11001- 03-06-000-2020-00162-00, Consejero Ponente Álvaro Namén Vargas y iii) decisión del 14 de noviembre de 2018, radicado número 11001-03-06-000-2018- 00182-00, Consejero Ponente Édgar González López. Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de abril de 201130, negó la solicitud de nulidad del citado artículo 18, porque consideró que el Gobierno Nacional no se había excedido en el uso de la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, pues la disposición demandada no contradecía los artículos 15, 51 y 86 de la Ley 100 de 1993.

En todo caso, consideró que el decreto demandado introdujo una nueva definición de afiliado, y que unificó este concepto con el de pensionado, para efectos del auxilio funerario: Por su parte, en una misma línea de concordancia, la norma acusada reitera y precisa quiénes son destinatarios de la prestación aludida, toda vez que menciona las dos categorías señaladas en la ley precitada, vale decir, afiliados y pensionados y si bien es cierto esa disposición también prevé que el pensionado es la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que dieron lugar a la pensión, ello no implica ni puede interpretarse como una exclusión del otro beneficiario es decir del afiliado, ni que el Auxilio Funerario solo tiene como causa las cotizaciones de quien se encuentre pensionado, pues una interpretación en tal sentido sería desconocer los términos de las disposiciones que la propia norma demandada menciona, estos son los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993.

Asimismo, en esta providencia, el Consejo de Estado afirmó que el decreto reglamentario, objeto de la demanda, aclaró que para efectos del reconocimiento y pago del auxilio funerario se debe entender por afiliado o pensionado, la persona a favor de quien se realizaron las cotizaciones que originaron el derecho de pensión. Lo anterior, con el fin de esclarecer que esta prestación económica no procede por el deceso de un familiar o beneficiario de un afiliado o pensionado, sino únicamente de estos últimos 31.

En retrospectiva, los requisitos que la norma exige para solicitar el auxilio funerario son: i) acreditar el pago de los gastos funerarios y ii) que la persona fallecida tuviera la calidad de afiliado o pensionado del Sistema General de Pensiones, en cualquiera de sus dos regímenes, entendiendo por afiliado o pensionado la persona a favor de la cual se hicieron las cotizaciones respectivas. c) Entidades competentes para reconocer y pagar el auxilio funerario.

Reiteración. Reiteración32 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2011, radicado número 1001-03-25-000-2004-00198-01(3819-04), Consejera Ponente Bertha Lucia Ramírez de Páez 31 Ibidem. 32 Sala de Consulta y Servicio Civil, i) decisión del 26 de abril del 2022, radicado número 11001-03- 06-000-201-00184-00.

Consejera Ponente María del Pilar Bahamón Falla; y ii) decisión del 14 de Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Los mencionados artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 señalan que el auxilio funerario debe ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, en atención al régimen pensional que se encuentre el afiliado o pensionado.

Al respecto, la Sala ha sido enfática en mencionar que33, de una interpretación sistemática de la normativa reseñada, en el caso de las personas con calidad de pensionado, se tiene que: i) La prestación está directamente relacionada con la obligación principal, que es la pensión; ii) Por lo mismo, su monto equivale a la última mesada pensional; iii) Se entiende, como deudor o sujeto pasivo a la caja de previsión, administradora o aseguradora (la autoridad) que tenga a su cargo el pago de la pensión. En efecto, estas disposiciones normativas son claras en establecer que el auxilio funerario esta intrínsicamente ligado con la relación pensional, de modo que aquella entidad que a su cargo tiene el pago de la pensión, a la muerte del causante, es a quien corresponde el reconocimiento y pago del auxilio funerario34. 5.2.

Compartibilidad pensional La compartibilidad pensional se entiende como una figura en virtud de la cual se le permite al empleador que tiene a su cargo el reconocimiento, o reconoció, el pago pensional extralegal, compartir su pago con el extinto Instituto de Seguros Sociales (Hoy Colpensiones), siempre y cuando hubiese cotizado durante el tiempo exigido para que el trabajador cumpla los requisitos para acceder a la pensión legal35.

Sobre el particular, el Consejo de Estado señaló: […] Cuando una entidad oficial había afiliado a sus funcionarios públicos al Instituto de los Seguros Sociales, se tenía esta situación: los servidores tenían derecho a la pensión de jubilación pues laboraban bajo una relación legal y reglamentaria y el hecho de la afiliación al ISS no cambiaba su régimen laboral, pero este Instituto, reconocía la pensión de vejez, de manera que era necesario noviembre de 2018, radicado número 11001-03-06-000-2018-00182-00, Consejero Ponente Édgar González López 33 ibidem 34 Ibidem. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de septiembre de 2019, radicado número 19001-23-33-000-2013-00357-01 (1869- 15).

Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 hacer compatibles los dos regímenes pensionales, el de jubilación con el de vejez. La armonización de estos regímenes se obtuvo aplicando a esta situación el mecanismo de la subrogación de la pensión de jubilación o de la compartibilidad, según el cual era el empleador quien reconocía y pagaba la pensión a que estaba obligado antes de lo previsto en los reglamentos del Seguro quien además seguía cotizando al ISS hasta que el trabajador tuviera derecho a la pensión de vejez, y reconocida la de vejez, el Instituto de los Seguros Sociales se subrogaba en el pago de la pensión. Si la pensión reconocida inicialmente por el empleador era superior a la de vejez reconocida por el ISS, entonces aquel pagaba el mayor valor entre ambas36. [ Se destaca] Así las cosas, ha de entenderse que en virtud de esta figura, el empleador le reconoce a su ex trabajador una pensión de jubilación convencional o extra legal por un monto determinado, en todo caso, estipulando que dicha pensión será compartida con la autoridad administradora de pensiones, una vez cumplidos los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión de vejez, siempre y cuando el empleador, quien reconoció la pensión extralegal, continuara realizando los aportes al sistema de seguridad social durante ese período.

Sobre el particular el artículo 18 del Decreto 758 de 1990, «Por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1° de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios». disponía que: Artículo 18. Compartibilidad de las pensiones extralegales. Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cancelando al pensionado.

En conclusión, la compartibilidad pensional implica que entre el empleador y la autoridad administradora de pensiones o aseguradora del régimen que corresponda garanticen el derecho prestacional del pensionado, no de manera integral, sino compartida. 5.3 Caso Concreto Conforme se señaló en el acápite de la normativa aplicable al caso concreto, el auxilio funerario es una prestación económica que se origina cuando fallece un afiliado o pensionado, en consecuencia, se concluye que dicha prestación está 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, Subsección B. Sentencia del 25 de septiembre de 2020, radicado número 08001-23-33-000-2014-00318-01(0113- 18).

Consejero Ponente Carmelo Perdomo Cuéter.. Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 directamente relacionada con la obligación principal, que es la pensión, es decir, que existe correlatividad entre el reconocimiento y pago de la pensión ya sea de vejez, invalidez o sobreviviente y la configuración del derecho al pago de auxilio funerario.

De acuerdo con lo analizado, el monto de dicha prestación está referido al último salario base de cotización o la última mesada pensional recibida, y tiene, como deudor o sujeto pasivo a la autoridad que tenga a su cargo el pago pensional, conforme lo señalan los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993. Como se infiere de lo aportado al expediente, el señor Saavedra Ocampo desempeñó el cargo de auxiliar de servicios especiales en la Secretaría de Obras Públicas desde el año 1989, fecha en la cual la entidad territorial afilió al trabajador al antiguo Instituto de Seguridad Social (Hoy Colpensiones).

Asimismo, se tiene que la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga, mediante Resolución DAM-1415 del 5 de octubre de 2009, le reconoció al señor Saavedra Ocampo, una pensión extralegal de jubilación por haber cumplido los 20 años de prestación de servicios, a partir del 1 de octubre de 2009 hasta el día 24 de abril de 2027, período en el cual cumpliría la edad exigida para el reconocimiento de la pensión de vejez a cargo del ISS (hoy, Colpensiones), de conformidad a lo estipulado en el artículo 34 de la convención colectivo de trabajo de la entidad territorial.37.

De igual forma, consta que el señor Michael Beltrán Rojas elevó solicitud de reconocimiento y pago del auxilio funerario, por haber sufragado dichos gastos, con ocasión al fallecimiento del señor Saavedra Ocampo, el pasado 29 de noviembre de 2021. Cabe destacar que teniendo en cuenta que la prestación económica reclamada, objeto del conflicto entre las dos autoridades administrativas, se encuentra correlativamente ligada a la obligación pensional, el sujeto pasivo quien deberá conocer la viabilidad del reconocimiento y pago de esta de quien lo solicite, será aquella encargada del pasivo pensional, en este caso la alcaldía municipal.

Si bien se entiende que la entidad territorial argumenta la procedencia de la figura de compartibilidad pensional para negar competencia, como previamente se anotó, cabe aclarar que el empleador sólo podrá compartir la obligación pensional a su cargo con la administradora de pensiones del sistema de seguridad social, en este caso con Colpensiones, hasta el momento que el pensionado (afiliado al sistema general de pensiones) cumpla con los requisitos de ley para que le sean reconocida la pensión legal de vejez. 37 Documento número 2, actuación número 9, expediente digital número 11001-03-06-000-202- 200180-00.

Radicación n.°: 11001-03-06-000-2022-00180-00 Por lo tanto, es la administración municipal de Guadalajara de Buga, la autoridad competente para conocer de la solicitud de auxilio funerario invocada por el señor Michael Beltrán Rojas, conforme a las consideraciones previamente expuestas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR competente a la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga para conocer la solicitud de auxilio funerario, presentada por el ciudadano Michael Beltrán Rojas, con ocasión del fallecimiento del señor Saavedra Ocampo.

SEGUNDO. COMUNICAR esta decisión a la Alcaldía del Municipio de Guadalajara de Buga, a la Administradora Colombiana de Pensiones —Colpensiones— y al ciudadano Michael Beltrán Rojas.

TERCERO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CUARTO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación disciplinaria en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejero de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala, en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI, con el fin de garantizar la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.