1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D. C., cinco (05) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: 76001233300020160023902 Número interno: 1911-2023 Demandante: Norella Acosta Tenorio Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Tema: Prima Especial Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces1, que decidió, (i) declarar probada la excepción de prescripción trienal respecto de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 31 de julio de 2014;
(ii) declarar no probada la excepción de inexistencia del derecho pretendido; (iii) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; (iv) condenar a la Nación – Rama Judicial, a reconocer y pagar a la demandante, a partir del 31 de julio de 2014 y hasta la fecha en que se encuentre laborando en la entidad demandada, la prima especial de servicios, prevista en el artículo 14 de la ley 4 de 1992, como un plus, y no como una merma de su salario, para lo cual habrá de reliquidarse y pagar, mes a mes, los salarios y prestaciones sociales y (v) negar las demás pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda2 Se trata del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Norella Acosta Tenorio, en contra de la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentado el 22 de febrero de 20163, tendiente a declarar la nulidad de las Resoluciones 2066 del 22 de agosto de 2014, emitida por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Cali, y 4756 del 6 de agosto de 2015, proferida por la directora Ejecutiva de 1 Índice 44 de SAMAI - Tribunal. 2 Folios 73 a 89 del expediente. 3 Tal como consta en el acta de reparto obrante a folio 90 del expediente. 2 Administración Judicial, mediante las cuales se negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial y el 100% de la asignación. A título de restablecimiento del derecho se solicitó: “(…) tener como factor salarial y/o salario la Prima Especial de Servicios, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales - prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas en la presente acción -, para lo cual deberá incluirse en nómina, es decir que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional, a la doctora NORELLA ACOSTA TENORIO, como Juez Promiscuo Municipal de La Victoria, desde el 23 de septiembre al 15 de noviembre de 1994, como Juez 1º Civil Municipal de Roldanillo, desde el 19 de febrero de 1997 al 12 de enero de 1998, como Juez 2º Civil Municipal de Tuluá, desde el 10 de octubre de 2000 al 18 de junio de 2001, como Juez 6°Civil Municipal de Tuluá, desde el 11 de enero de 2002 hasta el 30 de junio de 2003, como Juez 3º Civil Municipal de Buga, desde el 1 de julio de 2003 hasta el 20 de febrero de 2004, como Juez 6° Civil Municipal de Tuluá, desde el 1 al 30 de marzo de 2004 y como Juez 2°Civil de Circuito de Buga, desde el 31 de marzo de 2004 a la fecha y mientras siga desempeñándose en el cargo de Juez y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.
Esta reliquidación deber hacerse teniendo en cuenta el 100% de su salario, sin descontar lo correspondiente a la Prima Especial. 2.1. Que en lo relativo a las cesantías e intereses a las cesantías, estas se consignen en el fondo de cesantías al que se encuentra afiliada la accionante. 3. (…) pagar a la accionante las sanciones por la mora en el pago de las cesantías contempladas en la parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, correspondiente a "…..un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas".
(…) 4. (…) a pagar los intereses en la forma y términos expresados en el Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo numeral 4 del artículo 195. 5. Las condenas respectivas a favor de la accionante, serán actualizadas o indexadas de conformidad con lo previsto en nuestro ordenamiento jurídico, desde la fecha en que se hicieron exigibles hasta que se cause la ejecutoria de la sentencia que le dé término definitivo al proceso 6.
En lo relativo a la Prima Especial solicito se inaplique, por ser violatorios del principio constitucional de la igualdad que consagra el artículo 13 de la Constitución Política, en armonía con los artículos 4, 53, 58 y 116 Ibídem, relacionados estos con la igualdad de oportunidades y remuneración para los trabajadores y la estructura de la Rama Judicial, que tienen idéntica situación con los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, las expresiones contenidas en los decretos que más adelante se relacionan los cuales establecen que la Prima Especial de Servicios no tiene carácter salarial.
En consecuencia, se aplique la excepción de inconstitucionalidad de dichas expresiones las cuales se encuentran en las siguientes normas: los decretos 57 de 1993 (art. 6), 106 de 1994 (art. 6),43 de 1995 (art. 7), 36 de 1896 (art. 6), 076 de 1997 (art. 6), 64 de 1998 (art. 6), 44 de 1999 (art. 6), 2740 de 2000 (art. 6), 2720 de 2001 y 0673 de 2002 (arts. 6 y 7), 3569 de 2003, 4172 de 2004 (art. 6), 936 de 2005 (art. 6), 389 de 2006, 618 de 2007 (art. 6), 658 de 2008 (art. 6), 723 de 2009 (art. 8), 1388 de 2010 (art. 8), 1039 de 2011 (art. 8), 874 de 2012 (art. 8) y 1024 de 2013 (art. 8), y los que en adelante se expidan por el Gobierno Nacional, y demás normas que contengan disposiciones similares, todos ellos relacionados con el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Rama Judicial. 3 7.
Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 29 de abril de 2014, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00(1686-07) del 29 de abril de 2014. Por medio del cual se declaró la nulidad de los decretos que establecían que la Prima Especial no tiene carácter salarial para el pago de las prestaciones sociales. 8. Que en lo relativo a la Prima Especial se aplique lo ordenado en el artículo 10 C.P.A.C.A., relativas al precedente jurisprudencial. 9.
Se condene a la demandada a las costas procesales y agencias en derecho. (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y resaltados del texto original) 2.- HECHOS 2.1. La demandante presta sus servicios a la Rama Judicial, así4: Cargo Tiempo Juez Promiscuo Municipal de La Victoria Desde 23/09/1994 hasta 15/11/1994 Juez Primera Civil Municipal de Roldanillo Desde 19/02/1997 hasta 12/01/1998 Juez Segundo Civil Municipal de Tuluá Desde 10/10/2000 hasta 18/06/2001 Juez Sexto Civil Municipal de Tuluá Desde 11/01/2002 hasta 30/06/2003 Juez Tercero Civil Municipal de Buga Desde 1/07/2003 hasta 29/02/2004 Juez Sexto Civil Municipal de Tuluá Desde 1/03/2004 hasta 31/03/2004 Juez Segundo Civil del Circuito de Buga Desde 1/04/2004 hasta la fecha 2.2.
La demandante no ha recibido el pago mensual de la prima especial, prestación retributiva de carácter adicional que aumenta el ingreso de los servidores públicos, entre ellos los jueces de la República y los Magistrados de los Tribunales Superiores, ordenada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 correspondiente a no menos del 30% del salario básico y conforme lo decidió la sentencia de 29 de abril de 2014. 2.3.
La demandante tampoco ha recibido los valores correspondientes a la reliquidación de los salarios, las primas de servicio, vacaciones y navidad, las vacaciones cesantías y la bonificación por servicios prestados y demás acreencias laborales a que haya lugar. 2.4. El artículo 14 de la Ley 4 de 1992, recobró vigencia jurídica, con la interpretación correcta dada por el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014, fallo que por tratarse de una acción de nulidad tiene efectos ex tunc. 2.5.
La demandante radicó petición de reconocimiento y pago de los valores reclamados en la demanda, ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 31 de julio de 20145: 2.6. La petición fue negada por la directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali, a través de la Resolución 2066 del 22 de agosto de 20146.
Decisión confirmada por la directora Ejecutiva de Administración Judicial, a través de la Resolución 4756 del 6 de agosto de 20157. 4 Tal como consta en la Resolución 4756 del 6 de agosto de 2015, proferida por la directora de Administración Judicial obrante a folios 14 a 29 del expediente. 5 Folios 2 a 8 del expediente. 6 Folios 9 a 10 del expediente. 7 Folios 14 a 29 del expediente. 4
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Como normas vulneradas citó los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 116, 150 ordinal 19 literal e), 228, 277 numeral 1 y 7 y 280 de la Constitución Política; 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4ª de 1992; 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996 y 2 de la Ley 244 de 1995; 5 de la L1071 de 2006.asi como también la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Ley 22 de 1967 y el Decreto 610 de 1998.
Para comenzar, consideró que la entidad demandada ha desconocido los principios de igualdad y favorabilidad, así como los derechos adquiridos y la jurisprudencia desarrollada el Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que las primas, tengan o no carácter salarial, constituyen un incremento al salario, jamás una disminución. Para el efecto, recordó que, a través de la sentencia del 29 de abril de 2014, el Consejo de Estado concluyó que la prima debe ser un agregado o plus al salario, correspondiente a un valor no inferior al 30% de la remuneración básica.
Asimismo, que las prestaciones sociales deben liquidarse con base en el 100% de la asignación y no con el 70% como se ha venido realizando, so pena de disminuir el salario de los beneficiarios del referido emolumento. Con fundamento en lo anterior, y, analizado el caso particular de la demandante, consideró que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial: i) redujo en un 30% la remuneración mensual prevista por el Gobierno Nacional para los jueces, pues tuvo la prima especial como parte integrante del salario básico y no como una adición de este, de ahí que es razonable colegir que esta prestación no se ha pagado de forma efectiva y ii) afectó las prestaciones sociales en la medida que dejó de tenerse en cuenta un 30% de los ingresos a los que tiene derecho la empleada.
De ahí que, en su criterio, debe accederse a las súplicas de la demanda.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la demandante por intermedio de apoderado, el 22 de febrero de 20168. 4.2. Mediante providencia del 2 de marzo de 20169, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca manifestó el impedimento de los Magistrados del Tribunal y fue aceptado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, a través de proveído del 16 de junio de 201610. 4.3.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en acta del 21 de septiembre de 201611. 4.4. Mediante auto del 25 de agosto de 201712, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado de la parte demandante. 5.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA13 Dentro de la oportunidad legal, la entidad accionada contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Destacó que la entidad no tiene la facultad de fijar los salarios y prestaciones de sus servidores, pues aquella 8 Tal como consta en el acta de reparto obrante a folio 90 del expediente. 9 Folios 91 a 92 del expediente. 10 Folios 96 a 97 del expediente. 11 Folio 106 del expediente. 12 Folios 118 a 120 del expediente. 13 Folios 134 a 138 del expediente. 5 atribución le corresponde al Congreso de la República, tal y como lo prevén los literales e) y f) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política.
Asimismo, que la liquidación del salario y prestaciones se ha realizado conforme lo prevé la ley y los decretos salariales expedidos anualmente. A continuación, aseveró que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como autoridad administrativa no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, en razón a que son los jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias, los que tiene tal facultad.
Propuso las excepciones: “INEXISTENCIA DE CAUSA PARA DEMANDAR”, “PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE DERECHOS LABORALES” e “INNOMINADA” 6.- Tramitadas cada una de las etapas procesales en la primera instancia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, profirió sentencia de primera instancia. 7.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces, en la sentencia del 23 de enero de 202314, resolvió: “(…)
PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción trienal respecto de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 31 de julio de 2014 y DECLARAR NO PROBADA la excepción de Inexistencia del Derecho Pretendido, formulada por la entidad demandada, conforme lo expuesto en la parte motiva. SEGUNDO DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo [demandado]
TERCERO: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a la demandante (…) a partir del 31 de julio de 2014, hasta la fecha en que se encuentre laborando en la entidad demandada, la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, prevista en el artículo 14 de la Ley de 1992, COMO UN PLUS, y no como una merma de su salario, para lo cual habrá de reliquidarse y pagar, mes a mes, los salarios y prestaciones sociales conforme a los tiempos señalados.
CUARTO: INDEXAR las sumas adeudadas hasta que se normalice el pago, de acuerdo con la fórmula citada en anterioridad.
QUINTO: La entidad demandada deberá dar cumplimiento a la decisión y reconocer intereses moratorios en la forma y términos dispuestos en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.
SEXTO: Sin condena en costas a la demandada.
SEPTIMO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda. (…)” (Ortografía, gramática, mayúsculas y negrilla del texto original) 8.- EL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La parte demandada pidió revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda15. Expuso que la prima especial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es un emolumento sin carácter salarial, tal y como lo sostuvo el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019. 14 Índice 44 de SAMAI - Tribunal. 15 Índice 46 de SAMAI - Tribunal. 6 De igual manera, señaló que en aplicación de la referida sentencia y de conformidad con las disposiciones contenidas en el Decreto 272 de 2021, desde el mes de abril de la misma anualidad se ha pagado la prima especial en debida forma.
Sin embargo, en lo que tiene que ver con las sumas causadas con anterioridad, por este concepto, existe una imposibilidad de pago por parte de la entidad, dado que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos correspondientes. Añadió que, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Decreto 111 de 1996, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes.
Por último, aseveró que, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 3135 de 1968, los montos generados con anterioridad al 8 de febrero de 2014 se encuentran prescritos. 9. El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 20 de febrero de 202316.
10. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Mediante providencia de 3 de agosto de 202317, los Magistrados de la Sección Segunda- Subsección B del Consejo de Estado, se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el 23 de enero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Conjueces. 10.2.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto del 21 de septiembre de 202318, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 5 de diciembre de 202319. 10.3. El recurso de apelación fue admitido, mediante auto de 6 de junio de 2024, proferido por la Conjuez Ponente20.
11. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 11.1. Las partes no intervinieron en esta etapa. 11.2. Ministerio Público: la Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante esta corporación pidió confirmar la sentencia apelada. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 16 Índice 51 de SAMAI - Tribunal. 17 Índice 5 de SAMAI. 18 Índice 12 de SAMAI. 19 Índice 17 de SAMAI. 20 Índice 25 de SAMAI. 7 Conforme a lo previsto en el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda.
Surtido el trámite procesal en segunda instancia, el proceso fue recibido en el despacho del Conjuez Ponente, para fallo, el 21 de octubre de 202421. 2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en este caso gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho Norella Acosta Tenorio al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico en el 100%? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se deben definir lo relacionado con la prescripción del derecho reclamado.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata. (i) La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma (ii) La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia y sostener así la siguiente tesis: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: 21 Folio 183 del expediente.. 8 “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial” 22.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, 22 Artículo 7 del Decreto 57 de 1993 9 representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL23 y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.
No. 41001-23-33-000- 2016-00041-02 10 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 4.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: (i) La Doctora NORELLA ACOSTA TENORIO, se ha desempeñado como Juez de la República en los siguientes periodos: Cargo Tiempo Juez Promiscuo Municipal de La Victoria Desde 23/09/1994 hasta 15/11/1994 Juez Primera Civil Municipal de Roldanillo Desde 19/02/1997 hasta 12/01/1998 Juez Segundo Civil Municipal de Tuluá Desde 10/10/2000 hasta 18/06/2001 Juez Sexto Civil Municipal de Tuluá Desde 11/01/2002 hasta 30/06/2003 Juez Tercero Civil Municipal de Buga Desde 1/07/2003 hasta 29/02/2004 Juez Sexto Civil Municipal de Tuluá Desde 1/03/2004 hasta 31/03/2004 Juez Segundo Civil del Circuito de Buga Desde 1/04/2004 hasta la fecha 11 (ii) Desde el año 1994, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, liquidó y pagó al actor el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005- 05159. Dijo la sentencia de unificación en relación con la prescripción de la prima especial lo siguiente: “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo. 12 En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos -parcialmente-, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a la sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, se precisó en materia de la prima especial, que la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993. 13 La Sala llega a las siguientes conclusiones en lo que atañe a la prima especial: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que la demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas.
Sin embargo, el derecho que le asiste a la demandante se encuentra prescrito en lo que corresponde del 31 de julio de 2011, hacia atrás por cuanto la solicitud de reconocimiento del 30% de la prima especial como adicional al salario y la reliquidación de sus prestaciones sociales solo fue presentada el 31 de julio de 2014, es decir, veinte años después de la causación del derecho.
Precisa la Sala que en el periodo en que ocurrió la prescripción, esto es del año 1994 al 31 de julio de 2011, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial debe efectuar los aportes al sistema de seguridad social, pues estos como es sabido son imprescriptibles. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el veintitrés de enero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala de Conjueces excepto los numerales primero y tercero que se modificarán.
SEGUNDO: Modifíquese el numeral primero de la sentencia recurrida el cual quedará así: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción trienal respecto de las prestaciones sociales causadas con anterioridad al 31 de julio de 2011 TERCERO: Modifíquese el numeral tercero de la sentencia recurrida el cual quedará así: Como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a la demandante (…) a partir del 31 de julio de 2011, hasta la fecha en que se encuentre laborando en la entidad demandada, la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, prevista en el artículo 14 de la Ley de 1992, COMO UN PLUS, y no como una merma de su salario, para lo cual habrá de reliquidarse y pagar, mes a mes, los salarios y prestaciones sociales conforme a los tiempos señalados.
El pago de los aportes al sistema de seguridad social deberá efectuarse sobre el 100% de la asignación básica percibida por la demandante durante todo su periodo de vinculación laboral, pues éstos son imprescriptibles, más la cotización sobre la prima especial. Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 14 Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.