76001233300920150078201 — Consejo de Estado

Radicación: 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: UGPP Demandado: Lucila Victoria Umaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Radicación: Nulidad y restablecimiento del derecho 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Lucila Victoria Umaña RESUELVE APELACIÓN DE AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el auto dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de abril de 2024, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos por medio de los cuales esa entidad reliquidó la pensión gracia. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La UGPP presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Lucila Victoria Umaña, con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones 6927 del 28 de abril de 2000, 11233 del 17 de junio de 2003, 05871 del 18 de febrero de 2008 y 22486 del 27 de mayo de 2008, expedidas por la extinta Cajanal, mediante las cuales reliquidó la pensión gracia de la demandada.

Al sustentar la pretensión de nulidad, la entidad argumentó que a la docente le fue reliquidada la pensión gracia con base en el salario promedio del año inmediatamente anterior al retiro, incluyendo primas que no constituyen factor salarial, en contravía de lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, la cual dispone que la liquidación de la prestación debe calcularse sobre el 75% del salario promedio devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional1. 1.2.

La solicitud de suspensión provisional 2. La UGPP solicitó la suspensión provisional de las resoluciones 6927 del 28 de abril de 2000, 11233 del 17 de junio de 2003, 05871 del 18 de febrero de 2008 y 22486 del 27 de mayo de 2008, mediante las cuales, según afirma, reliquidó la pensión gracia reconocida a la demandada con ocasión del retiro del servicio, incluyendo 1 Samai.

Gestión en otros despachos. Expediente digital, PDF «001Contrato 104 de 2020», págs. 563 a 587. Radicación: 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: UGPP Demandado: Lucila Victoria Umaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 determinadas primas que, a su juicio, no constituyen salario ni fueron efectivamente devengadas.

Considera que dicha circunstancia desconoce las normas invocadas en la demanda y contradice la jurisprudencia sobre el tema2. 1.3. Auto recurrido 3. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la medida cautelar solicitada por la entidad actora mediante auto del 19 de abril de 20243, al advertir que algunas de las resoluciones acusadas fueron revocadas por la misma entidad y que, en otras, había reliquidado la pensión gracia con base en lo devengado por la demandada en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

En consecuencia, estimó que el análisis de legalidad de los actos demandados requiere de los demás medios de prueba que se aportaran al expediente en relación con la liquidación objeto de debate. 4. En este sentido, el tribunal concluyó que el estudio propuesto corresponde a una decisión de fondo. Además, consideró que no se configura una situación de manifiesto desconocimiento de las normas superiores invocadas como vulneradas. 1.4.

Recurso de reposición y en subsidio de apelación 5. La UGPP presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación4 contra el auto que negó la medida provisional, argumentando que los actos administrativos que reliquidaron la pensión gracia violaron la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes, al incluir en la liquidación primas que no constituyen factor salarial. 6.

Agregó que la liquidación de la pensión gracia debe efectuarse con base en el promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del estatus pensional y no al momento del retiro del servicio, como equivocadamente se hizo en las resoluciones acusadas. 7. Además, consideró que con el decreto de la medida cautelar no se verían afectados los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna de la demandada, toda vez que lo cuestionado no era el reconocimiento del derecho pensional, sino el monto asignado a la reliquidación. 1.5.

Trámite procesal 8. Por auto del 27 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el auto del 19 de abril de 2024, al considerar que la cuestión planteada por la entidad actora comporta un análisis propio del fondo del asunto y debe ser resuelta con base en el debate probatorio que se surta en el proceso.

Por lo expuesto, ordenó remitir el expediente a esta corporación para surtir el trámite del recurso de apelación5. II. CONSIDERACIONES 2 Samai. Gestión en otros despachos. ED PDF «001Contrato 104 de 2020», págs. 589 a 602. 3 Samai. Gestión en otros despachos. ED PDF «023AUTONIEGAMEDI_». 4 Samai. Gestión en otros despachos. ED PDF «024_MemorialWeb_Otro-76001233300920150078». 5 Samai.

Gestión en otros despachos. ED PDF «034AutoDecideRep_». Radicación: 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: UGPP Demandado: Lucila Victoria Umaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 2.1. Competencia 9. La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto que denegó la medida cautelar de suspensión provisional, en atención a la competencia prevista en el artículo 150, en armonía con los artículos 125 literal h) 6 y 243 del CPACA. 2.2.

Oportunidad del recurso 10. El auto objeto de apelación que negó la medida cautelar de suspensión provisional se notificó por estado el 22 de abril de 20247 y el recurso fue radicado por la entidad demandante el 25 de abril de la misma anualidad8, mediante el sistema de gestión judicial (Samai), esto es, dentro del término procesal de tres (3) días previsto en el artículo 244-3 del CPACA9.

En este orden, la Sala encuentra que el recurso de apelación se interpuso y sustentó en tiempo. 2.3. Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional 11. Las medidas cautelares son instrumentos procesales dirigidos a «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia»10.

En los procesos declarativos competencia de la jurisdicción de lo contencioso- administrativo, las medidas cautelares están clasificadas como (i) preventivas, que impiden que se consolide la afectación de un derecho; (ii) conservativas, cuyo objeto es mantener una situación; (iii) anticipativas, para evitar un perjuicio irremediable; y (iv) de suspensión provisional, dirigida a la interrupción de los efectos de un acto administrativo sujeto a control judicial.

La decisión sobre esta tipología de medidas «no implica prejuzgamiento»11. 12. En lo concerniente a los requisitos de procedencia de las medidas cautelares, el artículo 231 del CPACA exige que la solicitud debidamente sustentada, presentada antes de la notificación de la demanda «o en cualquier estado del proceso», acredite lo siguiente12: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en 6 Artículo 125.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: // (…) h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.

Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: (…) // 5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar. 7 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, PDF «024Soporte comunicación Auto niega medidas». 8 Los días 27 y 28 de abril, así como el 1 de mayo, no se consideran hábiles. 9 «Trámite del recurso de apelación contra autos.

(…) 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días». 10 Artículos 229 y 230 del CPACA. 11 Artículo 229 del CPACA. 12 Artículo 231 del CPACA.

Radicación: 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: UGPP Demandado: Lucila Victoria Umaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 13. En los demás casos, la medida procederá siempre que se acredite lo siguiente: (i) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (ii) que el demandante haya demostrado la titularidad del derecho, así fuera sumariamente;

(iii) que el actor haya presentado los documentos, argumentos y justificaciones que, mediante un juicio de ponderación, permitan concluir que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; (iv) adicionalmente, se demuestre que al no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que no otorgarla haría nugatorios los efectos de la sentencia. 14.

En lo atinente a la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política como una facultad de esta jurisdicción, la norma procedimental actual introdujo un cambio significativo frente al régimen anterior en el que resultaba imperativo demostrar una «manifiesta infracción»13 de la norma superior, lo que implicaba la demostración de una transgresión ostensible y flagrante del ordenamiento que mermaba considerablemente la viabilidad de esta figura procesal14. 15.

Actualmente, el artículo 231 del CPACA permite al juez contencioso- administrativo realizar el estudio de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional a partir del análisis preliminar de legalidad de los actos y su confrontación con las normas invocadas como violadas y la valoración de las pruebas allegadas con la solicitud, sin que dicho ejercicio implique prejuzgamiento, tal y como lo establece el artículo 229 ídem.

Más aún por la naturaleza temporal de la medida, la cual puede ser revocada o modificada en cualquier estado, de oficio o a petición de parte, cuando el juez advierta que no se cumplieron los requisitos para su concesión (art. 235). 2.4. Caso concreto 16. La recurrente solicita que se anulen las resoluciones 6927 del 28 de abril de 2000, 11233 del 17 de junio de 2003, 05871 del 18 de febrero de 2008 y 22486 del 27 de mayo de 2008, por medio de las cuales la UGPP reliquidó la pensión gracia a favor de Lucila Victoria Umaña. 17.

Sea lo primero señalar que en el acervo probatorio obra copia de la Resolución 17688 del 20 de junio de 200515, expedida por la extinta Cajanal, mediante la cual revocó las Resoluciones 9009 del 15 de mayo de 2003 y 11233 del 17 de junio de 2003, que habían ordenado la reliquidación de la pensión gracia de la docente. 18. En consecuencia, se advierte que la entidad demandante solicita la suspensión provisional de uno de los actos administrativos que fue revocado y, por tal motivo, ha perdido fuerza de ejecutoria.

Por esta razón, la Sala se abstendrá de emitir 13 Artículo 152-2 del CCA. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 16 de mayo de 2019, exp. 2013-00227-01 (3488-14). En igual sentido, Sección Quinta, auto del 7 de diciembre de 2022, exp. 2022-00226-00. 15 Samai. Gestión en otros despachos. Expediente digital, PDF «42ED_2028099969».

Págs. 12 a 34. Radicación: 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: UGPP Demandado: Lucila Victoria Umaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 pronunciamiento respecto de la medida cautelar solicitada respecto de la Resolución 11233 del 17 de junio de 2003. 19.

En cuanto a las resoluciones 6927 del 28 de abril de 2000, 05871 del 18 de febrero de 200816 y 22486 del 27 de mayo de 200817, la Sala observa que su objeto fue la reliquidación de la pensión gracia reconocida a la docente mediante la Resolución 7243 del 11 de julio de 1996. En particular, la Resolución 6927 ordenó la reliquidación de la prestación con ocasión del retiro definitivo del servicio, mientras que la Resolución 05871 la ajustó con base en los factores salariales devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada. 20.

Finalmente, la Resolución 22486 nuevamente reliquidó la pensión, incorporando factores salariales acreditados por la docente y aplicando el 75 % de lo que devengó en los doce (12) meses previos a la consolidación del derecho pensional. Asimismo, determinó que la prestación tendría efectos jurídicos a partir del 19 de febrero de 1995 y efectos fiscales a partir del 20 de febrero de 2003, por prescripción trienal.

Además, reconoció las diferencias surgidas entre lo reconocido en las resoluciones 7243 del 11 de julio de 1996 y 6927 del 28 de abril de 2000 y la fecha de inclusión en nómina de esta decisión y ordenó descontar las sumas pagadas a la docente en virtud de la Resolución 9009 del 15 de mayo de 2003, previamente revocada. 21. En ese contexto, la Sala advierte que la Resolución 22486 del 27 de mayo de 2008 es el acto que actualmente determina el monto de la pensión gracia reconocida a la actora, al ajustar el reconocimiento inicial conforme a los factores salariales que estimó acreditados como devengados por la beneficiaria en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus jurídico y reconocer las diferencias respecto de las resoluciones previas.

Por lo tanto, al ser el acto que conserva los efectos, corresponde analizar su conformidad con el régimen jurídico aplicable, a fin de establecer, de manera preliminar, si se configura una posible contradicción normativa que justifique la suspensión provisional solicitada. 22. La pensión gracia, reliquidada por medio de los actos administrativos que la parte actora cuestiona, fue creada por la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que prestaron servicio en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, siempre que cumplieran con los requisitos de edad, tiempo y buena conducta, así como la condición de no recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 ampliaron este beneficio a los docentes y profesores de las escuelas normales y a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, respectivamente. 23. La cuantía de la pensión gracia fue regulada inicialmente por el artículo 2° de la Ley 114 de 1913, según el cual debía liquidarse con base en «la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio», disposición que fue modificada por el parágrafo del artículo 1° de la Ley 24 de 194718 que indicó que «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último 16 Samai.

Gestión en otros despachos. Expediente digital, PDF «40ED_»20280099971» Págs. 18 a 21. 17 Págs. Gestión en otros despachos. Expediente digital, PDF «40ED_»20280099971». Págs.56 a 60. 18 Por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social. Radicación: 76001-23-33-009-2015-00782-01 (6812-2024) Demandante: UGPP Demandado: Lucila Victoria Umaña Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 año».

Posteriormente, el artículo 4° de la Ley 4 de 196619 y el artículo 5º del Decreto 1743 del mismo año dispusieron que debía tomarse como base el 75% del promedio mensual del último año de servicios. 24. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 25 de enero de 200720, consideró que «la pensión gracia no puede liquidarse con base en el valor de los aportes durante el último año de servicios, como lo prescribe el inciso 1º del artículo 1º de la Ley 33 de 1985, toda vez que esta pensión, a pesar de estar a cargo del Tesoro Nacional, está sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social ni hacer aportes para el efecto».

Precisó que se aplica el artículo 5º del Decreto 1743 de 1966, y reiteró que «la pensión gracia se liquida con el promedio del 75% de los salarios devengados […], entendiendo como salario la totalidad de los ingresos que recibe el trabajador por sus servicios». 25. Bajo este marco normativo y jurisprudencial la Sala observa que la confrontación preliminar de la Resolución 22486 del 27 de mayo de 2008 con la Ley 114 de 1913 y demás normas citadas como violadas por la UGPP no revela su violación. 26.

Para la debida resolución de la controversia planteada por la actora, resulta necesario el recaudo y análisis de elementos probatorios adicionales que permitan verificar, con precisión, si los factores incluidos en la reliquidación fueron efectivamente devengados por la actora en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus jurídico y si tienen correspondencia con el marco normativo aplicable. 27.

En este orden, el análisis preliminar de legalidad de los actos administrativos frente al contenido de las normas invocadas que fijan las reglas para la liquidación de la pensión gracia a favor de docentes oficiales vinculados a plazas territoriales o nacionalizadas, no demuestran la configuración de la causal de procedencia de la suspensión provisional.

En consecuencia, la determinación sobre la presunta violación de las normas invocadas en la demanda corresponde a la decisión de fondo, la cual resolverá las pretensiones a partir del análisis de los medios de prueba que se incorporen al expediente en la etapa correspondiente. 28. En mérito de lo expuesto, la Sala confirmará la decisión que negó la medida de suspensión provisional de los actos de reliquidación de la pensión gracia reconocida a Lucila Victoria Umaña, solicitada por la entidad demandante.

Por lo expuesto, la Sala RESUELVE:

PRIMERO. CONFIRMAR el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de abril de 2024, que negó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

SEGUNDO. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. 19 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de enero de 2007, proceso con radicado 25000-23-25- 000-2002-08879-01 (2748-05), M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx