CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela – consulta de desacato Parte actora: Efigenia Ruiz de Ruiz, como agente oficiosa de Yolanda Stella Ruiz Ruíz Parte accionada: Área de Sanidad del Departamento de Policía Nacional Radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Auto que resuelve grado jurisdiccional de consulta La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta de la sanción impuesta al señor Orlando David Zambrano Yama, en calidad de jefe de la Unidad Prestadora de Salud Cauca de la Policía Nacional, por el desacato de la sentencia de tutela de 6 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Mediante fallo de tutela de 6 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo del Cauca tuteló los derechos fundamentales a la salud y vida de la parte accionante y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: “[…]

SEGUNDO: ORDENAR al Área de Sanidad del Departamento de Policía Cauca que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, si aun no lo hubiera hecho, realice los trámites administrativos necesarios y expida la autorización correspondiente para la especialidad de Neurología y las que precise la agenciada.

TERCERO: ORDENAR al Área de Sanidad del Departamento de Policía Cauca brindar la atención oportuna, continua e integral, que llegare a requerir la señora YOLANDA STELLA RUIZ RUIZ, en los términos en que lo dispongas u médico tratante, tanto para las patologías actuales de Incontinencia Urinaria, Epilepsia, Esclerosis Mesial Temporal e Hipotiroidismo, como de las que de ellas se deriven.

Igualmente proveerá los recursos económicos para el transporte y estadía de la agenciada y un acompañante cuando deba atender consulta fuera de la ciudad de Popayán. Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: ADVERTIR al Área de Sanidad del Departamento de Policía Cauca, que deberá abstenerse de volver a incurrir en la conducta que dio origen a la presente tutela, en caso contrario, podrá hacerse acreedora de las sanciones de que trata el Decreto 2591 de 1991”. 1.2.

El 25 de agosto de 2025, la parte accionante solicitó dar apertura de incidente de desacato en contra de la Unidad Básica de Sanidad de la Policía Nacional por el presunto incumplimiento del fallo de tutela de 6 de agosto de 2013, con ocasión de la negativa de autorizar varios exámenes, monitoreos y consultas médicas. 1.3. Mediante auto de 27 de agosto de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca requirió “[…] al capitán Orlando David Zambrano Yama, jefe de la Unidad Básica de Sanidad Cauca de la Policía Nacional, para que inicie su actuación en pro de garantizar el acceso al servicio efectivo de salud de la agenciada Yolanda Stella Ruiz Ruiz y dé cumplimiento al fallo de tutela del 06 de agosto de 2013 […]”. 1.4.

El 3 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca abrió incidente de desacato en contra del capitán Orlando David Zambrano Yama, jefe de la Unidad Básica de Sanidad Cauca de la Policía Nacional. II. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante auto de 8 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró en desacato al señor Orlando David Zambrano Yama, en calidad de jefe de la Unidad Básica de Sanidad Cauca de la Policía Nacional y, lo sancionó con “[…] multa de tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]” por incumplir el fallo de 6 de agosto de 2013.

Lo anterior, con fundamento en que “[…] se configuran los dos supuestos para imponer la sanción por desacato a la orden judicial contenida en el fallo de tutela, pues a pesar de que, se han utilizado los medios para lograr el cumplimiento y aunque el objetivo del desacato no es sancionar, estos no fueron efectivos; razón por la cual, debe acudirse a la coerción para lograr que Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el fallo judicial se obedezca como debe ser, ya que el encargado de cumplirla no allegó pruebas del efectivo acatamiento del mismo. […]”.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer el presente grado jurisdiccional de consulta de la sanción por desacato, de conformidad con el inciso segundo del artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2. Generalidades del incidente de desacato El desacato es un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos fundamentales1.

El artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, establece que quien incumpliere la orden de un juez, proferida con fundamento en dicha normativa, incurrirá en desacato sancionable con arresto de hasta 6 meses y multa de hasta 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes. La sanción será impuesta previo trámite incidental, y luego consultada al superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no. Para la imposición de la sanción en caso de desacato, no basta con atender los fundamentos puramente objetivos de la situación, sino que ha de tenerse en cuenta y valorarse el elemento subjetivo, lo cual resulta ineludible para establecer la responsabilidad.

En consecuencia, es necesario que el juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad 1 Corte Constitucional, sentencia T-171 de 2009. Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsable; y el subjetivo que, dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación2.

De ahí que la providencia que decide el incidente de desacato deba precisar con claridad: (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Una vez determinado lo anterior, el juez procederá a imponer la sanción que corresponda al tenor del artículo 52 del Decreto 2591.

La naturaleza del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, su propósito ulterior es que se cumpla la orden impartida por el juez de amparo. En otras palabras, la sanción es una de las formas de buscar el acatamiento de la orden proferida. De ahí que para evitarla e, incluso, para que ella no se haga efectiva, resulta indispensable cumplir. 3.

El grado jurisdiccional de consulta en acciones de tutela El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y «[…] será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción […]».

En el grado de consulta lo que se persigue, además de establecer si se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, ya que lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar la orden del juez constitucional. 2 En la Sentencia T-763 de 1998, la Corte Constitucional indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva.

Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento”. Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, para el juez del grado jurisdiccional de consulta, al igual que para el del desacato, resulta indispensable analizar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo de la sanción impuesta por el a quo; cobrando relevancia en tal estudio que el propósito de la sanción es conminatorio para lograr el cumplimiento del fallo de tutela para garantizar la efectividad de los derechos fundamentales amparados.

Sin embargo, en caso de advertirse en el curso de ese trámite que la orden fue cumplida, se puede ordenar la inaplicación de la sanción, con fundamento en la finalidad de esta. 4. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la sanción impuesta al señor Orlando David Zambrano Yama, jefe de la Unidad Básica de Sanidad Cauca de la Policía Nacional, mediante auto de 8 de septiembre de 2025, debe ser confirmada, revocada o modificada. 5.

Caso concreto A continuación, se verificará el cumplimiento de los requisitos objetivo y subjetivo para la procedencia de la sanción por desacato. 5.1. Análisis del requisito objetivo La orden de amparo objeto de cumplimiento le impone al sancionado la obligación de “[…] brindar la atención oportuna, continua e integral, que llegare a requerir la señora YOLANDA STELLA RUIZ RUIZ, en los términos en que lo dispongas u médico tratante, tanto para las patologías actuales de Incontinencia Urinaria, Epilepsia, Esclerosis Mesial Temporal e Hipotiroidismo, como de las que de ellas se deriven […]”.

La accionante manifestó que la anterior orden de amparo estaba siendo incumplida porque no se le han autorizado los siguientes procedimientos ordenados por su médico tratante: Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el trámite del grado jurisdiccional de consulta el sancionado rindió informe en el que manifestó que dio cumplimiento a la orden de amparo porque expidió las autorizaciones médicas solicitadas por la accionante, para lo cual allegó las pruebas correspondientes.

En efecto, revisados los documentos allegados por el sancionado se tiene acreditado que autorizó los siguientes procedimientos, exámenes y consultas: i) consulta con neuro epilepsia; ii) consulta con especialista en cirugía cardiovascular; iii) ecocardiograma de stress con prueba de esfuerzo o con prueba farmacológica; iv) ecocardiograma transesofágico; v) monitoreo electrocardiográfico continuo (holter); vi) monitoreo ambulatorio de presión arterial sistémica; vii) consulta de control o de seguimiento por especialista en neurología; viii) monitorización electroencefalográfica por video y radio y ix) consulta de control o seguimiento por especialista en cardiología. Ello, tal como se puede apreciar a continuación: La consulta de control o seguimiento por especialista en cardiología se autorizó el 28 de agosto de 2025: Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La consulta de control o seguimiento con la especialidad neuro epilepsia se programó para el próximo 16 de octubre de 2025 a las 11:10 a.m.: La consulta con el especialista en cirugía cardiovascular se autorizó el 28 de agosto de 2025: El ecocardiograma de stress con prueba de esfuerzo o con prueba farmacológica se autorizó el 28 de agosto de 2025: Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El ecocardiograma transesofágico se autorizó el 28 de agosto de 2025: El monitoreo electrocardiográfico continuo (holter) se autorizó el 28 de agosto de 2025: El monitoreo ambulatorio de presión arterial sistémica se autorizó el 28 de agosto de 2025: Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La consulta de control o de seguimiento por especialista en neurología se autorizó el 28 de agosto de 2025: La monitorización electroencefalográfica por video y radio se autorizó el 15 de septiembre de 2025: A partir de lo expuesto, la Sala considera que en este caso no resulta procedente confirmar la sanción por desacato impuesta al señor Orlando David Zambrano Yama, en calidad de jefe de la Unidad Básica de Sanidad Cauca de la Policía Nacional, habida cuenta que se verificó el cumplimiento efectivo de la orden de amparo y, por ende, con la finalidad ulterior del incidente de desacato.

Cabe resaltar también que en este mismo sentido se pronunció esta Sección en reciente decisión del 31 de julio de 2025 en la que consideró que: “[…] la Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala debe declarar la carencia actual de objeto de la sanción, al haberse constatado que la parte demandada dio cumplimiento, así fuera extemporáneamente, a la orden judicial que originó el desacato, pues, como se indicó, este mecanismo de control constitucional tiene un carácter eminentemente persuasivo y no punitivo o de castigo […]3.

Así las cosas, la Sala revocará el auto de 8 de septiembre de 2025 mediante el cual se sancionó al señor Orlando David Zambrano Yama, jefe de la Unidad Básica de Sanidad Cauca de la Policía Nacional y, en su lugar, declarará la carencia actual de objeto de la sanción que le fue impuesta. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto de 8 de septiembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto de la sanción que le fue impuesta al señor Orlando David Zambrano Yama, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 3 Expediente 2024-05763-02. Número único de radicación: 19001-23-33-000-2013-00383-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.