1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural frente a la condena en costas – asunto netamente económico.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el señor Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 10 de agosto de 2023, el señor Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y petición. Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por las autoridades accionadas al condenarlo en costas en las sentencias de 7 de noviembre de 2018 y 22 de junio de 20232, proferidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 3 de agosto de 2023, según información sustraída del aplicativo SAMAI, índice 33. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2017 03356-01 (0897-2019) Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-. 2.- Dicho proceso ordinario fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad el Oficio S-2017-41229 de 14 de marzo de 2017, por medio del cual se negó el reconocimiento de sus cesantías definitivas teniendo en cuenta el régimen retroactivo. 3.- El asunto lo conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, quien por fallo de 7 de noviembre de 2018 negó las pretensiones y condenó en costas al demandante. 4.- En sentencia de 22 de junio de 2023 el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A confirmó la decisión del A quo y también condenó en costas al demandante; esto por estimar que el régimen que se debe aplicar para liquidar las cesantías del actor es el anualizado porque su vinculación se produjo con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989.

En cuanto a la condena en costas, sostuvo que los argumentos del actor no están llamados a prosperar, en la medida en que por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes, además, que conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP habrá lugar a condenar en costas cuando en el expediente aparezca que se causaron, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes; por ende, como en el expediente estaba probado que se causaron agencias en derecho, dado que los apoderados de las entidades demandadas participaron en el proceso, sí había lugar a la mentada condena en contra la parte demandante. 5.- Como fundamento de derecho de las pretensiones, la parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos: 6.- Defecto material o sustantivo: sostuvo que al condenar en costas al demandante no disertaron de manera acorde al espíritu del legislador, ya que, “sin ningún miramiento ni consideración, decretaron dicha condena, confirmando (sic) la violación a los derechos fundamentales acá demandados”.

Adujo que resulta inaplicable la tesis de los despachos al darle prevalencia a las normas por encima de la realidad del usuario, lo que genera la vulneración al derecho de acceso a la administración de justicia y promueve un empobrecimiento sin justa causa. 7.- Citó el artículo 228 de la Constitución Política de Colombia y la sentencia T-154 de 2018, para luego indicar que está totalmente de acuerdo en que se nieguen las pretensiones del reconocimiento del régimen retroactivo de las cesantías, pero no con que se imponga la condena en costas, pues se vulnera flagrantemente el acceso a la administración de justicia; ya que si hubiese sabido que además de una Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 sentencia desfavorable terminaría adeudado, no hubiese iniciado reclamación alguna. 8.- Por último, resaltó que durante todo el proceso demostró buena fe y confianza legítima en el sistema de justicia. Además, que debe soportar doble castigo, por un lado, ver negadas sus pretensiones y por otro, verse abocado a una condena en costas desproporcionada. 9.- Defecto fáctico: Indicó que su actuar siempre se ha ceñido al principio de la buena fe, bajo el presupuesto de que allegó todos los documentos que se encontraban en su poder y dejó a la administración de justicia la valoración de estos, obteniendo como resultado un fallo que presumió legal, y al cual le otorgó credibilidad y confianza a pesar de que sus pretensiones fueron negadas. 10.- Por otra parte, citó el artículo 164 del CPACA, la sentencia C-131 de 2004, el fallo de tutela de 8 de junio de 2017 (sin radicado) de la Corte Suprema de Justicia y el proveído de 23 de marzo de 2017 (sin radicado), relacionados con la buena fe, y expuso que la misma se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.

Por ende, en su caso la entidad demandada era quien debía acreditar que no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional. 11.- Desconocimiento del precedente judicial: Citó la sentencia de 1 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado (sin radicado), e indicó que a la luz de la misma la condena en costas es inadecuada.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 12.- Mediante auto de 14 de agosto de 20234 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar de su presentación a las autoridades judiciales demandadas y vincular a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Fiduprevisora S.A., como terceros con interés. De igual forma se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

(i) Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A5 13.- Indicó que por mandato del artículo 188 del CPACA, la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las 4 Notificado el 16 de agosto de 2023. 5 Intervención digital contenida en 2 folios, enviado el 23 de agosto de 2023.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 partes; además, que en el presente asunto se causaron agencias en derecho, dado que los apoderados de las entidades demandadas participaron en el proceso, pues, en primera instancia, presentaron contestación de la demanda, asistieron a la audiencia inicial y descorrieron traslado para alegar de conclusión; y, en segunda instancia, el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente y la entidad demandada presentó alegatos de conclusión. 14.- En ese orden de ideas, concluyó que no están llamados a prosperar los argumentos del actor, por cuanto se atendió a los parámetros de causación de costas de acuerdo con la actividad de las partes.

En razón a lo anterior, solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto se nieguen las pretensiones. (ii) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D6 15.- Adujo que en la providencia cuestionada se precisó que conforme al artículo 361 del CGP, las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso, y por las agencias en derecho, y que para determinarlas era necesario acudir a lo establecido en el literal b) del numeral 1º del artículo 5 del Acuerdo PSSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, quien para los procesos declarativos en general en primera instancia fijó las agencias entre 1 y 10 SMMLV.

Por lo anterior, expuso que consideró prudente tasar las agencias en derecho en cuantía equivalente a 1 SMMLV a favor de la parte demandada, teniendo en cuenta la duración del proceso y su complejidad, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, en la otra providencia cuestionada. 16.- Asimismo, resaltó que cuando la persona no tiene la capacidad económica para atender los gastos del proceso, puede acudir al amparo de pobreza previsto en los artículos 151 a 153 del CGP, toda vez que si se cumplen los requisitos señalados en dichas disposiciones, la persona a la que se le concede el amparo de pobreza no será obligada a prestar cauciones procesales, pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia u otros gastos de la actuación, y tampoco podrá ser condenada en costas, figura a la que pudo acudir el accionante en el proceso ordinario. 17.- En este orden de ideas, consideró que se dio aplicación estricta a las normas y a la jurisprudencia que regulan la materia, y por ende no se violaron los derechos fundamentales invocados en la tutela; razón por la cual solicitó negar el amparo.

(iii) Fiduprevisora S.A.7 6 Intervención digital contenida en 4 folios, enviado el 22 de agosto de 2023. 7 Intervención digital contenida en 6 folios, enviado el 17 de agosto de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 18.- Indicó que la presente tutela resulta improcedente toda vez que las autoridades judiciales que conocieron el proceso actuaron conforme a la normativa establecida, sin que se pueda aducirse que los jueces de cada instancia hayan desconocido entre otros, los precedentes judiciales relacionados con el tema objeto de la demanda.

En razón a lo anterior, solicitó declarar improcedente el amparo solicitado. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 19.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes8: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos y que hubiere alegado tal afectación en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 20.- La relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional9. 21.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 22.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 9 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 examinar dos elementos10: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; y (ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada.

D. Análisis del caso concreto 23.- En su escrito de tutela la parte actora alegó que tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D, como el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A incurrieron en los defectos material o sustantivo y fáctico, así mismo que desconocieron el precedente judicial, por condenarlo en costas en primera y en segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-; sin tener en cuenta que actuó siempre de buena fe. 24.- Teniendo claro lo anterior, la Sala considera que, si bien el accionante acude a la acción de tutela con el propósito de que el juez constitucional se pronuncie respecto de la condena en costas que le impusieron las autoridades judiciales demandadas, lo cierto es que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, no resulta procedente que por conducto de esta acción constitucional se discutan asuntos que no involucran la vulneración o afectación de derechos fundamentales11. 25.- Pues es claro que la inconformidad del actor tiene una esencia netamente económica, ya que en últimas pretende que se le sustraiga de la obligación de pagar las costas a las que fue condenado, aspecto que no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales12, lo que a juicio de la Sala, desdibuja el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, proyectado en la vulneración de derechos fundamentales, tal como lo ha sostenido esta Corporación13 (trascripción literal): <<Por otra parte, el alegato de la actora respecto de que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente horizontal porque en otros casos se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida, para la Sala, carece de relevancia constitucional.

Aunque la demandante pretenda darle el cariz de vicio o defecto, es evidente que se encuentra inconforme con la decisión de la autoridad judicial 10 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 11 Sentencias T-903 de 2014, T-260/18, entre otras. 12 En ese mismo sentido, se pronunció el Consejo de Estado en las sentencias de tutela proferidas el 24 de febrero y 26 de agosto de 2021.

(expedientes: 11001-03-15-000-2021-00303-00 y 11001-03-15-000-2021-01776- 01). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de julio de 2015, expediente No. 11001-03-15-000-2014-03538-01, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 demandada de condenarlo en costas.

En últimas, esa inconformidad tiene un móvil económico, pues, como se sabe, la condena en costas procesales implica el reconocimiento a favor de la parte contraria de los gastos en que incurrió para impulsar el proceso (expensas) y de los honorarios de abogado (agencias en derecho). En suma, lo que pretende la actora al invocar el desconocimiento del precedente, como causal de prosperidad de la tutela contra providencias judiciales, es que se la releve de pagar los gastos derivados de la condena en costas que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencida en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela>> (subrayado fuera de texto original). 26.- Aunado a ello, sobre el particular, esta Corporación ha señalado que “lo referente a la condena en costas desborda la competencia del juez constitucional para analizar los asuntos sometidos a su conocimiento, pues se trata de un tema eminentemente económico que carece de relevancia constitucional”14. 27.- Además de lo anterior, y para abundar en razones, la Sala observa que la sentencia acusada fundó su decisión en la ley y la sana crítica, cuenta con una carga argumentativa válida y razonable, a la luz de los elementos del régimen que gobierna la condena en costas, y conforme a las reglas de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de los supuestos que para su imposición ha dispuesto el legislador, lo que no puede suponer que el hecho de que la decisión sea desfavorable a los intereses de alguna de las partes -como sucede en el presente asunto- permita poner en tela de juicio su causación y, con ello, su carácter inmutable, vinculante y definitivo para las partes, por tratarse de un asunto que reviste efectos de cosa juzgada, institución que se constituye en eje fundamental y garantía de la solución definitiva de los conflictos. 28.- De conformidad con lo anterior, la decisión que se adoptó en las sentencias enjuiciadas relacionada con condenar en costas a la parte vencida en juicio, no compromete ningún derecho fundamental del accionante, quien, por el contrario, acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual el asunto de referencia carece de relevancia constitucional. 29.- Por lo reseñado anteriormente, la Sala habrá de declarar improcedente la solicitud de amparo. 30.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

14 Expediente: 11001-03-15-000-2018-03286-00, C. P. César Palomino Cortés. Radicación: 11001-03-15-000-2023-04292-00 Accionante: Edgar Mauricio Ruiz Rodríguez Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda– Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 PRIMERO. - DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 15 VF