1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros1 Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Reconocimiento pensión gracia / CONFIRMA IMPROCEDENCIA – Falta de relevancia constitucional. Se emplea como una instancia adicional al proceso ordinario y reproches carecen de carga argumentativa. Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 27 de marzo de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 24 de febrero de 2025 los señores Rosa Beatriz Moreno Duque y Elkin Herminio, Harvy Gilberto y Jhonatan Mauricio Peña Moreno, promovieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social, mínimo vital y vida digna. 2.

Solicitaron que se dejara sin efectos la sentencia de 29 de agosto de 2024, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que instauró el señor Gilberto Peña Pinzón3 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión gracia4 consagrada en la Ley 114 de 1913. 1 Elkin Herminio, Harvy Gilberto y Jhonatan Mauricio Peña Moreno. 2 Expediente 50001-33-33-007-2022-00365-01. 3 Con ocasión del fallecimiento del señor Peña Pinzón, mediante auto de 7 de marzo de 2024, los tutelantes -en su condición de cónyuge e hijos del causante- fueron reconocidos como sus sucesores procesales dentro del proceso ordinario. 4 Negada por la entidad demandada por medio de Resoluciones 5205 de 2 de marzo de 2021 y 13459 de 27 de mayo de ese año. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 2 3.

En la providencia acusada se revocó la decisión adoptada el 31 de agosto de 2023 por el a quo5, que accedió a las pretensiones, para negarlas. Se consideró que, a pesar de que el señor Peña Pinzón cumplía los requisitos de edad6, buena conducta y que su vinculación como docente haya acaecido antes del 31 de diciembre de 19807 para acceder a la prestación social reclamada, no satisfacía el referente a que debía prestar sus servicios como docente territorial o nacionalizado, pues lo hizo en la calidad de docente nacional.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el acto de nombramiento8 fue expedido directamente por el Gobierno nacional, a través del Ministerio de Educación, sin que se observe la participación de ninguna autoridad de orden territorial, situación que también está demostrada con certificaciones que obran en el expediente. 4. La parte actora afirmó que se configuró desconocimiento del precedente, en tanto el Tribunal accionado no tuvo en cuenta la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado9 para valorar el acto de nombramiento del causante de la prestación pretendida.

Catalogó la Resolución 5518 de 15 de junio de 1977 como nombramiento nacional, sin analizar su naturaleza, que en dicho acto intervino el Fondo Educativo Regional (FER) del Meta y si según lo fáctico y jurídico se le podía decir que pertenecía a esa categoría. 5. Además, no se consideró que el alcalde de El Castillo (Meta) posesionó al docente el 6 de julio de 1977; que, conforme a la certificación emitida por la coordinadora del Grupo de Certificaciones de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación Nacional, la entidad nominadora fue el FER del Meta; que obraba oficio emanado de la gerente de Gestión Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del Meta, que acredita que el aludido nombramiento se efectuó por la administración departamental; y que el hecho de que tal acto lo firmara un representante del Ministerio de Educación, no significaba que los dineros con los que se le pagó por su labor fueran de origen nacional. 6.

Advirtió que si bien el citado fallo de unificación sostiene que es importante que la entidad nominadora certifique que la plaza a ocupar es de carácter nacionalizado o territorial, también indica que esta certificación es expedida de conformidad al origen o la fuente de los recursos con los cuales se le pagó al docente, lo cual está demostrado en este caso, pues en el acto de nombramiento se señaló que el delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER informó que existía la disponibilidad presupuestal y que, además, estas instituciones era municipales.

Precisó que si bastara con que en un documento se mencionara nacional o nacionalizado, el Consejo de Estado se hubiera ahorrado la interpretación sobre el origen de los ingresos denominado como situado fiscal y sistema general de 5 Juzgado Séptimo Administrativo de Villavicencio. 6 Cumplió 50 años de edad el 20 de enero de 2001, pues nació el 20 de enero de 1951. 7 Empezó a prestar sus servicios como docente desde el 15 de junio de 1977 y hasta el 21 de enero de 2016. 8 Resolución 5518 de 15 de junio de 1977. 9 Expediente 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 3 participaciones como rentas exógenas de los entes territoriales, contrario a ello, fijó las pautas para la clasificación del docente en esas categorías. 7. Señalaron que también se incurrió en violación directa de la Constitución. Se evidencia una clara desigualdad, pues (i) no se cumplió la finalidad de la pensión gracia, que consistía en darle una compensación a aquellos docentes que tenían un sueldo diferente a sus compañeros nombrados por el Ministerio de Educación Nacional realizando el mismo trabajo y bajo los mismos horarios; y, (ii) a otros docentes en la misma situación del causante de la prestación sí se les concedió ese beneficio pensional.

Además, dicha negativa implicó un quebranto de su derecho a la vida digna. B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia de 27 de marzo de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela, al no cumplir el requisito de relevancia constitucional. Consideró que el debate planteado por la parte actora busca mutar el amparo constitucional en una tercera instancia. Aunque enuncia vulneración de derechos fundamentales y hace uso de lenguaje de carácter constitucional, no expone con suficiencia razones que justifiquen la intromisión del juez constitucional, máxime cuando no se advierte afectación constitucional alguna, pues se fundamentó precisamente en la sentencia de unificación que se estima inobservada.

C. La impugnación 9. La parte actora reiteró la argumentación expuesta para fundamentar la configuración de las causales específicas de procedibilidad de la tutela de violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente. Agregó que el actuar del Tribunal desconoce que si bien los dineros que administraba el FER provenían de la Nación, venían bajo la calidad de situado fiscal, y como consecuencia, se incorporaban al patrimonio autónomo de los entes territoriales, por ende, el nombramiento efectuado por medio de estos fondos no da el carácter de nacional a un docente, pues al momento de recibir el correspondiente pago, estos dineros ya pertenecían al departamento como lo ratifica la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado.

II. C O N S I D E R A C I O N E S E. Competencia 10. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 199110. 10 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 4 F. Análisis del caso concreto 11. La argumentación expuesta tanto en la demanda como en la impugnación no resulta suficiente para dar por superado el requisito de relevancia constitucional. Las inconformidades de la parte actora evidencian desacuerdo con la providencia objeto de censura.

Como lo anotó el a quo, pretende emplear esta acción como una instancia adicional del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la finalidad de reabrir el debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa. La simple inconformidad con una decisión judicial que le resulta desfavorable a un extremo del litigio, no lo faculta para que acuda ante el juez constitucional con el objeto de modificar tal determinación, como se expondrá a continuación. 12.

La parte accionante indica que el juez ordinario no tuvo en cuenta la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 del Consejo de Estado. Al respecto, se advierte que los tutelantes pretenden imponer la manera como debió aplicarse el mencionado fallo de unificación y valorarse tanto el acto de nombramiento del señor Peña Pinzón en condición de docente, como los documentos que daban cuenta de la naturaleza de esa vinculación, con el fin de desatar en su favor el litigio, al no compartir el modo en que lo hizo el juez natural.

Es decir, se persigue que a través de este mecanismo se le imponga a la autoridad judicial accionada acoger la tesis que pregona, la cual tiene su fundamento en la aplicación jurisprudencial y apreciación probatoria que a su juicio resulta correcta, sin que destine motivación alguna a poner en evidencia que el análisis en ese sentido realizado por el juez ordinario contraría alguna pauta jurisprudencial y los postulados de la sana crítica. 13.

La autoridad judicial consideró que “para establecer si la vinculación del demandante fue de carácter territorial, nacionalizada o nacional, es conveniente tener en cuenta la Resolución No. 5518 del 15 de junio de 1977, a través de la cual se le nombró profesor de enseñanza secundaria en la Concentración de Desarrollo Rural de Medellín del Ariari, pues recuérdese que los actos administrativos donde consta el vínculo son la prueba idónea de la calidad del docente.

En la SUJ-11-S2 del 21 de junio de 2018, (…) se dispuso como unificación entre otras consideraciones: ‘(iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.’”. 14.

Con base en lo anterior, procedió a valorar el contenido del mencionado acto administrativo, en el que constató que fue expedido por el “MINISTRO DE EDUCACIÓN NACIONAL”, el cual también fue suscrito por el secretario general de Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 5 dicho Ministerio, sin que se observen firmas de autoridades territoriales, ni de algún funcionario del FER.

En esa medida, la naturaleza de su vinculación fue nacional11. 15. Para reafirmar la anterior conclusión, la autoridad accionada acudió a la sentencia de unificación presuntamente inobservada, en la que se aclaró “que lo que debe tenerse en cuenta es que cuando en el acto de vinculación interviene además del nominador territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del FER, de modo alguno puede concluirse que el nombramiento es nacional, y no territorial, situación que dista mucho de la que nos ocupa, dado que el acto de nombramiento del señor GILBERTO PEÑA PINZÓN fue expedido únicamente por el Ministro de Educación Nacional, sin que obre firma alguna de un gobernante del orden territorial (gobernador o alcalde)”. 16.

De lo anterior, se evidencia que la autoridad judicial accionada acogió la pauta jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación presuntamente inobservada, consistente en que era factible valorar el acto de nombramiento del docente para esclarecer su naturaleza. Diferente es que la conclusión a la que arribó la autoridad judicial, una vez examinó el contenido de dicho acto, no le haya resultado favorable a la parte actora, pues con base en aquella se negaron las pretensiones de la demanda ordinaria. 17.

Lo anterior, desvirtúa la afirmación de los tutelantes de que en el acto de nombramiento del causante de la prestación reclamada como docente intervino el FER del Meta, pues no se observa, como lo determinó el juez natural, que hubiere suscrito dicho documento. 18. De igual modo, lo referente a que la autoridad judicial omitió el hecho de que la respectiva posesión como docente la efectuó el alcalde de El Castillo, no corresponde a la realidad, pues anotó tal situación, distinto es que haya estimado que ello no modificaba el carácter de la vinculación, al indicar que “es el acto administrativo de nombramiento, en el cual consta el vínculo, el que debe ser tenido en cuenta y no el acta de posesión como pareciera entenderlo la parte demandante”. 19.

En el mencionado contexto se evidencia que los actores pretenden que se tenga por cierto el hecho de que como la posesión la realizó el alcalde del municipio en el que se iba a desempeñar como profesor, no podía ser considerado un docente nacional, sin tener en cuenta la razón por la cual el juez de la causa concluyó que esa actuación no influía en la naturaleza del vínculo, al invocar, para tal efecto, que conforme a la providencia de unificación sobre la materia, se debía tener en cuenta era el acto de nombramiento. 11 De conformidad con el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionales son los vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 6 20. Adicional a ello, el juez natural hizo referencia a tres certificaciones12 que obraban en el plenario y que indicaban que la vinculación del causante fue como docente nacional. Por tanto, el hecho de que no haya relacionado en la providencia acusada la certificación expedida por la gerente de Gestión Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del Meta, a la que hizo alusión la parte actora, en la que se sostuvo que el docente “fue nombrado por la Administración Departamental”, no desvirtúa el análisis efectuado acerca de la clasificación del docente, máxime cuando para ese propósito acogió la regla jurisprudencial de valorar preferentemente el acto de nombramiento, porque tal documento daba cuenta de manera cierta de la naturaleza del vínculo. 21.

Es decir, la aludida situación carece de la potencialidad para modificar la determinación adoptada por el juez natural, en el sentido de que el documento que no fue mencionado resulta insuficiente por sí solo para desvirtuar el carácter de nacional de la vinculación del docente, porque tal conclusión cuenta con el respaldo del acto de nombramiento y de otras tres certificaciones.

En últimas lo que se cuestiona es el criterio del operador judicial respecto a la convicción que le generaron los elementos probatorios que señaló expresamente en la providencia. 22. Por otro lado, la autoridad judicial accionada examinó la certificación emanada de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación Nacional, en la que, a juicio de la parte actora, se sostuvo que la entidad nominadora fue el FER del Meta.

Al respecto, el juez natural precisó que aquella señalaba que “durante el tiempo en que el demandante fungió como docente de la Concentración de Desarrollo Rural (C.D.R.) le pagó el Fondo Educativo Regional del Meta, sin que esto quiera significar, que la entidad nominadora haya sido dicho Fondo, pues inclusive el legislador no otorgó facultades de nominador a dichos fondos” (artículos 29 y 31 del Decreto 3157 de 1968). 23.

Por consiguiente, concluyó la autoridad judicial que “el hecho de que al demandante se le hubiera cancelado sus salarios y prestaciones sociales con dinero del Fondo Educativo Regional del Meta, en momento alguno desnaturaliza su vinculación como docente nacional, como pareció entenderlo la sentencia de primera instancia, pues a través de dichos fondos se atendía el pago de docentes nacionales y nacionalizados, sin que ello modificara su régimen salarial y prestacional de orden nacional al orden territorial”. 24.

De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que tampoco tiene trascendencia constitucional el reproche consistente en que el solo hecho de que el acto de 12 Anotó la autoridad judicial: “obra en el expediente FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA CONSECUTIVO NO. 1514, expedido el 08 de octubre de 2019 (…), en el que se indica nuevamente que la vinculación del demandante es ‘NACIONAL’; al igual que el CERTIFICADO PARA EXPEDICION DE FACTORES SALARIALES PARA DIRECTIVOS DOCENTES Y DOCENTES de la misma fecha, en el cual se enuncia también que la vinculación en propiedad del actor es NACIONAL (…).

Ello también se observa en el certificado de tiempo de servicio del 17 de octubre de 200235, expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, en el que se indica que su vinculación es ‘En propiedad, como Nacional en forma Continua´”. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 7 nombramiento lo firmara un representante del Ministerio de Educación Nacional, no significaba que los dineros con los que se cancelaron las prestaciones del docente fueran de origen nacional.

Lo anterior, porque la autoridad judicial no arribó a dicha conclusión y, en todo caso, no se evidencia el impacto de dicha afirmación al momento de desatar el litigio, cuanto más si para dilucidar el tipo de vinculación del docente se basó en el acto de nombramiento. 25. En este punto, cabe anotar que la tutela no es el mecanismo idóneo para fijar el modo como se debe aplicar una sentencia de unificación o valorar los documentos obrantes en el proceso ordinario, así como tampoco imponer la tesis que defiende la parte actora sobre la naturaleza del vínculo que tenía el causante de la pensión gracia pretendida con la docencia, cuando no se comprobó que el carácter (nacional) otorgado por la autoridad judicial involucrara arbitrariedad alguna.

Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia. 26. En ese sentido, el hecho de que la autoridad accionada no haya zanjado la controversia como lo pretendían los tutelantes, en particular, en lo relativo al tipo de vínculo que tuvo el docente, no los faculta para que acudan a este mecanismo judicial para imponer el criterio que defienden.

La simple inconformidad de criterios frente a tal aspecto, no comporta en sí la acreditación de la afectación constitucional que se requiere para conceder el amparo reclamado. 27. Resulta oportuno anotar que la acción de tutela no se instituyó como una instancia adicional a los procesos, por ende, al juez constitucional le está vedado efectuar un juicio de corrección, lo cual se persigue en este caso, al pretender la imposición de la tesis que pregonan los actores, sin que se demuestre que la esbozada por la autoridad judicial comporte vulneración a sus derechos fundamentales, por el contrario, está revestida del principio de autonomía judicial del que goza para proferir providencias judiciales. 28.

Con base en lo expuesto, es dable colegir que también carece de relevancia constitucional la argumentación en la que fundamenta la causal de violación directa de la Constitución, en la medida en que esta se sustenta en que se generó un escenario de desigualdad y de afectación al derecho de vida digna. Sin embargo, no se evidencia que la decisión judicial haya incurrido en arbitrariedad alguna, lo que implica que la negativa de reconocimiento de la pensión gracia, a pesar de que no resulte favorable a los intereses de los actores, está soportada en el ordenamiento jurídico, máxime cuando la motivación que aquellos plantearon no evidencia la transgresión constitucional alegada. 29.

Así las cosas, los reproches de la parte demandante reflejan, además de una carencia en la argumentación con miras a demostrar la afectación constitucional que alega, una inconformidad con la manera como el juez natural de la controversia la zanjó, lo cual tampoco habilita el estudio de fondo de la tutela, pues no basta para Radicación: 11001-03-15-000-2025-01046-01 Accionante: Rosa Beatriz Moreno Duque y otros Accionado: Tribunal Administrativo del Meta 8 tal efecto invocar unas causales específicas de procedibilidad de la tutela y unos derechos fundamentales que se estiman vulnerados y expresar un desacuerdo con la decisión judicial atacada. 30.

En ese orden de ideas, se torna evidente la falta de cumplimiento del presupuesto de relevancia constitucional, por tanto, se confirmará la sentencia impugnada, que declaró improcedente el trámite constitucional. 31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 27 de marzo de 2025, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, que declaró improcedente la acción de tutela, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF