Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) Demandante: Herminio Castro Angulo Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional bajo la modalidad de educación contratada con la Prefectura Apostólica de Guapi.

CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. El señor Herminio Castro Angulo instauró demanda1 contra la UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 04525 del 2 de marzo de 2007 y (ii) 56625 del 18 de noviembre de 2008; por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición. 3. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer y pagar esta prestación en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, con efectividad desde ese mismo instante, y con el debido ajuste de valor sobre las sumas adeudadas por este concepto. 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) 4. Se dé cumplimiento al fallo en los términos del CPACA y se condene a asumir los intereses moratorios y comerciales a que haya lugar.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 5. Que nació el 13 de noviembre de 1955 y fue vinculado como docente oficial nombrado por el prefecto apostólico de Guapi mediante Resolución 014 del 25 de febrero de 1978, desde esa fecha y al menos hasta el 24 de octubre de 2017 cuando se certificó que seguía activo. 6.

El 6 de febrero de 2006 solicitó ante la extinta Cajanal el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada a través de los actos demandados por considerar que su vinculación como educador fue del orden nacional. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 7. Consideró vulneradas: las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975, 4 de 1976, 71 de 1988, 91 de 1989, 6 de 1992 y el Decreto 2108 de 1992. 8.

Expresó que al maestro nacional por nombramiento del Ministerio de Educación se le viola el derecho a la igualdad que tiene en relación con los profesores nacionalizados en virtud de las Leyes 43 de 1975 y 111 de 1960, pues a estos últimos se les aceptan los tiempos servidos a la Nación, mientras que a los nombrados por la referida cartera gubernamental no se les aceptan dichos lapsos.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 9. El 12 de marzo de 2021 fue admitida la demanda,2 la cual se notificó a la UGPP, quien manifestó3 que el actor no acreditó el requisito de tiempo de servicio prestado al magisterio establecido en el artículo 1° de la Ley 114 de 1913, el cual señala un término no menor a veinte años de servicio a la docencia mediante una vinculación nacionalizada, departamental o municipal, pues revisado el certificado de tiempo de servicio No. 545 expedido por el coordinador de educación contratada y vicario apostólico de Guapi del 26 de septiembre de 2005, se establece que su nombramiento se hizo por educación contratada por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que los recursos destinados para ello eran del orden nacional. 2 Ibid. 3 Ibid.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) 10. Propuso como excepciones las de: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, iii) prescripción y iv) buena fe de la entidad. 11.

El 31 de octubre de 20244 se prescindió de la celebración de la audiencia inicial con el fin de dictar sentencia anticipada, por lo que se fijó el litigio, se decretaron las pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión y al Ministerio Público para conceptuar si a bien lo consideraba. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN5 12. El Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia del 20 de febrero de 2025 negó las pretensiones y se abstuvo de condenar en costas. 13.

Expuso que está acreditado con las pruebas que el accionante estuvo vinculado al servicio docente por más de 20 años como docente nacional nombrado en el municipio de Guapi, en la Prefectura Apostólica de esa entidad, vinculación que se mantuvo en el tiempo bajo dicha naturaleza. 14. Señaló que no se desconoció el derecho a la igualdad cuando el legislador estableció unas condiciones para acceder a la pensión gracia, razón por la cual el tiempo de servicio como docente oficial por nombramiento del coordinador de la Prefectura Apostólica de Guapi no puede computarse para efectos del cumplimiento de los requisitos de la prestación reclamada por haber sido un vínculo del orden nacional, tal y como se argumentó por la entidad demandada al expedir los actos cuestionados, por lo que no se desvirtuó la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos demandados. 15.

Añadió que no son de recibo los argumentos de la parte demandante que pretenden desconocer los precedentes del Consejo de Estado, dado que conforme con el artículo 237 constitucional sus sentencias constituyen jurisprudencia que son fuente de derecho que se torna obligatorio para la administración y los propios jueces, pues es la única manera de garantizar la igualdad de trato en las decisiones judiciales.

RECURSO DE APELACIÓN6 16. La parte demandante interpuso recurso de apelación. Afirmó que la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación de los territorios, favoreciendo de esta manera a sus docentes para obtener la pensión gracia, ya que no estaban incluidos pese a que estos ya eran derechos adquiridos por los educadores nacionales con anterioridad 4 Ibid. 5 Ibid. 6 Ibid.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) en virtud de la Ley 116 de 1928 que incluyó a los profesores de las normales, y por la Ley 37 de 1933 que tuvo en cuenta para el mismo efecto a los maestros nacionales de secundaria. 17.

Sostuvo que hay un error evidente en la interpretación del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 por parte del Consejo de Estado en la sentencia 699 de 1997, pues se desfigura dicho mandato que es la que rige actualmente para el análisis de los procesos de reclamación de la pensión gracia para todos los docentes nacionales y nacionalizados que cumplan 20 años de servicio, 50 años de edad, buena conducta, y que se hayan vinculado al magisterio en cualquiera de dichas calidades hasta el 31 de diciembre de 1980, ya que para 1991 aún no existían los maestros territoriales. 18.

Planteó que, si se persiste en la afirmación de que solo estos últimos tienen derecho a la pensión gracia, entonces efectivamente es titular de la prestación reclamada, ya que entre agosto de 1993 (por Ley 60 de 1993) y el 24 de octubre de 2017, cumplió con 25 años, 1 mes, y 29 días de servicio bajo dicha naturaleza de vinculación. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 19.

El 1.º de octubre de 20257 se admitió el recurso de apelación y se dispuso que, una vez ejecutoriada esta decisión, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados, y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara al mismo. 20. El Ministerio Público8 solicitó que se confirme el fallo apelado.

Aseguró que los argumentos manifestados por la parte recurrente no poseen fundamentos fácticos y jurídicos para ser tenidos en cuenta, ya que según las pruebas practicadas, el demandante no acreditó a cabalidad los requisitos exigidos por la ley para que le fuera reconocida una pensión gracia, ello al haber tenido una vinculación con la docencia oficial de carácter nacional desde su ingreso al magisterio, lo cual resulta incompatible con la esencia de la prestación solicitada.

Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 21. El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente los relativos a acreditar una o varias vinculaciones como maestro oficial con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de 7 Ver índice 4 de SAMAI. 8 Ver índices 8 y 9 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) servicio, e igualmente algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. Marco normativo y jurisprudencial 22. Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, ya que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 23.

De igual forma, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 24. Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 25.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»9. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 26.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». 27.

Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 28. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» (Subrayado intencional). 29.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter 9 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199710 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto). 30.

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201811 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «[…] i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 11 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]» (Resaltado del texto original) 31.

En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 32. Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 33.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030- CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda también fijó como 12 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 34.

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. 35. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto 36.

Con el fin de definir litigios como el presente resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. 37. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá iniciarse dicho análisis con el segundo requisito enlistado al final del acápite del marco normativo, toda vez que Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) los motivos de censura del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan únicamente a determinar si la vinculación del actor, que este mismo reconoce que es nacional, le permite adquirir el derecho en discusión, bajo su entendimiento de que tal aspecto actualmente no es incompatible con la naturaleza de dicha prestación. • (i) Del 25 de febrero de 1978, al menos hasta el 6 de febrero de 200613 38.

Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 24 de octubre de 2017 por la Secretaría de Educación Departamental del Cauca,14 el demandante tuvo una sola vinculación directa y permanente como docente oficial durante el lapso en mención por nombramiento efectuado a través de la Resolución 014 del 27 de enero de 1978. 39.

En este punto se destaca que el mismo accionante reconoció en su demanda y en su recurso de apelación,15 que la naturaleza de su cargo es del orden nacional, solo que consideró que ello no afectaba su derecho al asegurar que la Ley 91 de 1989 eliminó la incompatibilidad de los docentes del Ministerio de Educación con el acceso a la pensión gracia. 40.

Frente a este punto se encuentra en el expediente el mencionado acto administrativo de nombramiento,16 mediante la cual se designó al accionante como docente en la Escuela Noanamito del municipio de López, dentro del programa para la educación nacional contratada por el Ministerio de Educación Nacional con la Prefectura Apostólica de Guapi. 41.

Pues bien, en atención al contenido de esta prueba, se evidencia que la referida autoridad ejerció sus funciones con las facultades conferidas por los Decretos 2768 del 17 de diciembre de 1975 y 2484 del 26 de noviembre de 1976, las cuales ya han sido analizadas por esta Corporación, cuando en sentencia del 24 de julio de 2008,17 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, se estudió la modalidad de educación contratada bajo los siguientes postulados: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.

Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. 13 Correspondiente a la fecha de radicación de la reclamación administrativa y que equivale al período analizado por la entidad demandada en virtud de la decisión previa, fecha en la cual se entiende que el docente seguía activo según certificado de información laboral del 24 de octubre de 2017. 14 Ver el expediente digital en el índice 2 de SAMAI. 15 Ibid. 16 Ibid. 17 Radicación interna 2387-2006.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.

Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.

El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.

El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.

Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) 3. Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual.

En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4. En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5.

La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7. Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8.

Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.

Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.

(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» 42.

En ese orden de ideas, los docentes nombrados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto, dichas designaciones son efectuadas conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de relación, estaría a cargo de la Nación. 43.

Lo expuesto se ajusta entonces a lo previsto en la Ley 91 de 1989, la cual en el artículo 1.º consagró lo siguiente: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» 44.

Por tanto, al evidenciar que la única vinculación del demandante (que además es la anterior al 31 de diciembre de 1980), se derivó de una decisión autónoma y propia del Ministerio de Educación, para que aquel ocupara una plaza de su propia planta de personal, resulta acertado concluir que no se cumplió con el requisito fundamental de acreditar 20 años de labor oficial educativa territorial o nacionalizada, lo que le impide automáticamente adquirir el derecho a la pensión gracia. 45.

Lo anterior se asegura porque jurisprudencialmente ya se dejó claro que los vínculos nacionales no son computables para consolidar el derecho en litigio, tal como expresamente se indicó en la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 21 de junio de 2018, la cual es de obligatoria observancia tanto en vía administrativa como judicial, al margen de los argumentos que pueda plantear un docente que, incluso, se reconoce como nacional. 46.

En todo caso, contrario a lo afirmado por la parte activa en su recurso, las Leyes 37 de 1933, 24 de 1947, 43 de 1975 y 91 de 1989 nunca extendieron los efectos de esta prestación hacia todos los educadores sin distinción, así como tampoco lo hizo el proceso de nacionalización de la educación, pues tal normativa jamás cambió la esencia jurídica y finalidad de la pensión gracia, la cual estaba destinada desde su origen a terminar con un trato salarial inequitativo entre docentes territoriales y nacionales, condición que a todas luces hacía inviable conceder tal beneficio a estos últimos, al margen de que después de 1980 el servicio educativo pasara a estar a cargo de la Nación con financiación a través del SGP, toda vez que esta situación no cambió el carácter de los nombramientos originales como el de la actora. 47.

Adicionalmente, el reclamante en su impugnación sostuvo que, al margen de su primer vínculo nacional, lo cierto es que desde agosto de 1993 en adelante se transformó su relación legal a una territorial, lo que sí le permitía acreditar los 20 años de labor oficial bajo dicha calidad. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) 48.

Sin embargo, si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso del accionante. 49.

Esto encuentra sustento en el artículo 6.° de la Ley 60 de 1993 que planteó lo siguiente: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […]». 50.

De igual forma, resulta adecuado precisar que los efectos de las aludidas incorporaciones fueron desarrollados en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, para lo cual en el mencionado artículo 34 se dispuso que, «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 51.

En tal sentido, es claro que el fenómeno en comento no es un fundamento válido para afirmar que en virtud de las denominadas incorporaciones (que no corresponden a nuevos vínculos derivados de relaciones legales diferentes), los docentes que desde el principio eran nacionales y continuaron en ejercicio de su cargo sin solución de continuidad en las plantas de personal de las entidades territoriales, pueden modificar la naturaleza de su vinculación original con la Nación con desconocimiento de las características y condiciones jurídicas que se configuraron para ellos desde el mismo instante en que fueron nombrados por una autoridad en ejercicio de su facultad nominadora como lo es, por ejemplo, el Ministerio de Educación.18 52.

Lo propio deberá afirmarse para el caso del apelante, en el que, si bien se observa que tuvo una incorporación a la planta de personal del departamento del Cauca desde 2007, lo cierto es que esta situación nunca generó el cambio en la naturaleza de su relación legal y reglamentaria original generada con la Nación. 53. Bajo tal contexto, en el entendido de que el reclamante no cumplió esta 18 Como respaldo de este postulado pueden consultarse las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) exigencia analizada (que es esencial para consolidar el derecho pretendido), resulta inane verificar los demás requisitos normativos, pues ante este primer estudio se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento del derecho reclamado, y por tanto, de confirmar el fallo apelado.

Condena en costas de segunda instancia 54. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 55.

La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público. Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 56. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida.

La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 57. En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la parte recurrente, por cuanto se niegan totalmente las peticiones de su recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 19001-23-33-000-2020-00046-01 (2255-2025) Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Tercero. Devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente