Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 130012333000201800800-02 Actor: Procuradora 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena Demandados: Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), Municipio de El Carmen de Bolívar, y Serviaseo S.A. E.S.P. Coadyuvante de la parte actora: Blanca Victoria Sabagh García, en calidad de representante de la Organización para la Defensa de los Derechos Humanos – ODDC1 Temas: construcción del relleno sanitario “Sin Pensar” SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada –Serviaseo S.A. E.S.P.– contra la sentencia de 22 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar2.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La Procuradora 3 Judicial II Ambiental y Agraria de Cartagena, en ejercicio del respectivo medio de control, presentó demanda3 contra la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE, el Municipio de El Carmen de Bolívar y Serviaseo, S.A. E.S.P, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses 1 Coadyuvancia admitida mediante auto de 2 de julio de 2019. 2 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “8ED_SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 2”. 3 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “6ED_Demanda(.pdf) NroActua 2”. 2 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colectivos: i) al goce de un ambiente sano; ii) a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; iii) al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y iv) la moralidad administrativa.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones4: “[…] PRIMERA. Que de conformidad con lo expuesto en la presente acción, se declare que el Municipio de EL CARMEN DE BOLÍVAR (Bolívar), la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CANAL DEL DIQUE - CARDIQUE y la Empresa SERVIASEO S.A. E.S.P., han vulnerado y amenazan los siguientes derechos e intereses colectivos: Al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública de los habitantes del Municipio de El Carmen de Bolívar.
SEGUNDA. Que consecuencialmente se ordene al Municipio EL CARMEN DE BOLÍVAR, (Bolívar), que inmediatamente adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio, según sea el caso, sobre los derechos e intereses colectivos enlistados en el numeral anterior, realizando las siguientes acciones: a) Realizar el respectivo estudio jurídico para proceder a revocar el certificado de uso del suelo de fecha 23 de junio de 2016 expedido por el señor Richard Gianni Sierra, en calidad de Secretario de Planeación de El Carmen de Bolívar. b) Como Primera autoridad administrativa del municipio, se le conmine a garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que les afecten en relación con la construcción y funcionamiento de un Relleno Sanitario en el municipio, con arreglo a las Sentencias T-348 de 2012 y T 294 de 2014 proferidas por la Corte Constitucional. c) Verificar si la modificación excepcional realizada a través del Acuerdo N° 004 de septiembre de 8 del 2004, generó que la localización de áreas para la disposición final de residuos sólidos definida en el PBOT del municipio quedara ubicada dentro de los 1000 de distancia del perímetro urbano del mismo. d) En el evento de verificarse que la actual localización de área para disposición final de residuos sólidos definida en el PBOT del municipio viola la restricción consagrada por el numeral 2° del artículo 2.3.2.3.2.2.5 del Decreto 1077 de 2015, ordenar a la administración municipal de El Carmen de Bolívar que inicie las gestiones pertinentes para relocalizar y redefinir las áreas para la provisión de infraestructura de servicios públicos (planta de tratamiento y relleno sanitario), con estricta observancia del procedimiento, de los criterios y la metodología para la localización de estas áreas, establecidos por el DUR 1077 de 2015. e) Una vez relocalizadas y redefinidas las áreas para la provisión de infraestructura de servicios públicos con arreglo a las normas pertinentes, ordenar a la Administración Municipal de El Carmen de Bolívar incorporarlas en su Plan 4 Ibidem pie de página 3. 3 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Básico de Ordenamiento Territorial PBOT durante el proceso de revisión, modificación o ajuste que considere pertinente adelantar.
TERCERA. Que se ordene a la firma SERVIASEO S.A. E.S.P. la suspensión de las obras de construcción del proyecto de Relleno Sanitario SIN PENSAR, hasta tanto se hagan las verificaciones y constataciones técnicas del mismo, en relación con su ubicación en la zona de reserva para la provisión de infraestructura de los servicios públicos establecida por el PBOT de El Carmen de Bolívar, se garantice en debida forma la participación ciudadana en la decisión de construcción y operación del proyecto en el municipio del Carmen de Bolívar y se determine técnicamente el impacto negativo o afectación de los recursos naturales suelo, hídricos y aire en el área de influencia del proyecto.
CUARTA. Se ordene a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique CARDIQUE como primera autoridad ambiental con jurisdicción en el municipio de El Carmen de Bolívar, lo siguiente: a) Prestar asesoría correspondiente al Municipio de El Carmen de Bolívar en materia ambiental de acuerdo a las competencias y atribuciones conferidas constitucional y legalmente, en punto a garantizar los derechos colectivos invocados a los habitantes del Carmen de Bolívar y la defensa del medio ambiente sano. b) Revisar el trámite administrativo surtido y que dio lugar a la expedición de la licencia ambiental del relleno sanitario Sin Pensar, en punto a hacer las verificaciones correspondientes en torno a la sujeción y resteo del proyecto a la normatividad vigente en especial en cuanto a la reglamentación del ordenamiento territorial, Ley 388 de 1997, Decreto 1077 del 26 de Mayo de 2015, Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT del municipio de El Carmen de Bolívar de manera integral y demás normativa constitucional y legal aplicable al caso, con audiencia y participación de la primera autoridad municipal del Carmen de Bolívar y las comunidades afectadas. c) Consecuencialmente, ordenar a CARDIQUE, dar aplicación a la (sic) artículo 62 de la Ley 99 de 1993 de suspensión de la Licencia Ambiental hasta tanto se verifique técnicamente el real cumplimiento de los requisitos en cuanto al uso del suelo, ubicación del proyecto y afectación del medio ambiente y a los recursos naturales, en especial las fuentes hídricas citadas por la comunidad […]”.
Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, para fundamentar sus pretensiones que la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, mediante Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, dejó sin efectos la Resolución núm. 1072 de 2015, que había negado el otorgamiento de una licencia ambiental a Serviaseo S.A. E.S.P., para el funcionamiento de un relleno sanitario en el Municipio El Carmen de Bolívar y otorgó la licencia ambiental para la construcción y operación de este en el predio denominado “SIN PENSAR”, sin cumplir con lo previsto en el Acuerdo núm. 008 de 20023, por medio del cual se expidió el Plan de Ordenamiento Territorial – PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar, y en el Decreto 1077 de 26 de mayo de 20155. 5 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. 4 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Agregó que el predio “SIN PENSAR” se encuentra clasificado en el PBOT de El Carmen de Bolívar como zona de producción agraria (UPA 1) y Zona de protección (UPC) con: registro de: i) uso principal para “cultivos” y “reforestación, conservación de vegetación natural”; ii) uso complementario de “adecuación de riego para épocas secas, siembra de pastos manejados, recreación, contemplación” y “frutales”; iii) uso condicionado de “industria no contaminante” y “agricultura de subsistencia”; y iv) uso restrictivo para “viviendas, extracciones mineras” y “actividades agrícolas”; todo lo cual implica que la localización, construcción y diseño de un relleno sanitario en ese predio es incompatible con su suelo y adicionalmente.
Agregó que la construcción del relleno en esa ubicación afectará las fuentes hídricas “[…] arroyo Alférez y las distintas represas y jagueyes y sobre todo la […] Ciénaga de Jesús del Monte […]”. 5. Además, indicó que la resolución se fundamentó en pruebas que contienen interpretaciones erróneas respecto a los usos del suelo establecidos en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio El Carmen de Bolívar.
Actuaciones en primera instancia La audiencia de pacto de cumplimiento 6. El 23 de septiembre de 20206 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, no obstante, se declaró fallida por falta de fórmulas de arreglo. Contestaciones de la demanda 7. Serviaseo E.S.P. S.A. se opuso a las pretensiones7 y formuló las excepciones que denominó: (i) carencia del requisito de procedibilidad para instaurar la presente acción;
(ii) inexistencia de vulneración, daño o amenaza actual de los derechos colectivos; (iii) insuficiencia probatoria; (iv) cosa juzgada8; (v) conveniencia e interés estratégico regional de la entrada en operación del relleno sanitario “Sin Pensar” para el Municipio de El Carmen de Bolívar y las subregiones aledañas; y (vi) inviabilidad del relleno sanitario en la zona prevista por el PBOT 6 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “13ED_Audienciadepacto2018(.zip) NroActua 2”. 7 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “10ED_Nuevacarpeta2zip(.zip) NroActua 2”, cuaderno 2. 8 El argumento para fundamentar esta excepción consistió en que la coadyuvante, la señora Blanca Sabagh García, presentó acción de tutela ante el Juzgado Promiscuo Municipal de El Carmen de Bolívar por los mismos hechos que se indican en la presente acción popular contra Serviaseo S.A. E.S.P., la Inspección de Policía y la Procuraduría Provincial de el Carmen de Bolívar. 5 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actual para la provisión de servicios público por la proximidad que existe al centro de expansión urbana. 7.1.
Informó que el relleno sanitario no ha entrado en funcionamiento –para entonces9– en tanto, aún se están llevando a cabo obras de adecuación de vías internas, cerramiento, descapote y demás actividades. Adujo que no existía prueba de la vulneración de los derechos e intereses colectivos y señaló que el proyecto se ha socializado con la comunidad aledaña, de lo cual dan cuenta los informes que fueron anexados con la contestación de la demanda. 7.2.
Señaló que el PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar precisó que esta norma establece que la construcción de rellenos sanitarios o plantas de tratamiento puede realizarse en cualquier zona rural de El Carmen de Bolívar. Y, en tal orden, advirtió que no pueden realizarse modificaciones al mismo, sin que previamente se haya agotado el procedimiento descrito en los artículos 6 y 7 del Decreto 4002 de 2004, más aun, si se el licenciamiento ambiental se encuentra en vigor. 8.
El Municipio El Carmen de Bolívar mediante escrito de contestación de la demanda10, se opuso a las pretensiones y formuló las excepciones que denominó: i) “indebida escogencia del medio de control acción de cumplimiento”; y ii) “inexistencia de la vulneración por parte del ente municipal”. 8.1. Argumentó que no existe certeza sobre la vulneración de los derechos e intereses colectivos por parte de la administración municipal, comoquiera que, no fue la entidad que expidió la Resolución núm. 1452 de 5 de octubre de 2016, por la cual se otorgó la licencia ambiental del proyecto del relleno sanitario.
Aunado a que, como administración ha emprendido las acciones pertinentes para obtener la revocatoria directa del acto que expidió la licencia ambiental. 8.2. Asimismo, informó que el certificado de uso de suelos proferido por el secretario de planeación e infraestructura municipal, en virtud del cual se fundamentó la licencia ambiental, “se desarrolló en abierta y manifiesta oposición a la Constitución Nacional por extralimitación del régimen de atribuciones y competencia del funcionario […] pues la resolución 1452 de 2016 expedida por la Dirección de CARDIQUE desborda sus atribuciones e impone al inmueble identificado con referencia catastral 000400010125000 y folio de matrícula inmobiliaria 062-8802 donde se licenció el proyecto de relleno sanitario de El 9 28 de febrero de 2019. 10 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “10ED_Nuevacarpeta2zip(.zip) NroActua 2”, cuaderno 6. 6 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Carmen de Bolívar un uso del suelo NO COMPATIBLE con el aprobado por el PBTO expedido por el Consejo Municipal de El Carmen de Bolívar, autoridad que por ministerio de ley se encuentra instituida para establecer los usos del suelo en dicho municipio”. 9.
La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE presentó escrito de contestación de la demanda11, en virtud del cual, manifestó su disenso respecto de las pretensiones, para lo cual adujo que la licencia ambiental conferida cumplió con la normativa dispuesta en los Decretos 2820 de 2010, 2041 de 2014 y 1076 de 2015. Puntualmente, precisó que la entidad no define el lugar donde se van a desarrollar los proyectos, dado que esta función le compete al ente territorial, de conformidad con lo previsto en la Ley 99 de 1993.
En razón de esta situación, destacó que la Corporación requirió al Municipio El Carmen de Bolívar para que aclarara si el relleno sanitario cumplía con la regulación del PBOT establecido. 9.1. Al respecto, subrayó que el secretario de planeación e infraestructura del Municipio El Carmen de Bolívar emitió respuesta a través del oficio número 14174 de 9 de agosto de 2016 –el cual aportó con la contestación de la demanda–. 10.
La señora Blanca Victoria Sabagh García, en calidad de coadyuvante de la parte actora, expresó que las entidades demandas están transgrediendo el PBOT del Municipio El Carmen de Bolívar, dado que, el predio donde se pretende realizar la construcción del relleno sanitario está reservado para la infraestructura de servicios públicos, en tanto, el Acuerdo Municipal núm. 004 de septiembre de 2014 amplió el perímetro urbano del municipio, con el objeto de desarrollar proyectos VIS y VIP. 10.1.
Además, indicó que la entrada del relleno sanitario colinda con una escuela y varios predios de propiedad de víctimas de la violencia que han sido allí restituidas por la Unidad de Restitución de Tierras. Al tiempo, que esta zona es usada para actividades agrícolas y nunca se le informó a la comunidad sobre las implicaciones del proyecto.
Sentencia proferida, en primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia12 el 22 de marzo de 2024, en la que resolvió lo siguiente: 11 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “10ED_Nuevacarpeta2zip(.zip) NroActua 2”, cuaderno 6, páginas 138 y siguientes. 12 Ibidem 2. 7 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
PRIMERO: AMPARAR el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes del municipio de El Carmen de Bolívar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR la suspensión de los efectos de la resolución 1452 del 5 de octubre de 2016 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), por medio de la cual, se otorgó una licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario ubicado en el predio “Sin Pensar” del municipio de El Carmen de Bolívar.
TERCERO: ORDENAR la suspensión de las actividades de construcción del proyecto de relleno sanitario ubicado en el predio “Sin Pensar” del municipio de El Carmen de Bolívar (Bolívar), toda vez que, no cumple con la normatividad de uso de suelos prevista en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT).
CUARTO: Exhortar al Municipio de El Carmen de Bolívar y a la empresa Serviaseo S.A. E.S.P. que, en caso de insistir con la construcción del proyecto de relleno sanitario en el predio “Sin Pensar”, se adopte el procedimiento para la localización de áreas para la disposición final de residuos sólidos previsto en el artículo 4° del Decreto 838 de 2005.
QUINTO: Exhortar a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), para que formule una estrategia administrativa dirigida a prever que en el futuro ninguna autoridad ambiental incurra en los errores aquí reprochados, al evaluar licenciamientos para la construcción y puesta en funcionamiento de rellenos sanitarios.
SEXTO: Constituir un comité integrado por los actores populares, un delegado de la defensoría y un delegado de cada una de las accionadas, quienes informarán al Despacho sobre el acatamiento del fallo, para lo cual se librará oficio con copia de esta providencia, con el fin que se vele por su estricto cumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.
SÉPTIMO: Remitir copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
OCTAVO: Sin condena en costas […]”. Consideraciones del Tribunal 12. El Tribunal Administrativo de Bolívar determinó como problema jurídico si le correspondía amparar el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, presuntamente vulnerado por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, Serviaseo S.A. E.S.P. y el Municipio de El Carmen de Bolívar debido al proyecto de construcción de relleno sanitario ubicado en el predio “Sin Pensar” en el Municipio de El Carmen de Bolívar. 13.
El a quo amparó el derecho colectivo referido, luego de considerar que: i) el predio “Sin pensar” tiene una destinación de uso de suelos UPA1 y URA2, que significa que sus actividades principales son los “[c]ultivos como maíz, yuca, ají, 8 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co millo, fríjol, tabaco, plátano y pastos”, de modo que, no existe ninguna norma que posibilitara su uso para la construcción de un relleno sanitario; y, (ii) el predio “Sin Pensar” se encuentra ubicado fuera del área de reserva de provisión de infraestructura de servicios públicos delimitado en el plano núm. 13 del PBOT. 14.
Advirtió que, en caso de que las entidades hubiesen querido insistir en la realización del proyecto de construcción y operación del relleno sanitario en el predio “Sin Pensar”, debían haber adelantado los trámites descritos en el artículo 4° del Decreto 838 de 2005, lo que incluye la modificación del PBOT del municipio. 15. El Tribunal consideró que Serviaseo S.A. E.S.P., CARDIQUE y el municipio de El Carmen de Bolívar no tuvieron en cuenta la normativa aplicable para la ubicación del relleno sanitario “Sin Pensar”.
Destacó que el Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar se encuentra previsto en el Acuerdo núm. 008 de 2002 expedido por el Concejo Municipal, e indicó que –de conformidad con lo dispuesto en el artículo 564 de dicho Plan– la construcción de rellenos sanitarios exige su ubicación en zona rural, específicamente, en un área de reserva para la provisión de infraestructura de servicios públicos. 16.
Así las cosas, al encontrar probado que el predio “Sin Pensar” se encuentra clasificado como UPA1 y URA2, según lo indicado en el informe elaborado por Serviaseo S.A. E.S.P., concluyó que el predio no permite la construcción de rellenos sanitarios, en la medida que tiene un uso de suelo diferente. Además, señaló que la circunstancia de que no se estableciera expresamente la prohibición de construir rellenos sanitarios, no facultaba a las demandas a definir este lugar para desarrollar el proyecto. 17.
De igual manera, determinó que el predio “Sin Pensar” no se encuentra en zona de reserva destinada para la infraestructura de servicios públicos delimitada en el PBOT, según lo valorado en distintas pruebas, entre ellas, lo certificado por el alcalde del Municipio El Carmen de Bolívar, expedida el 6 de junio de 2018, en la cual indica: “[…] se certifica que la zona donde se está construyendo el relleno sanitario Sin Pensar se encuentra ubicado fuera de la zona de reserva de infraestructura de servicios públicos, según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y sus planos incorporados […]”. 9 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
En virtud de lo anterior, el a quo ordenó amparar el derecho e interés colectivo referido y ordenó: i) suspender los efectos de la resolución 1452 de 5 de octubre de 2016, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, por medio de la cual, se otorgó una licencia ambiental para la construcción del relleno sanitario ubicado en el predio “Sin Pensar” del Municipio de El Carmen de Bolívar; ii) suspender las actividades de construcción del proyecto de relleno sanitario ubicado en el predio “Sin Pensar”; iii) exhortar al Municipio de El Carmen de Bolívar y a la empresa Serviaseo S.A. E.S.P. para que, en caso de insistir con la construcción del proyecto de relleno sanitario en el predio “Sin Pensar”, se adopte el procedimiento para la localización de áreas para la disposición final de residuos sólidos previsto en el artículo 4° del Decreto 838 de 2005; y, iv) exhortar a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, para que formule una estrategia administrativa dirigida a prever que en el futuro ninguna autoridad ambiental incurra en los errores aquí reprochados, al evaluar las licencias para la construcción y puesta en funcionamiento de rellenos sanitarios.
Recurso de apelación Empresa Serviaseo S.A. E.S.P. 19. La empresa Serviaseo S.A. E.S.P.13 recurrió la sentencia de primera instancia mediante escrito presentado el 29 de mayo de 202414. Solicitó revocar esta decisión, por cuanto, aduce no existe prueba en el proceso que permita demostrar que la empresa se encuentre vulnerando algún “derecho fundamental”. 20.
Argumentó que es posible ubicar el Relleno Sanitario “Sin Pensar” donde se encuentra actualmente, por cuanto, el artículo 564 del Acuerdo 008 de 2002 –por medio del cual se aprueba el PBOT del municipio de El Carmen de Bolívar– admite que se sitúe en zona rural. 21. Al respecto, indicó que, para la época en la que se adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Carmen de Bolívar, la administración municipal y el concejo municipal consideraron que las áreas de reserva para la provisión de infraestructura de servicios públicos en las demandas futuras de relleno sanitario (residuos sólidos), planta de tratamiento de residuos líquidos y otras infraestructuras estarían ubicadas en predios rurales. 13 Mediante apoderado judicial. 14 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “7ED_RecursoApelacion(.pdf) NroActua 2”. 10 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Por último, añadió que el PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar prevé un área para la construcción de infraestructura de un relleno sanitario, sin atender lo dispuesto en la normativa técnica, puntualmente, la Resolución 1096 de 17 de noviembre de 200015 y en el Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico (RAS 2000).
Actuaciones en segunda instancia 23. En auto de 16 de julio de 202416, el Magistrado Sustanciador concedió el recurso de apelación interpuesto por la empresa Serviaseo S.A. E.S.P., contra la sentencia proferida en primera instancia. 24. El 26 de julio de 202417 se repartió este asunto al Despacho Ponente. Mediante auto de 5 de agosto del mismo año18, se admitió el recurso de apelación interpuesto por Serviaseo S.A. E.S.P. contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024. 25.
Las partes no presentaron alegaciones en segunda instancia, ni el Ministerio Público rindió concepto. 26. El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes19 manifestó impedimento en los términos del numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201120. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 27. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) la manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes; iii) los problemas jurídicos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; v) las facultades del juez popular; vi) el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando 15 Título F6.2.2 Procedimiento para la Localización de Áreas para Disposición Final Mediante la Técnica de Relleno Sanitario. 16 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital, archivo denominado: “2ED_AutoConcede(.pdf) NroActua 2”. 17 Cfr. Índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI: “Abonado y Radicación”. 18 Cfr. Índice 6 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, archivo denominado: “56Auto que admite_APa20180080002Procur(.pdf) NroActua 6”. 19 Escrito de 11 de septiembre de 2024. 20 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes –literal “m” del artículo 4.° de la Ley 472–; vii) el marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial; viii) el marco normativo sobre rellenos sanitarios; y, ix) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 28. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201921, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y, iii) el 15022 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 29.
La Sala se pronunciará sobre los argumentos expuestos por la empresa Serviaseo S.A. E.S.P. en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con los artículos 32023, 32224 y 32825 de la Ley 1564, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472. 30.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. 21 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 22 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado Ley 1564 de 2012, artículo 615.
El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 23 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 24 “[…] Artículo 322. […]
PARÁGRAFO. La parte que no apeló podrá adherir al recurso interpuesto por otra de las partes, en lo que la providencia apelada le fuere desfavorable. El escrito de adhesión podrá presentarse ante el juez que lo profirió mientras el expediente se encuentre en su despacho, o ante el superior hasta el vencimiento del término de ejecutoria del auto que admite apelación de la sentencia. El escrito de adhesión deberá sujetarse a lo previsto en el numeral 3 de este artículo.
La adhesión quedará sin efecto si se produce el desistimiento del apelante principal […]”. 25 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]”. 12 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestación de impedimento del doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes 31.
El Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, manifestó encontrarse impedido para actuar en el proceso de la referencia, mediante escrito de 11 de septiembre de 202426, invocando para ello la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, que establece lo siguiente: “[…]
ARTÍCULO 130. CAUSALES. Los magistrados y jueces deberán declararse impedidos, o serán recusables, en los casos señalados en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil y, además, en los siguientes eventos: […] 3. Cuando el cónyuge, compañero o compañera permanente, o alguno de los parientes del juez hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil, tengan la condición de servidores públicos en los niveles directivo, asesor o ejecutivo en una de las entidades públicas que concurran al respectivo proceso en calidad de parte o de tercero interesado […]” (Destacado fuera de texto). 32.
El Consejero de Estado indicó que, en su criterio, se encuentra incurso en la causal prevista en el numeral 3.° por cuanto: “[…] el señor José Fernando Osorio Cifuentes, quien es pariente del suscrito dentro del segundo grado de consanguinidad (hermano), se encuentra vinculado en el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, parte demandante en el proceso de la referencia […]”. 33.
Vistos: i) los artículos 130, numeral 3.°; y 13127, numeral 3.°, de la Ley 1437, sobre causales, así como, el trámite para manifestar impedimento; y ii) 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados. 34. Asimismo, vistos: i) el artículo 35 del Código Civil28, sobre el parentesco por consanguinidad; y ii) el artículo 37 ibidem, sobre los grados de consanguinidad, que disponen lo siguiente: “[…] Artículo 35.
Parentesco de consanguinidad. Parentesco de consanguinidad es la relación o conexión que existe entre las personas que descienden de un mismo tronco o raíz, o que están unidas por los vínculos de la sangre […]”. “[…] Artículo 37. Grados de consanguinidad. Los grados de consanguinidad entre dos personas se cuentan por el número de generaciones.
Así, el nieto está en segundo grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en cuarto 26 Cfr. índice 14 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. 27 Modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 28 Ley 84 de 26 de mayo de 1873. 13 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co grado de consanguinidad entre sí […]”. 35.
Atendiendo a que las causales de impedimento establecidas en la ley son mecanismos jurídicos que buscan garantizar que las decisiones adoptadas por los administradores judiciales estén enmarcadas dentro de los principios de independencia e imparcialidad. 36. La Corte Constitucional29 ha considerado que el principio de independencia se refiere a que los funcionarios encargados de administrar justicia, en sus decisiones, no se vean sometidos a presiones, insinuaciones, recomendaciones, exigencias, determinaciones o consejos por parte de otros órganos del poder, inclusive de la misma rama judicial, sin perjuicio del ejercicio legítimo por parte de otras autoridades judiciales de sus competencias constitucionales y legales.
Análisis de la causal de impedimento prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, en el caso concreto 37. De conformidad con los argumentos expuestos por el doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, en el caso sub examine, y teniendo en cuenta la causal prevista en el numeral 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, la Sala considera lo siguiente: 38.
Por un lado, se debe establecer si el cargo de Procurador Judicial II en la Procuraduría General de la Nación, al cual se encuentra vinculado el pariente del Consejero de Estado, corresponde al nivel directivo, asesor o ejecutivo en esa entidad. 39. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto de 8 de agosto de 2023, proferida en el proceso identificado con el número único de radicación 110010315000202300871-0030, consideró que, en el caso de los Procuradores Judiciales II, debe acudirse a un criterio funcional y que, de conformidad con el artículo 4.° del Decreto 264 de 2000, se establece que son cargos directivos aquellos que actúen en representación del Procurador General de la Nación, por lo que según lo señalado en los artículos 277 y 280 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000 cumplen esta función. En dicha providencia se consideró lo siguiente: “[…] En cuanto a la ubicación del empleo de procurador judicial II en la estructura de la Procuraduría General de la Nación, se tiene que el Decreto 264 de 2000, en su artículo 7, se refiere a la nomenclatura de los empleos de la entidad y señala que los 29 Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2011, Magistrada Ponente María Victoria Calle Correa. 30 Consejera ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 14 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procuradores judiciales II se encuentran en el nivel profesional, asignándoles el código 3PJ y el grado EC.
No obstante lo anterior, en claro desarrollo de un criterio funcional, en el artículo 4 del mencionado Decreto 264 de 2000 se establece que son cargos del nivel directivo aquellos empleos que tienen funciones de dirección, definición de políticas y de representación del Procurador General. En el numeral 10 de ese artículo señala como funciones generales de los empleos de ese nivel: “10.
Intervenir como agentes del Ministerio Público, de conformidad con lo establecido en la Constitución y la ley”, lo que resulta congruente con lo prescrito en los artículos 277-7 y 280 de la Carta Política, en tanto los procuradores judiciales II tienen la condición de agentes del Ministerio Público que, entre otras, ejercen funciones de intervención judicial en representación del Procurador General de la Nación, lo que igualmente se ve refrendado en el artículo 41 del Decreto Ley 262 de 2000, de manera que la simple ubicación formal del mencionado artículo 7 del Decreto 264 de 2000 no puede tenerse en consideración para los efectos de esta decisión […]” (Destacado fuera de texto). 40.
Atendiendo a que, en el presente caso, el pariente, en segundo grado de consanguinidad, del Consejero de Estado, doctor German Eduardo Osorio Cifuentes, se encuentra nombrado en la entidad que funge como demandante en este asunto, en el cargo de procurador judicial II, el cual, desde una perspectiva material y funcional, corresponde al nivel directivo, la Sala considera que, en este caso, se configura la causal de impedimento invocada. 41.
En consecuencia, teniendo en cuenta que en este caso se configura la causal de impedimento prevista en el numerales 3.° del artículo 130 de la Ley 1437, conforme se indicó supra, se separará del conocimiento de este proceso al Consejero de Estado impedido, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. Problemas jurídicos 42.
La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la empresa Serviaseo S.A. E.S.P.: 42.1. Si, en el caso sub examine se configura o no la amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo: i) a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por parte de Serviaseo S.A. E.S.P., con ocasión de la construcción del proyecto de relleno sanitario “Sin Pensar” en el Municipio de El Carmen de Bolívar. 42.2.
De encontrarse amenazado o vulnerado el derecho e interés colectivo por la empresa Serviaseo S.A. E.S.P., la Sala analizará si la acción popular es el medio idóneo para analizar sobre la existencia de violación de derechos fundamentales. 15 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.3.
En este orden de ideas, la Sala determinará si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 22 de marzo de 2024 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 43. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 44.
Y, que en desarrollo de esta norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que, en su artículo 2.º, definió las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 45.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 46. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 47.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que está presentada la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la 16 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”31. 48.
La Sala resalta que, conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirigen las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 49.
Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 50.
Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia de la acción popular, que establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 17 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante […]”. 51.
La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia32, ha considerado que el juez de la acción popular deberá adoptar “[…] las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible (Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional […]”. 52.
A su vez, ha señalado que “[…] en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos […]33”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 53.
Visto el literal m del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 54. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación este derecho implica “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]34”. 32 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, sentencia de 18 de marzo de 2014, radicado número 25000-23-27-000-2001-90479- 01(AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, sentencia de 21 de agosto de 2020, radicado número 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, sentencia de 15 de mayo de 2014, radicado número 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 33 Ibidem. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, radicación número: AP-2005-00901, Consejero ponente: Mauricio Fajardo Gómez. 18 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
De igual forma, esta Sección, mediante sentencia proferida el 7 de abril de 201135, consideró que el núcleo esencial del derecho colectivo comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad36; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respetar los derechos ajenos y no abusar del derecho propio37; y iv) atender los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, promoviendo su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible38. 56.
Asimismo, esta Corporación ha establecido que el derecho e interés en mención abarca el acatamiento de los planes de ordenamiento territorial que sirven de guía para que el desarrollo urbano se haga de manera ordenada, coherente, de modo que prevalezca el interés general sobre el particular, y se garantice la aplicación de las disposiciones político - administrativas y de organización física contenidas en estos39.
Así como el cumplimiento de los preceptos normativos sobre usos del suelo; alturas máximas de construcción; cupos mínimos de parqueo; especificaciones técnicas y de seguridad; cesiones obligatorias al distrito; necesidad de obtener licencias de urbanismo y construcción; existencia de conexiones para los servicios públicos domiciliarios, entre otros40. 57.
Para la Sala es claro que el derecho señalado en el literal m) del artículo 4.º de la Ley 472, concierne a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y a los particulares, en general, de acatar plenamente los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística, es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la colectividad.
En efecto, esta Sección41 ha manifestado al respecto que: “[…] [E]l derecho colectivo anteriormente enunciado abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la 35 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2011, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 63001-23-31- 000-2004-00688-01(AP). 36 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 37 Artículo 95, numeral 1 de la Constitución Política. 38 Artículo 3.º de la Ley 388 de 1997. 39 Artículo 5.º de la Ley 388 de 1997. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2007, Consejero ponente: Alier Eduardo Hernández Enríquez, radicación número: 63001- 23-31-000-2004- 00243-01(AP). 41 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2009, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Radicación número: 17001-23-31-000-2004- 01492-01(AP). 19 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento a la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]” 58.
En ese orden de ideas, la vulneración al derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes supone el desobedecimiento de la normativa en materia urbanística y de usos del suelo por parte de las autoridades y particulares.
Al tiempo, exige la demostración del daño o la amenaza al interés general42. 59. La finalidad de la gestión de riesgos de desastres se acompasa con el fin previsto en el literal m del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 –relativo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes– en tanto en el proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, planes, programas, acciones, entre otros, para el conocimiento y la reducción del riesgo, y el manejo de desastres, está orientado a contribuir a la seguridad, el bienestar, a la calidad de vida de las personas y a su desarrollo. 60.
Ahora, el artículo 81 de la Ley 1523 prevé que el Gobierno Nacional podrá promover, ejecutar y financiar proyectos de desarrollo urbano en los que se definan, de común acuerdo con las autoridades de planeación de los municipios y distritos en el ámbito de sus respectivas competencias, el conjunto de decisiones administrativas y de actuaciones urbanísticas necesarias para la ejecución de operaciones urbanas que garanticen la habilitación de suelo para la ejecución de los proyectos de construcción de vivienda y reubicación de asentamientos humanos para atender la declaratoria de situación de desastre. 61.
En este orden de ideas, la Ley 1523, define la intervención prospectiva como el “[…] proceso cuyo objetivo es garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo a través de acciones de prevención, impidiendo que los elementos expuestos sean vulnerables o que lleguen a estar expuestos ante posibles eventos peligrosos. Su objetivo último es evitar nuevo riesgo y la necesidad de intervenciones correctivas en el futuro.
La intervención prospectiva se realiza primordialmente a través de la planificación ambiental sostenible, el ordenamiento territorial, la 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de noviembre de 2010, CP. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 250002326000200401474-01. 20 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planificación sectorial, la regulación y las especificaciones técnicas, los estudios de prefactibilidad y diseño adecuados, el control y seguimiento y en general todos aquellos mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población […]”. 62.
De la anterior, se colige que la adopción de los planes de ordenamiento territorial permite garantizar que no surjan nuevas situaciones de riesgo, en la medida que, de forma anticipada se determina la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población. 63. De acuerdo con lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1523, los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental.
Asimismo, considerar el riesgo de desastres, como condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando la forma de evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. 64. Así las cosas, para la Sala el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos de la misma naturaleza, entre ellos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en la medida que, el primero tiene relación directa con los asuntos propios de la gestión del riesgo de desastres, a través del plan de ordenamiento territorial.
En este instrumento deben incluirse aspectos de desarrollo urbano, ordenamiento ambiental del territorio y disposiciones para la gestión del riesgo, la prevención y atención de desastres, con el propósito de dar prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. Marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial 65.
Vistos: i) el artículo 313 de la Constitución Política; ii) el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 152 de 15 de julio de 199443; iii) la Ley 388 de 18 de julio de 199744, en especial, los artículos 8.°, 9.°, 11, 14, 15, 20 y 30. 43 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo”. 44 “Por la cual se modifican la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 21 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
El numeral 7.° del artículo 313 de la Constitución Política, sobre competencia de los concejos municipales, establece que a los concejos municipales les corresponde, en su territorio, “[…] [r]eglamentar los usos del suelo […]”. 67. Dicha reglamentación tiene lugar mediante los planes de ordenamiento territorial y, al efecto, el artículo 41 de la Ley 152, sobre planes de acción en las entidades territoriales, establece que, en los municipios, además de los planes de desarrollo, debe existir “[…] un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia […]”. 68.
El artículo 8.º de la Ley 38845, sobre la acción urbanística, la define como aquella referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. Esa norma enumera a título enunciativo como acciones urbanísticas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial, entre otras, las siguientes: i) “[…] Clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana […]”;
“[…] Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos […]”; iii) “[…] [l]ocalizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística […]”; iv) “[…] [i]dentificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados […]”.
La norma establece adicionalmente que estas acciones urbanísticas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la ley. 69. La Ley 388 en su artículo 9.° establece, sobre los planes de ordenamiento territorial, que “[…] es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal […]”; y lo define “[…] como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo […]”, el cual, en los términos del artículo 11, está integrado por los siguientes componentes: i) general, el cual estará constituido por los objetivos, 45 Vigente para la fecha de los hechos y, en especial, en que se expidió la licencia ambiental. 22 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estrategias y contenidos estructurales de largo plazo; ii) urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y iii) rural, constituido por “[…] las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo […]”. 70.
El componente rural de los planes de ordenamiento territorial fue desarrollado por el numeral 3.° del artículo 14 de la Ley 388, que establece que este, entre otros aspectos, debe contener, por un lado, “[…] [e]l señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal o minera […]”; y, por el otro, la “[…] delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales, paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios46 o de disposición final de desechos sólidos o líquidos […]”. 71.
Ahora bien, el artículo 1547 ibidem, sobre normas urbanísticas, las clasifica en: i) estructurales; ii) generales; y iii) complementarias. En relación con las “normas urbanísticas estructurales”, las define como aquellas “[…] que aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación solo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados […]”; en consecuencia, la disposición incluye en los numerales 1.1 y 1.5., dentro de las 46 En sentencia de 8 de marzo de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del expediente núm. 110010324000200900113-00, con ponencia del Consejero de Estado doctor Oswaldo Giraldo López, sobre las actividades que hacen parte del servicio público de aseo, entre ellas la disposición final de residuos, se dijo: “[…] Vista la regulación legal de la materia, lo que se puede concluir hasta aquí es que el concepto de servicio público de aseo depende de la existencia misma del residuo o desecho y por supuesto, parte de la base de regular actividades como su recolección, transporte, aprovechamiento y disposición final, sin que se vislumbre ninguna clasificación. (…) [E]l servicio ordinario de aseo es todo aquél que no se encuentre dentro de las previsiones catalogadas como especiales previstas en ese mismo Decreto, lo que implica que TODA actividad de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos constituye un servicio público de aseo, pues el calificado como “ordinario” incorpora todo aquel que no tiene la connotación de especial.
Desde esta perspectiva, cuando se trata de la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos y hospitalarios, se evidencia que no corresponde exclusivamente a un tema ambiental, pues tales actividades constituyen también servicios públicos, por lo que debe definirse si son ordinarios o especiales, de conformidad con las normas que regulan la materia.
A este respecto se observa que, de acuerdo con la definición transcrita del servicio especial de aseo, se incluye en ella todo lo relacionado con las actividades de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos sólidos que por su naturaleza, composición, tamaño, volumen y peso no puedan ser recolectados, manejados o tratados normalmente por la persona prestadora del servicio […]”. 47 Modificado por el artículo 1.° de la Ley 902 de 2004. 23 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas urbanísticas estructurales, por un lado, las que “[…] clasifican y delimitan los suelos, de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV de esta ley […]”; y, por el otro, “[…] [l]as que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente, las cuales en ningún caso, salvo en el de la revisión del plan, serán objeto de modificación […]”. 72.
El Capítulo IV de la Ley 388, sobre clasificación del suelo, y, en especial, el artículo 30, sobre clases de suelo, dispone que “[…] [l]os planes de ordenamiento territorial clasificarán el territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana. Al interior de estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección […]”; y, en relación con el suelo rural, el artículo 33 establece que “[…] [c]onstituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas […]”. 73.
Teniendo en cuenta lo establecido en los artículos 30 y 33 ibidem, el artículo 35 de la Ley 388, sobre suelo de protección, establece que este se encuentra “[…] [c]onstituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases (incluida la rural), que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse […]”. 74.
En todo caso, es importante resaltar que, en los términos del artículo 20 ibidem, sobre obligatoriedad del plan de ordenamiento territorial, “[…] [n]ingún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo […]”.
Marco normativo sobre rellenos sanitarios 75. El marco normativo actual en Colombia para el manejo de rellenos sanitarios abarca una serie de regulaciones que buscan optimizar la gestión y operación de estas instalaciones, así como mitigar su impacto ambiental. El Decreto 1784 de 24 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201748 define los criterios para la localización de áreas para nuevos rellenos sanitarios; en su artículo 2.3.2.3.9 establece como requisitos: la identificación de determinantes ambientales, la cercanía a aeropuertos, y áreas con riesgo no mitigable, junto a la necesidad de realizar estudios técnicos para definir las áreas potenciales. 76.
Lo anterior, corresponde a una función de los entes territoriales, los cuales deben integrar en sus planes de ordenamiento territorial, tanto en Plan de Ordenamiento Territorial, El Plan Básico de Ordenamiento Territorial y el Esquema de Ordenamiento Territorial, las áreas potenciales para nuevos rellenos sanitarios, considerando criterios ambientales y de uso del suelo. 77.
De acuerdo con el artículo 2.3.2.3.10. ibidem, se establecen condiciones mínimas de diseño y operación para categorizar los rellenos sanitarios según el volumen de residuos que manejan diariamente comprendiendo su división en: i) categoría 1, de O a 50 ton/día; ii) categoría II, mayor de 50 hasta 500 ton/día; iii) categoría III, mayor de 500 hasta 3000 ton/día; y iv) categoría IV.
Mayor de 3000 ton/día. Por lo cual, se deben realizar estudios técnicos detallados antes de la construcción o ampliación de cualquier relleno. 78. Asimismo, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio mediante la Resolución 0938 de 19 de diciembre de 201949, reitera y detalla los requisitos para la operación segura y ambientalmente sostenible de los rellenos sanitarios, proporcionando un marco más riguroso para el monitoreo y la gestión a largo plazo de estos sitios.
Este enfoque busca asegurar que la disposición final de residuos se maneje de manera que minimice los impactos ambientales y cumpla con las normativas vigentes. 79. En el marco del diseño y operación de rellenos sanitarios en Colombia, establecido por la normativa indicada supra, se requiere una serie de estudios técnicos y ambientales críticos en cada fase del proyecto para garantizar la sostenibilidad y seguridad del manejo de residuos sólidos.
Durante la fase de diseño, es obligatorio realizar estudios topográficos y geológicos que proporcionen 48 “[ ] Por el cual se modifica y adiciona el Decreto 1077 de 2015 en lo relativo con las actividades complementarias de tratamiento. y disposición final de residuos sólidos en el servicio público de aseo [ ]”. 49 “[ ] Por la cual se reglamenta el Decreto 1784 del 2 de noviembre de 2017 en lo relativo a las actividades complementarias de tratamiento y disposición final de residuos sólidos en el servicio público de aseo [ ]” 25 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un conocimiento detallado del terreno, asegurando que la infraestructura se adecue a las condiciones físicas y geológicas del sitio.
Paralelamente, se debe elaborar un Estudio de Impacto Ambiental - EIA para identificar y mitigar posibles efectos, complementado con un análisis de la vida útil del relleno, basado en la capacidad proyectada y la cantidad de residuos a gestionar. 80. Además, es crucial diseñar adecuadamente sistemas para el tratamiento de lixiviados y la captura y tratamiento de gases, como el metano, que son generados durante la descomposición de los residuos.
Estos sistemas deben planificarse meticulosamente para evitar contaminación y minimizar emisiones nocivas. En la fase de operación, se busca implementar un riguroso proceso de monitoreo e instrumentación, requerido para controlar continuamente las operaciones y las condiciones ambientales del relleno. Este monitoreo es esencial para adaptar las operaciones a cualquier cambio y para garantizar el cumplimiento continuo con las normativas ambientales. 81.
Finalmente, la fase de clausura del relleno sanitario exige la elaboración de un plan de cierre y posclausura, que debe contemplar no sólo la gestión final de los residuos sino también la restauración y el seguimiento del sitio a largo plazo. Este plan debe incluir estrategias detalladas para asegurar que el uso futuro del suelo sea seguro y compatible con el desarrollo sostenible, además de requerir un periodo de seguimiento que puede extenderse por más de 20 años después del cierre formal del relleno, según lo establece la normativa vigente. 82.
Estos protocolos y estudios no solo cumplen con requisitos legales, sino que también reflejan un compromiso con la gestión ambiental responsable y la salud pública, pilares fundamentales para la sostenibilidad urbana y regional en Colombia. 83. El Decreto 1784, en su artículo 2.3.2.3.22, establece que “[ ] las metodologías tarifarías del servicio público de aseo que establezca la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRA deberán incentivar el desarrollo de la actividad complementaria de tratamiento [ ]”. 84.
La Resolución CRA 943 de 2021 establece regulaciones importantes respecto a los costos y tarifas relacionadas con la operación de rellenos sanitarios en Colombia. En particular, define que si se requiere seleccionar un nuevo relleno sanitario debido a la vida útil del actual o por mandato de las autoridades, se deben 26 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ajustar los costos tarifarios para reflejar las nuevas condiciones operativas y de infraestructura.
Esto asegura que los costos se distribuyan de manera justa y eficiente entre los usuarios y las entidades prestadoras del servicio público de aseo. 85. Estas medidas son parte de un esfuerzo por mejorar la calidad ambiental del país y asegurar una gestión de residuos más sostenible y eficiente. Además, las normativas se actualizan periódicamente para adaptarse a las nuevas necesidades y avances tecnológicos en el sector.
Análisis del caso concreto 86. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales señalados la Sala procede a resolver el caso concreto. 87. El Tribunal Administrativo de Bolívar amparó el derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al considerar que el predio “Sin Pensar” no admitía la construcción de un relleno sanitario, comoquiera que: i) la destinación de sus suelos UPA1 y URA2 tiene como actividades principales “[c]ultivos como maíz, yuca, ají, millo, fríjol, tabaco, plátano y pastos”; y, ii) el predio se encuentra ubicado por fuera del área de reserva de provisión de infraestructura de servicios públicos, según lo delimitado en el plano núm. 13 del Plan Básico de Ordenamiento Territorial. 88.
La empresa Serviaseo S.A. E.S.P. interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia y pidió revocar la decisión. Sustentó que sí es posible ubicar el relleno sanitario “Sin Pensar” en el sitio donde se encuentra en la actualidad, en tanto, el artículo 564 del Acuerdo 008 de 2002, por el cual se aprueba el PBOT del Municipio de El Carmen de Bolívar, admite su ubicación en zona rural.
Aunado a ello, indicó que los sitios que se demarcaron como zona para la provisión de infraestructura de servicios públicos en el plano núm. 13 no cumplían con los requisitos establecidos en la Resolución núm. 1096 de 2000, en particular, lo dispuesto en el título F6.2.2. Por último, señaló que no existe prueba que permita demostrar que se encuentre violando “derechos fundamentales”. 89.
Definido lo anterior, la Sala procederá al análisis del material probatorio y posteriormente a la resolución de los problemas jurídicos planteados supra. 27 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 90.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes50 para resolver el caso sub examine son las siguientes: 91. Copia de la Resolución núm. 1295 de 25 de octubre de 2010 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (Cardique), por medio de la cual, se archiva una solicitud de licencia ambiental presentada por el alcalde municipal de El Carmen de Bolívar para el proyecto de construcción y operación del relleno sanitario. 92.
Copia del certificado de uso de suelos expedido el 19 de septiembre de 2013 por la Secretaría de Planeación e Infraestructura de El Carmen de Bolívar, en el que se afirma que un predio “[…] delimitado en el mapa No. 13 DE LA ZONIFICACIÓN DE USO DE SUELO RURAL” se encuentra apto para la construcción de infraestructura del relleno sanitario […]”. 93.
Copia de la Resolución 1072 de 15 de julio de 2015, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique - CARDIQUE, por medio de la cual, se niega una solicitud de licencia ambiental presentada por Serviaseo S.A. E.S.P. 94. Copia del memorando interno de 4 de octubre de 2016, suscrito por la subdirectora de planeación de CARDIQUE, en la que se afirma que “[…] el lote sin pensar se encuentra en Zonas de producción agraria (UPA 1) y Zonas de Protección (UPC) […]”.
Al final del informe se concluye que “[e]l lote referenciado por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, no tiene restricción de alto riesgo para la localización de asentamientos por amenazas naturales para la localización de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios (rellenos Sanitarios) y no se encuentra áreas [sic] protegida […]”. 95.
Copia del Concepto Técnico 0650 de 5 de octubre de 2016, elaborado por la Subdirección de Gestión Ambiental de CARDIQUE, en el que autoriza la construcción del proyecto de relleno sanitario en el Municipio de El Carmen de Bolívar. 50 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI, expediente digital. 28 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.
Copia de la Resolución 1452 de 5 de octubre de 2016, expedida por CARDIQUE, por medio de la cual, se deja sin efectos una resolución y, a su vez, se otorga una solicitud de licencia ambiental. 97. Copia del Plan de clausura y postclausura del relleno sanitario “Sin Pensar” elaborado por Serviaseo S.A. E.S.P., presentado al director general de CARDIQUE el 4 de febrero de 2017. 98.
Copia del Informe elaborado el 27 de marzo de 2018 por la Empresa Ambielab Ltda., en el cual se presentan los resultados fisicoquímicos de una muestra de agua tomada “aguas abajo Arroyo Alférez”. 99. Copia de la solicitud de 10 de abril de 2018 radicada por la Procuradora Ambiental y Agraria ante la Empresa de Servicios Públicos Serviaseo S.A. E.S.P, en la que pidió que se suspendiera el proyecto de construcción del relleno sanitario “Sin Pensar”, hasta tanto no se incluya la participación de la comunidad asentada en las inmediaciones de la obra. 100.
Copia del Oficio GC2018072 de 12 de abril de 2018, elaborado por la E.S.P. Serviaseo S.A., por medio del cual, se opone a la solicitud de suspensión de obras presentada por la Procuradora Ambiental y Agraria. 101. Copia del certificado de uso del suelo expedido el 6 de junio de 2018, por el alcalde municipal de El Carmen de Bolívar, en el que se afirma que el predio denominado “Sin Pensar” identificado con matrícula inmobiliaria 062-8802 presenta un uso del suelo “ÁREA DE PRODUCCIÓN AGROPECUARIA Y ÁREAS DE PROTECCIÓN DE LOS SUELOS”. 102.
Copia del certificado expedido el 6 de junio de 2018, por el alcalde municipal de El Carmen de Bolívar, en el que se constata que “[…] la zona donde se está construyendo el relleno sanitario Sin Pensar se encuentra ubicado fuera de la zona de reserva de infraestructura de servicios públicos, según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y sus planos incorporados […]”.
Sobre la vulneración del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes 29 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103.
Para efectos de resolver las inconformidades propuestas por la empresa Serviaseo S.A. E.S.P. resulta del caso señalar, en primer lugar, que: 104. La Constitución Política y la ley le otorgó a los concejos municipales la facultad de reglamentar el uso del suelo dentro de su territorio y, en el marco de esa competencia, a través de los planes de ordenamiento territorial, estas deberán, entre otras: i) clasificar el territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana; y ii) localizar y señalar áreas y suelos específicos para, entre otras, la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios, en especial, para la disposición y tratamiento de los residuos sólidos. 105.
Por ley, el plan de ordenamiento territorial es el instrumento indispensable para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio del municipio; en consecuencia, este debe contener tres componentes, entre ellos, el rural donde se deberán delimitar en forma específica las áreas que formen parte de los sistemas de disposición final de desechos sólidos. 106.
Conforme con la normativa, las áreas que se delimitan para los sistemas de disposición final de desechos sólidos constituyen normas urbanísticas estructurales del plan de ordenamiento territorial. Esta normativa prevalece sobre las demás y ninguna regulación se puede adoptar o modificar en contravía de aquellas, al punto que la normativa establece que solamente se pueden modificar a través de la modificación del plan de ordenamiento territorial, la revisión general del mismo o excepcionalmente a iniciativa del alcalde con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados. 107.
Los rellenos sanitarios son lugares técnicamente seleccionados con el objeto de prestar un servicio público y con el propósito de evitar el peligro, daño o riesgo a la salud pública. Además, la normativa establece que los entes territoriales son responsables de asegurar que el servicio público de aseo se preste a los habitantes sin poner en peligro la salud humana y, en particular, sin ocasionar riesgos para los recursos de agua, aire y suelo. 108.
La incorporación de las áreas en el plan de ordenamiento solamente se podrá hacer en los procesos de adopción, revisión, modificación o ajustes al plan. Así, expedido el acto administrativo por medio del cual se adopta o modifica el plan de ordenamiento, en el que se hayan establecido las áreas potenciales para la 30 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposición final de residuos sólidos, mediante la tecnología de relleno sanitario, el prestador del servicio público de aseo, en la actividad complementaria de disposición final, debe adelantar el proceso de licenciamiento. 109.
El Tribunal Administrativo de Risaralda amparó el derecho e interés colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, al encontrar probado que el predio donde se encuentra el relleno sanitario “Sin Pensar” está en suelos UPA1 y URA2 con usos agrícolas, aunado a que están por fuera del área de reserva de provisión de infraestructura de servicios públicos. 110.
El recurrente aduce que el PBOT si admite la posibilidad de construir rellenos sanitarios en zona rural, no obstante, lo probado en el proceso permite evidenciar que: 111. El Concejo Municipal del Carmen de Bolívar, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, por medio del Acuerdo núm. 008 de 16 de diciembre de 2002, expidió el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio. 112.
El artículo 35 del Componente General, sobre suelo rural, determinó que “[…] se considera como suelo rural los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad, o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas […]”. Adicionalmente, señala que “[…] [e]l suelo rural del territorio municipal lo conforman: […] 1.
Los centros poblados rurales. […] 2. Las zonas de producción agropecuaria, forestal, de explotación minera, y reservas ecológicas […]”. 113. El artículo 39 del Acuerdo ibidem, sobre suelo de protección, señala que forman “[…] parte del suelo de protección los terrenos e inmuebles que se encuentran localizados dentro de los perímetros comprendidos en suelo urbano, rural o suburbano que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, tienen restricción de urbanizarse y edificarse así como las áreas definidas como de alto riesgo para la localización de asentamientos por amenazas naturales o salubridad y las zonas de reserva para la localización de infraestructura para la provisión de servicios públicos domiciliarios (Ver plano No. 1 – Clasificación General del Suelo) […]”; para tal efecto estableció que dentro de los suelos de protección se encontraban, entre otros, los siguientes: 31 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] El Arroyo Alférez y las franjas paralelas.
El cauce natural del Arroyo Alférez y las franjas paralelas a la línea de máxima inundación o a los bordes, en un ancho de 50 metros, estos suelos serán cubiertas con vegetación, que actué como barrera protectora, por intermedio de programas de reforestación […]”. “[…] Cuerpos de agua y las franjas paralelas. Las ciénagas dentro del territorio municipal y sus franjas paralelas, serán objeto de tratamientos de protección […]”.
“[…] Áreas de reserva y de influencia para la provisión de infraestructura de servicios públicos. Estas corresponden específicamente, al servicio de alcantarillado y aseo, se contemplará en la zona rural, la ubicación de un área de reserva para la provisión de infraestructura de servicio públicos en las demandas futuras de relleno sanitario (Residuos Sólidos), Planta de tratamiento de residuos líquidos […]”; además destacó que en “[…] estas áreas de reserva, se deberá contemplar un proyecto específico, para el estudio referente al tratamiento de residuos en la municipalidad […]” (Destacado fuera de texto). 114.
El cuadro núm. 2 del artículo 43 del Acuerdo núm. 008 de 2002 establece como usos propuestos de las unidades de manejo del territorio municipal, entre otras, las Zonas de Producción Agraria (UPA), Zonas de Recuperación Ambiental (URA), Zonas expuestas a amenazas y riesgos (UPC), Áreas de Especial Significancia Ambiental (UPN) y Áreas de Manejo Especial (UME), de las cuales se destacan por la importancia para este caso, la UPA1 y la URA2 y sus usos propuestos, así: 115.
UPA 1: uso principal: “Cultivos como maíz, yuca, ají, millo, fríjol, tabaco, plátano y pastos”; uso complementario: “Adecuación de riego para las épocas secas, siembra de pastos manejados, recreación contemplación”; uso condicionado: “Industria no contaminante”; y uso restrictivo: “Viviendas, extracciones mineras” (Destacado fuera de texto). 116.
URA 2: uso principal: “Bosque productor, conservación de la vegetación natural”; uso complementario: “Frutales, agricultura de subsistencia”; uso condicionado: “Pastos condicionados a la acidez”; y uso restrictivo: “Actividades agrícolas” (Destacado fuera de texto). 117. En consecuencia, la Sala considera pertinente reiterar que, aunque las UPA1 y URA2 no prohíban la construcción de rellenos sanitarios en los predios clasificados en estos dos usos del suelo, de su clasificación se entiende, per se, la existencia de esa restricción. 118.
Ahora bien, los artículos 49 y 544 del Acuerdo ibidem, sobre área de amortiguación del relleno sanitario y disposición final de residuos sólidos y líquidos, señala, por un lado, en relación con el área de amortiguación, que es un “[…] [á]rea delimitada con la finalidad de prevenir perturbaciones causadas por actividades del 32 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relleno sanitario (impacto negativo), en zonas aledañas al suelo urbano y de expansión urbana […]” y, por el otro, en relación con la disposición final de residuos sólidos, que “[…] [p]ara las actividades socioeconómicas que generan la prestación de servicios públicos domiciliarios, específicamente, el servicio de alcantarillado y aseo, se contemplará en la zona rural, la ubicación de un área de reserva, para la provisión de infraestructura de servicio públicos en las demandas futuras de relleno sanitario (Residuos Sólidos), Planta de tratamiento de residuos líquidos, y otras infraestructuras.
Está zona cobija los predios rurales […]” (Destacado fuera de texto). 119. Resulta relevante para el caso concreto, la copia del Plan de Clausura y Posclausura del relleno sanitario “Sin Pensar”51, que Serviaseo S.A. E.S.P. presentó a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, CARDIQUE, en la que, al hacer la descripción general del relleno sanitario, en especial al referirse a la ubicación de cuerpos de agua, sostuvo que: “[…] El municipio de El Carmen de Bolívar, cuenta con una gran riqueza hídrica, es recorrido de occidente a oriente por el Arroyo Alférez, el cual se constituye en su mayor recurso hídrico, nace en las colinas occidentales a partir de un gran número de arroyos de escorrentía, que se transformas en arroyos afluentes […]”.
Asimismo, conforme lo informó CARDIQUE, que entre el predio “Sin pensar” y el arroyo Alférez “[…] existe cercanía […] al área del proyecto […]” y que con el objeto de proteger el recurso hídrico el acto que otorgó la licencia estableció un retiro o ronda hídrica de 30 metros de ancho para la conservación del rio. 120. La Sala, atendiendo lo anterior, considera que el predio “Sin Pensar”, para el cual se expidió la licencia ambiental que permite la construcción del relleno sanitario en el Municipio de El Carmen de Bolívar, atendiendo los usos del suelo reglamentados mediante el Acuerdo núm. 008 de 2002, está clasificado como UPA1 y URA2; es decir, como suelo de producción agropecuaria y área de conservación y protección de los suelos. 121.
También resulta relevante que el Alcalde del Municipio de El Carmen de Bolívar que, en certificación expedida el 6 de junio de 201854, manifestó luego de reseñar el contenido de los planos núms. 1, 4, 13 y 14, anexos del Acuerdo núm. 008 de 2022, que “[…] se certifica que la zona donde se está construyendo el relleno sanitario Sin Pensar se encuentra ubicado, fuera de la zona de reserva de 51 Folios 528 a 600 del cuaderno núm. 3 del expediente y 601 a 613 del cuaderno núm. 4 del expediente. 33 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infraestructura de servicios públicos, según el Plan Básico de Ordenamiento Territorial y sus planos incorporados […]”; documento que no fue tachado ni controvertido por las partes. 122.
La Sala considera que el hecho de que en la UPA1 se haya dispuesto como uso principal el de cultivos como maíz, yuca, ají, millo, frijol, tabaco, plátano y pasto; y, además se haya condicionado su uso a “industrias no contaminantes”, conlleva a la existencia de vulneración del derecho e interés colectivo dadas las implicaciones e impactos que un relleno sanitario podría provocar, al medio ambiente y, en especial, en el recurso hídrico cercano. 123.
En relación con el argumento relativo a la existencia de una norma en el plan de ordenamiento territorial que permite la ubicación del relleno sanitario, la Sala considera que más allá de la existencia de dicha norma se encuentra probado, en este caso concreto, que el precitado relleno no puede estar ubicado allí por los usos permitidos del suelo y, adicionalmente, por la presencia de la fuente hídrica en inmediaciones del proyecto, conforme se indicó anteriormente. 124.
En tal sentido, la Sala considera oportuno mantener la declaratoria de amparo del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y confirmar las órdenes dispuestas en la sentencia proferida en primera instancia con el propósito de conminar la situación de vulneración. 125.
De otra parte, la empresa Serviaseo S.A. E.S.P. adujo en su recurso de apelación que no existe prueba de la vulneración de “derechos fundamentales”. Al respecto, le corresponde a la Sala reiterar que la acción popular es de carácter principal y tiene por objeto la protección de los derechos e intereses colectivos, no los derechos fundamentales, en tanto, para la garantía de estos derechos existe otro mecanismo de defensa judicial establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, denominado acción de tutela.
De allí que, no sea dable estudiar a través de la acción popular la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Al respecto, la Sala ha indicado lo siguiente: “[…] El artículo 86 de la Constitución Política, establece la acción de tutela para reclamar ante los Jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de los derechos fundamentales en los casos en que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad 34 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pública, siempre y cuando el afectado, conforme lo establece el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que la acción se utilice como mecanismo transitorio, en aras de evitar un perjuicio irremediable.
Por su parte, la acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares cuando actúen en desarrollo de funciones administrativas.
Dicha acción busca que la comunidad afectada pueda disponer de un mecanismo jurídico de forma rápida y sencilla para la protección de sus derechos. Se trata pues de acciones que comparten la misma naturaleza constitucional, pero se orientan a proteger derechos de distinta clase, por un procedimiento previsto en norma especial para cada una de ellas […]”52. 126.
Finalmente, en lo que atañe a las costas judiciales, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 127.
Atendido a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, resolvió en el ordinal sexto, lo siguiente: “[…]
SEXTO: Constituir un comité integrado por los actores populares, un delegado de la defensoría y un delegado de cada una de las accionadas, quienes informarán al Despacho sobre el acatamiento del fallo, para lo cual se librará oficio con copia de esta providencia, con el fin que se vele por su estricto cumplimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 […]”. 128.
La Sala modificará la parte resolutiva de la sentencia proferida el 22 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Bolívar en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de cumplimiento, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal deberá presidir el comité de verificación. 129. Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la providencia. 52 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de julio de 2014, número único de radicación: 25000- 23-41-000-2014-00858-01(AC). 35 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 130.
La Sala modificará el ordinal sexto de la sentencia de 22 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, relativo a la conformación del Comité de Verificación de Cumplimiento de la sentencia, negará las costas en esta instancia y confirmará en lo demás la providencia proferida en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento que manifestó el Consejero de Estado, doctor Germán Eduardo Osorio Cifuentes, para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, SEPARAR al Magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado del conocimiento de la presente acción popular, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el ordinal sexto de la sentencia de 22 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva, el cual quedará así: “[…]
SEXTO: ORDENAR la conformación del Comité de Verificación de Cumplimiento, que deberá estar presidido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar. Además, estará integrado por el actor popular, un delegado del Municipio de El Carmen de Bolívar, un delegado de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE, un delegado de la empresa Serviaseo S.A. E.S.P., la coadyuvante, y un delegado de la Defensoría del Pueblo.
En el evento que, durante la ejecución de esta sentencia, se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las órdenes de la sentencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
TERCERO: NEGAR las costas en esta instancia de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 22 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 36 Núm. único de radicación: 130012333000201800800-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472.
SEXTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.