CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado 47001233300020160041502 (6630-2023) Demandante Ricardo Elías de Jesús Bolaños González y otros Demandada Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y Otros Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Tema Prima especial de servicios Jueces.
Decisión Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada en contra la sentencia del 30 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1 Demanda1. 1.1.1 Pretensiones. Los señores: Ricardo Elías de Jesús Bolaños González, Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez, Elizabeth Diazgranados Palencia, Dolly Esther Goenaga Cárdenas, Bibiana Gómez Escobar, Carlos Enrique González Varela, Mónica Lozano Pedrozo, Edilberto Mendoza Nigrinis, Otto Orozco Andrade y Pedro Miguel Vicioso Cogollo, por intermedio de apoderado judicial, acudieron a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando: 1 Ff. 2 a 22 archivo PDF
1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente digital - Samai – visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 2 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros (i) la nulidad de la Resolución DESAJ15-2907 del 3 de noviembre de 2015, por medio de la cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Santa Marta negó el reajuste salarial y prestacional pretendido por los demandantes;
(ii) la nulidad del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo que surgió ante la no respuesta al recurso de apelación interpuesto por los demandantes en contra de la anterior resolución. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor de cada uno de los demandantes, durante el tiempo que han ejercido como jueces, el reajuste salarial del 30% de asignación básica mensual, que corresponde a la prima especial de servicios creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; junto con la reliquidación de todas las prestaciones sociales y cesantías teniendo en cuenta el 30% del salario que históricamente ha sido mermado; así como, que las diferencias que se generen sean canceladas debidamente indexadas. 1.1.2 Hechos Se indica que, los demandantes se han desempeñado como jueces de la República, vinculados a la entidad en diferentes fechas, así: NOMBRE Y APELLIDOS FECHA DE INICIO FECHA DE TERMINACIÓN Ricardo Elías de Jesús Bolaño González 1/01/2006 ACTIVO Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez 05/04/2010 30/06/2016 Elizabeth Diazgranados Palencia 03/10/2002 ACTIVO Dolly Esther Goenaga Cárdenas 01/01/1993 ACTIVO Bibiana Gómez Escobar 01/01/1993 ACTIVO Carlos Enrique González Varela 01/01/2009 ACTIVO Mónica Lozano Pedrozo 13/11/1997 ACTIVO Edilberto Mendoza Nigrinis 02/11/2004 ACTIVO Otto Orozco Andrade 01/01/1993 ACTIVO Pedro Miguel Vicioso Cogollo 10/11/1997 ACTIVO 3 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros Expone que, el Gobierno nacional en desarrollo de lo normado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, profirió el Decreto 51 del 7 de enero de 1993, estableciendo la prima especial de servicios, sin carácter salarial, a favor de los jueces de la República.
Desde entonces y hasta el año 2014 el contenido de dicha norma fue reproducido expresamente por el Gobierno nacional, durante cada año, al expedir los decretos que establecen el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial; ya en el año 2015 se hizo de forma tácita a través del artículo 2 del Decreto 1257 de 2015, donde se estableció un reajuste en un porcentaje de 4.66% de los valores señalados para beneficios salariales y prestacionales determinados en el Decreto 194 de 2014, dentro de los cuales está contemplada la prima especial de servicios, sin carácter salarial.
Desde 1993 hasta la actualidad la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha pagado a los jueces de la República, entre ellos, los demandantes, a título de prima especial de servicios, el 30% incluido en la asignación básica mensual, esto es, se mermó el valor de su asignación mensual en citado porcentaje, aduciendo que aquel correspondía a la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Dicha disminución del salario ha implicado, en la práctica, una merma también de sus prestaciones sociales y de cesantías, dado que han sido liquidadas sobre un 70%, ocasionando un detrimento injustificado respecto de las sumas que por tales conceptos deberían haber percibido los funcionarios judiciales. Los demandantes presentaron petición el 16 de octubre de 2015 ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, solicitando el reconocimiento y pago del reajuste salarial y prestacional pretendido, la cual fue negada por medio del acto acusado. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación. La parte demandante invocó como normas infringidas las siguientes: 4 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros De la Constitución Política el artículo 53. De la Ley 4.a de 1992 literales a y h del artículo 2 y el artículo 10.
Se refirió inicialmente al principio de la condición más beneficiosa y los derechos mínimos laborales; así como, al principio de indubio pro operario que impone siempre una interpretación favorable a la parte más débil de la relación laboral, esto es, el trabajador. Expuso que, en la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó claro que las autoridades encargadas de reconocer y pagar la prima especial de servicios interpretaron de forma indebida lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Adujo que, los actos administrativos acusados son violatorios de las disposiciones constitucionales y legales citadas; así como de la jurisprudencia de esta corporación, dada que, persistente en la errónea interpretación del citado artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 1.2. Contestaciones de la demanda. 1.2.1. Rama Judicial2 Se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que, ha liquidado y pagado la asignación salarial y prestacional de los demandantes con estricta sujeción a los decretos salariales vigentes expedidos por el Gobierno nacional para cada vigencia fiscal, los cuales regulan el régimen salarial aplicable a los jueces de la República.
Sostuvo que, la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales de la Rama Judicial expedidos desde el año 1993 al 2007, proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 29 de abril de 2014, rige hacia el 2 Ff. 346 a 360 archivo PDF
1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO - dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente - Samai - enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 5 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros futuro, esto es, tiene efectos ex - nunc, la cual no tiene incidencia alguna respecto el caso de los demandantes.
A juicio de la demandada reajustar en un 30% todas las prestaciones e ingresos laborales del demandante, tomando en consideración la prima especial de servicios, sería usurpar las funciones del Gobierno nacional, quien mediante decretos anuales reguló el régimen salarial y prestacional. Asimismo, señala que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha pagado los salarios y demás emolumentos conforme a las normas que rigen la materia.
Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: «inexistencia de causa para demandar», «prescripción trienal de derechos laborales» y la «innominada o genérica». Asimismo, solicitó la vinculación como litisconsortes necesarios de la Presidencia de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública. 1.2.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público3 La demandada argumentó que, no tiene ninguna obligación respecto de los reconocimientos salariales y prestacionales pretendidos por los demandantes, en tanto, no tiene ninguna relación o vinculo jurídico con ellos y los actos acusados fueron expedidos por otra autoridad. Recordó las normas sobre funcionamiento del sistema presupuestal, la ley del presupuesto, las apropiaciones presupuestales, entre otras, concluyendo que, a cada entidad se le asigna un presupuesto para funcionamiento e inversión, el cual es administrado autónomamente por cada una de ellas.
Citó la jurisprudencia de esta corporación sobre la naturaleza jurídica de la prima especial de servicios, precisando que esta no tiene carácter salarial, en 3 Ff. 425 a 436 archivo PDF
1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO - dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente - Samai - enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 6 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros virtud de lo cual no puede servir de base para el reconocimiento de prestaciones sociales.
Finalmente, propuso la excepción que denominó «falta de legitimación en la causa por pasiva.» 1.2.3. Departamento Administrativo de la Función Pública4 Se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que quien debe responder por lo pretendido es la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, quien expidió los actos acusados y es la empleadora de los demandantes; tal como se desprende del Decreto 1068 de 2015.
Expuso que, lo resuelto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado no se extienden a las situaciones particulares de los demandantes. Adujo que, la prima especial venía siendo pagada a los servidores correspondientes de la manera en que el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 lo dispuso, esto es, como un aumento o plus en el ingreso mensual de los servidores beneficiarios de aquella desde el año 1993, sin que haya habido disminución o afectación en el ingreso de los demandantes.
Propuso las excepciones que denominó «inexistencia de título de imputación presupuestal de la reclamación laboral de los accionantes», «inexistencia del derecho reclamado», «inexistencia de un perjuicio indemnizable», «caducidad y prescripción», «indebida representación de la nación», y la «excepción genérica». 1.2.4 Departamento Administrativo de la Presidencia5 4 Ff. 443 a 482 archivo PDF
1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO - dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente - Samai - enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 5 Ff. 514 a 555 archivo PDF
1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO - dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente - Samai - enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 7 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros Se opuso a la prosperidad de las pretensiones bajo el argumento que no expidió los actos administrativos cuya nulidad se persigue, no tiene ni ha tenido ningún vínculo con los demandantes, en consecuencia, no le es posible legalmente acceder al restablecimiento del derecho pretendido.
Expuso que, la entidad no participa en la liquidación y pago que hace la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a sus funcionarios; por tanto, a su favor existe una falta de legitimación en la causa por pasiva; ante lo cual, pide se le desvincule del proceso o en su defecto se nieguen las pretensiones. 1.3. Sentencia de primera instancia6.
El Tribunal Administrativo del Magdalena (Sala de Conjueces), mediante sentencia dictada el 30 de agosto de 2022 accedió parcialmente a pretensiones de la demanda, sin condena en costas, y dispuso: «PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de Legalidad de los Decretos posteriores al año 2007; inexistencia de título de imputación presupuestal de la reclamación laboral de los accionantes; inexistencia del derecho reclamado; inexistencia de un perjuicio indemnizable y caducidad formuladas por la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL y por LA NACION – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA.
SEGUNDO: DECLÁRENSE probadas las excepciones de Falta de Legitimación en la Causa por pasiva e indebida representación de la Nación formuladas por la NACIÓN – MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, LA NACION - PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y LA NACION – DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA.
TERCERO: INAPLICAR POR INCONSTITUCIONALIDAD el artículo 6º del Decreto 658 de 2008, el artículo 8º del Decreto 723 de 2009, el artículo 8º del Decreto 1388 de 2010, el artículo 8º del Decreto 1039 de 2011, el artículo 8º del Decreto 0874 de 2012, el artículo 8º del Decreto 1.024 de 2013, el artículo 6Archivo PDF 029_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA - expediente digital de primera instancia - Samai - enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=76001233300120170142100760012. 8 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros 4º del Decreto 1034 de 2013, el artículo 8º del decreto 194 de 2014, el artículo 4º del Decreto 204 de 2014, los artículos 4º de los Decretos 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017, 338 de 2018, 997 de 2019 y 301 de 2020, en cuanto previeron como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual devengado por los demandantes en sus calidades de Jueces de la República, de conformidad con lo expuesto en precedencia.
CUARTO: DECLÁRESE la nulidad del acto administrativo identificado como OFICIO DESAJ 15-2907 DE FECHA 3 DE NOVIEMBRE DE 2015, expedido por la Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta, por intermedio de la Directora Ejecutiva Seccional, mediante el cual se les negó a los demandantes […] (acogidos al Decreto 057 de 1993), el reconocimiento y pago de la porción del 30% de la asignación básica mensual que les ha sido menguada, así como las sumas que resulten a su favor por la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluida la porción del 30% de la asignación básica mensual.
QUINTO: DECLARAR la ocurrencia del Silencio Administrativo Negativo derivado de la falta de respuesta del Recurso de Apelación interpuesto por los demandantes en contra del acto administrativo contenido en el OFICIO DESAJ 15-2907 DE FECHA 3 DE NOVIEMBRE DE 2015, proferido por la Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta, por intermedio de la Directora Ejecutiva Seccional, mediante el cual se les negó a los demandantes (acogidos al Decreto 057 de 1993) el reconocimiento y pago de la porción del 30% de la asignación básica mensual que les ha sido menguada, así como las suma que resulten a su favor por la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluida la porción del 30% de la asignación básica mensual.
SEXTO: DECLARAR la nulidad del acto ficto negativo producto de la ocurrencia del silencio administrativo negativo derivado de la falta de respuesta del recurso de apelación interpuesto por los demandantes en contra del acto administrativo contenido en el OFICIO DESAJ 15-2907 DE FECHA 3 DE NOVIEMBRE DE 2015, proferido por la Dirección de Administración Judicial Seccional Santa Marta, por intermedio de la Directora Ejecutiva Seccional, mediante el cual se les negó a los demandantes (acogidos al Decreto 057 de 1993) el reconocimiento y pago de la porción del 30% de la asignación básica mensual que les ha sido menguada, así como las suma que resulten a su favor por la 9 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros reliquidación de sus prestaciones sociales, incluida la porción del 30% de la asignación básica mensual.
SEPTIMO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL a reconocer y pagar favor de los demandantes, […], las siguientes sumas de dinero: a.) La porción del salario equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica mensual, correspondiente a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1.992, entendida como un agregado o valor adicional, causadas a partir del 16 de octubre de 2012 hasta que por razón del cargo tengan derecho, dichas sumas serán ajustadas conforme quedo expuesto en el aparte motiva de esta sentencia. b.) Las sumas de dinero que resulten a su favor por concepto de la reliquidación de las prestaciones sociales, causadas a partir del 16 de octubre de 2012 hasta que por razón del cargo tengan derecho, con base en el 100% de la remuneración básica mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial mensual, dichas sumas serán ajustadas conforme quedo expuesto en el aparte motiva de esta sentencia.
OCTAVO: DECLÁRESE la prescripción trienal de las sumas por los años anteriores al reconocido por razón de la condena, por consiguiente, las sumas causadas con anterioridad al 16 de octubre de 2012 se encuentran prescritas, conforme con lo expuesto en el parte motiva de la sentencia». El a quo inició la fundamentación de su decisión con una cita de la sentencia SUJ-016 CE-S2-2019 del Consejo de Estado, Sala de Conjueces que unificó jurisprudencia respecto a la interpretación y entendimiento que se debe aplicar respecto de la prima especial de servicios, creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, indicando que en aquella se precisó que la prima especial de servicios es un plus y no una merma del salario.
Sobre el carácter salarial de la prima especial de servicios indicó que, desde que fue concebida por la Ley 4 de 1992, esta prestación se le asignó una naturaleza salarial y debía ser tenida en cuenta para las liquidaciones de prestaciones sociales. Con base en el anterior razonamiento, consideró que el Gobierno nacional desbordó sus funciones al haber despojado de su 10 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros naturaleza salarial a la prima de servicios, con la expedición de los decretos reglamentarios que año a año dispusieron sobre el régimen salarial de los funcionarios de la Rama Judicial.
Trajo a colación el concepto de salario y sus características, para concluir que, la prima de servicios dado que es una remuneración directa y habitual del trabajo, debe ser considera como factor salarial. Señaló que, todos los funcionarios que legalmente perciben la prima especial de servicios tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
En ese orden de ideas, manifestó que en el plenario se acreditó la vinculación de los demandante como jueces de la República, quienes son regidos por el Decreto 57 de 1993, al cual se acogieron; así como, que desde la fecha de su vinculación la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y pagó a los demandantes el 70% de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno nacional para ese cargo a título de asignación básica y el 30% restante, a manera de prima especial; en consecuencia, la autoridad demandada liquidó las prestaciones sociales de los demandantes sobre el 70% de su salario básico, todo lo cual, desatiende el carácter salarial de la prima de servicios.
Finalmente, al resolver las excepciones de las demandadas declaró la prescripción de las diferencias salariales y prestacionales anteriores al 16 de octubre de 2012, con base en los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 y la jurisprudencia unificada de esta corporación. Luego estudió las funciones y competencias de las entidades integradas al litisconsorcio necesario por pasiva (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica y el Departamento Administrativo de la Función Pública) y declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor. 11 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros 1.4.
Recurso de apelación7. La apoderada Rama Judicial, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia bajo los siguientes argumentos: La prima especial de servicios fue creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como una remuneración adicional para los jueces y magistrados, sin carácter salarial, teniendo solo es carácter para efecto de las cotizaciones a pensión. Ante ello, considera que no es viable efectuar la reliquidación de las prestaciones incluyendo el 30% de prima especial de servicios como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de tal cálculo, hacerlo, implicaría desacatar el ordenamiento legal que estuvo vigente a la fecha de su causación. Expuso que, el comité de conciliación de la entidad ha manifestado que se deben extender los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ 016-CE-S2-2019 a los funcionarios judiciales correspondientes; sin embargo, las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual y, el 30% adicional como factor salarial, calculado sobre el 100% del salario básico, solo pueden ser reconocidos a partir del 1 de enero de 2021, en aplicación del Decreto 272 de 2021.
Indicó que, no es presupuestalmente viable para la entidad pagar las diferencias salariales y prestaciones causadas con anterioridad al 1 de enero de 2021, toda vez que no cuentan con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito. 1.5. Trámite del recurso de la Ley 2080 de 2021. 7 Archivo PDF 032_RECEPCIONRECURSOAPELACION_70923APELACIONRA- expediente digital de primera instancia - Samai - enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=76001233300120170142100760012. 12 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros Con auto del 1 de noviembre de 20248, el consejero sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, se prescindió de la etapa de alegaciones.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Sala se pronunciará de los argumentos expuestos por el apelante. 2.2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si es posible ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de los demandantes teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; así como, si el déficit presupuestal que aduce la entidad demandada es una justificación para denegar las pretensiones de la demanda.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial, 2.3. Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas. 2.2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades.
Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución 8 Índice 00004 expediente digital – Samai. – consultable en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 13 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 19939, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha» Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará 9 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones». 14 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 202510), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos de liquidar cesantías o prestaciones sociales.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda 10 “ARTÍCULO 4.
Prima especial. Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2025, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” 15 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 201411, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia de unificación SUJ-016-CE- S2-2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede 11“SEGUNDO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.” 16 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron las siguientes reglas de unificación, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se 17 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.3.
Hechos probados. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Se aportaron con la demanda unas certificaciones de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, en las que constan los ingresos mensuales devengados por los demandantes, en los siguientes periodos: - Certificación del 26 de enero de 2015, en la que consta que, Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez, entre los años 2010 y 2014, devengó como ingresos mensuales: sueldo básico y prima especial de servicios12. - Certificación del 26 de enero de 2015, en la que consta que, Edilberto Mendoza Nigrinis entre los años 2004 y 2014, recibió como ingresos mensuales: sueldo básico y prima especial de servicios13. - Certificación del 2 de enero de 2015, donde se indica que, Pedro Miguel 12 Ff. 45 archivo PDF
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1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO - dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente digital - Samai – visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103. 18 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros Vicioso Cogollo desde el año 1997 hasta 2014, percibió como ingresos mensuales: sueldo básico y prima especial de servicios14. - Certificación del 22 de junio de 2016, cuyo contenido refiere que, Ricardo Elías de Jesús Bolaño González desde el año 2011 hasta 2016 le pagaron por sueldos y otros conceptos: sueldo básico, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de navidad, prima de productividad, bonificación por actividad judicial15. - Certificación adiada el 24 de mayo de 2016, de cuyo contenido se extrae que Elizabeth Diazgranados Palencia durante el periodo del 2003 a 2016, percibió ingresos como juez de la República los siguientes conceptos: sueldo básico, prima especial de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios y cesantías, mientras que, en el 2002, sólo devengó: sueldo básico, prima especial de servicios y cesantías16. - Certificación del 26 de enero de 2015, donde se establece que, Dolly Esther Goenaga Cárdenas, durante el periodo de 1993 a 2014, como juez le fueron pagados el sueldo básico y la prima especial de servicios mensualmente17. - Certificación del 22 de julio de 2016, de cuyo contenido se extrae que Bibiana Gómez Escobar, durante el lapso entre 1993 y 2016 devengó como juez los siguientes emolumentos: sueldo básico, prima especial, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de servicios, además bonificación por servicios prestados desde el año 1997 en adelante18. - Certificado del 24 de junio de 2016, en el cual se observa que durante el tiempo comprendido del 2009 a 2016, Carlos Enrique González Varela, recibió ingresos como juez que comprenden los siguientes 14 Ff. 47 a 50 archivo PDF
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A partir de 1997 bonificación por servicios prestados, a partir de 2007 bonificación por actividad judicial, desde 2013 bonificación judicial20. Con estas certificaciones se evidencia como primera medida que, los demandantes han laborado en la Rama Judicial como juezas y jueces de la República en los siguientes períodos: Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez entre 2010 y 2014;
Edilberto Mendoza Nigrinis entre 2004 y 2014; Pedro Miguel Vicioso Cogollo desde 1997 hasta 2014; Ricardo Elías de Jesús Bolaño González desde 2011 hasta 2016; Elizabeth Diazgranados Palencia de 2003 a 2016; Dolly Esther Goenaga Cárdenas de 1993 a 2014; Bibiana Gómez Escobar, durante el lapso entre 1993 y 2016; Carlos Enrique González Varela de 2009 a 2016;
Mónica Lozano Pedrozo entre 1997 y 2014; y Otto Orozco Andrade de 1993 a 2016. Además de los documentos aportados con la demanda, se recaudaron en el curso del proceso otras constancias en las que se reflejan los ingresos totales percibidos por los demandantes como jueces y juezas de la República, 19 Ff. 174 a 175 archivo PDF
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A través de apoderado, los demandantes radicaron una petición ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, el dieciséis (16) de octubre de dos mil quince (2015)22, solicitando el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, como un ingreso adicional equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico, que históricamente les ha sido mermado, por una aplicación indebida del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios.
Sumado a ello, que se reliquiden todas las prestaciones sociales que perciben los demandantes, incluyendo en la base de liquidación el treinta por ciento (30%) de la prima especial de servicios, que no había sido tomado en cuenta. Asimismo, que se pague sanción moratoria por la no consignación de las diferencias salariales que corresponde al incluir en la base para calcular las cesantías dicho incremento.
La entidad demandada dio respuesta a la petición de los actores, mediante oficio DESAJ15-2907 del 3 de noviembre de 201523, en el que, explicó que no podía ordenar los pagos solicitados por la parte demandante, sin una orden judicial y sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estos razonamientos se apoyaron en comunicaciones anteriores de la entidad, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, relativos a los efectos de las sentencias de simple nulidad y la necesidad de contar con respaldo presupuestal para acceder a esta clase de peticiones.
El apoderado de los demandantes interpuso recurso de apelación en contra del anterior acto administrativo el 20 de noviembre de 201524, considerando que el acto administrativo se apartó de los considerandos de la sentencia del 21 Ff. 8 a 159 archivo PDF
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1. EXPEDIENTE DIGITALIZADO - dentro del archivo ZIP 004ED_ONEDRIVE_1_1810202 - expediente digital - Samai – visible en el enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=470012333000201600415021100103 21 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros 29 de abril de 2014, se abstuvo de pronunciarse respecto de la interpretación del Consejo de Estado frente al cálculo de la prima especial de servicios.
Reafirmó que la prima especial de servicios es una remuneración que busca incrementar los ingresos de los servidores que la devengan, por lo tanto, los actores no estarían en el deber de soportar la merma o disminución que ha implicado la interpretación errónea de la norma que ha sostenido la entidad. La anterior petición no fue resuelta; por tanto, se configuró el silencio administrativo negativo previsto en el artículo 86 de la Ley 1437 de 201125. 2.4.
Caso concreto Tomando en cuenta lo referido en los párrafos que anteceden, se encuentra probado en el expediente que los señores Ricardo Elías de Jesús Bolaño González, Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez, Elizabeth Diazgranados Palencia, Dolly Esther Goenaga Cárdenas, Bibiana Gómez Escobar, Carlos Enrique González Varela, Mónica Lozano Pedrozo, Edilberto Mendoza Nigrinis, Otto Orozco Andrade y Pedro Miguel Vicioso Cogollo, se desempeñaron en como jueces de la República, durante los lapsos de tiempo descritos anteriormente, todos iniciando con posterioridad a 1993, con lo cual, se verificó que están cobijados por el régimen salarial y prestacional previsto para jueces, magistrados, fiscales y procuradores, en el Decreto 57 de 1993.
Asimismo, se acreditó que agotaron la reclamación administrativa mediante petición del 16 de octubre de 2015, solicitando la liquidación, reconocimiento y pago de la prima especial establecida en la Ley 4 de 1992 como un incremento salarial del 30 % sobre la asignación básica y el reajuste de las prestaciones sociales, tomando como base el 100 % del salario.
Dicha solicitud fue negada por la entidad demandada mediante los actos administrativos acusados. 25ARTÍCULO
86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 22 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros El Tribunal Administrativo del Magdalena (Sala de Conjueces), mediante sentencia del 30 de agosto de 2022, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación y el pago de la prima especial de servicios a partir del 16 de octubre de 2012, por prescripción, y hasta que por razón del cargo tengan derecho, con base en el salario básico más el 30% por prima de servicios.
Asimismo, reconoció el derecho a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100 % de la asignación básica más el 30% de la prima de servicios. Inconforme con la decisión de primera instancia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia, al considerar que la prima de servicios no es factor salarial y, por tanto, no puede servir de base en la liquidación de prestaciones sociales, como se ordenó; además, precisó que no cuenta con presupuesto para pagar la diferencia salarial y prestacional ordenada.
Aclarado lo anterior, pasa la Sala a abordar el primer motivo de inconformidad formulado por la entidad demandada, esto es, el que se tenga en cuenta el 30% de la prima de servicios como base en la reliquidación de las prestaciones sociales. En este punto debe reiterarse que, conforme se desprende de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios fue creada como un incremento salarial del 30% calculado sobre el 100% de la asignación básica, la cual solo sería factor salarial para el pago de aportes pensionales.
En ese mismo sentido, los decretos que han regulado el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, esto es, entre otros el artículo 6º del Decreto 658 de 2008, el artículo 8º del Decreto 723 de 2009, el artículo 8º del Decreto 1388 de 2010, el artículo 8º del Decreto 1039 de 2011, el artículo 8º del Decreto 0874 de 2012, el artículo 8º del Decreto 1.024 de 2013, el artículo 4º del Decreto 1034 de 2013, el artículo 8º del decreto 194 de 2014, el artículo 4º del Decreto 204 de 2014, los artículos 4º de los Decretos 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017, 338 de 2018, 997 de 2019 y 301 23 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros de 2020, han determinado que dicha prima especial de servicios no tiene el carácter salarial; disposiciones que ha sido expedidas por el Gobierno nacional en virtud de la facultad otorgada por la Ley 4 de 1992, encontrando que en ellas se ha reproducido lo establecido por el legislador primario.
Entonces, desde la norma que la creó se indicó que dicho factor no sería salarial, de lo cual se desprende que no puede servir de base en la liquidación de prestaciones; teniendo solo dicho carácter para los aportes pensionales. La sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019, Radicación: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204- 2018), también concluyó que dicho factor no podría ser base para reliquidar prestaciones sociales, así: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios De esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación».
(se destaca). En ese orden de ideas, se considera que le asiste razón al recurrente en su reproche, dado que, la pluricitada prima no puede servir de base en la liquidación de prestaciones sociales; ante ello, deberá revocarse el numeral tercero de la sentencia recurrida, en el entendido que por medio de aquél se decidió inaplicar los decretos que habían establecido el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial y donde se indicaba que la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no tenía carácter salarial.
Adicionalmente, se modificará el numeral séptimo de dicha providencia, para en su lugar ordenar solo el reajuste salarial del 30% de la prima de servicios, y la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario, sin restarle ni sumarle el citado 30% de prima de servicios. 24 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros De otro lado, en cuanto al segundo argumento de inconformidad, esto es, la falta de presupuesto para reconocer y pagar el reajuste ordenado debe indicarse que: Este argumento no tiene ánimo de prosperidad por cuanto, la falta de presupuesto de una entidad no es justificación para que no se reconozcan los derechos salariales y prestacionales de sus trabajadores.
Recordando que, el salario hace parte del derecho fundamental al trabajo, el cual está ligado con el también derecho fundamental al mínimo vital, los cuales deben ser garantizados por el Estado. Desde antaño, ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional que la situación económica del empleador no justifica el incumplimiento al deber legal y constitucional de retribuir en debida forma y oportunamente el trabajo que ofrecen sus trabajadores26.
En ese sentido, la Corte Constitucional también ha señalado que el desorden administrativo, las deficiencias presupuestales o económicas no eximen al empleador público de responder por sus acreencias laborales27. En esa dirección, sobre este reparo la Subsección se remite a lo indicado recientemente en otro proceso con los mismos contornos al aquí discutido28: “43.
En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el 26 «La situación económica del empleador, sea este público o privado, los argumentos económicos, presupuestales o financieros no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores.
No obstante, si la deudora es una entidad pública, la orden del juez de tutela deberá ser que, en un término razonable fijado por el juez, se cree una partida presupuestal, si no existiere, o se realicen los trámites correspondientes para obtener los fondos, bajo el entendido de que los créditos laborales vinculados al mínimo vital, gozan de prelación constitucional» Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-995 de 1999. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Díaz. 27 «En esta línea, entonces, el desorden administrativo o los indebidos manejos de los recursos públicos no son ni podrían ser óbice para impedir el pago puntual de los salarios y prestaciones de los empleados que se encuentran al servicio de la administración. Es más, el que la situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o privado no sea producto de su negligencia o desidia, tampoco lo exime de responder por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus empleados.
La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración, amenaza o desconocimiento de un derecho fundamental, así debe declararlo el juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición de responsabilidades, pues ni es su objeto y existen vías judiciales apropiadas para el efecto».
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-484 de 2008. Magistrado Ponente: Jaime Araújo Rentería. 28 C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025), radicación:76001-23-33-004- 2016-01696-02 (3631-2024), demandante: Héctor Chica Torres, demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 25 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44.
Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 46. Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa.” Por tal razón, acogiendo íntegramente esta tesis, la Sala desestimará el reparo formulado con la alzada. No obstante, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, a pesar que este aspecto no fue parte de los reproches al fallo, debe esta instancia pronunciarse dada la característica de irrenunciables e imprescriptibles de aquellos.
Así las cosas, se precisa que sobre el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado debe la entidad realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos. Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 16 de octubre de 2012; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; 26 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima especial de servicios en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, durante los periodos en que los demandantes han ejercido el cargo de juez y por tanto eran acreedores de la citada prima.
En virtud de ello, se adicionará la sentencia del tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales en la forma indicada anteriormente. De otra parte, teniendo en cuenta que la entidad alegó que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 272 de 202129 a partir del 1 de enero de 2021 ha venido reconociendo la prima especial de servicios; deberá adicionarse la sentencia indicando que el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado tendrá efectos hasta que la entidad haya acogido las disposiciones del referido decreto; adicionalmente, se deberá precisar que al dar cumplimiento a la orden judicial se deberá respetar los topes salariales fijados por el Gobierno nacional. 2.5.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso. 29 Decreto 272 de 2021.
ARTÍCULO 1. Prima Especial. Establecer una prima especial equivalente al 30% del salario básico, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificada por el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 aclarada por el artículo 1 de la Ley 476 de 1998, para los Magistrados Auxiliares. Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, Jueces de la República, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar.
Auditores de Guerra, Jueces de Instrucción Penal Militar, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Fiscales delegados ante Tribunal del Distrito, ante Jueces Penales de Circuito Especializados, ante Jueces del Circuito, ante Jueces Municipales y Promiscuos. La prima especial que se establece en el presente artículo será adicional a la asignación básica correspondiente a cada empleo, se pagará mensualmente y únicamente constituirá factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003 (…). 27 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no se impondrá condena en costas.
VII. DECISIÓN Con base en los razonamientos que se dejan consignados y los elementos de juicios valorados en conjunto, esta Sala confirmará parcialmente la sentencia del 30 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; debiéndose revocar el numeral tercero de la sentencia recurrida y modificarse el numeral séptimo de dicha providencia, para en su lugar ordenar solo el reajuste salarial del 30% de la prima de servicios, y la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario, sin restarle ni sumarle el citado 30% de prima de servicios, y confirmar en todo lo demás. Sumado a lo anterior, se adicionará ese mismo numeral séptimo de la citada providencia con miras a ordenar el pago de los aportes pensionales, dado el carácter de imprescriptibles de aquellos; así como, para establecer que el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado se deberá pagar hasta la que se acoja las disposiciones del Decreto 272 de 2021 y al momento de dar cumplimiento a la sentencia se tendrá en cuenta los topes salariales fijados por el Gobierno nacional.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 30 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, 28 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en el presente proveído.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral tercero y modificar el numeral séptimo de la sentencia del 30 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces, el cual quedará así:
SÉPTIMO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad, a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar favor de los demandantes, señores: Ricardo Elías de Jesús Bolaño González, identificado con la cédula de ciudadanía N° 7.632.649;
Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez, identificado con la cédula de ciudadanía N° 85.449.320; Elizabeth Diazgranados Palencia, identificada con la cédula de ciudadanía N° 57.402.282; Dolly Esther Goenaga Cárdenas, identificada con la cédula de ciudadanía N° 36.548.503; Bibiana Gómez Escobar, identificada con la cédula de ciudadanía N°51.689.314;
Carlos Enrique González Varela, identificado con la cédula de ciudadanía N° 7.604.186; Mónica Lozano Pedrozo, identificada con la cédula de ciudadanía N° 36.556.769; Edilberto Mendoza Nigrinis, identificado con la cédula de ciudadanía N° 73.151.225; Otto Orozco Andrade, identificado con la cédula de ciudadanía N°12.541.074, y Pedro Miguel Vicioso Cogollo, identificado con la cédula de ciudadanía N° 12.556.664, las siguientes sumas de dinero: a.) El incremento salarial del treinta por ciento (30%) de la asignación básica mensual, correspondiente a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1.992, entendida como un agregado o valor adicional, causadas a partir del 16 de octubre de 2012 hasta que por razón del cargo tengan derecho, dichas sumas serán ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta sentencia. b.) A la reliquidación de las prestaciones sociales causadas a partir del 16 de octubre de 2012 hasta que por razón del cargo tengan derecho, 29 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros con base en el 100% de la remuneración básica mensual, sin restarle ni sumarle el 30% correspondiente a la prima especial mensual, dichas sumas serán ajustadas conforme quedó expuesto en la parte motiva de esta sentencia. La Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, al momento de dar cumplimiento a la presente orden judicial deberá tener en cuenta los topes salariales fijados por el Gobierno nacional; así como, el reajuste salarial y reliquidación prestacional aquí ordenados se deberá pagar hasta que la entidad haya acogido las disposiciones del Decreto 272 de 2021.
Adicionalmente, CONDENAR a la Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, a reliquidar y pagar a favor de los señores Ricardo Elías de Jesús Bolaños González, Álvaro Alfonso de los Ríos Bermúdez, Elizabeth Diazgranados Palencia, Dolly Esther Goenaga Cárdenas, Bibiana Gómez Escobar, Carlos Enrique González Varela, Mónica Lozano Pedrozo, Edilberto Mendoza Nigrinis, Otto Orozco Andrade y Pedro Miguel Vicioso Cogollo, las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones, teniendo en cuenta el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado, durante todo el tiempo que los citados demandantes hayan ejercido cargos que los hagan beneficiarios del reconocimiento de la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993, sin aplicar el fenómeno de la prescripción.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 30 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, Sala de Conjueces.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 30 Interno: 6630-2023 Demandante: Ricardo Elías de Jesús Bolaños y otros Demandada: Nación – Rama Judicial y otros
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.