CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Temas: Cosa juzgada AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada y se ordenó la terminación del proceso. 1.

Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Miralba Toro de Córdoba, actuando por intermedio de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 0346 del 22 de julio de 2016, mediante la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República confirmó el Oficio 20164000045011 del 11 de mayo de 2016 que negó el reconocimiento post mortem de una pensión de jubilación por aportes y la sustitución de esa prestación, a su favor, como cónyuge supérstite del señor Iván Córdoba Campero. 1 Folio 1. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a i) liquidar y pagar una pensión de jubilación por aportes, teniendo en cuenta el 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último año de prestación de servicios del señor Iván Córdoba Campero, incluyendo los siguientes factores salariales: sueldo, vacaciones y bonificación por servicios; ii) indexar las sumas adeudadas; iii) cancelar los perjuicios o daños materiales y morales ocasionados; y iv) pagar las costas que se originen con el proceso. 1.2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en decisión adoptada el 30 de julio de 2020,2 declaró probada la excepción de cosa juzgada y dio por terminado el proceso. Una vez estudiada la demanda determinó que, en el presente caso, concurren los tres elementos que configuran dicha excepción, de la siguiente manera: La demandante en oportunidad pretérita promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo la declaratoria de nulidad de la Resolución No. (sic) 0941 de 2 de junio de 2.004, las confirmatorias Nos. (sic) 0348 de 3 de marzo de 2.006 y la No. (sic) 0961 de 22 de junio de 2.006 por medio de las cuales FONPRECON le denegó reliquidación de la pensión que ahora demanda nuevamente.

En esa oportunidad en primera instancia se dictó sentencia denegatoria de las pretensiones de fecha 14 de septiembre de 2.009 por el Juzgado Once (11) Administrativo de Bogotá (fls, 293 y ss, del expediente) y confirmada por esta Sección del Tribunal, M. P. Carmen Alicia Rengifo, sentencia de fecha 23 de junio 2.011 (fls. 293 y ss, del expediente).

Revisadas las pretensiones involucradas en ambas acciones o procesos, se ha establecido que se estructura la excepción de cosa juzgada propuesta por la entidad pública demandada. 1.3. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada de la demandante interpuso recurso de apelación,3 para lo cual sostuvo que el asunto que se plantea en el presente proceso no ha sido resuelto por ningún otro despacho judicial, por el contrario, los fundamentos de hecho y de derecho que originan la demanda se fundamentan en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2015 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia de la consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). 2 Folios 396 a 397. 3Folios 402 a 416. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba Indicó que su solicitud de nulidad de la Resolución 0346 del 22 de julio de 2016, se encuentra basada en la aplicación de los principios constitucionales y legales de favorabilidad, progresividad, condición más beneficiosa, primacía de la realidad sobre la formalidad en materia pensional y el respeto del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado el cual es de carácter vinculante.

Manifestó que la sentencia del 9 de septiembre de 2015 «dictaminó y condenó estableciendo que la Sra. (sic) Miralba Toro de Córdoba tiene derecho a la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988 que dejare estructurada su esposo. Así mismo se dijo que la citada sentencia de condena que el monto de esa pensión se liquidaba con el 75 % del salario promedio devengado por el causante Ivan (sic) Cordova (sic) Campero en su último año de servicios».

Adicionalmente, enfatizó que la solicitud de reliquidación de su pensión de sobrevivientes se realizó de conformidad con la decisión tantas veces mencionada, esto es, la adoptada el 9 de septiembre de 2015 por el Consejo de Estado. Por último, reiteró todos y cada uno de los acápites que conforman la demanda. 2. Consideraciones 2.1.

Problema jurídico Procede la Sala a determinar si, en el presente caso, es procedente o no dar por terminado el proceso incoado por la señora Miralba Toro de Córdoba, por haber operado la figura de la cosa juzgada. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial Sobre la cosa juzgada La cosa juzgada otorga a las decisiones judiciales características de inmutabilidad y las convierte en vinculantes y definitivas.

Esta institución procesal evita que, en el futuro, se presenten demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a estudiarse o reabrirse el debate jurídico ante la jurisdicción, salvo cuando se generen hechos nuevos ocurridos con posterioridad a la sentencia. En esa medida, la cosa juzgada otorga 4 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba a la decisión judicial seriedad, certeza y seguridad jurídica.4 El artículo 303 del Código General del Proceso (CGP), aplicable en virtud de la remisión que hace el artículo 306 del CPACA, dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo proceso «verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».

Así las cosas, las partes quienes concurren al nuevo proceso deben ser las personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior; las pretensiones reclamadas en el nuevo proceso deben ser iguales a las exigidas en el primero ya decidido y el motivo o razón que fundamentó la primera demanda debe corresponder con el invocado en la segunda.5 Sobre la cosa juzgada esta Corporación ha sostenido que: [l]a institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de las rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial.

Sin embargo, la doctrina distingue dos modalidades: cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera, opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, ya porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios, como lo son el extraordinario de revisión y el extraordinario de súplica, que, se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas.

La segunda, tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable.6 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 5 de octubre de 2017, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, rad. 25000-23-42-000-2013-06646-02(3073-16), actor UGPP. 5 Al respeto se puede consultar la sentencia del 26 de octubre de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, rad. 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16), actor Álvaro Ramírez Reyes, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de agosto de 1999, C. P. Germán Rodríguez Villamizar. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió un proceso anterior y además, que en el nuevo concurren los elementos enunciados, debe declararse la cosa juzgada y en consecuencia, al juez no le es permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.7 Ahora bien, conviene aclarar que, si bien es cierto, en unos casos similares al de la referencia, esta Subsección aplicó la tesis de «cosa juzgada relativa», también lo es que dicha postura fue replanteada;8 en plena observancia de las decisiones de la Sala Plena9 la cual será aplicada al caso concreto con fundamento en la salvaguarda de la institución de la cosa juzgada cuando se discute el reconocimiento o reliquidación de pensiones, es decir, que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar las situaciones que fueron decididas por una autoridad judicial. 7 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011, rad. 17001-23-31-000-2004-01402- 01(34396), actor ICBF, C. P. Olga Mélida Valle de la Hoz. 8 Es del caso aclarar que, el suscrito consejero ponente, mediante aclaración de voto del 13 de agosto de 2020, dentro de la decisión tomada en el proceso 05001 23 33 000 2017 01252 01 (1081- 2018) por el consejero de Estado William Hernández Gómez, indicó lo siguiente: «El suscrito, en anteriores oportunidades, admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando se debaten prestaciones periódicas, bajo el entendimiento de que en esos casos las sentencias «tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia».

Además, se explicó que ello cobraba especial relevancia si el derecho surgía como consecuencia de una sentencia de unificación dictada con posterioridad a aquella que definió el derecho. No obstante lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, relacionada con asuntos de reliquidación pensional, consideró: 115.

La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Lo anterior quiere decir que la Sala Plena del Consejo de Estado salvaguardó la aplicación de la institución de la cosa juzgada cuando se discute el reconocimiento o reliquidación de pensiones, es decir, que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar las situaciones que fueron decididas por una autoridad judicial. […] Bajo este hilo argumentativo, el suscrito revalúa la tesis de cosa juzgada relativa fijada en las providencias citadas y, en su lugar, en plena observancia de la postura de la Sala Plena del Consejo de Estado, la acoge, y, en ese entendido, comparte la decisión de cosa juzgada que se plantea en la providencia sometida a consideración de la Subsección». [Se resalta]. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ) M.P. César Palomino Cortés. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba 2.3.

El caso concreto. Análisis de la Sala El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta al encontrar configurados los elementos descritos en el artículo 303 del CGP. La parte demandante explicó, en el recurso de apelación, que esta no se configuró toda vez que el asunto no tiene identidad de objeto con respecto a la situación planteada en el proceso 2006 02474, el cual culminó con sentencia del 23 de junio de 2011, toda vez que el proceso de la referencia se centra en la decisión adoptada por el Consejo de Estado el 9 de septiembre de 2015 en la que se determinó que ella tiene derecho a la pensión por aportes prevista en la Ley 71 de 1988.

Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub examine: i) El 31 de diciembre de 2003, el Fondo de Previsión Social del Congreso profirió la Resolución 2206 mediante la cual se ordenó el reconocimiento post mortem de una pensión de vejez en cuantía de $ 1.259.510 con ocasión del fallecimiento del señor Iván Córdoba Campero y la consecuente sustitución de esa prestación a favor de la señora Miralba Toro de Córdoba en calidad de cónyuge supérstite y de María Paula Córdoba Toro como hija menor, en proporción del 50% para cada una de ellas. ii) El 4 de marzo de 2005, la entidad demandada profirió la Resolución 0267 mediante la cual se dispuso acrecer la mesada pensional en proporción del 100 % a favor de la demandante, comoquiera que su hija cumplió la mayoría de edad sin acreditar incapacidad para laborar en razón de sus estudios. iii) La señora Miralba Toro de Córdoba, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de la Resolución 0941 del 2 de junio de 2004 y sus actos confirmatorios 0348 del 3 de marzo de 2006 y 0961 del 22 de junio de 2006, mediante los 7 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso le negó la reliquidación de la pensión de vejez post mortem sustituida a su favor y de su menor hija.10 El asunto se tramitó con el radicado 25000 23 25 000 2006 02474 01. iv) El 14 de septiembre de 2009, el Juzgado Once Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá accedió las pretensiones de la demanda.

Sin embargo, contra esa decisión se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual, a través de sentencia del 23 de junio de 2011, revocó la de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: [S]ólo reuniendo los requisitos del régimen anterior que pretende a su favor, el pensionado puede argumentar que le es aplicable en virtud del régimen de transición de una norma nueva que le resulta menos favorable, lo cual en el caso concreto no se dio, pues el causante no consolido (sic) su derecho pensional bajo los presupuestos de la Ley 33 de 1985, ni de la Ley 71 de 1988; sin que sobre recordar que ésta última no constituye un régimen anterior por cuanto no desapareció con la entrada en vigencia de la ley (sic) 100 de 1993. v) La señora Miralba Toro de Córdoba en su condición de cónyuge supérstite del señor Iván Córdoba Campero solicitó nuevamente al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República reliquidar la pensión de vejez post mortem sustituida a su favor, al considerar que el causante era beneficiario del régimen de transición, y, en ese sentido, la prestación debió ser liquidada, en su momento, con el 75 % del salario promedio devengado en el último año de servicio, tal como lo establece la Ley 71 de 1988. vi) El 11 de mayo de 2016, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, mediante Comunicación 20164000045011, resolvió en forma negativa la anterior solicitud. 10 La pensión de vejez post mortem sustituida a favor de la demandante fue reconocida en la Resolución 2206 del 31 de diciembre de 2003 y actualmente se encuentra acrecida en los términos de la Resolución 0267 del 4 de marzo de 2005. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba vii) El 27 de mayo de 2016, la señora Toro de Córdoba interpuso recurso de reposición en contra de la decisión adoptada el 11 de mayo de 2016. viii) El 22 de julio de 2016, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República profirió la Resolución 0346, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición y confirmó, en todas sus partes, el Oficio 20164000045011 del 11 de mayo de 2016. ix) El 11 de noviembre de 2016,11 fue radicada la demanda que dio origen al proceso de la referencia, por parte de la señora Miralba Toro de Córdoba en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 0346 del 22 de julio de 2016. x) El 30 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, declaró probada la excepción de cosa juzgada, porque consideró que lo pretendido ya se había discutido con anterioridad en sede judicial, por lo que no era posible volver a efectuar el análisis, con el fin de obtener la reliquidación de la pensión del causante Iván Córdoba Campero que fue sustituida a la actora por medio de la Resolución 2206 del 31 de diciembre de 2003.

Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, por las siguientes razones: i) De conformidad con el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, la cosa juzgada se configura cuando el nuevo litigio presenta identidad de partes, objeto y de causa petendi. ii) Del acervo probatorio que obra dentro del expediente, se pudo constatar que a. quienes concurren al presente proceso son idénticos a aquellos que figuran como sujetos procesales en el expediente 25000 23 25 000 2006 02474 01, es decir, la señora Miralba Toro de Córdoba y el Fondo de Previsión Social del Congreso de la 11 Índice 361 del expediente. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba República, b. las pretensiones elevadas en este proceso son iguales a las reclamadas en que se decidió con anterioridad, pues en ambos se busca la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de vejez post mortem sustituida a favor de la demandante; c. el motivo que fundamentó la primera demanda corresponde con el invocado en la presente, comoquiera que en ambas oportunidades la demandante manifiesta que tiene derecho a que se liquide su pensión con el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicios de su fallecido esposo Iván Córdoba Campero, en aplicación de la Ley 71 de 1988. iii) Ahora, si bien los actos administrativos demandados no son los mismos, esto se debe a que se provocó el pronunciamiento de la administración en dos oportunidades, para que se resolviera sobre igual punto, en los que, en efecto, se tomó idéntica decisión denegatoria. iv) Al efectuar un análisis de las pretensiones de esta demanda y de las sentencias de primera y segunda instancia que decidieron el asunto anterior, la Sala concluye que se trata de la misma causa que en el sub lite, es decir, las razones por las cuales se presentó el nuevo proceso se concretan en la reclamación de la reliquidación de la aludida prestación, cuya discusión gira en torno a la aplicación de la Ley 71 de 1988. v) En el presente asunto, además de reiterar los hechos narrados en el expediente 2006 02474, se trae el argumento de que en razón de la sentencia del 9 de septiembre de 2015, proferida por esta corporación, se reconoció el derecho a obtener una pensión de conformidad con la Ley 71 de 1988 pues así lo había consolidado el causante Iván Córdoba Campero; sin embargo, este no puede tenerse como un hecho diferenciador, por cuanto en tal decisión, contrario a lo planteado por la recurrente, no se concedió ningún derecho, por el contrario, solo reafirmó la validez y legalidad de una situación ya consolidada, esto es, el reconocimiento de una pensión post mortem por medio de la Resolución 2206 del 31 de diciembre de 2003, circunstancia que no abre la posibilidad a un nuevo debate relacionado con la reliquidación de tal prestación. 3.

Conclusión 10 Radicación: 25000 23 42 000 2016 05452 01 (3245-2022) Demandante: Miralba Toro de Córdoba Bajo los parámetros expuestos, se concluye que, en el sub examine, se configuró la excepción de cosa juzgada. Así las cosas, se procederá a confirmar la decisión proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 30 de julio de 2020.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 30 de julio de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta y se dio por terminado el proceso. Segundo. Se ordena devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente YEAC/DDG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.