1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ (E) Bogotá D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Instancia adicional – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.
Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la solicitud de amparo constitucional formulada por Germán López Guerrero contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 9 de octubre de 2023, Germán López Guerrero, en nombre propio, instauró demanda de tutela contra la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, buen nombre, honra y mínimo vital.
Adujo que tales prerrogativas fueron vulneradas por la autoridad judicial demandada al proferir el auto del 15 de agosto de 20232, que negó la solicitud de inaplicación de una sanción impuesta con ocasión del incidente de desacato de tutela3 que Jasneidi Beltrán Flórez, en calidad de agente oficiosa del señor Nelson Camilo Quintero Barrios promovió contra la Nación – Ministerio de Defensa – Dirección de Sanidad del Ejército Nacional. 2.- La parte actora pretende que, en virtud del amparo, se ordene a la autoridad judicial demandada dejar sin efectos la providencia cuestionada y, en su lugar, profiera una providencia de reemplazo: 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 17 de mayo de 2023. 3 Identificado con número de radicado 25000-23-41-000-2014-00339-00/01.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 «de acuerdo al precedente judicial vinculante y vigente en la sentencia SU-034 de 2018, el cual señala que: (…)”argumentos como que la sanción fue confirmada por el superior jerárquico en el grado jurisdiccional de consulta y que el cumplimiento fue tardío, no son razones suficientes para negarse a levantar sanciones (…), asimismo, que ese despacho informe y oficie sobre la decisión judicial impartida a las autoridades encargadas de la ejecución de cobro, para que estas den por terminado el proceso de cobro coactivo que actualmente se adelanta en mi contra (…)4”» (resaltado en el texto original). 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 4.- Entre el 29 de diciembre de 2015 y el 16 de enero de 2019, el accionante ejerció el cargo de Director de Sanidad del Ejército Nacional.
Durante ese periodo, se presentaron una gran cantidad de acciones de tutela contra dicha autoridad, que desbordaron su capacidad de respuesta administrativa, además de 684 incidentes de desacato con sanción impuesta y 417 cobros coactivos adelantados en su contra. Dicha situación, además, obligó al solicitante a celebrar veinte acuerdos de pago para mitigar el impacto negativo de las decisiones judiciales contra su patrimonio.
El actor afirma que, de esos cobros, 53 sanciones se mantienen por “inaplicar o con la negativa por parte de los diferentes despachos judiciales, de dar aplicabilidad al precedente judicial horizontal y vertical, que permite la inaplicación de las sanciones, sin importar si las mismas ya se encuentran confirmadas y más cuando se demuestra el cumplimiento del fallo”. 5.- Dentro de aquel contexto, el actor expuso que el 17 de marzo de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos fundamentales invocados por Jasneidi Beltrán Flórez, en calidad de agente oficiosa del señor Nelson Camilo Quintero Barrios, y ordenó al Director de Sanidad (i) la entrega de todos los medicamentos e insumos requeridos por el señor Quintero Barrios, según prescripción médica, (ii) valorar integralmente el estado de salud del señor Quintero Barrios, para determinar si es necesario un servicio médico domiciliario, y (iii) autorizar y asignar a su cargo el servicio domiciliario, en caso de ser necesario. 6.- Con motivo del incumplimiento de la orden contenida en dicha sentencia, relacionado con la falta de entrega de unos pañales, el 22 de marzo de 2017 se impuso sanción por desacato al solicitante. 7.- En oficio 20173391112181 del 10 de julio de 2017, el accionante informó la entrega de 720 pañales.
Sin embargo, y aunque en múltiples ocasiones se ha insistido en el cumplimiento del fallo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha accedido a la inaplicación e inejecución del cobro coactivo. 4 Expediente digital, folio 20 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 8.- En auto del 15 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B denegó nuevamente una solicitud de inaplicación de la sanción. Para fundamentar su decisión, explicó que (i) la Dirección de Sanidad del Ejército se tardó en cumplir la orden de tutela, y (ii) la sanción impuesta fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta y cobró ejecutoria. 9.- La parte actora sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados al incurrir en desconocimiento del precedente judicial.
Ello se debe a que la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado han sostenido, en precedente horizontal5, que es viable evitar la imposición de la multa o arresto mediante el cumplimiento del fallo, atendiendo que la finalidad del desacato no es sancionatoria sino conminatoria. La parte actora aportó, además, una línea jurisprudencial para afirmar que el criterio preponderante de los despachos judiciales es el de levantar las sanciones judiciales, así estén ejecutoriadas, cuando se evidencie el cumplimiento del fallo de tutela.
Concluyó que, de conformidad con la sentencia SU-034 de 2018, el levantamiento de la sanción procede aún cuando esta se encuentre ejecutoriada o el incumplimiento fuere tardío. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 10.- Mediante auto de 20 de octubre de 2023 se dispuso admitir la acción de tutela, notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada, así como vincular a la Nación – Ministerio de Defensa – Dirección de Sanidad del Ejército Nacional en calidad de tercero interesado.
También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. 11.- Además, se requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que remitiera, en medio magnético, copia del expediente identificado con el radicado número 25000-23-41-000-2014-00339-00. (i) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B6 12.- La autoridad judicial afirmó que la solicitud de tutela no satisface el requisito de inmediatez, en la medida que el auto del 14 de enero de 2022 “simplemente señaló que debía estarse a lo resuelto en una providencia anterior, proferida por el despacho 10 de noviembre de 2020” y, por demás, la solicitud de inaplicación de la sanción había sido resuelta en auto del 17 de mayo de 2019, hace cuatro años. 5 Se citan las siguientes providencias: Corte Constitucional, sentencia T-171 de 2009 (M.P. Sierra Porto);
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencias del 18 de diciembre de 2013 (M.P. Giraldo Gutiérrez), del 14 de febrero de 2014 (M.P. Vall de Ruten Ruiz) y del 11 de abril de 2014 (M.P. Vall de Ruten Ruiz); Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de octubre de 2014 (C.P. Arenas Monsalve). 6 Expediente digital, intervención contenida en 3 folios.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 13.- En complemento de lo expuesto, afirmó que en sentencia del 17 de julio de 2023 7, el Consejo de Estado declaró el incumplimiento de los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad de otra acción de tutela presentada por el accionante.
(ii) Dirección de Sanidad del Ejército Nacional8 14.- El tercero con interés rindió informe en el cual obran las actuaciones adelantadas por la entidad para dar cumplimiento a la orden de tutela, así como los múltiples oficios presentados para solicitar la inaplicación de la sanción judicial. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 15.- La Sala, con el propósito de sanear el proceso y efectuar un control de legalidad, estudia si en esta acción constitucional procedía la vinculación como tercero con interés del señor Nelson Camilo Quintero Barrios o de su agente oficiosa, la señora Jasneidi Beltrán Flórez.
Se estima que no es necesaria tal vinculación, en la medida que la situación jurídica bajo debate no controvierte el amparo constitucional concedido al señor Quintero Barrios en sentencia del 17 de marzo de 2014, sino una sanción impuesta al señor Germán López Guerrero dentro de un trámite incidental. Además, no se advierte que la parte actora de aquella acción constitucional se hubiere opuesto a las solicitudes de levantamiento de la sanción. D. La acción de tutela contra providencias judiciales 16.- El Consejo de Estado ha indicado de manera consistente y reiterada que, los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, son los siguientes9: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora, (v) que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, (vi). que no se trate de sentencias de tutela. 7 Identificada con el número de radicado 11001-03-15-000-2023-02823-00. 8 Expediente digital, intervención contenida en 4 folios. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC).
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 17.- La relevancia constitucional supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.
Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional10. 18.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar tres elementos11: (i) Que el actor motive con suficiencia argumentativa dicha relevancia constitucional, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. D. Análisis del caso concreto 19.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el incidente, así como el escrito de tutela, esta Sala no encuentra que las autoridades judiciales accionadas hayan transgredido los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Una revisión de los planteamientos expuestos en la acción de tutela permite advertir su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa y que pretenden reabrir la discusión surtida ante el juez natural en cuanto a la procedencia del levantamiento de sanciones impuestas en incidentes de desacato, de manera que no se acredita el requisito de la relevancia constitucional. 20.- En el asunto objeto de estudio, resulta evidente que la parte demandante busca un nuevo análisis de los aspectos definidos por el juez natural de la causa, pues los argumentos planteados en la presente acción, fueron, a su vez, formulados en las solicitudes de inaplicación e inejecución de la sanción impuesta por desacato.
En todos plantea que, según decisiones fijadas por la Corte Constitucional: (i) el objeto del desacato no es la imposición de una sanción sino propiciar el cumplimiento del fallo de la acción de tutela; (ii) el cumplimiento de la sentencia de tutela es suficiente para levantar la sanción impuesta, así dicho cumplimiento fuere posterior a la ejecutoria de la sanción, y (iii) según se expresó textualmente en sentencia SU-034 de 2018, “argumentos como que la sanción fue confirmada por el superior jerárquico en el grado jurisdiccional de consulta y que el cumplimiento fue tardío, no son razones suficientes para negarse a levantar sanciones”. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 11 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 21.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 15 de agosto de 2023, negó la solicitud de levantamiento de la sanción por desacato.
Para tal fin, expuso los siguientes motivos: «(…) En el caso concreto, se tiene que hace más de ocho (8) años, la Sala de Decisión del tribunal profirió sentencia el 16 de mayo de 2017, mediante la cual ordenó a la Dirección de Sanidad, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación de esa providencia, la entrega de todos los medicamentos e insumos requeridos por el paciente, teniendo en cuenta su condición de salud.
Al respecto, es preciso indicar que la sentencia de unificación SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional estudió una situación específica y concreta en relación con el cumplimiento de unas órdenes de tutela a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas (UARIV), en tanto que, en ese contexto, se presentó un estado de cosas inconstitucional que hizo justificable el comportamiento de la autoridad incumplida y que, por lo tanto, permitió el levantamiento de las sanciones por desacato.
Situación materialmente distinta a la expuesta en el presente asunto. Así las cosas, al analizar los factores objetivos y subjetivos antes mencionados, se observa que no es de recibo el argumento de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional, en cuanto a que las sanciones por desacato aquí impuestas deben ser inaplicadas, en virtud de que ya cumplió con lo dispuesto en el fallo de tutela y que, según la sentencia de unificación en cita, la finalidad de la sanción por desacato tan solo es conminar a la autoridad a la materialización de la orden más no mantener medidas coercitivas en su contra; ello en consideración a que es totalmente absurdo y en contravía de las garantías de protección de los derechos constitucionales fundamentales establecidos en la Constitución Política que la autoridad no acate la orden judicial de una sentencia de tutela en el término establecido para ello, sin una justificación razonable de su incumplimiento o su demora.
Al respecto, se tiene que, mediante la providencia del 22 de marzo de 2017, se declaró que el señor Germán López Guerrero, en su calidad de Director de Sanidad del Ejército Nacional incurrió en desacato de las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 17 de marzo de 2014 y, en consecuencia, se profirió sanción con multa equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El 16 de mayo del mismo año, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "B" al resolver el grado jurisdiccional de consulta confirmó la sanción impuesta. Así las cosas, se evidencia que el incidente de desacato se encuentra justificado por el incumplimiento de las órdenes judiciales proferidas en el fallo de tutela de 17 de marzo de 2014; por lo que, se advierte la demora para acatar la sentencia de tutela.
Y en ese orden, no se demuestran los factores objetivos y subjetivos dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018 para inaplicar la sanción por desacato. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 Aunado a lo anterior, la sanción impuesta hace casi seis (6) años por esta Corporación al Director de Sanidad del Ejército Nacional en auto de 16 de mayo de 2017, ya fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Consejo de Estado, de modo que no resulta factible ordenar su suspensión o inaplicación, dado que dichas providencias judiciales gozan de firmeza y fueron ejecutoriadas, motivo adicional por el cual no resulta posible realizar un nuevo pronunciamiento sobre la responsabilidad de la autoridad sancionada en el cumplimiento del fallo de tutela de 17 de marzo de 2014 (…)» (se resalta). 22.- Bajo este escenario, no hay duda de que el accionante propone en sede de tutela los mismos argumentos expuestos en el proceso y, que estos, a su vez, fueron resueltos en su totalidad por la autoridad judicial sin reproche de orden constitucional. 23.- En efecto, para la Sala las razones expuestas por la autoridad judicial no resultan cuestionables, en la medida que giran en torno a (i) la demora de la Dirección de Sanidad del Ejército Nacional en el cumplimiento de una orden de tutela, cuyo cumplimiento es inmediato e improrrogable, y (ii) la firmeza de la sanción impuesta mediante el trámite incidental de desacato.
Resulta claro, además, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca motivó las razones por las cuales no era aplicable la regla jurisprudencial contenida en la sentencia SU-034 de 2018, invocada por la parte actora, en la medida que aquella providencia resolvió una situación particular, de nivel estructural y que configuraba un estado de cosas inconstitucional, circunstancias que no se advirtieron en el caso concreto. 24.- Además de lo expuesto, la Sala advierte que las decisiones cuestionadas encuentran claro sustento en el principio de la libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria son, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso concreto, así como la jurisprudencia relacionada, los cuales ayudaron a llegar a la conclusión de que no se cumplían los requisitos previstos en la jurisprudencia constitucional para el levantamiento de la sanción por desacato. 25.- Por lo demás, no sobra mencionar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal12. 12 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06222-00 Accionante: Germán López Guerrero Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 26.- Aunado a lo anterior, la Sala advierte que este mecanismo constitucional no puede ser utilizado para pretender soslayar una sanción por el incumplimiento de un fallo de tutela y avalar con ello actuaciones que han prolongado la vulneración de los derechos fundamentales de otra persona.
Menos aun puede el juez constitucional amparar situaciones en las que las personas obligadas a cumplir órdenes de tutela cambian de representante legal con el fin de obviar los desacatos, pues se recuerda que la acción de tutela es una herramienta de protección de los derechos fundamentales y no puede ser utilizado para un fin contrario. 27.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en la instancia respectiva, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.
En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela impetrada por Germán López Guerrero. 28.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 13 VF