Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) Demandantes: Martha Lucía Murillo García Demandada: Fiscalía General de la Nación Temas: Reconocimiento de prima especial.

Imprescriptibilidad de aportes a pensión y salud. MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Como ninguno de los miembros de la sala advierte causal de impedimento para conocer del presente asunto1, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Martha Lucía Murillo García instauró demanda2 contra la Fiscalía General de la Nación (FGN) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad del oficio 20173100002861 del 26 de enero de 2017, por medio del cual la FGN negó el reconocimiento y pago del reajuste salarial 1 Actualmente los miembros de la subsección no tienen un proceso pendiente o interés actual frente a aspectos relacionados con el reconocimiento de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, objeto del presente proceso.

De otro lado, mediante proveídos del 9 de abril del año en curso entre otros procesos dentro de los radicados 0276-2023, 2102-2021, 2526-2025,2694-2023, 6334-2018; la sala declaró infundado el impedimento manifestado por el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves por la causal de pleito pendiente, tras considerar frente al proceso en curso que «si bien existe coincidencia entre las partes, no integran el mismo extremo procesal en uno y otro proceso; no coincide el medio de control bajo el cual se tramitan ni la causa y objeto que se examina en ellos». 2 Ver archivo digital denominado «6ED_44001234000020170011(.zip) NroActua 2», Carperta «No asociado al cuardeno», archivo «DEMANDA_2605201793120am_c5315e8b4a4a46d0ba734b1d6c79baf2.pdf», visible a índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) equivalente al 30 % por concepto de prima especial de servicios. 3. A título de restablecimiento del derecho, se ordene reliquidar y pagar a favor de la actora, el salario y las prestaciones sociales, teniendo en cuenta para ello, el 30 % que no le fue reconocido a título de prima especial, durante el período comprendido entre el 2 de agosto de 2010 y 2 de agosto de 2015, pese a que dicho emolumento constituye factor salarial (sic).

Que tales prestaciones se cancelen teniendo en cuenta el salario base y no la diferencia que resulta de la deducción hecha por concepto de prima de servicios. 4. Que con fundamento en dicha base salarial, se reliquiden las cesantías que fueron pagadas durante el periodo antes relacionado. Igualmente, que dado su estatus de pensionada, se ordene liquidar y actualizar el mondo económico de su pensión de jubilación que actualmente se encuentra devengando. 5.

Que se de cumplimiento a las sentencias proferidas por esta Coporación el 29 de abril de 2014 y el 21 de abril de 2016 (esta última con radicado 20030122001(0239- 2014)), mediante las cuales se reconoció el derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales a un funcionario de la FGN, por considerar que la prima especial constituye factor salarial. 6.

Que se actualicen los valores de conformidad con el IPC para periodo mencionado, se paguen intereses, se condene en gastos y costas a la entidad y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 7. Que la señora Martha Lucía Murillo García prestó sus servicios de manera ininterrumpida a la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de Fiscal, desde el 2 de agosto de 2010, es decir, con posterioridad al Decreto 53 de 1993, hasta el 1.º de agosto de 2015 (sic), y el 15 de diciembre de 2016, solicitó a la demandada el reconocimiento y pago la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 y la reliquidación de su salario y prestaciones sociales con la inclusión de dicho emolumento, esto es, sobre el 100 % de su salario básico.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 8. Considera vulnerados los artículos: 13, 23, 25, 53, 55, 58, 136, 150 numeral 19 literal e), 209, 227.17, 228 y 280 de la Constitución Política; 127, 128 y 132 del Código Sustantivo del Trabajo; 110 y 102 del CPACA; 1, 2, 3, 4, 14, 15 y 16 de la Ley 4.ª de 1992; Ley 44 de 1980; Ley 33 de 1985;

Ley 50 de 1990; Decretos extraordinarios 3135 de 1968; 1042 y 1045 de 1978; sentencias del 29 de abril de 2014, radicado 2007008700 y del 21 de abril de 2016, radicado 20030122001 (0239- 2014), ambas proferidas por el Consejo de Estado. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) 9.

Que el acto administrativo demandado fue expedido con desconocimiento de la Constitución, la ley y del precedente desarrollado por esta corporación, porque la entidad incurrió en un error al descontar del sueldo básico un 30 % con apariencia de prima especial de servicios, lo cual significó no solo una desmejora en el salario, pues solo se pagó el 70 % de este, sino que, a su vez, despojó de los efectos salariales a ese 30 % e impactó en el monto de las prestaciones sociales devengadas.

Que, si bien los Decretos salariales que hicieron incurrir en este error, no han sido declarados nulos, deben inaplicarse en el caso en cuestión. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 10. El 26 de julio de 2017 fue admitida la demanda. La entidad3 se abstuvo de contestar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 11. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025)4, declaró la nulidad del acto demandado, bajo el argumento de que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella. 12.

Que de conformidad con la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020 emitida por esta Corporación la demandante tiene derecho a la prima especial como una adición al salario, la cual solo tiene carácter salarial para efectos de liquidar la pensión de jubilación y efectuar cotizaciones a al Sistema de Seguridad Social en Salud. 13.

Que como la demandante acreditó su vinculación a la FGN en calidad de Fiscal sólo hasta el 2 de agosto de 2010, esto es, con posterioridad al 2002 -cuando aún se fragmentaba el salario en un 30 % para prima especial y un 70 % para asignación básica-, se puede concluir que las prestaciones laborales y sociales le fueron canceladas en un 100 %, por lo que no se adeudan sumas por este concepto, con excepción de las cotizaciones a la Seguridad Social. 14.

Ahora bien, al analizar la prescripción, concluyó que, teniendo en cuenta que la actora presentó la reclamación administrativa el 15 de diciembre de 2016, las sumas reclamadas con anterioridad al 16 de diciembre de 2013 se encuentran prescritas, por lo que declaró probada de oficio dicha excepción. 3 Por medio de informe secretarial del 9 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de la Guajira (el proceso se inició en dicha Corporación) dejó constancia de que la entidad no contestó la demanda.

Ver archivo digital denominado «44001234000020170011800_ACT_ALDESPACHO_0911201794007am_6b817538a9ca402da73cefc6b25f5c c8.pdf(.pdf) NroActua 6», visible a índice 6 de SAMAI del Tribunal. 4 Ver archivo digital denominado «62Sentencia_201700118_Sent1eraPr(.pdf) NroActua 70» visible a índice 70 de SAMAI del Tribunal. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) 15.

Sin embargo, afirmó que tal fenómeno jurídico no opera frente a los aportes a la Seguridad Social en Pensiones, pues al ser estas prestaciones periódicas, pueden solicitarse en cualquier tiempo. Igual consideración tuvo respecto de las cotizaciones en salud, por lo que declaró la imprescriptibilidad de ambas obligaciones. 16. Bajo este entendido, condenó a la entidad a reconocer y pagar en favor de la demandante la prima especial de servicios, liquidándola como un incremento del 30 % respecto del 100 % del salario básico, a partir del 15 de diciembre de 2013 y hasta el 3 de agosto de 2015, sin que en ningún caso pueda superarse el tope máximo establecido por el Gobierno nacional. 17.

Además, condenó al pago de los aportes a pensión y salud del 2 de agosto de 2010 al 3 de agosto de 2015, fecha del retiro definitivo de la actora y facultó a la entidad para reallizar los descuentos a los que hubiere lugar. RECURSOS DE APELACIÓN 18. La parte demandada5 interpuso recurso de apelación bajo el argumento de que en la providencia recurrida se ordenó la reliquidación de prestaciones sociales, lo cual va en contravía de la sentencia del 15 de diciembre de 2020 proferida por esta Corporación, en la cual, se precisó que a los servidores de la Fiscalía General de la Nación beneficiarios de la prima especial, desde el año 2003 se les vienen liquidando sus prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario.

Que, por tanto, como a esos funcionarios no se les pagó ese 30 %, sus prestaciones sociales se liquidaron sobre el total de su salario. 19. Que tampoco procede reconocimiento alguno a partir del 1.º de enero de 2021, pues con la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021, se regularizó el pago de dicho emolumento a los funcionarios de la FGN, por lo que, de confirmarse la condena, la misma tendrá que ordenar el restablecimiento hasta el 31 de diciembre de 2020. 20.

Que el fallo resulta incongruente si se tiene en cuenta que en la parte motiva el Tribunal fundamenta su decisión atendiendo a lo señalado por esta Corporación en la sentencia del 15 de diciembre de 2020, sin embargo, termina aplicando a los funcionarios de la FGN, la normativa aplicable a la Rama Judicial, esto es, la sentencia del 2 de septiembre de 2019, desconociendo que cada entidad tiene su propio régimen salarial. 21.

Señaló que la imprescriptibilidad de la pensión se predica del derecho considerado en sí mismo, no de las mesadas que él implica y que no han sido cobradas, las cuales están sujetas a la prescripción trienal. Afirmó que, el que los 5 Ver archivo digital denominado «68_MemorialWeb_Recurso-RECURSOAPELACIONMA(.pdf) NroActua 74» visible a índice 74 de SAMAI del Tribunal.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) aportes se hayan hecho sobre el 70 %, no afecta en nada la pensión cuyos requisitos son únicamente cumplir con 1300 semanas cotizadas y la edad requerida en función del género. Que, además, solo se deben ordenar los descuentos a pensión sobre las diferencias no cotizadas equivalentes al 30 % de la prima especial. 22.

Adicionalmente, señaló que no había lugar al reconocimiento de aportes al Sistema de Seguridad Integral, ni a reliquidar cotizaciones en salud, si se tiene en cuenta que la sentencia del 15 de diciembre de 2020 es clara en afirmar que la prima especial constituye factor salarial solo para calcular el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 23.

Por todo lo anterior, solicitó sea revocado el fallo apelado. 24. La parte demandante6 presentó recurso de apelación al afirmar que el Tribunal realiza un análisis restrictivo de la sentencia de 15 de diciembre de 2020, pues el carácter salarial de la prima especial de servicios no se agota en la pensión, sino que constitiuye un elemento que incrementa la remuneración mensual y debe tener incidencia en todas las prestaciones sociales derivadas del salario. 25.

Que no se trata aquí de evitar un doble pago en la remuneración, sino de reconocer que la prima es parte del salario y, como tal, debe incluirse en la base de liquidación de prestaciones sociales como las cesantías, primas ordinarias y vacaciones. 26. Que conforme a la sentencia del 27 de junio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, si bien es preciso reconocer que a partir del año 2003 la prima especial no fue regulada en los decretos anuales, ello no implica que las prestaciones sociales no deban liquidarse sobre el 100 % del salario, dentro del cual debe incluirse el 30 % considerado como prima especial. 27.

Que si bien en la sentencia se citó el Decreto 272 de 2021, el mismo no fue aplicado en la reliquidación de las prestaciones sociales, pues este establece de forma expresa que la prima especial se paga mensualmente y constituye factor salarial para pensión y cotización en salud, por lo que desconocer su alcance vulnera el principio de supremacía de la norma y genera un trato desigual.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 28. El 20 de febrero de 2026 se admitió el recurso7 y las partes y el Ministerio Público se abstuvieron de intervenir. Se decidirá previas las siguientes, 6 Ver archivo digital denominado «65_MemorialWeb_Alegatos-RecursodeApelacion(.pdf) NroActua 73», visible a índice 73 de SAMAI del Tribunal. 7 Ver archivo digital denominado «6Autoqueadmite_00512026Admite(.pdf) NroActua 4» visible a índice 4 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) CONSIDERACIONES 29. Deberá determinar la subsección si hay lugar a ordenar la reliquidación del salario y las prestaciones sociales de la demandante con base en el 100 % de la asignación básica, sin descontar el 30 % a título de prima especial a partir del 2003; si existe incongruencia entre la parte motiva y resolutiva del fallo, respecto a la normatividad aplicable al caso; si hay lugar a efectuar aportes a pensión y salud y de ser el caso, si operó la prescripción frente a esta última obligación. Marco normativo y jurisprudencial De la prima especial.

Artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 30. La Ley 4.ª de 1992 en el artículo 14 determinó que el Gobierno nacional establecerá una prima especial no inferior al 30 % ni superior al 60 % del salario básico, sin carácter salarial, en favor de los magistrados de todo orden de los tribunales superiores de distrito judicial y de lo contencioso administrativo, los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y los jueces de instrucción penal militar, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los registradores del Distrito Capital y los servidores de los niveles directivo y asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 31.

En desarrollo de dicho mandato, el Gobierno Nacional fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación mediante el Decreto 53 de 1993, el cual sería de obligatorio cumplimiento para quienes ingresaran con posterioridad a la vigencia de tal normativa. 32. Adicionalmente se dispuso que quienes hubiesen estado vinculados antes del 28 de febrero de 1993 podrían optar por una sola vez por mantener la regulación propia del Decreto 2699 de 1991, o bien por el definido en el primer decreto en mención, sin perjuicio de la excepción prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 19928 que excluyó para estos efectos el beneficio de la prima especial. 33.

Respecto del alcance de dicho emolumento, el artículo 1.º de la Ley 332 de 19969 contempló que este haber constituye parte del ingreso básico solo para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación a quienes fueran titulares de este derecho. 8 Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993». 9 Artículo 6: «el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial.

Jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal Nacional, jefe Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito, Fiscal ante Tribunal Nacional, jefe Unidad Regional de Fiscalía, Fiscal ante Tribunal de Distrito, fiscal regional, jefe Unidad Seccional de Fiscalía, Fiscal Seccional, secretario general, directores nacionales, directores regionales, directores Seccionales, jefes de Oficina, jefes de División».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) 34. Sin embargo, con la expedición de Ley 476 de 1998 se aclaró dicha disposición «[…] en el sentido de que la excepción allí consagrada que hace alusión a la Ley 4a. de 1992, no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.

En consecuencia, para estos servidores, la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 6o. del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adiciona, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. […]». 35. Ahora bien, se destaca que los artículos de los decretos salariales emitidos por el Gobierno Nacional que regulaban la prima especial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación durante el período comprendido entre 1993 y 2002, fueron anulados por el Consejo de Estado10 al haber identificado que resultaba ilegal considerar tal emolumento en un 30% como un componente integrador de la asignación básica, en la medida en que tal disposición implicaba la pérdida del valor real de la remuneración mensual fijada cada año. 36.

Por su parte, ante estas decisiones de nulidad, posteriormente los decretos que fijaron la remuneración mensual de tales empleados del ente acusador, en especial desde la expedición del Decreto 3549 de 2003 en adelante, lo que hicieron fue dejar de regular la prima especial, por lo que, si bien reconocieron el 100% del salario básico, lo cierto es que se abstuvieron de pagar de manera adicional el referido haber laboral. 37.

Esto es, en esencia se desconoció la consolidación del derecho contemplado en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, pues si bien se dejó de descontar de la base de la asignación como se hacía previamente, tampoco se concedió como un componente agregado al salario, ello al menos hasta el 1.º de enero de 2021 cuando entró en vigencia el Decreto 272 de 2021, por el cual se estableció adecuadamente la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992. 38.

Precisamente sobre la materia, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 15 de diciembre de 202011, abordó un caso relativo al reconocimiento de la prima especial de servicios para los servidores de la FGN en la que se determinó12 que: 10 En sentencia del 14 de febrero de 2002 (197-99) se anuló el artículo 7° del Decreto 38 de 1999.

En sentencia del 15 de julio de 2004 (3531-02) se anuló el artículo 7º del Decreto 685 de 2002. En sentencia del 15 de abril de 2004 (71201) se anuló el artículo 8° del Decreto 2743 de 2000. En sentencia del 25 de noviembre de 2004 (4419-01) se anuló el artículo 7° del Decreto 1480 de 2001. En sentencia del 3 de marzo de 2005 (17021-2005) se anularon el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y 7° de los Decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996 y 52 de 1997.

En sentencia del 13 de septiembre de 2007 (0478-03) se anularon los artículos 7° y 8° de los Decretos 50 de 1998 y 2729 de 2001. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba, del 15 de diciembre de 2020, radicación número: 73001-23-33-000-2017- 00568-01(5472-18). 12 Estos mismos planteamientos se han reiterado en sentencias del Consejo de Estado proferidas el 6 de junio de 2023, radicaciones: 05001233300020150165102 (3578-2018), 730012333000201700551 01 (2276-2019), 10 de septiembre de 2024, radicación: 250002342000201900422 02 (2879-2021), y 5 de noviembre 2024, radicación: 25000-2342-000-2020-00137-02 (0687-2022).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) «[…] 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2.

La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.” 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. […]». 39. De conformidad con este recuento normativo y jurisprudencial se concluye que, si bien la prima especial fue creada en virtud de la Ley 4.ª de 1992 con efectos desde 1993, lo cierto es que, en el caso de los fiscales, la efectividad de su reconocimiento dependerá de la fecha de su vinculación en razón del régimen salarial creado con el Decreto 53 de 1993. 40.

Al respecto es de resaltar que, el artículo 14 de la ley en mención excluyó expresamente de este emolumento a quienes «[…] opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1º.) de enero de 1993. […]». Pues bien, fue solo hasta la expedición de la Ley 476 de 1998 que se aclaró que dicha excepción no cobijaba a los acogidos a la regulación del Decreto 53 de 1993 o a los vinculados con posterioridad a dicha norma. 41.

En consecuencia, el pago de la prima especial se causó desde 1993 solo para los fiscales vinculados antes de ese año o que decidieron no se acogerse a esta última disposición, mientras que para quienes ingresaron en esta clase de cargos con posterioridad o se sometieron expresamente al nuevo régimen, tal derecho sería efectivo desde 1998, ya que fue a partir de ese momento en que se resolvió su situación jurídica frente a la titularidad de dicho haber laboral. 42.

Finalmente, además de dichas precisiones jurisprudenciales es que esta corporación mediante sentencia del 21 de septiembre de 202213, declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2017, en la cual señaló que el 30% correspondiente a la prima especial «no puede Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste».

Cuestión Previa 43. Se tiene que parte de los argumentos expuestos en el recurso interpuesto por la demandada, se basan en una comprensión equivocada por parte de la entidad de la decisión adoptada por el juez de primera instancia, pues la controversia no recae sobre el reconocimiento pensional, ni sobre la prescripción de las mesadas, sino sobre la carga de efectuar correctamente las cotizaciones al sistema general de seguridad social, por lo que el estudio se hará atendiendo a esta última obligación. Resolución del caso concreto 44.

Inicialmente la Subsección debe precisar que, en virtud del principio de congruencia derivado del artículo 281 del CGP, así como de la competencia del superior en segunda instancia conforme al artículo 328 del CGP, es claro que en esta oportunidad solo es posible emitir pronunciamientos de fondo respecto de los argumentos de reparo puntuales. 45.

En ese orden, se observa que parte del sustento de la impugnación de la entidad consistió en exponer su inconformidad frente a la supuesta orden de reliquidación de las prestaciones sociales a favor de la demandante, precisando que a partir del año 2003 se le vienen liquidando sus prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario, pues nunca se descontó el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.

Además, afirma que tampoco procede reconocimiento alguno a partir del 1.º de enero de 2021, pues con la entrada en vigencia del Decreto 272 de 2021, se regularizó el pago del emolumento en mención. No obstante, la sentencia apelada no condenó al pago de dichas prestaciones ni ordenó pago alguno con posterioridad al 2021. Por tanto, aunque la Sala advierte que no existe correspondencia entre lo fallado y lo formulado como inconformidad, se abstendrá de resolver lo correspondiente al segundo argumento y se procederá con el análisis del primero, teniendo en cuenta que el pago de las prestaciones salariales y sociales fue apelado por la demandante. 46.

El asunto bajo estudio deberá enfocarse entonces, en los motivos de disenso expuestos, como se analizará a continuación. 47. Según lo explicado en el acapite normativo, precisa la subsección que, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia13, desde el año 2003 los decretos salariales que rigen a la FGN no previeron la prima especial, a pesar de que el reconocimiento de esta sí era procedente como una adición a la asignación básica.

Por esa razón, a partir del aludido año los salarios y prestaciones sociales se han liquidado sin 13 Sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001 23 33 000 2017 00568 01 (5472-2018) conjuez ponente, Jorge Iván Rincón Córdoba. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) realizar ningún descuento respecto de la asignación básica, es decir, en un 100% del valor total fijado anualmente por el Gobierno Nacional. 48.

Por lo expuesto, desde el año 2003 resultaría inadecuado ordenar la reliquidación y pago de las diferencias de salarios y prestaciones sociales, incluidas las cesantías y los intereses a estas, pues estos haberes se han calculado correctamente al no efectuarse ninguna disminución en el monto de la remuneración mensual, ya que la prima especial no es factor salarial para tales efectos, como se ha precisado legal y jurisprudencialmente. 49.

No obstante, lo que no podía desconocerse es que tal concepto previsto en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 era un derecho adquirido por la demandante en calidad de fiscal, por lo que tampoco debió haberse dejado de regular lo propio en los actos que fijaron la remuneración desde 2003, tanto así que el Ejecutivo tuvo que enmendar esta situación con la expedición del Decreto 272 de 2021 cuando ordenó el reconocimiento adecuando de dicho emolumento como una partida adicional al salario. 50.

En tal sentido, la Fiscalía General de la Nación debió reconocer el emolumento bajo estudio a favor de la demandante, equivalente al 30 % del total de la asignación básica fijada anualmente según cada caso, ello como un componente agregado al salario y con sus respectivos efectos legales para el cálculo de los aportes a pensión, desde el 2003 hasta la fecha de terminación del vínculo laboral de esta, conforme se dijo en primera instancia. 51.

Sin embargo, lo cierto es que, debido a que la señora Martha Lucía Murillo García radicó su petición para exigir este derecho el 15 de diciembre de 2016, es posible concluir que se encuentran prescritas las sumas adeudadas por concepto de prima especial con anterioridad al 15 de diciembre de 2013, tal como lo estimó el Tribunal, de manera que se ordenará reconocer los valores pendientes de pago desde esta fecha, hasta el 3 de agosto de 2015, fecha en la que se retiró del servicio14.

Por tanto, se confirmará la sentencia apelada en este sentido. 52. Lo anterior sin perjuicio de que la entidad demandada solo tendrá que cancelar el haber laboral del artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 mientras la accionante haya desempeñado uno de los cargos titulares del derecho, y con la precisión de que no se realizará abono alguno en los períodos en los que la entidad haya reconocido adecuadamente la prima especial de conformidad con la actual condena o con la mencionada norma. 53.

Ahora bien, en relación con el estudio de esta excepción frente a los aportes destinados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, se aclara que estos 14 Según Constancia de Servicios prestados del 27 de febrero de 2017. Ver archivo digital denominado «6ED_44001234000020170011(.zip) NroActua 2», Carperta «No asociado al cuardeno», archivo «DEMANDA_2605201793025am_ef60caebc19a40ab91de0bb0e6679467.pdf.», Pág 7, visible a índice 2 de SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable15 y, por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 199316 son obligatorios, no solo por su naturaleza parafiscal, sino por la sostenibilidad del sistema17.

En ese contexto, surge el deber de la entidad demandada de efectuar la respectiva reliquidación con el fin de determinar el monto de los aportes adeudados por el lapso bajo estudio. 54. En ese orden de ideas, se modificará el numeral cuarto del fallo impugnado para para precisar la condena impuesta a la parte accionada de reajustar y pagar los aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones adeudados por concepto de mayor valor de las cotizaciones a pensión de la demandante, ante el fondo o administradora en la que se encuentre afiliada. 55.

Para el efecto se utilizará como ingreso base de cotización el 100% de la remuneración mensual, calculada sobre el total de la asignación fijada anualmente por el Gobierno nacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esto es, el salario básico pagado en su momento sobre un 70%, más el 30% que le había sido descontado a título de prima especial, con inclusión adicional de este último emolumento debidamente reajustado, el cual solo es factor para efectos pensionales, esto durante el período comprendido entre el 2 de agosto de 2010 y el 3 de agosto de 2015.

Lo anterior de conformidad con la ley. 56. Igual conclusión surge respecto de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud,18 que tienen la misma connotación, y deben efectuarse aun cuando las normas de un régimen salarial no las contemple, o al margen de la disponibilidad del servicio a título de contraprestación. En efecto, la Corte Constitucional, en sentencias C-179 de 1997, y específicamente en la SU-480 del 25 de septiembre de 1997,19 precisó que tales contribuciones derivan del poder 15 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 16 ARTÍCULO 17.

Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. 17 Ver sentencia del Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sala de conjueces de la Sección Segunda- providencia del 4 de julio de 2024, conjuez ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortíz, radicación: 25000- 23-42-0002017-05349-02 (2828-2021). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 4 de septiembre de 2025. Radicado 25000-23-42-000-2019-00139-01 (4887-2023).

Providencia en la que se precisó que los mencionados giros constituyen contribuciones parafiscales que, entendidos como tributos. Ver también el pronunciamiento del 14 de mayo de 2026. Radicado: 76001-23-33-000-2022-00760-02 (1530-2025). Demandante: Gustavo Adolfo Guevara Álvarez. 19 En dicha providencia se precisó con claridad lo siguiente: «[…] Hay que admitir que al delegarse la prestación del servicio público de salud a una entidad particular, ésta ocupa el lugar del Estado para algo muy importante cual es la prestación de un servicio público; pero eso no excluye que la entidad aspire obtener una legítima ganancia. Así está diseñado el sistema.

Pero, lo principal es que se tenga conciencia de que lo que se recauda no pertenece a las EPS, ni mucho menos entra al presupuesto nacional ni a los presupuestos de las entidades territoriales, sino que pertenece al sistema general de seguridad social en salud, es, pues, una contribución parafiscal. Por tal razón, la Corte no puede ser indiferente al equilibrio estructural del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud, al plan obligatorio de salud del régimen subsidiario y a los principios de universalidad Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) impositivo del estado, sin que se pueda predicar correlativamente un beneficio directo para el sujeto pasivo de dicha carga. 57.

En ese contexto, corresponde a la FGN realizar la respectiva reliquidación con el fin de determinar el monto de los aportes a pensión y salud adeudados por el interregno objeto de condena, así hayan prescrito las demás sumas relacionadas con la prima especial porque tal haber laboral hace parte del IBC para cotizar al SGSS. 58. De otro lado, en cuanto al argumento de la entidad respecto de que el fallo apelado resulta incongruente porque en la parte motiva el Tribunal fundamenta su decisión de conformidad con la sentencia del 15 de diciembre de 2020 y en la parte resolutiva se atiene a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, que se refiere solo a los funcionarios de la Rama Judicial; la Sala concluye que el mismo no tiene vocación de prosperidad, pues si bien en la parte resolutiva no se hizo referencia al régimen aplicable al caso, el Tribunal sustenta su decisión sobre un marco legal aplicable a los funcionarios de la FGN, en el cual se incluye la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 proferida por esta Corporación, que se adecua a la situación jurídica de este tipo de servidores, presentándose entonces total congruencia entre la parte considerativa y lo resuelto. 59.

Por otra parte, se dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado20, mediante la cual se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2017, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel y concluyó que «la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste».

De la condena en costas en segunda instancia y solidaridad que deben ir paralelos. La vigilancia de estos preceptos forma parte de uno de los objetivos del Estado social de derecho: la solución de las necesidades insatisfechas de salud (art. 366 C.P.). […] Lo importante para el sistema es que los recursos lleguen y que se destinen a la función propia de la seguridad social.

Recursos que tienen el carácter de parafiscal. Como es sabido, los recursos parafiscales “son recursos públicos, pertenecen al Estado, aunque están destinados a favorecer solamente al grupo, gremio o sector que los tributa”[8], por eso se invierten exclusivamente en beneficio de éstos. Significa lo anterior que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que, como ya se dijo, toda clase de tarifas, copagos, bonificaciones y similares y los aportes del presupuesto nacional, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de solidaridad y garantía administran sin que en ningún instante se confundan ni con patrimonio de la EPS, ni con el presupuesto nacional o de entidades territoriales, porque no dependen de circunstancias distintas a la atención al afiliado.

Si los aportes del presupuesto nacional y las cuotas de los afiliados al sistema de seguridad social son recursos parafiscales, su manejo estará al margen de las normas presupuestales y administrativas que rigen los recursos fiscales provenientes de impuestos y tasas, a menos que el ordenamiento jurídico específicamente lo ordene. (Como es el caso del estatuto general de contratación, art. 218 de la ley 100 de 1993).

Por lo tanto no le son aplicables las normas orgánicas del presupuesto ya que el Estado es un mero recaudador de esos recursos que tienen una finalidad específica: atender las necesidades de salud. En consecuencia las Entidades nacionales o territoriales que participen en el proceso de gestión de estos recursos no pueden confundirlos con los propios y deben acelerar su entrega a sus destinatarios.

Ni mucho menos las EPS pueden considerar esos recursos parafiscales como parte de su patrimonio […]» (Líneas intencionales). 20 Radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) 60.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 61.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 62. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida considerando lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, aplicable por la integración normativa autorizada en el artículo 306 del CPACA; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 63.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, porque ninguna de las peticiones de los recursos de apelación está siendo concedida, por lo que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018).

Segundo. MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará así: «DECLARAR la imprescriptibilidad de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones que se debieron realizar en favor de la demandante, en virtud del reconocimiento de la prima especial del 30 % establecida en la Ley 4.ª de 1992.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 44001-23-40-000-2017-00118-02 (0051-2026) En consecuencia, CONDENAR a la entidad demandada a efectuar y pagar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social, en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100 % de su remuneración, calculado sobre el total de la asignación básica fijada anualmente por el Gobierno nacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esto es, el salario básico pagado en su momento sobre un 70 %, más el 30 % que debía reconocerse a título de prima especial, desde el 2 de agosto de 2010 hasta el 3 de agosto de 2015, con inclusión del valor de este último emolumento, de conformidad con la ley.

También deberán realizarse los aportes al sistema de seguridad social en salud por el periodo declarado imprescriptible en atención a lo previsto en el parágrafo 1 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, por cuanto dispone que la base de cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud debe ser igual a la contemplada en el Sistema General de Pensiones.

En atención al reconocimiento del derecho ordenado, la entidad demandada debe realizar los aportes al sistema de seguridad social integral; además, queda facultada para realizar los respectivos descuentos de ley a la demandante con la finalidad de que se realicen los mismos.» Tercero. CONFIRMAR en lo demás, la sentencia del quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Cuarto. Sin condena en costas en esta instancia. Quinto. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Ausente con permiso JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente