Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona Demandados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho y Sociedad de Activos Especiales SAS Temas: Relación laboral.

Trabajador de hecho. Falta de jurisdicción SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Ernesto de Jesús García Cardona presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio CS2017-001444 del 31 de enero de 2017, por medio del cual la Sociedad de Activos Especiales (Sociedad por Acciones Simplificadas)2 le negó el reconocimiento de una relación laboral por la prestación 1 En adelante CPACA. 2 En lo que sigue SAE SAS 2 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona de sus servicios y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la declaratoria de la sustitución patronal y, por ende, la existencia de una relación laboral entre Ernesto de Jesús García Cardona y la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes3, hoy SAE SAS, como sucesor procesal, por el periodo reclamado; ii) la declaratoria de la responsabilidad administrativa y solidaria del Ministerio de Justicia y Derecho y la SAE SAS y la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la SAE SAS como sucesor procesal de la DNE con cargo a la cuenta del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), de las acreencias laborales derivadas de la relación laboral; iii) el pago de los salarios y prestaciones sociales que de ello se derivaban, tales como, cesantías y sus intereses, vacaciones, primas semestrales y de servicios, e indemnización por despido injustificado, y demás emolumentos dejados de pagar; iv) la indemnización moratoria por el no pago de salarios y prestaciones sociales desde el 31 de enero de 2017 hasta 31 de enero de 2019, de la sanción por el no pago del auxilio de cesantías de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 numeral 3 de la Ley 50 de 1990, y de los interés moratorios hasta el pago efectivo de la condena; y v) el correspondiente «cálculo actuarial por el valor de las mesadas pensionales no pagadas al fondo de pensión». 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. En el año 2002 celebró un contrato de trabajo verbal con Fredy García Burbano, propietario de la finca La Conga ubicada vía la Florida vereda San José en el municipio de Pereira (Risaralda) e identificada con matrículas inmobiliarias números 290- 62088 y 290-152714, para desarrollar actividades de administrador.

Por la prestación del servicio recibía una contraprestación correspondiente al salario mínimo legal mensual vigente para la época ($309.000). 3.2. El 6 de noviembre del 2007, Fredy García Burbano falleció y continuó laborando bajo las órdenes de Luz Elena Quigua, cónyuge del fallecido, quien asumió el pago de su salario. 3.3. En el año 2009, la Fiscalía General de la Nación adoptó medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio respecto del bien inmueble antes relacionado con ocasión de los distintos procesos penales que se estaban adelantando en contra de Fredy García Burbano por actividades ilícitas.

En tal 3 En lo sucesivo DNE 3 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona virtud, se designó a la DNE como secuestre judicial del bien. No obstante, él continuó prestando sus servicios como administrador de la finca hasta el mes de diciembre de 2016, fecha en la que la SAE SAS adelantó el proceso de desalojo del inmueble.

En tal periodo laboró bajo las órdenes de la DNE y, posteriormente, de la SAE SAS sin recibir contraprestación por su trabajo, ni tampoco se le informó «quién era su nuevo empleador y si tenía o no que abandonar el bien». Además, las citadas entidades siempre tuvieron conocimiento de las funciones desarrolladas por él antes y después de la adopción de las medidas cautelares. 3.4.

Ejecutó su labor de forma personal y atendió las instrucciones emitidas en su momento por la DNE y, posteriormente, por la SAE SAS sin que dichas entidades hubiesen presentado quejas o llamados de atención en su contra. 3.5. A través del Oficio CS2017-001444 del 31 de enero de 2017 la SAE SAS dio respuesta a una petición en el que solicitó «me reconozcan y paguen todos y cada uno de mis salarios, prestaciones sociales, pagos a la seguridad social y demás emolumentos dejados de cancelar desde el día 25 de junio de 2009 y hasta la fecha de la presente petición, declarándose previamente la existencia de una sustitución de empleadores y por ende una relación contractual de carácter laboral entre usted SAE como empleador y yo como empleado» (sic), y negó la solicitud, por cuanto no obraba prueba de la existencia de una relación legal o reglamentaria o contrato laboral que lo calificara como trabajador oficial de la entidad.

Asimismo, indicó que no era solidariamente responsable de las sumas reclamadas, toda vez que la situación fáctica no se encuadraba en ninguno de los supuestos previstos en los artículos 34 y 36 del Código Sustantivo del Trabajo sobre la solidaridad en el pago de pasivos laborales. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4.

Como tales se señalaron los artículos 13, 25 y 29 de la Constitución Política; 8, 12 y 19 de la ley 793 de 2002; 1 y 3 de la Ley 785 de 2022; 1, 2, 5, 30, 32, 90, 92 y 94 de la Ley 1708 de 2014; 23, 24, 32, 38, 64, 65, 67 a 69, 102, 127 y 186 del Código Sustantivo de Trabajo. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente4: 5.1.

El acto administrativo demandado negó de plano la existencia de una «vinculación» entre él y la SAE SAS, lo que desconoció que se causaron unos derechos de carácter laboral que fueron dejados en suspenso durante 9 años pese a que la entidad se benefició de los trabajos realizados en el bien inmueble y solo a partir del año 2017 cuando solicitó el reconocimiento de las prestaciones derivadas 4 Índice 14 Samai del tribunal, archivo 1_001ESCRITOMEDIOCONTR(.PDF) NroActua 14 4 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona de la relación laboral le fue negado el vínculo. 5.2.

No existió «constancia alguna en la intervención, en qué calidad fue entregado el bien y de haber sido en depósito provisional (figura más común en este tipo de procesos), debe existir prueba documental (Contrato de Deposito) firmado por el accionante, tampoco existe prueba siquiera sumaria que la DNE o la SAE haya dado una destinación provisional diferente a la realizada por [él]» (sic).

En ese sentido, no se le informó el estado en el que se encontraba el inmueble que administraba para haber tomado una decisión respecto de su situación laboral, puesto que no podía abandonar sus responsabilidades. En todo caso, la DNE y posteriormente la SAE SAS tenían conocimiento de las funciones por él desempeñadas antes y después de las medidas adoptadas dentro del proceso de extinción de dominio. 5.3.

En el presente asunto se perfeccionó la figura jurídica de la sustitución de empleadores pues existió i) un cambio de empleadores; ii) la continuidad de la empresa, o establecimiento y la conservación del giro de las actividades del empleado; y iii) la continuidad del trabajador. Además, la anterior figura no extinguió, modificó o suspendió los contratos de trabajo; por lo tanto, si esta era la intención de la DNE respecto del contrato verbal existente entre él y Fredy García Burbano era obligación de la entidad pronunciarse sobre esa relación laboral.

Asimismo, el deber de pagar las obligaciones laborales recaía en «el anterior y el nuevo empleador, entendiéndose entonces que no se puede de manera arbitraria, decirse que la anterior relación contractual no se debe tener en cuenta y por consiguiente dejar de lado el hecho de que existía alguien que cumplía unas funciones como administrador». 1.2.

Contestaciones de la demanda 6. La SAE SAS se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos5: 6.1. El acto administrativo demandado no vulneró los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, así como tampoco incurrió en vicios en su expedición, pues la solicitud versaba sobre el reconocimiento de una relación laboral y las consecuentes prestaciones sociales derivadas de ella sin que hubiese existido una «relación contractual de carácter laboral» con el demandante. 6.2.

Los bienes identificados con folio de matrícula inmobiliaria 290- 62088 y 290- 152714, de propiedad de Fredy García Rubiano, fueron objeto de proceso de extinción de dominio el 28 de noviembre de 2008, bajo el radicado 5398 E.D. que cursó en la Fiscalía 3 Especializada Adscrita a la Unidad Nacional de Fiscalías para 5 Índice 14 Samai del tribunal, archivo 6_006CONTESTACIONSAE(.PDF) NroActua 14 5 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona la Extinción del Derecho de Dominio y Contra el Lavado de Activos.

Producto del inicio de este proceso, se ordenó el embargo y secuestro y la consecuente suspensión del poder dispositivo de dominio sobre los bienes inmuebles anteriormente descritos; dicha diligencia se realizó el 1° de diciembre de 2008 y en ejercicio de la facultad que le otorgaba la ley y la Constitución, la extinta Dirección Nacional de Estupefacientes designó como depositario provisional a Darío Reinaldo Hoyos Bolívar; después, mediante la Resolución 1000 del 21 de junio de 2010 la DNE removió del cargo al depositario provisional, y ordenó la entrega del bien para su administración mediante el contrato administrativo 029 de 2009 a la SAE SAS, posteriormente, nombrada como depositaria provisional mediante la Resolución 1957 de 2010, anotación que fue hecha por la oficina de instrumentos públicos de Pereira (Risaralda) y que consta en el certificado de libertad y tradición de los inmuebles. 6.3.

De acuerdo con lo anterior i) no existió una relación laboral porque el demandante no realizó actividades para el beneficio del administrador del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado6 cuenta especial administrada por la SAE SAS, ni para la extinta DNE, ni fue su funcionario; no existió subordinación o dependencia respecto de la SAE SAS, pues esta no dictó órdenes, verificó horarios, ni otorgó permisos, y nunca le pagó salarios o prestaciones; ii) no existió la obligación de satisfacer pretensiones laborales pues las personas que prestan sus servicios a DNE, en liquidación, son empleados públicos por razón de la vinculación de carácter legal y reglamentario y respecto de la SAE; además, de lo anterior, también tienen la calidad de «empleado oficial» los que se vinculan por una relación contractual laboral, situaciones dentro de las que el demandante no probó haber estado; iii) hubo falta de causa en las obligaciones, comoquiera que no existió un contrato laboral suscrito por las partes; iv) hubo falta de legitimación en la causa, en tanto el artículo 27 del CST establece que la demanda debe dirigirse contra el patrón o su representante y ni la DNE ni la SAE SAS fueron propietarias de las fincas San José y La Conga ni empleadoras de sus trabajadores, ya que solo las administraron bajo la figura de depósito provisional.

Además, el artículo 22 ejusdem define al empleador como quien recibe y remunera los servicios del trabajador, situación que tampoco se dio y la administración de los bienes en extinción de dominio no implica sustitución de empleador. Por lo tanto, nunca existió una relación de empleador y empleado ni una sustitución patronal; y v) es improcedente la sanción moratoria por acreditarse la buena fe. 6.4.

La SAE SAS contaba con la facultad de policía administrativa para la recuperación material de los bienes del Frisco por lo que expidió la Resolución 737 del 22 de julio de 2016 en cumplimiento de un mandato legal para la recuperación 6 En lo sucesivo Frisco 6 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona del bien por ocupación ilegal y en aplicación de sus mecanismos de administración suscribió un contrato de arrendamiento con María Yolanda Enciso, y entregó el bien en acta del 2 de junio de 2017.

De acuerdo con lo cual, la SAE SAS actuó en desarrollo de sus funciones y sin vulnerar los derechos del demandante, quien ocupó ilegalmente los predios que a la fecha se encuentran con medidas cautelares de restricción de dominio por orden judicial, evitando y entorpeciendo las facultades legales de administración de la entidad sobre estos, y, además, pretendió legalizar su estancia, ocupación y explotación económica de la finca basándose en una relación laboral, vínculo que no existió. 6.5.

Por último, propuso las excepciones de: i) legalidad del acto acusado; ii) funciones de policía administrativa; iii) inexistencia del derecho a restablecer; y iv) genérica. 7. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y solicitó que se declararan probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e indebida representación de la nación a través de la cartera ministerial, con fundamento en los siguientes argumentos7: 7.1.

De los hechos expuestos en la demanda se advirtió que no tenía responsabilidad en el asunto bajo análisis, toda vez que de conformidad con la Ley 489 de 1998, el Decreto 1068 de 2015 y los estatutos de la SAE SAS, esta entidad tiene la calidad de sociedad comercial de economía mixta del orden nacional, dotada de personería jurídica con autonomía administrativa, presupuestal y con patrimonio propio e independiente, por lo que goza de capacidad para ejercer derechos y contraer obligaciones.

En otras palabras, posee autonomía para expedir sus propios actos y ejercer sus competencias y, como en este caso, acudir en su defensa en los litigios que se susciten en su contra. Así pues, aunque es una entidad vinculada al ministerio tenía la capacidad de acudir de forma autónoma y directa al proceso en representación de la nación, en igual sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en la sentencia C-727 de 2000. 7.2.

No tiene competencias legales para realizar pagos o liquidar la nómina de la SAE SAS. Tampoco tuvo injerencia en la expedición del acto administrativo demandado, el cual no refirió su origen y, por tal razón, desconocía la situación fáctica en él planteada. Además, el demandante no estuvo vinculado de forma laboral ni mediante contrato, ni administrativamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y nunca le prestó sus servicios de forma personal, en consecuencia, no existió un vínculo jurídico que le generara responsabilidad.

En todo caso, dentro de las pruebas allegadas al plenario, no se evidenció ningún soporte documental o de 7 Índice 14 Samai del tribunal, archivo 7_007CONTESTACIONMINHACIENDA(.PDF) NroActua 14 7 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona otra índole que permitiera evidenciar la existencia de una relación laboral con la SAE SAS. 7.3.

Propuso las excepciones de: i) naturaleza jurídica y régimen legal de la SAE SAS; ii) personería jurídica y autonomía administrativa, presupuestal y patrimonial de la SAE; iii) falta de competencia del ministerio desde el punto de vista presupuestal para responder por las pretensiones de la demanda; iv) cobro de lo no debido; v) los actos administrativos demandados no fueron expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; vi) inexistencia de relación laboral entre el demandante y el ministerio; vii) el ministerio no es la entidad responsable de satisfacer las pretensiones de la demanda; viii) una sentencia desfavorable al ministerio vulneraría el principio de legalidad; ix) una sentencia desfavorable al ministerio vulneraría el aspecto presupuestal; e x) inexistencia probatoria que demuestre una relación laboral entre el demandante y la SAE SAS. 8.

El Ministerio de Justicia y del Derecho contestó la demanda y solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por los siguientes motivos8: 8.1. Los hechos alegados corresponden a actuaciones adelantadas por la DNE, su posterior liquidación y por la SAE SAS, sin relación alguna con el Ministerio de Justicia y del Derecho.

En efecto, la DNE según el artículo 2 del Decreto 2159 de 1992 era una Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica propia, autonomía administrativa y presupuestal, patrimonio propio y régimen especial de contratación administrativa y con el Decreto 3183 del 2 de septiembre de 2011 se ordenó su supresión y liquidación. En el artículo 22 ejusdem se indicó que el ministerio se subrogaría en los derechos y obligaciones de la extinta DNE relacionados con masa de la liquidación, pero excluyó, entre otros, los bienes administrados por la DNE a través del Frisco, respecto de los cuales la administración estuvo a cargo del DNE en liquidación y, posteriormente, le fue asignada según la Ley 1708 de 2014 a la SAE SAS [a partir del 20 de julio de 2014], por lo que, el ministerio nunca los administró. 8.2.

La SAE SAS es sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero con autonomía presupuestal y administrativa y con personería jurídica propia, por lo que, el ministerio no era la autoridad a la que le correspondería asumir los procesos judiciales relacionados con las funciones que desarrolla la SAE SAS. 8.3.

En la demanda no se atribuyeron hechos u omisiones, ni se expusieron con 8 Índice 14 Samai del tribunal, archivo 9_009CONTESTACIONMINJUSTICIA(.PDF) NroActua 14 8 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona suficiencia los fundamentos de derecho que permitieran la vinculación de esa cartera ministerial.

Tampoco se argumentó por qué debía declarársele responsable administrativa y solidariamente por las acreencias laborales reclamadas. 8.4. Si bien se aportó el Convenio Interadministrativo 000169 celebrado entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y la SAE SAS el 29 de enero de 2015 no se determinó por qué, en criterio del demandante, este constituía prueba de la intervención del ministerio en el presente asunto, pues aquel fue celebrado para «fijar los derechos y obligaciones entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAE SAS., para que ésta desarrolle las actividades necesarias para el ejercicio de la función de policía de índole administrativa establecida en el numeral 14 del artículo 11 del Decreto 2897 de 2011», lo que no guarda relación con las pretensiones de la demanda. 8.5.

Las causas determinantes en la producción de cualquier hecho dañoso que eventualmente pudiera haber ocasionado perjuicios a la parte demandante objetivamente estarían dirigidas a conductas que son endilgadas a los administradores de los bienes que por virtud legal fueron asumidas por DNE y la SAE SAS, razón suficiente para entender que no se le puede imputar al ministerio la asunción de ningún hecho dañoso y, en consecuencia, tampoco acreditar el nexo causal indispensable para atribuirle responsabilidad. 8.6.

El hecho de que la DNE estuviera adscrita al ministerio no implicaba que este debiera asumir responsabilidad en el asunto objeto del litigio por cuanto ello no implicaba una relación jerárquica funcional ni de subordinación entre ellas y excluía la posibilidad de limitar o condicionar la autonomía administrativa que le había sido conferida a la DNE. 8.7.

Propuso las excepciones de i) falta de legitimación material en la causa por pasiva; ii) insuficiencia de las imputaciones de la demanda en contra del ministerio de justicia y del derecho; iii) inexistencia de falla del servicio imputable al ministerio de justicia y del derecho; e iv) improcedencia de atribuirle responsabilidad al ministerio de justicia y del derecho por vía de la adscripción de la dirección nacional de estupefacientes. 1.6.

La sentencia apelada 9. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, en sentencia proferida el 31 de agosto de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, 9 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona fundamentó su decisión en lo siguiente9: 9.1.

El demandante pretendió que se declarara la existencia de una relación laboral derivada de la aparente designación como administrador del predio denominado La Conga, el cual se encontraba a su cuidado para la fecha en la que se dictaron medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio, esto es, el 15 de diciembre de 2008.

Sin embargo, dicha calidad no la obtuvo con ocasión de la celebración de un contrato, sino de la presunta designación que le hiciera el depositario provisional, Darío Reinaldo Hoyos Bolívar, nombrado por la DNE al momento de secuestrar el bien. No obstante, de tales afirmaciones no se aportaron medios de prueba, incluso, el demandante señaló en la audiencia de pruebas que aquel nunca le presentó los papeles para la suscripción del contrato de contenido laboral, por lo tanto, no se allegó un documento escrito que sustentara la calidad de administrador que alega desempeñó. 9.2.

En ese sentido, no podría predicarse una sustitución patronal, comoquiera que el demandante no fue autorizado para permanecer en el predio por la entidad facultada para ello, en esa oportunidad la DNE, sucedida por la SAE SAS. 9.3. Para garantizar el principio de realidad sobre las formalidades se tiene que el demandante i) no allegó prueba de la prestación personal del servicio, pues pese a que afirmó que fue el administrador de la Finca La Conga y que en tal virtud desarrolló actividades de manejo de ganado, limpieza de potreros, mantenimiento de prados, entre otros, no «repos[a] prueba alguna que dé cuenta de delegación por parte del demandante»; ii) durante el tiempo que pernoctó en el predio desde la diligencia de secuestro del bien y hasta la fecha de desalojo, no percibió remuneración alguna por parte de las entidades demandadas como retribución por una actividad laboral; y iii) no se aportó prueba que acreditara la continua subordinación y dependencia, ya que no se evidenció que las entidades demandadas le hubiesen impartido órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos acerca de la forma y temporalidad para ejecutar alguna labor, ni existe registro de comunicados que impusieran las actividades que debía adelantar en el predio, ni que se le hubiese exigido la entrega de informes en relación con el inmueble, así como tampoco que las autoridades respectivas visitaran la finca con el fin de verificar las funciones ejecutadas. 9.4.

Por el contrario, quedó evidenciado que el demandante residía en el predio con total autonomía y beneficiándose de tal permanencia, la cual se prolongó de forma irregular conforme lo advirtió la SAE SAS, razón por la cual la entidad debió proceder con el proceso de desalojo, puesto que quien aparentemente había autorizado su permanencia había sido el depositario provisional, Darío Reinaldo Hoyos Bolívar, 9 Índice 42 Samai del tribunal 10 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona quien había sido removido del cargo mediante la Resolución 1000 del 21 de junio de 2010, por la extinta DNE que ordenó la entrega del inmueble, en virtud del contrato interadministrativo 029 de 2009, a la SAE SAS, que fue nombrada como depositaria provisional por medio de la Resolución 1957 del 31 de diciembre de 2010. 9.5.

No procede la condena en cosas de conformidad con el artículo 188 del CPACA, y la posición del Consejo de Estado que ha adoptado el criterio objetivo valorativo, comoquiera que no existieron elementos de prueba que demostraran las erogaciones por este concepto y tampoco una conducta que la ameritara. 1.7. El recurso de apelación 10.

Ernesto de Jesús García Cardona recurrió la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos10: 10.1. Obra prueba de que al momento de las diligencias practicadas por la DNE y luego por la SAE él laboraba en el predio. 10.2. De conformidad con lo estipulado en el artículo 24 del CST y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia11 para demostrar la existencia de un vínculo laboral basta con que el trabajador demuestre la prestación personal de servicio, luego, no le era exigible que probara «la relación laboral ni la sustitución patronal» y, en todo caso, la relación laboral es una presunción que debía desvirtuar el empleador12. 10.3.

La sustitución patronal no interrumpe, modifica ni extingue los contratos de trabajo celebrados por el sustituido y es una figura que ha operado en la administración pública; por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado se pronunció al respecto al resolver un eventual error jurisdiccional por las decisiones de instancia que negaron su configuración en un caso de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla13. 10.4.

Existió una continuidad en la prestación del servicio; nunca se le cambió el contrato de trabajo verbal indefinido; su labor fue igual, esto es como administrador en la finca, por lo que, la presunción de la relación se demostró y, por ende, no era su obligación probar la subordinación ni la remuneración conforme con jurisprudencia. 10 Índice 46 de Samia del tribunal 11 sentencia SL577-2020 (68636) del 12 de febrero de 2020 12 Sentencia C-665 de 1998 13 Sentencia del 30 de noviembre de 2017, radicado 08001233100020030245001 (37035), C.P. Ramiro Pazos Guerrero 11 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 10.5. «En virtud del contrato de trabajo a término indefinido de carácter verbal que sostenía el demandante con los dueños del predio antes del embargo, secuestro y suspensión del poder adquisitivo de domino realizado en virtud de un proceso de extinción de dominio, existió una Sustitución Patronal entre los antiguos dueños Fredy García Rubiano, Luz Helena Quigua y la DNE y su sucesora procesal la SAE pues estas últimas: 1) Omitieron su deber legal de regularizar la situación de hecho presentada, si no querían la continuidad del contrato que venía desarrollando en el inmueble objeto de extinción de dominio y 2) a su vez, a través de su primer depositario provisional ordenaron la permanecía del accionante en el inmueble ejerciendo funciones de administrador en un inmueble, beneficiándose del producto de su trabajo bajo la promesa de un contrato y un pago que nunca llego, bajo la subordinación del que figuraba para su momento como depositario provisional y teniendo en cuenta que como lo manifestó e[l] accionante siempre presto sus servicios de manera personal, lo que a la luz del derecho nos permite establece que subsistió el contrato laboral a partir del año 2008 y hasta el año 2017, que no desnaturalizó la relación laboral existente; muy a pesar que para este momento no le cancelaron los salarios ni las prestaciones reclamadas al señor Ernesto de Jesús García» (sic). 1.8.

Pronunciamiento en segunda instancia 11. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar14 1.9. Concepto del Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó que se confirmara la sentencia recurrida, toda vez que el demandante, a quien le correspondía la carga de la prueba, no acreditó la subordinación como elemento esencial para que se declarara la existencia de la relación laboral, así como tampoco la similitud con un cargo de la entidad demandada y ni la configuración de la figura de la sustitución patronal15. 2.

Consideraciones 2.1. Cuestión previa 13. Antes de abordar el fondo de la controversia, esta Subsección encuentra necesario examinar si en el presente asunto se configura la excepción de falta de 14 Índice 7 de Samia del tribunal 15 Índice 9 de Samai del tribunal 12 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona jurisdicción y si, como consecuencia de ello, se presenta la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo 133 del CGP. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Sobre la causal de nulidad originada en la falta de jurisdicción 14. El artículo 16 del CGP dispuso que la jurisdicción es improrrogable. En efecto, la norma establece lo siguiente: «Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables.

Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.» [Resalta la Sala]. 15.

A su vez, el artículo 133, numeral 1, ibidem estableció entre las causales de nulidad del proceso aquella que se produce «cuando el juez actúe en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o competencia». 16. De acuerdo con lo expuesto, una vez determinada la falta de jurisdicción el juez no puede seguir adelante con el trámite del proceso y le corresponde enviarlo al competente.

Esta causal de nulidad es insanable, tal como lo determinó la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 16 del CGP, en la que indicó lo siguiente: «En desarrollo de esta competencia, mediante la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, el legislador estableció el régimen de las nulidades procesales en los procesos que se rigen por este Código y dispuso que la falta de jurisdicción y la incompetencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables (artículo 16), es decir, que la nulidad que su desconocimiento genera es insaneable.

Implícitamente dispuso, por consiguiente, que la incompetencia por los otros factores de atribución de la competencia, como el objetivo, el territorial y el de conexidad, sí es prorrogable y el vicio es entonces saneable, si no es oportunamente alegado. En los términos utilizados por el legislador, la prorrogabilidad de la competencia significa que, a pesar de no ser el juez competente, el vicio es considerado subsanable por el legislador y el juez podrá válidamente dictar sentencia, si la parte no alegó oportunamente el vicio.

En este sentido, la determinación de las formas propias del juicio por parte del legislador consistió en establecer una primera diferencia: la asunción de competencia por un juez sin estar de acuerdo con lo dispuesto por los factores objetivo, territorial y por conexidad, le permite al juez prorrogar o extender no obstante su competencia y, por lo tanto, este hecho no genera nulidad de la sentencia dictada por el juez, si el vicio no fue alegado, mientras que, la asunción de competencia con desconocimiento de la competencia de la jurisdicción y de los factores subjetivo y funcional, sí genera necesariamente nulidad de la sentencia.» [Resalta la Sala]. 13 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 17.

Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA la jurisdicción contenciosa conoce, además de lo previsto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa; de las controversias que surjan entre los servidores públicos sujetos a una relación legal y reglamentaria con el Estado, y de aquellas relativas a la seguridad social de estos con una administradora de derecho público. 18.

A su vez, el numeral 4 del artículo 105 ibidem señala como excepción a la aplicación de la citada regla que «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de […] [l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales» [Resalta la Sala]. 19. Se advierte de lo anterior que los conflictos derivados de la relación de trabajadores oficiales deben ser dirimidos por la jurisdicción ordinaria laboral, puesto que el criterio que fija la competencia no es el acto administrativo que define la situación reclamada, sino la naturaleza jurídica de la vinculación laboral pretendida.

En similares términos se pronunció esta corporación16, al precisar lo siguiente: «La competencia que por ley le corresponden a las diferentes jurisdicciones, se establece atendiendo los criterios i) orgánico, de acuerdo a la naturaleza jurídica de la entidad en la que se prestan los servicios; ii) funcional, es decir, se sujeta a la naturaleza de las funciones que le corresponde cumplir17 y iii) en materia laboral administrativa entra en juego un tercer factor y es el tipo de vinculación del servidor público, por el cual a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le está atribuido el conocimiento de los asuntos que, en ese tema se susciten entre el Estado y quienes mantienen con él una relación legal y reglamentaria, como lo dispone el artículo 104 numeral 4.º del CAPACA (sic).

Lo anterior quiere decir que si se trata de un trabajador oficial, se debe ejercer la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, pero si el asunto en discusión es sobre el vínculo de un empleado público, debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo». [Resalta la Sala]. 20. Por su parte, el artículo 2, numeral 1, de la Ley 712 de 2001 «[p]or el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo» indicó que a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de febrero de 2019, radicado 76001-23-33-000-2015-00968-01 (1290- 2017), M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 DUEÑAS QUEVEDO Clara Cecilia, Derecho Administrativo Laboral, editorial Ibáñez segunda reimpresión 2013, Pagina 64 y ss. 14 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 2.2.2.

En torno a la calidad de empleado público o trabajador oficial 21. De acuerdo con lo expuesto y a efectos de establecer la competencia de esta jurisdicción para dirimir los conflictos que se susciten ante ella, el juez debe analizar la naturaleza jurídica del empleo que ocupaba el trabajador. 22. Al respecto, valga señalar que el carácter de empleado público o trabajador oficial se adquiere de acuerdo con los criterios orgánico, funcional y estatutario, esto es, la entidad en la que se presta el servicio, las funciones que desempeña el trabajador y las disposiciones contenidas en los estatutos de la entidad. 23.

En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la sola forma de vinculación no es razón suficiente para determinar si una persona puede ser considerada como empleado público o trabajador oficial, y que se hace necesario analizar si se cumplen los criterios mencionados. Sobre el particular señaló lo siguiente18: «Según lo anterior, la legislación previó un concepto general para referirse a los servidores públicos, indistintamente si se trata de empleados públicos o trabajadores oficiales, como es la denominación empleado oficial, tal y como lo reguló el artículo 1.º del Decreto 1848 de 1969.

Respecto a las definiciones de empleado público y trabajador oficial, la norma en cita reproduce prácticamente en su integridad el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968. De modo tal que para diferenciar al empleado público del trabajador oficial se debe recurrir al criterio orgánico y funcional. Ello porque en el caso de que la entidad empleadora sea un ministerio, departamento administrativo, superintendencia y establecimiento público (criterio orgánico) se infiere que se trata de empleado público, salvo, se reitera, si se dedica a actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas (criterio funcional).

Dicha regla también funciona en el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta (criterio orgánico) que por regla general están compuestas principalmente por trabajadores oficiales y en cargos de dirección y confianza por empleados públicos (criterio funcional). De igual forma, se precisa que la forma de vinculación de uno y otro es diferente, por cuanto el empleado público se une al Estado mediante una relación legal y reglamentaria mientras que los trabajadores oficiales lo hacen a través de contrato de trabajo». 24.

En tal sentido, corresponde analizar la normativa que rige la materia a efectos de establecer la calidad del trabajador en torno a los criterios señalados previamente. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 28 de mayo de 2020, radicado 47001-23-33-000-2015-00108-01(1956-17), M.P. William Hernández Gómez. 15 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 25.

Así, el Decreto 3135 de 1968 «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales» dispuso lo siguiente: «Artículo 5 Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.

En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.19 Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.» [Resalta la Sala]. 26.

De la norma transcrita se derivan los tres criterios reseñados: el orgánico, en tanto indica que la clasificación en uno u otro responde a la naturaleza jurídica de la entidad; el funcional pues tiene en consideración las labores que desempeña el trabajador; y el estatutario, en tanto permite que a través de estos instrumentos internos la entidad indique las actividades que pueden ser desempeñadas por empleados públicos. 27.

Así las cosas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 del aludido Decreto 3135, toda persona que preste sus servicios en entidades públicas como ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, sin importar el orden territorial al que pertenezcan, es decir, si son entidades de carácter nacional, departamental, municipal o distrital es, por regla general, empleado público. 28.

Empero, los trabajadores oficiales son: i) las personas dedicadas a las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, y ii) por regla general, quienes trabajan en las empresas industriales y comerciales del Estado, excepto por aquellos que desempeñen funciones de dirección o confianza. 2.3. Caso concreto 29. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1.

Documentales 30. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 19 Texto subrayado declarado inexequible mediante Sentencia C-484 de 1995, Corte Constitucional. 16 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 30.1. Acta de diligencia de secuestro de inmueble del 15 de diciembre de 2008 llevada a cabo por la Unidad Nacional de Extinción del Derecho del Dominio y Contra el Lavado de Activos, radicado 5378 ED sobre las matrículas inmobiliarias 290-62088 y 290-652714 del predio ubicado en el municipio de Pereira, vereda San José, finca La Conga, en la que consta que fueron recibidos por Ernesto de Jesús García Cardona, quien se identificó como administrador del predio.

En el acta se hizo una descripción de los linderos y se declaró legalmente secuestrado el inmueble, se designó a la DNE como secuestre en cumplimiento de lo previsto en los artículos 12 de la Ley 793 de 2002 y 1 de la Ley 785 de 2002 y en concordancia con lo ordenado por el fiscal de conocimiento, entidad representada por Ramon Elías Sáenz20 quien a su vez designó como depositario provisional a Darío Reinaldo Hoyos Bolívar.

En la descripción de los linderos se advirtió la existencia de una vivienda en la que residía el administrador21. 30.2. Comunicado de la SAE SAS en la que se le informó al ocupante Ernesto de Jesús García Cardona de la visita realizada el 14 de junio de 2013 efectuada con el fin de contactarlo, para efectos de legalizar la ocupación del inmueble ubicado en la vereda San José, finca La Conga e invitarlo a que se comunicara para llegar a un acuerdo formal, a través de un contrato de arrendamiento [oficio no cuenta con firma ni fecha de recibido o constancia de envío]22. 30.3.

Convenio interadministrativo 000169 de 2014 suscrito entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y la SAE SAS el 29 de enero de 2015 que tuvo como objeto según la cláusula primera «Fijar los derechos y obligaciones entre el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS., para que esta desarrolle las actividades necesarias para el ejercicio de la función de policía de índole administrativa establecida en el numeral 14, del artículo 11 del Decreto Ley 2897 de 2011»23. 30.4.

Oficio CS2017-001444 del 31 de enero de 2017, por medio del cual la SAE SAS dio respuesta a una petición en el que el demandante solicitó «me reconozcan y paguen todos y cada uno de mis salarios, prestaciones sociales, pagos a la seguridad social y demás emolumentos dejados de cancelar desde el día 25 de junio de 2009 y hasta la fecha de la presente petición, declarándose previamente la existencia de una sustitución de empleadores y por ende una relación contractual de carácter laboral entre usted SAE como empleador y yo como empleado» (sic), y negó la solicitud, por cuanto no obraba prueba de la existencia de una relación legal o reglamentaria o contrato laboral que lo calificara como trabajador oficial de la entidad.

Asimismo, indicó que no era 20 Primer apellido ilegible 21 Índice 14 Samai del tribunal, archivo 1_001ESCRITOMEDIOCONTR(.PDF) NroActua 14, páginas 13 a la 18 22 Ibidem, página 19. 23 Ibidem, páginas 20 a la 25. 17 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona solidariamente responsable de las sumas reclamadas, toda vez que la situación fáctica no se encuadraba en ninguno de los supuestos previstos en los artículos 34 y 36 del Código Sustantivo del Trabajo sobre la solidaridad en el pago de pasivos laborales24. 30.5.

Certificado de Tradición 290-152714 de la oficina de instrumentos públicos de Pereira del 13 de septiembre de 201925 30.6. Certificado de Tradición 290-62088 de la oficina de instrumentos públicos de Pereira del 13 de septiembre de 201926 2.3.2. Interrogatorio de parte 40. En la audiencia de pruebas celebrada el 9 de febrero de 2022 se recibió el interrogatorio de parte del demandante, de los cuales se extrae lo siguiente: 40.1.

Ernesto de Jesús Cardona estudió hasta primero y no sabe leer ni escribir. 40.1.1. Fredy García Rubiano lo contrato del 2002 al 2016 y cumplía las funciones de ordeñar las vacas, cuidar 4 bestias, administrar la finca y él le «pagaba un contrato laboral, le pagaba 150 semanal porque […] hacía los trabajos y salía de las 6 a las 4, y ahí vivía [él] mismo, [quien] era el agregado, el administrador ahí».

No tuvo un vínculo laboral con Luz Elena Quigua, quien residió unos días ahí, pero la amenazaron y al faltarle su cónyuge se fue. No obstante, ella le pagó por los servicios como administrador de la finca por 1 año el valor de $150.000. 40.1.2. Tuvo un vínculo laboral con la DNE, «Don Darío, [lo] dejó ahí para pagar[l]e un trabajo laboral porque tenía la finca muy bonita y ya él dijo que [s]e quedara ahí, porque eso fue confirmado con un fiscal, el fiscal dijo espere a don Darío Hoyos que él ya [definiría] si [lo] deja[ba] o no [lo] dejaba y el hombre [lo] dejó don Darío, que, para verme pasar laboral para yo seguir, sí, para yo seguir ahí. Y él ya iba, que [l]e iba a pagar y la verdad sí [l]e pasó así y no llegó a cierto.

Ah yo esperé y esperé y así quedé». Además, señaló lo siguiente «él [Darío Reinaldo Hoyos Bolívar] tenía los predios […] porque eso ya lo [tomó] la SAE de extinción de domino […] Él dijo que para firmar contrato laboral y dijo que iba a traer los papeles y la verdad se fue quedando y no volvió y yo qué le iba a mi firmar si no volvió a aparecer y ya a lo último ya resultaron fue ustedes que cogieron eso». 40.1.3.

No firmó contrato con la SAE SAS ni recibió remuneración de esta o por parte de la DNE. 24 Ibidem, páginas 26 y 27. 25 Ibidem, páginas 30 a la 33. 26 Ibidem, páginas 34 a la 38. 18 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 40.1.4.

En cuanto a la presentación de informes a la DNE o a la SAE SAS de las gestiones o de las presuntas tareas que realizaba como administrador de la finca La Conga afirmó lo siguiente: «si yo le dije que yo era administrador y la SAE no creía que yo era como si fuera metido allá. Y no era metido en el predio porque yo lo respeto, porque eso era ajeno y ya ellos decían que yo era metido a la brava y no, yo entré por el dueño a trabajar y así seguí hasta que me llegaron ustedes y me sacaron y ya entregué por las buenas, porque yo eso no, yo nunca voy a pegarme lo que no es de uno. Yo estoy reclamando la vida laboral en lo que es de trabajo».

Sí presentó los informes, aunque no sabía leer ni escribir. Al respecto indicó: «porque yo le sumo a usted es puro cerebro, no más. Yo aprendí fue así a puro cerebro. Lo de ahora ya uno de viejo se le va perdiendo la memoria». 40.1.5. El funcionario de la DNE que le daba órdenes para que adelantara las tareas de administrador en la Finca La Conga era Darío Reinaldo Hoyos Bolívar.

Esto señaló: «sí, me lo dio don Darío, así que lo hiciera los trabajos así a veces, Darío a veces y ya yo le paraba bolas también, a lo último ya no volvió a aparecer y ya seguí yo ahí respetando el predio». El motivo por el que dejó de habitar el predio fue por desalojo. 40.1.6. Frente a las funciones señaló que «ya ahora último o principiando con el dueño. Ah con el dueño si yo entré como usted contratarme como llevarme para la finca suya fuera sí, yo me cuadré con él, me llevó para allá y ya me iba pagando y me puso un sueldo laboral, me paga[ba] 150 y yo le manejaba el ganadito, le limpiaba los potreros, sí, a tenerle la finca bien bonita, los prados y todo lo que se viniera». 40.1.7.

Darío Reinaldo Hoyos Bolívar le «dio órdenes dos veces y no volvió a aparecer, porque él dijo que iba traer el contrato laboral y no volvió». Le dio órdenes como «que le tuviera el predio, así como lo llevaba de bonito que él [l]e iba a pagar, [l]e iba a pagar un trabajo laboral para que hasta que ya reventara, porque eso estaba como los dueños con ganas de echarle mano y eso lo último lo quitaron fue a lo último y ya el hombre no volvió».

En la época en la que trabajó con Fredy García Rubiano se ganaba el jornal, trabajar la tierra, limpiar los potreros, cuidar el ganado y, además de los $150.000, le pagaban las prestaciones. Trabajó con Fredy García Rubiano 3 años y medio y a cargo de Luz Elena Quigua 1 año, pero después no le pagaron las prestaciones y vivía solo del jornal. 40.1.8.

Cuando las entidades tomaron posesión del bien «[él] ya [s]e, ya hacía ahí los trabajitos y ya lo que alistaba en la finca, ya [l]e resultaba ahí un día, o dos días de trabajo por fuera para buscar[s]e la panelita, así por laborar». Con esos 2 días que laboraba por fuera le alcanzaba para vivir «porque […] comía con eso y ya pues [l]e llevaban la hijita […] que trabajaba [y l]e ayudaba con algo». 19 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 2.3.3.

Análisis de la excepción de falta de jurisdicción 40. Una vez analizada la situación fáctica planteada en el sub judice esta Subsección encuentra que sería del caso estudiar si se configuró una relación laboral entre Ernesto de Jesús García Cardona y las demandadas que tenga como resultado el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que aquel no devengó por el periodo reclamado, si no fuera porque se advierte que es necesario abordar si en el presente asunto se configura la excepción de falta de jurisdicción. 41.

Para tal efecto, se examinarán los criterios orgánico, funcional y estatutario que permitirán definir si quien prestó el servicio en la presunta relación laboral lo hizo en calidad de empleado público o de trabajador oficial, y si, con fundamento en ello, esta jurisdicción es a la que le corresponde dirimir el conflicto suscitado y abordar el análisis de la legalidad del acto demandado. 2.3.3.1.

Criterio orgánico 42. El artículo 97 de la Ley 489 de 1998 prevé que las Sociedades de Economía Mixta «son organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley» e integran la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. 43.

En ese sentido, la pertenencia a la estructura del Estado se evidencia en el aporte público para la constitución de su capital social y según el parágrafo 1 del artículo 38 ejusdem «las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado». 44.

Así pues, comoquiera que el capital de la SAE SAS está compuesto en un 99.9% por acciones de la Central de Inversiones CISA (entidad estatal) y en un 0.1% por acciones de la Fundación Corporación Financiera de Occidente (entidad privada)27 no cabe duda de que tiene la connotación de Sociedad de Economía Mixta y que está sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. 45.

Lo anterior, se corrobora en los estatutos de la sociedad que señalan que la SAE es una sociedad por acciones simplificada, comercial, de economía mixta del orden 27 acta 12 celebrada el 23 de abril de 2012 20 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona nacional, y que, su organización y funcionamiento, su régimen jurídico interno y externo, y todos sus actos y contratos están sujetos a las reglas del derecho privado28. 46.

En cuanto a su régimen laboral, salvo los cargos del gerente general y del auditor interno, sus empleados son vinculados por contrato de trabajo regulado por las normas del Código Sustantivo de Trabajo y demás normas aplicables a los trabajadores particulares29. Con la reforma efectuada a los estatutos de la sociedad en el acta 031 del 17 de junio de 2020 la excepción pasó a ser para los cargos del presidente de la sociedad y el jefe de la oficina de control interno. En conclusión, quienes prestan sus servicios en ella son, por regla general, trabajadores oficiales, pues solamente los cargos, inicialmente, del gerente general y del auditor interno y, posteriormente, del presidente de la sociedad y el jefe de la oficina de control interno se clasificaron como empleados públicos. 47.

Cabe agregar que, si bien el 28 de noviembre de 2008 [fecha en la que se practicó la diligencia de secuestro del bien inmueble La Conga dentro del proceso de extinción de dominio 5398] se designó a la DNE como secuestre, entidad de carácter técnico que había sido creada mediante el Decreto 494 de 1990, organizada como unidad administrativa especial del orden nacional, adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho, y a la que se le atribuyó «la correcta disposición de los bienes ocupados o decomisados por su directa o indirecta vinculación con delitos de narcotráfico y conexos, de enriquecimiento ilícito»30, entre otros; así como la administración a través del Frisco de los bienes muebles e inmuebles sobre los que se adoptarían medidas cautelares en la fase inicial del proceso de extinción de dominio de conformidad con el artículo 12 de la Ley 793 de 200231 tal y como se dispuso en el acta de secuestro del mencionado bien inmueble; también lo es que el Decreto 3183 de 2011 ordenó la supresión y liquidación de esta entidad, en el cual se señaló que vencido el término de liquidación cesaría su existencia jurídica (artículo 1), y que, en dicho momento el Ministerio de Justicia y del Derecho se subrogaría en los derechos y obligaciones relacionados con masa liquidatoria (artículo 22), no obstante, excluyó los bienes administrados por la DNE a través del Frisco (el artículo 20), por lo que, hasta la expedición de la Ley 1708 de 201432 que designó a la SAE SAS como administradora tal bien estuvo a cargo de la DNE en liquidación y, a partir de allí, por la sociedad de economía mixta referida. 28 Según los estatutos, acta 12 celebrada el 23 de abril de 2012, última reforma acta 031 del 17 de junio de 2020, visible en https://www.saesas.gov.co/?idcategoria=124516 29 acta 12 celebrada el 23 de abril de 2012 30 Artículo 3 del Decreto 494 de 1990 31 «[p]or la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio». 32 «por medio de la cual se expidió el Código de Extinción de Dominio» 21 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona 48.

De conformidad con lo expuesto, al finalizar la presunta relación laboral producto de la aparente vinculación de Ernesto de Jesús García Cardona sería con la SAE SAS, que tenía a su cargo la administración del bien inmueble que aquel alegó haber administrado. 2.3.2.2. Criterio funcional 49. Ernesto de Jesús García Cardona adujo haber prestado sus servicios como administrador de la finca La Conga y, en tal calidad, haber cumplido las funciones de trabajar la tierra, cuidar el ganado, limpiar los potreros y, en general, desarrollar labores de mantenimiento del predio. 50.

Al respecto, la Sala encuentra que el desempeño de dichas labores no corresponde a las funciones asignadas para los cargos del gerente general y del auditor interno, los cuales se clasificaron como empleados públicos dentro de la planta de personal de la SAE SAS. En efecto, las funciones atribuidas al gerente general de la sociedad son: «a. Formular el plan de desarrollo administrativo, los planes y programas necesarios para el cabal cumplimiento del objeto social de la sociedad; b. Representar a la sociedad ante los accionistas, ante terceros y ante toda clase de autoridades del orden administrativo o jurisdiccional; c. Definir y ajustar los cargos, comités, dependencias y empleos que juzgue necesarios para la buena marcha de la sociedad, así como fijarles sus funciones, modificarlos, suprimirlos o fusionarlos, sin perjuicio de la facultad que tiene la Junta Directiva de establecer la estructura general de la SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES S.A.S. — SAE S.A.S. conforme a la letra c. del artículo 39 de estos estatutos y de ser informada al respecto; d. Dirigir las relaciones laborales de la entidad, y en virtud de éstas vincular y remover a los empleados de la sociedad, así como definir o ajustar el salario en casos específicos que así se requiera, sin perjuicio del principio de igualdad en el aspecto salarial aplicable al nivel o categoría del cargo; e. Ejecutar todos los actos, contratos y operaciones comprendidos dentro del objeto social.

Los que se relacionan con la existencia y el funcionamiento de la sociedad que no correspondan al giro ordinario de los negocios, requiere autorización previa de la Junta Directiva cuando se trate de actos, operaciones o contratos cuya cuantía exceda de MIL (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes; f. Autorizar con su firma todos los documentos públicos y privados que deban otorgarse en desarrollo de las actividades sociales o en interés de la sociedad; g. Presentar a la Junta Directiva los balances mensuales de prueba y suministrarle los informes que ésta le solicite con la compañía y las actividades sociales; h. Presentar conjuntamente con la Junta Directiva a la Asamblea General, en sus reuniones ordinarias, el balance de fin de ejercicio, acompañado de los documentos indicados en el artículo 446 del Código de Comercio; i. Tomar todas las medidas que reclame la conservación de los bienes sociales, vigilar la actividad de los empleados de la administración de la sociedad e impartir las órdenes o instrucciones que exija la buena marcha de la compañía;

J. Convocar a la Asamblea General y a la Junta Directiva a sus reuniones ordinarias y 22 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona extraordinarias cuando juzgue necesario o conveniente; k. Delegar en los comités o en los funcionarios que estime oportuno y para casos concretos, alguna o algunas de sus funciones, siempre que no sean de las que se ha reservado expresamente o de aquellas cuya delegación esté prohibida por la ley; l. Cumplir o hacer cumplir oportunamente los requisitos o exigencias legales que se relacionen con el funcionamiento y las actividades de la sociedad. m. Las demás que le correspondan de acuerdo con la ley, los estatutos o por la naturaleza del cargo; n. Nombrar el Auditor Interno de la compañía, de conformidad a las normas que regulan la materia»33. 51.

Por su parte, el auditor interno tenía asignada la función de asesorar a la Gerencia de la sociedad en el proceso administrativo, el seguimiento de los planes y compromisos establecidos y las recomendaciones necesarias para el cumplimiento de las metas y objetivos34. 52. De ahí que, los servidores públicos desempeñaban funciones de especial responsabilidad pues estaban dirigidas a direccionar o asesorar la organización interna de la entidad.

Empero, de acuerdo con lo señalado por el demandante sus servicios los prestó en calidad de administrador de la finca La Conga la cual, se insiste, había sido objeto de medidas cautelares dentro del proceso de extinción de dominio 5398, que está bajo la administración de la SAE SAS, sociedad de economía mixta y sometida al régimen de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. 53.

Así las cosas, a juicio de la Sala, las funciones que Ernesto de Jesús García Cardona alegó haber desempeñado no pueden ser consideradas dentro de las atribuidas para los cargos clasificados como empleado públicos, y mal podría decirse que en este caso lo son para desconocer que, de encontrarse acreditada la relación laboral, la condición en la que prestó los servicios estaría dentro de la clasificación de trabajador oficial, pues no se observó que las funciones ejercidas fueran las asignadas para el desempeño de los cargos catalogados como servidores públicos en los estatutos de la sociedad y, en todo caso, tal clasificación está relacionada con las actividades de dirección o confianza dentro de las que no se encuentran aquellas desempeñadas por el demandante. 2.3.3.

Criterio estatutario 54. Tal y como se expuso en líneas anteriores35 las sociedades de economía mixta con participación del capital social del 90% del Estado están sometidas al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado, tal y como ocurre 33 acta 12 celebrada el 23 de abril de 2012, artículo 45 34 Ibidem, artículo 47 35 parágrafo 1, artículo 38 de la Ley 489 de 1998 23 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona con la SAE SAS; de manera que a ésta le es aplicable lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 que señala «[l]as personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales».

Si bien los estatutos pueden señalar de manera expresa qué cargos podían ser desempeñados por personas que tengan la naturaleza de empleado público, lo cierto es que esa posibilidad estaba prevista únicamente para el desempeño de actividades de dirección o confianza, las cuales, como se expuso, no ejerció el demandante. 55. Al respecto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 del acta 12 del 23 de abril de 2012, quienes desempeñaran los cargos de gerente general y del auditor interno serían empleados públicos, los demás serían trabajadores oficiales. 56.

En estas condiciones, y analizados cada uno de los criterios se concluye que las labores desempeñadas por Ernesto de Jesús García Cardona no están dentro de las funciones atribuidas para los empleos de naturaleza de empleados públicos, razón por la que no es dable para la Sala continuar con el trámite del presente proceso, en razón a que se configuró la excepción de falta de jurisdicción de que trata el numeral 1 del artículo 133 del Código General del Proceso, cuya nulidad es insaneable según lo preceptúa el artículo 16 ibidem. 57.

En este punto, vale la pena aludir al auto 1882 de 202336, proferido por la Corte Constitucional, en el que resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones, en un asunto de contornos fácticos y jurídicos similares a los que ahora se analizan. En aquella oportunidad precisó que «la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se pretende el reconocimiento y pago de acreencias derivadas de la existencia de una relación laboral con una sociedad de economía mixta, que tiene como regla general de vinculación la del trabajador oficial; y (ii) con un análisis preliminar de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo». 58.

De conformidad con lo anterior, se ordenará la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Pereira, con el fin de que este asunto se someta al respectivo reparto, por ser los despachos competentes para su conocimiento en primera instancia. 3. Conclusión 59. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que en el sub lite se plantea una discusión de carácter laboral sobre la existencia de una relación laboral entre Ernesto de Jesús García Cardona y la SAE SAS sociedad de economía mixta, al 36 Referencia: Expediente CJU-3601, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 24 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona haber prestado sus servicios en un empleo que no estaría clasificado como público sino, de ser el caso, como trabajador oficial; de manera que, por mandato del numeral 4 del artículo 105 del CPACA, este asunto no es de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 60.

En consecuencia, se revocará la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se declarará probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia. 61. Las pruebas practicadas en esta jurisdicción conservarán su validez y tendrán eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirlas, en los términos descritos en el artículo 138 del CGP. 62.

Por lo anterior, y tal como lo dispone el artículo 168 del CPACA, se ordenará la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Pereira, con el fin de que este asunto se someta al respectivo reparto, por ser los competentes en tanto que el demandante prestó sus servicios en dicha ciudad y según consta en la demanda tiene su domicilio allí. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar la nulidad de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Cuarta de Decisión, que negó las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Ernesto de Jesús García Cardona contra los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Justicia y del Derecho y la Sociedad de Activos Especiales SAS.

En su lugar se dispone: «Declarar probada la excepción de falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda interpuesta por Ernesto de Jesús García Cardona, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia». Segundo. Declarar que las pruebas practicadas en esta jurisdicción conservarán su validez y tendrán eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirlas, en los términos descritos en el artículo 138 del Código General del Proceso.

Tercero. Por secretaría de la Sección, enviar el expediente a los juzgados laborales 25 Radicado: 66001-23-33-000-2019-00573-01 (7193-2023) Demandante: Ernesto de Jesús García Cardona del circuito de Pereira para que avoquen conocimiento del presente proceso. Cuarto. Comunicar al tribunal origen y dejar las anotaciones en el aplicativo Samai.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020- 00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG