Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 23 de octubre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: ADEL ROSA LARA FUENTES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MAGDALENA Temas: Contra providencia dictada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Adel Rosa Lara Fuentes contra el Tribunal Administrativo de Magdalena. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 11 de septiembre de 2025, en ejercicio de la acción de tutela, en nombre propio, la señora Adel Rosa Lara Fuentes pidió la protección de su derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 12 de marzo de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Magdalena dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 47001-33-33-006-2014-00174-01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
1. TUTELEN EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO y a la Tutela Judicial Efectiva de la suscrita. 2. ORDENEN al respetado Tribunal Administrativo del Magdalena proferir una nueva sentencia en la cual se tenga en cuenta la prevalencia del derecho sustancial, el precedente judicial vinculante y se abstenga de incurrir en exceso ritual manifiesto en atención a las particularidades del proceso y de mi condición de salud (Sic para toda la cita). 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: La señora Adel Rosa Lara Fuentes estuvo vinculada como docente del magisterio desde el 24 de diciembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2010. Mediante Resolución No. 1972 de 2009, la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena le reconoció una pensión de invalidez por una pérdida de la capacidad laboral del 76%.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A través de la Resolución No. 673 de 2010, la actora fue retirada del servicio en el grado 11 del escalafón docente. La última asignación salarial de la demandante fue de $2.743.554, suma que incluía las primas de vacaciones y de navidad.
El 30 de septiembre de 2011, la señora Lara Fuentes presentó solicitud ante la Secretaría de Educación del Departamento Magdalena para que le reconociera las cesantías definitivas. Sin embargo, no recibió respuesta, por lo que se configuró un acto administrativo ficto. La señora Adel Rosa Lara Fuentes presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación, el Departamento del Magdalena y la Fiduprevisora, como vocera y administradora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, con el fin de que se declarara la nulidad del mencionado acto administrativo ficto o presunto.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a la parte demandada a pagarle las cesantías definitivas y la sanción moratoria por no cancelarle oportunamente la prestación desde el 1° de diciembre de 2011. El asunto cursó en principio ante el Tribunal Administrativo de Magdalena, que lo remitió por competencia a los Juzgados Administrativos de Santa Marta, donde se le asignó el número de radicado 47001-33-33-006-2014-00174-00 y fue asignado por reparto al Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta que, mediante sentencia del 5 de agosto de 2024, declaró la nulidad parcial del acto administrativo ficto demandado, ordenó el pago de las cesantías definitivas y se abstuvo de pronunciarse sobre la sanción moratoria.
Señaló que, el FOMAG negó indebidamente el reconocimiento de las cesantías, pese a que la actora tenía derecho a devengarlas tras la terminación de su vínculo laboral. Que la señora Lara Fuentes había adquirido obligaciones crediticias con las cooperativas Cooedumag y Eymacag, y autorizó que los valores correspondientes fueran descontados del monto de sus cesantías, con fundamento en la Ley 1527 de 2012, la cual permite realizar deducciones por concepto de libranza, siempre que exista autorización expresa del trabajador.
En relación con la prescripción de las cesantías, estableció que no se configuró dado que, entre la fecha del retiro, la presentación de la solicitud administrativa y la radicación de la demanda, no transcurrieron más de tres años. Por último, respecto a la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, el despacho se abstuvo de pronunciarse, al considerar que la señora Lara Fuentes no agotó la reclamación administrativa ante la administración para exigir dicho concepto, pues solo pidió el reconocimiento y pago de las cesantías.
Contra la anterior decisión, la señora Lara Fuentes y el Departamento de Magdalena interpusieron recursos de apelación. La señora Adel Rosa Lara Fuentes alegó que el FOMAG tenía 15 días hábiles para reconocer las cesantías definitivas y 45 días para realizar su pago y como ello no ocurrió dentro de ese término, la sanción moratoria se generó 70 días hábiles después de la radicación de la solicitud.
Sostuvo que el FOMAG tuvo conocimiento de su intención de acceder a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías porque incluyó esa pretensión en la solicitud de conciliación. Además, indicó que actuó de manera diligente al presentar oportunamente las reclamaciones administrativas, la conciliación y la demanda. Por su parte, el departamento de Magdalena señaló que de acuerdo con el Decreto 2831 de 2005, carecía de legitimación en la causa por pasiva, porque el pago de las Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestaciones sociales del personal docente era responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional y del FOMAG – Fiduprevisora S.A. El 12 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Magdalena modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de declarar de oficio la excepción de inepta demanda por falta de agotamiento del procedimiento administrativo frente a la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
Encontró que, en audiencia inicial de 26 de febrero de 2018, el a quo declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto al Departamento de Magdalena, decisión que cobró firmeza. En consecuencia, modificó la sentencia de primera instancia y estableció que la condena debía sufragarla el Ministerio de Educación y la Fiduprevisora S.A., como vocera y administradora del FOMAG.
Respecto a la sanción moratoria, el Tribunal determinó que la actora no acreditó haber presentado reclamación administrativa previa, requisito exigido por el artículo 161 del CPACA. Que la solicitud de conciliación prejudicial no suplía dicho requisito, por lo que declaró la excepción de inepta demanda en relación de esa pretensión. Finalmente, el Tribunal confirmó que no operó la prescripción, ya que las actuaciones de la demandante se realizaron dentro del término de 3 años previsto en la ley. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia acusada incurrió en los siguientes vicios de fondo: Defecto fáctico por no considerar que, aunque no se presentó una reclamación administrativa formal e independiente por la sanción moratoria, la conciliación prejudicial cumplió con el mismo propósito jurídico, es decir, informar al empleador del reclamo indemnizatorio.
Que exigir una reclamación adicional e independiente constituiría un exceso ritual manifiesto, contrario a los principios de eficacia y de acceso a la administración de justicia. Desconocimiento del precedente porque, a su juicio, inaplicó la jurisprudencia del Consejo de Estado, puntualmente, la Sentencia de Unificación CE-SUJ-012-S2 del 18 de julio de 20181, que fijó como regla que la sanción moratoria por la falta de expedición oportuna del acto de reconocimiento de las cesantías se causa desde la fecha de radicación de la solicitud, aun cuando la administración no emitiera respuesta alguna.
Que, en ese caso, el cómputo de la sanción inicia con 15 días hábiles para expedir el acto administrativo, 10 días de ejecutoria y 45 días hábiles para efectuar el pago, contados desde la firmeza del acto de reconocimiento. También, citó la Sentencia de Unificación SUJ-034-CE-S2-20232 que reiteró que, aunque la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006 no impusieron expresamente al trabajador la obligación de presentar una solicitud formal para pedir el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío o la falta de pago de las cesantías, por lo que no se requería que el interesado manifestara de manera expresa su reclamación ante el empleador. 5.
Trámite procesal Por auto del 12 de septiembre de 20253, el Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y dispuso notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena. Asimismo, en calidad de terceros con interés, dispuso 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia 18 de julio de 2018. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia 2 de noviembre de 2023. 3 Índice 4 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vincular al juez sexto administrativo de Santa Marta, al gobernador del departamento del Magdalena y al presidente de la Fiduprevisora como vocera y administradora del FOMAG.
En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 19 de septiembre de 20254. 6. Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo del Magdalena, ponente de la decisión cuestionada, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, porque no cumplía con los requisitos generales ni específicos señalados por la Corte Constitucional, dado que la demandante pretendía usar la tutela como una tercera instancia frente a una controversia que ya fue resuelta en el proceso ordinario.
Precisó que la señora Lara Fuentes no demostró haber presentado reclamación administrativa sobre la sanción moratoria y que únicamente reposaba la solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. Reiteró que la solicitud de conciliación prejudicial no suplía dicho requisito, ya que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el reclamo de la sanción moratoria se debe presentar por el interesado directamente ante la administración. El juez sexto administrativo de Santa Marta, el Gobernador del departamento del Magdalena y el presidente de la Fiduprevisora como vocera y administradora del FOMAG no se pronunciaron, pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados del auto admisorio de la acción de tutela de la referencia. II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Adel Rosa Lara Fuentes contra la providencia del 12 de marzo de 2025, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Magdalena dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho 47001-33-33-006-2014-00174-01.
La Sala anticipa que declarará improcedente la presente la acción de tutela en razón a que no cumple con la exigencia de relevancia constitucional porque los argumentos que la demandante formuló en la solicitud de amparo fueron los mismos que desestimó el juez natural del asunto, de ahí que se evidencie que emplea este mecanismo judicial como una tercera instancia. Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, finalmente, (iii) al análisis del caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de2005, 5 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales6 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos7 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4 Índice 7 de Samai Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-005, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
En cuanto al quinto criterio, esto es, que no se ejerza la acción de tutela como una instancia adicional del proceso ordinario, la Sala ha explicado que por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4. Análisis del caso concreto De la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 47001-33-33-006-2014-00174-00/01.
Básicamente, tanto en la acción de tutela de la referencia como en el expediente ordinario la demandante alegó que tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, ya que se la pidió a la administración a través de la solicitud de conciliación prejudicial, con lo que, a su juicio, agotó el procedimiento administrativo sobre el particular.
En efecto, en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 5 de agosto 2024, con la que el Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta decidió en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 47001-33-33- 006-2014-00174-00, se lee lo siguiente: «De la transcripción normativa se desprende que al exservidor solo le corresponde acreditar “la no cancelación dentro del término de ley” de las cesantías pedidas y para el caso la norma procesal enseña en su régimen probatorio que las negaciones indefinidas no requieren prueba6 En tal sentido desde la solicitud de conciliación extrajudicial en la cual se vinculó a la Secretaria de Educación Departamental para que reconociera y pagara las cesantías definitivas de la demandante así como la respectiva sanción moratoria, se entiende que la actora estaba afirmando que dicha prestación social no se había pagado y de la misma forma no se había pagado la penalidad que iba causándose con cada día de mora que transcurría. En conclusión, la actora no tenía porque sumarle a su pretensión un trámite adicional que no dispone la ley ni el Precedente Vinculante.
En concordancia con lo mencionado el Consejo de Estado en sentencia del 21 de octubre de 2011, expediente 2003-01299-01(42) estudió el caso de un ciudadano que solicitó al Fondo Educativo del Cauca y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago de las cesantías de su esposa, quien trabajó en vida como docente del Departamento del Cauca.
En este caso estas entidades 5 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 6 Ver artículo 167 CGP Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nunca resolvieron lo peticionado, sino que siempre solicitaron documentación adicional para proceder al reconocimiento de lo solicitado.
Así entonces, la Subsección A, Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, confirmó la decisión adoptada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Cauca. Este tribunal indicó que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los eventos en que la entidad demandada no responde a la reclamación laboral de cesantías, se configura el silencio administrativo negativo y, por lo tanto, es pertinente reconocer la sanción moratoria.
El caso de la profesora Lara Fuentes es muy similar al caso citado por el Tribunal de Cierre: se trata de una petición de cesantías definitivas respecto de la cual nunca hubo pronunciamiento de fondo, operó la figura de silencio administrativo negativo y en efecto ope legis le corresponde el reconocimiento y pago de la sanción moratoria sin necesidad de reclamación administrativa previa.
La ley 1437 de 2011, ni la ley 244 de 1995, ni la ley 1071 de 2006, establecen como prerrequisito para la procedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria la reclamación administrativa para la causación de sanción moratoria por no pago de cesantías definitivas. Caso distinto ocurre con la sanción moratoria de régimen anualizado de ley 50 de 1990, en el cual si es necesario el agotamiento de la reclamación administrativa previa (Ver Consejo de Estado, Sentencia de julio de 2022, CP Gabriel Valbuena Hernández).
En providencia, el Consejo de Estado (la cual ratifica y aclara aspectos de la sentencia de unificación de 2018 de la misma Corporación) expuso en sentencia del 12 de septiembre de 2022 lo siguiente: 7 ( ) Tercer problema jurídico. ¿Cuál es el hito que determina la causación de la sanción por mora y define el punto de partida para fijar el monto de la indemnización moratoria prevista en la Ley 244 de 1995? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con el marco normativo que complementa y desarrolla la Ley 244 de 1995, y en armonía con la postura jurisprudencial mantenida por esta corporación, son dos los momentos que determinan la causación de la sanción moratoria y el punto de partida para fijar el monto de dicha indemnización: (i) el vencimiento de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la fecha en la cual queda en firme el acto por el cual se reconocen las cesantías definitivas o parciales, siempre que sea expedido dentro del término legal; y (ii) el vencimiento de los sesenta y cinco (65) o setenta días (70) hábiles(14) siguientes a la fecha de reclamación de las mismas o la de la solicitud de reliquidación, cuando no se emitió respuesta por parte de la administración o se hizo de manera extemporánea.
La Ley 1071 de 2006, que adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, reguló el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, previó las sanciones derivadas de su incumplimiento y fijó los términos para su cancelación; asimismo reiteró los parámetros respecto de los cuales se entiende configurada la mora en el pago de las cesantías solicitadas: […] De esta manera, una vez presentada la solicitud de pago de las cesantías definitivas la entidad cuenta con un término de quince (15) días para expedir el acto de reconocimiento.
Además, en el evento de que la solicitud esté incompleta el empleador debe manifestarlo así al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen pueda proferir el acto que reconozca la prestación en el término inicialmente indicado.
Así, (i) el plazo con el que cuenta la entidad pagadora para el desembolso de las cesantías definitivas o parciales comienza a computarse desde la firmeza del acto administrativo que lo dispuso, y desde ese instante, la administración tiene el término de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar la prestación, so pena de incurrir en mora y causar a su cargo la sanción indicada en el parágrafo de la norma en cita, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, que correrá en forma continua hasta cuando se haga efectivo el pago.
En efecto, la Sala Plena de esta corporación sostuvo que la administración cuenta con 45 días hábiles para el pago de la prestación social, contados a partir del momento en que adquiere firmeza el acto administrativo que la reconoce, y agregó que dicho término solo se puede contar desde la ejecutoria del acto administrativo que dio respuesta a la petición y no desde que se radicó. Así lo interpretó la Sala al indicar que: «Cuando la administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó 7 Sentencia del 12 de septiembre de 2022 expediente 00072/3655-2018.
CP William Gómez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a que alude el mismo precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria ( ). 3.
La administración Ministerio de Educación Nacional (FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO) estuvo enterada de la reclamación previa a la demanda por concepto de sanción moratoria presentada por la señora Lara Fuentes. (sic para toda la cita). Se advierte que, en el recurso de apelación, la parte demandante sostuvo que no era exigible la reclamación administrativa previa para el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías definitivas, toda vez que ni la Ley 244 de 1995, ni la Ley 1071 de 2006, ni la Ley 1437 de 2011 consagran dicho requisito.
Por su parte, en la acción de tutela la parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del precedente jurisprudencial al no reconocer que presentó la reclamación administrativa de la sanción sancionatoria en la conciliación prejudicial, con lo que cumplió la obligación de reclamar dicha indemnización ante su empleador.
Así lo dijo la demandante en la solicitud de amparo: 6.1. Desconocimiento del precedente Para el caso en particular, las sentencias de instancias desconocieron injustificadamente el precedente del máximo tribunal de cierre, tal como se desprende del fallo de unificación CE-SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018, que dispone como reglas las siguientes: 94.
En criterio de la Sala, éste debe ser el real entendimiento de la sanción moratoria por no expedir el acto de reconocimiento en término, pues lo contrario sería asumir que la simple inacción de la administración impediría la causación de la penalidad analizada en esta sentencia, en detrimento de la filosofía de la cesantía y de los derechos del trabajador. 95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20061), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20112) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 513], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento.
Si bien es cierto, la Sentencia de Unificación SUJ- 034 - CE-S2 -2023 del máximo tribunal de Cierre dispuso: 3.4.6 El agotamiento de la reclamación administrativa como condición insoslayable para interrumpir la prescripción extintiva y acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 90. Es relevante aclarar que ni la Ley 244 de 1995 ni la Ley 1071 de 2006 imponen al empleado expresamente la obligación de presentar una solicitud para obtener el reconocimiento y cancelación de la sanción moratoria por el pago tardío o el no pago de las cesantías definitivas.
Sin embargo, resulta imprescindible que el interesado agote la reclamación administrativa ante su empleador de manera específica sobre la sanción, una vez este incurra en el pago extemporáneo o el no pago de la prestación social. 91. Esta Sala ha señalado que el «reclamo escrito» tiene como propósito que el empleador esté previamente enterado de las acreencias que el trabajador busca que le sean sufragadas.
También es muy cierto que el empleador (o pagador) MINEDUCACIÓN/FOMAG, estaba enterado de la reclamación previa de la sanción toda vez que ésta se había promovido en la etapa conciliatoria extrajudicial de la cual conoció la Procuraduría 206 Judicial I de Santa Marta, de tal manera que exigirle a la suscrita el agotamiento por separado de la sanción sería incurrir en un exceso ritual manifiesto en detrimento de derechos fundamentales como lo son el acceso a una judicial efectiva. 6.2.
Defecto Fáctico Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con las razones anotadas y referentes a que el Tribunal Administrativo del Magdalena no apreció que aun cuando la suscrita no había agotado “formalmente” la reclamación administrativa independiente para el cobro de la sanción moratoria, el fallador de instancia inadvirtió que para el caso el agotamiento de conciliación extrajudicial había cumplido el mismo propósito, en tal sentido el ad quem incurrió en defecto fáctico al no tener por probado que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial se había notificado o comunicado a la entidad demandada del reclamo indemnizatorio.
(sic para toda la cita). No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en la sentencia dictada el 12 de marzo de 2025, en los siguientes términos: De otra parte, se vislumbra que en el recurso de apelación sub examine, la parte actora esgrimió el argumento conforme al cual el A-quo debió pronunciarse en torno a la pretensa encaminada a obtener el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por cuanto, a pesar de haber elevado reclamación administrativa en tal sentido, arguye que, ya en la solicitud de conciliación prejudicial, los entes encausados tuvieron conocimiento de tal pretensión. Pues bien, en lo atinente al tópico de la reclamación administrativa como requisito de procedibilidad, tiénese que el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con el requisito para ejercer el medio de control consagrado en el artículo 138 ejusdem, relativo a la nulidad y restablecimiento del derecho de los daños causados por actos administrativos de carácter particular, expresos o presuntos, señala: […] La anterior disposición se consagra como requisito procesal para ejercer el medio de control cuando se pretenda obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo de carácter particular, escenario en el cual, de no haberse agotado previamente el requerimiento, la demanda o pretensa que se interponga, se torna improcedente.
A esta exigencia que consagra el C.P.A.C.A en el numeral 2° del artículo 161 se le ha denominado reclamación administrativa y tiene como propósito que la administración tenga la posibilidad de conocer con antelación las inconformidades que tengan los administrados respecto de las decisiones tomadas, con el fin de contar con la posibilidad de analizarlas y si es del caso, corregir las actuaciones.
Asimismo, se ha señalado que la reclamación administrativa al ser un requisito de procedibilidad para interponer acciones jurisdiccionales en contra de la administración debe guardar congruencia; esto, es, los temas y peticiones que se realizan en sede administrativa deben estar en concordancia con las pretensiones de la demanda, so pena de no agotar el requisito de procedibilidad. […] Si bien es cierto, el numeral 2° del artículo 161 del Código de lo Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, hace referencia al agotamiento de los recursos que sean procedentes según el caso para dar por cumplido el requisito de procebilidad, el H. Consejo de Estado, al analizar un caso similar al asunto bajo estudio, indicó que, bajo este requerimiento se incluye tanto la interposición de recursos cuando son procedentes, como la solicitud inicial, así lo estableció el máximo órgano judicial de lo contencioso administrativo148: “La sala estima, que no le asiste razón al apoderado judicial de la parte demandante al considerar que no es obligatorio agotar la reclamación previa ante la autoridad administrativa, teniendo en cuenta que, constituye un requisito sine qua non agotar dicha actuación antes de acceder a la jurisdicción contenciosa para quien pretenda demandar un acto administrativo de contenido particular y concreto, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; en tal sentido, se precisa que el cumplimiento de tal requisito no solamente comprende la interposición de los recursos en sede gubernativa, sino que también es obligatorio presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, la cual debe tramitarse ante la entidad pública llamada a conceder el mismo, pues estos elementos conforman el agotamiento en sede administrativa conforme a lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1755 del 2015 en concordancia con los artículos 74 y 76 del CPACA.
En relación con los efectos de la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa, el H. Consejo de Estado ha concluido169: “En conclusión el requisito de procedibilidad de la demanda consistente en el agotamiento de la vía gubernativa se exige cuando la pretensión sea la nulidad de actos administrativos de carácter particular y concreto, bien sea, definitivos o de trámite cuando hagan imposible continuar la actuación, y respecto de los cuales procede el recurso de apelación; en consecuencia, está cumplido en el evento en que dicho medio de impugnación haya sido oportunamente ejercido y decidido. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, 1° de agosto de 2019.
Radicación: 05001-23-33-000-2014-01929-01(0056-156). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección “B”, consejera ponente: Sandra Lissette Ibarra Vélez, 7 de septiembre de 2018. Radicación número: 08001-23-33-000-2016-01099-01(1077-18). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así una vez resuelto el recurso, el administrado puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la declaratoria de ilegalidad de la decisión que considera vulneró sus derechos, escenario en el cual las pretensiones que invoque deben corresponder con las que formuló en sede administrativa, independientemente de los argumentos que las sustenten, pues lo determinante es convencer al funcionario judicial de que la decisión es contrario.
A contrario sensu, si se llegaré a formular la acción sin interponer los recursos ineludibles en sede gubernativa, la consecuencia será la imposibilidad de tramitarla, conclusión a la que la Sala arriba de la interpretación sistemática de las normas que regulan la demanda y el proceso contencioso administrativo como los ya citados artículos 76 y 161 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el precepto 169 ibídem, según el cual la demanda será rechazada: “(…) 1 Cuando hubiere operado la caducidad. 2.
Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida. 3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. Del precepto transcrito se desprende que la causal tercera de rechazó, impone al juez la obligación de verificar que el asunto sometido a su conocimiento sea susceptible de control judicial, de manera que en aquellos casos en los que respecto de la cuestión sometida a la jurisdicción no se pueda ejercer control de legalidad, el funcionario de conocimiento deberá rechazar la demanda, con el fin de evitar la puesta en marcha del aparato jurisdiccional respecto de materias sobre las que finalmente no es viable obtener un pronunciamiento de fondo.
Como sucede cuando no se agotan los requisitos de procedibilidad para el acceso a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, dentro de estos la interposición de los recursos obligatorios gubernativa, caso en el cual le es dable al juez que evidencie y compruebe el incumplimiento de dicha exigencia rechazar la demanda, pues en efecto una decisión que es apelable pero no se impugna, no es justiciable.” Así las cosas, es obligatorio para el futuro accionante del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, haber puesto en conocimiento a la administración del motivo de inconformidad frente a una decisión tomada mediante un acto administrativo de carácter particular y concreto y si son procedentes interponer los recursos obligatorios contra la decisión, esto con el fin de agotar el requisito de procedibilidad; ahora bien, es claro que se entenderá cumplido el requisito cuando realizada la solicitud inicial ante la autoridad correspondiente, la misma omite dar respuesta a la petición, lo anterior de conformidad con lo estipulado por el H. Consejo de Estado, el cual en su jurisprudencia ha señalado lo siguiente1710: “El agotamiento de la vía administrativa, como requisito para declarar la nulidad del acto administrativo, son aspectos que deben ser alegados ante la administración y que deben coincidir con los discutidos en la vía jurisdiccional.
Cuando el trabajador o funcionario considera que la entidad pública le adeuda algún valor o le violó un derecho, el primer y obligado paso a seguir es presentar una reclamación escrita y si la respuesta es negativa, o no sucede, entonces sí se puede iniciar un proceso ordinario o contencioso administrativo. La reclamación por escrito presentada por el empleado o trabajador suspende el término de prescripción, el cual se reinicia una vez la entidad administrativa atienda la reclamación del trabajador.
Por su parte, de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., antes, y ahora por el 161 del CPACA, para que se declare la nulidad de un acto particular debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. Esto implica que los puntos que son llevados ante la jurisdicción para que sean decididos deben haberse puesto previamente en consideración de la entidad administrativa, con el objeto de que ella misma, en principio, sea quien tenga la posibilidad de decidir favorablemente o no sobre la viabilidad de una reclamación. De todo lo expuesto, se puede deducir que los aspectos que fueron discutidos o analizados en vía administrativa comprenden también la materia o problema jurídico acerca del objeto de juzgamiento, donde se discuta la legalidad de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho;
Esto conduce a razonar que, sin perjuicio de que aparezcan en la demanda o dentro del debate nuevos argumentos a favor de las pretensiones, los tópicos ventilados ante la administración o ante el demandado, inicialmente en vía gubernativa, ahora vía administrativa, sean los que se analicen igualmente en las diferentes etapas en el proceso contencioso y a ellos deben sujetarse tanto las partes como el juez de la causa.” 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, 15 de febrero de 2018.
Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00913-01(1365-16). Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En síntesis, se entenderá cumplido el requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 2° del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando el demandante en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de manera previa realice una reclamación administrativa e interponga los recursos obligatorios cuando sean procedentes, que guarden congruencia con las pretensiones de la demanda, so pena de que la acción o pretensión – según el caso-, se torne improcedente y tenga que ser rechazada por el juez de conocimiento.
Descendiendo al asunto de la contención, se vislumbra que el extremo accionante pretende obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995; empero, el A-quo denegó dicha pretensión, habida consideración que la parte actora no acreditó haber elevado reclamación administrativa en tal sentido. En efecto, vislumbra este Tribunal que no se probó dentro del proceso de la referencia que de la pretensión del reconocimiento de la indemnización moratoria ante el presunto pago tardío de las cesantías deprecadas en el sub lite, se hubiera efectuado reclamación previa ante la administración. Lo anterior, por cuanto únicamente milita en a folio 13 del Cuaderno Físico, Formato de Solicitud de Cesantía Definitiva.
En tal sentido, debe manifestar la Colegiatura sobre este tópico ventilado en el recurso de alzada, que no es posible abordar el estudio de tal súplica, vale decir, la encaminada a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por cuanto el interesado debe reclamar la sanción moratoria ante la administración cuando se dé el incumplimiento en la consignación oportuna del auxilio de cesantías, sin que la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial pueda entrar a suplir dicho requisito.
Dicha postura guarda correspondencia con lo señalado por el H. Consejo de Estado, en los siguientes términos18: “De forma que como la sanción moratoria no es accesoria a las cesantías, puesto que se causa solo ante el pago inoportuno de la prestación por parte de la administración, la actora debió reclamar ante la entidad pertinente sobre el reconocimiento y pago de aquella de manera previa, ya que ello constituye un requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…)”.
Colofón de lo anterior, esta Corporación estima que le asistió razón al A-quo en tanto dispuso, en la decisión sub examine, denegar, por falta del agotamiento del requisito de procedibilidad relativo a la reclamación administrativa frente a la pretensión de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria. Al margen de lo anterior, este Tribunal estima que lo procedente debió ser que, en la sentencia sub examine se declarara probada, de forma oficiosa, la excepción de inepta demanda respecto de tal pretensa, comoquiera que no se cumplió con el deber de reclamar ante los entes enacusados sobre tal concepto para que el pronunciamiento presunto o expreso fuera objeto de análisis de legalidad ante esta jurisdicción y, en tal sentido, esta Corporación procederá a modificar la sentencia bajo estudio en los términos anotados.
Como se ve, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la excepción de inepta demanda respecto a la pretensión del pago de la sanción moratoria de las cesantías, porque la demandante no acreditó haber presentado una reclamación administrativa sobre el particular. Además, precisó que la solicitud de conciliación prejudicial no suple ese requisito, comoquiera que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la reclamación de la sanción moratoria debe presentarse directamente ante la administración. En ese orden de ideas, en el escenario que propone el demandante la Sala estaría obligada a examinar nuevamente un asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Magdalena en la sentencia cuestionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 47001-33-33-006-2014-00174-00/01, finalidad para la que no está previsto este mecanismo constitucional.
En ese orden de ideas, se constata que los cargos formulados por la tutelante están encaminados a extender en sede de tutela el debate jurídico zanjado por la providencia cuestionada de segunda instancia dentro del aludido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que denota que la acción de tutela de la referencia no colma el requisito de relevancia constitucional sobre el particular, de ahí que deba declararse improcedente la acción de tutela.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05691-00 Demandante: Adel Rosa Lara Fuentes Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador