CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-11096-00 Actor: Cesar Augusto Moya Colmenares Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A y otro ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el señor Cesar Augusto Moya Colmenares, contra el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Cesar Augusto Moya Colmenares, en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa y al trabajo; que estimó lesionados por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, al proferir, respectivamente, las providencias de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021, dentro del proceso de una acción popular promovido por la Contraloría de Cundinamarca contra la Universidad de Cundinamarca y la hoy accionante de la tutela.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) SOLICITUD Por lo anteriormente expuesto, solicito del Honorable Consejo de Estado, se acceda al presente y extenso reclamo de acción de tutela por violación de los derechos fundamentales al debido proceso, derecho a la igualdad, derecho de defensa, mora judicial, todos conculcados al suscrito abogado accionante en el presente trámite judicial de la Acción Popular N° 2016-0022 y se ordene a la señora Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hoy magistrada de primera instancia Dra. Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, a declarar la nulidad de todo lo actuado, incluido el auto admisorio de la demanda y se ordene inadmitir la demanda para que la accionante Contraloría de Cundinamarca acompañe con el escrito de demanda el requisito de procedibilidad como prueba sine qua non para que sea admitida una demanda Acción Popular.
De no ser procedente la anterior petición, se ordene a la Magistrada Ponente vincular de manera obligatoria en el auto admisorio de la demanda al ex Rector Adolfo Miguel Polo Solano, la otra parte del pacto contractual contenido en el OPS N° 168 de 2005 demandada, así como también se ordene la vinculación del Departamento de Cundinamarca por ser la entidad que pagó los multimillonarios recursos a la UDEC.
En caso de considerar improcedente mis anteriores pedimentos, en subsidio solicito se le ordene a la Magistrada Ponente Lozzi Moreno rehacer el trámite y se excluya al Ministerio de Educación como parte demandada, porque el conflicto jurídico es por la violación de tres derechos colectivos los que se supone infringió la UDEC y el suscrito abogado, sin que nada tenga que ver el convocado y vinculado Ministerio, y entonces, vuelva el proceso por competencia a la primera instancia inicial Juzgado 3° Administrativo Oral de Girardot.
En subsidio de lo anterior, si no proceden esos pedimentos, solicito se ordene previo a dar trámite a los escritos de coadyuvancia de medidas cautelares y de contestación de demanda con allanamiento por parte del apoderado de la UDEC Dr. Darío Santiago Cárdena Vargas, que acompañe con los mencionados escritos el poder mediante el cual el rector Adriano Muñoz Barrera como máxima autoridad de la UDEC, a voces del art. 176 del CPACA, lo facultó o autorizó para allanarse de manera expresa, a las pretensiones de la demanda.
A su vez, a voces del inciso segundo del mismo art. 176 del Código de lo Contencioso Administrativo, se le ordene a la Magistrada de Conocimiento a dictar sentencia, o en su defecto rechace ese allanamiento, siendo que ninguna de las dos situaciones a ocurrido en el presente trámite. Ese allanamiento, también a voces del inciso N° 4 de art. 77 del Código General del Proceso, ordena que se produzca con facultad expresa del poderdante, en este caso del rector de la UDEC Dr. Adriano Muñoz Barrera, y respetuosamente manifiesto al H. Consejo de Estado que se observa que el Apoderado Cárdenas Vargas se allano a la solicitud de medidas cautelares y a las pretensiones de la demanda, sin poder expreso del rector, solo hubo una tibia recomendación del Consejo Superior Universitario expuesta en la mencionada acta N° 006, que es una situación totalmente ajena y distinta a un poder expreso con facultad de allanamiento expedido por el rector como servidor público de mayor jerarquía en la UDEC de nadie más, como lo ordena de manera expresa el ART. 176 del CPACA.
Puestas, así las cosas, como no hubo contestación de la demanda en tiempo, pues ella como lo expuse líneas antes en este escrito fue contestada fuera de tiempo, y además, no existe poder expreso del rector para allanarse, se debe tener por contestada fuera de término la demanda, y proceder entonces al fallador a dictar sentencia dando aplicación al art. 97 del C. General del Proceso.
Pero con todo respeto lo digo, la violación al debido proceso resulta palmaria, clara, pues la H. Magistrada Ponente de Segunda instancia Dra Lozzi Moreno declara la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que ordenó correr traslado para alegar de conclusión, se auto adjudica ella misma la competencia de primera instancia, pero al mismo tiempo vinculó al Ministerio de Educación como parte y para que contestara la demanda, y luego de contestada la demanda por este Ministerio, el Despacho señaló fecha para celebrar Audiencia de Pacto de Cumplimiento.
¿pero, luego la nulidad no fue sino a partir del auto que ordeno(sic) correr traslado para alegar de conclusión? ¿Sin haberse declarado la nulidad de la primera audiencia de Pacto de Cumplimiento que se adelantó el día 19 de enero de 2017 en el juzgado de primera instancia, se podía retrotraer la actuación de la mencionada acción popular 2016-0022 a una instancia anterior, para realizar una segunda audiencia de Pacto de Cumplimiento, si esa etapa se encuentra concluida, ya se cumplió, y no se declaró la nulidad de esa audiencia? Por último, si el Honorable Consejo de Estado no considera violados mis derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa, moralidad publica, derecho a la igualdad etc, solicito me conceda mi reclamo constitucional por la mora judicial, teniendo en cuenta que la H. Magistrada Ponente Dra. Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, tiene en trámite entre primera y segunda instancia el proceso desde hace más de cuatro años (4) años, no se ha practicado una sola prueba, el proceso cuenta con solicitud de medidas cautelares y procede su sustanciación de manera preferente a cualquier otro trámite, además de la preferencia por ser una Acción Constitucional, y cada auto lo dicta la Magistrada de forma absolutamente tardía con mora de un año o más, por lo que solicito se conceda la tutela en últimas por esta violación de mi derecho fundamental a obtener una pronta respuesta de la administración de justicia, y se le ordene a la señora Magistrada Ponente Lozzi Moreno, resuelva y/o ponga fin a la primera o segunda instancia, el presente trámite de la forma más diligente o rápido posible, con preferencias ante cualquier otro trámite judicial que se adelante ante su Despacho.
(…)”. (Sic) Los hechos y las consideraciones La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Señaló que la Contraloría de Cundinamarca, presentó demanda en ejercicio de la acción popular contra la Universidad de Cundinamarca, con el propósito que le fueran protegidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y el derecho a la educación y se ordenara la cesación de los efectos jurídicos de Contrato OPS 168 de 2005 y del otro sí de 14 de septiembre de 2012.
Adujó que el conocimiento del referido asunto, le correspondió al Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Circuito de Girardot, bajo el radicado No. 25307-33-40-003-2016-00022-01 y, a través de auto de 8 de abril de 2016, admitió la demanda y ordenó correr traslado a la parte demandada. Informó que la Universidad de Cundinamarca, presentó demanda de reconvención dentro del término de traslado del libelo demandatorio en contra de la Contraloría de Cundinamarca, el Ministerio de Educación y el señor Cesar Augusto Moya Colmenares.
Sostuvo que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Circuito de Girardot, mediante providencia del 31 de mayo de 2016, rechazó la demanda de reconvención porque no había identidad de sujetos procesales, ni de las pretensiones. Razón por la cual, la Universidad de Cundinamarca, interpuso recurso de reposición. Expresó que, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Circuito de Girardot, mediante sentencia de 13 de junio de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Expuso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, mediante auto de 21 de agosto de 2018, resolvió: (i) declarar la falta de competencia funcional del Juzgado Tercero Administrativo, (ii) declarar que lo actuado conservaba validez, excepto la sentencia de fecha 13 de junio de 2017 y todo lo actuado con posterioridad, (iii) avocar el conocimiento para conocer en primera instancia del proceso, (iv) rechazar por improcedente la demanda de reconvención presentada por la Universidad de Cundinamarca contra el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, declaró sin objeto el recurso de apelación interpuesto; y (v) dispuso vincular como autoridad encargada de proteger los derechos colectivos presuntamente vulnerados al Ministerio de Educación Nacional, ordenando, en consecuencia, las notificación correspondientes.
Indico que el accionante presentó solicitud de nulidad; ante lo cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 31 de enero de 2020, rechazó la petición del señor Colmenares, argumentando que: (i) el incidentante no invocó causal de nulidad alguna y (ii) la solicitud de nulidad ya había sido objeto de control de legalidad por el Juzgado Tercero del Circuito Judicial de Girardot el 31 de mayo de 2016.
Sostuvo que el señor Cesar Augusto Moya Colmenares, interpuso recurso de reposición contra la mencionada providencia y que el A-quo a través de auto de 8 de octubre de 2021, resolvió no reponer la decisión controvertida. 2.1 Consideraciones de la parte actora Manifestó que el las autoridades judiciales accionadas incurrieron en una vía de hecho por defecto procedimental, porque el trámite dentro de la acción popular con radicado No. 25307-33-40-003-2016-00022-01 se ha desarrollado sin el lleno de los requisitos de ley y con irregularidades, trasgrediendo sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, igualdad y trabajo digno. Resaltó que en el curso del proceso de la acción popular se incurrieron en las siguientes irregularidades: La Contraloría de Cundinamarca, no cumplió con el requerimiento previo a la entidad demandada, el cual es un requisito de procedibilidad para interponer medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, en virtud de los artículos 144 y 161 del CPACA.
Pese a lo anterior, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Circuito de Girardot, admitió la demanda e Inconforme con la decisión, el señor Moya interpuso recurso de reposición y la autoridad judicial negó la impugnación de forma incoherente. El referido Juzgado no vinculó al entonces rector Adolfo Miguel Polo Solano de la Universidad de Cundinamarca, quién firmó el contrato OPS No. 1168 de 2005 del cual se solicitó la suspensión de los efectos; tampoco se tuvo en cuenta desde un primer momento al hoy accionante en la tutela, ni al Departamento de Cundinamarca que fue el que pago la condena.
La Contraloría de Cundinamarca no cumplió con la carga de la prueba que ordena el artículo 30 de la Ley 472 de 1998. El señor Darío Santiago Cárdenas Vargas, en su calidad de apoderado de la Universidad de Cundinamarca fue notificado de manera irregular, en dos oportunidades, del auto admisorio de la demanda, lo que llevo a que al contestar la demanda se encontrara por fuera del término, pese a ello, el Juzgado le dio trámite.
El apoderado de la Universidad de Cundinamarca se allanó de manera ilegal a la solicitud de medidas cautelares, sin contar con la facultad para ello pues ese accionar constituía un detrimento patrimonial para dicha entidad. La Universidad de Cundinamarca, presentó demanda de reconvención pese a que resultaba improcedente por haberse allanado a la solicitud de medida cautelar.
Indico que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, ha incurrido en mora judicial, porque las acciones populares consagran un trámite preferencial, al igual que la solicitud de medidas cautelares preventivas que deben adelantarse de manera preferente a los demás medios de control, en virtud de lo establecido en el artículo 6° de la Ley 472 de 1998.
Resaltó que en el trámite de la referida acción constitucional, han pasado más de cinco años sin que haya practicado una prueba, al tiempo que solo se expide una providencia cada año. Trámite procesal Mediante auto de 10 de diciembre de 2021 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es a la Universidad de Cundinamarca.
Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera -Subsección A, solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela, con fundamento en lo siguiente: Manifestó que las actuaciones realizadas dentro del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, han sido efectuadas conforme al debido proceso y sin la presunta tardanza o dilación alegada por el accionante que pueda constituir mora judicial y que implique vulneración de derechos fundamentales.
Resaltó que las providencias en el curso del trámite judicial han sido proferidas oportunamente, efectuando una valoración adecuada de los hechos, las pruebas y la normativa aplicable al caso concreto, sin desconocer las garantías constitucionales de las partes. 4.2. La Contraloría de Cundinamarca, solicitó que se niegue el amparo de tutela por las siguientes razones: Indicó que carece de falta de legitimación en la causa en el extremo por pasiva, por cuanto el ente obligado es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, particularmente la Honorable Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, quien presuntamente incurrió en la violación o amenaza a los derechos fundamentales que se alega y no el ente fiscal.
Manifestó que: (i) la acción popular interpuesta por la Contraloría de Cundinamarca no busca atacar la sentencia de 26 de mayo de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera y (ii) que el tutelante realiza afirmaciones respecto de la comisión de delitos, cuya valoración no es competencia de un juez de tutela. 4.3 El Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Girardot, no se pronunció sobre el amparo de tutela.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 6 de abril de 2021. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, incurrieron en vía de hecho por defecto procedimental al no declarar la nulidad de las actuaciones irregulares ocurridas dentro del proceso de una acción popular con el radicado No. 25307-33-40-003-2016-00022-00, y en una presunta mora injustificada. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. El defecto procedimental El fundamento normativo del denominado defecto procedimental lo constituyen los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, referentes a los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones judiciales.
La Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.
En cuanto al defecto procedimental absoluto la Corte Constitucional ha señalado: “… [….] El defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo. Pero para que pueda solicitarse el amparo constitucional mediante la mencionada acción de tutela será necesario, adicionalmente (…) entre otros que, como consecuencia de todo lo anterior, aparezca una vulneración palmaria de los derechos fundamentales del procesado.
En otras palabras, si las deficiencias en la defensa del implicado no tienen un efecto definitivo y notorio sobre la decisión judicial o si no apareja una afectación ulterior de sus restantes derechos fundamentales, no podría proceder la acción de tutela contra las decisiones judiciales del caso […].” Así mismo, la jurisprudencia Constitucional ha indicado que el defecto procedimental absoluto se puede configurar porque el funcionario judicial: (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia;
(ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes o (iii) “pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales”.
De esta manera, el defecto procedimental tiene lugar cuando en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario desconoce completamente el procedimiento determinado por la ley y, termina produciendo una decisión arbitraria que vulnera derechos fundamentales. Por otra parte, la jurisprudencia Constitucional, también ha admitido en forma excepcional, que el defecto procedimental puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el funcionario judicial resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales, es decir, sus decisiones se sustentan en razones de forma, que genera un impedimento y, que ocasionan una denegación de justicia. Caso concreto 4.1 Cuestión previa En el escrito de tutela se cuestiona el procedimiento adelantado por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, dentro del proceso de acción popular con radicado No. 25307-33-40-003-2016-00022-02, porque considera que se desarrolló sin el lleno de los requisitos legales, desconociendo algunas irregularidades procesales que impedían continuar con el trámite judicial y emitir decisión de fondo.
Ahora, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con auto de 21 de agosto de 2018, declaró parcialmente la nulidad de lo actuado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Girardot y avocó en primera instancia el proceso de acción popular, la Sala centrará su análisis en lo dispuesto en los autos de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021, proferidas por el referido Tribunal, que resolvieron una solicitud de nulidad y un recurso de reposición propuesto por el señor César Augusto Moya Colmenares, toda vez que sobre los aspectos tratados en dichas providencias, hacen alusión las presuntas irregularidades enunciadas por el accionante en el escrito de tutela.
En este sentido, conforme con los cargos expuestos por el accionante, el análisis del presente caso se dividirá en dos acápites de la siguiente manera: (i) De la presunta vulneración de los derechos del accionante respecto de las providencias de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021 y (ii) De la presunta mora judicial en que incurrió el Tribunal para tramitar y decidir de fondo la acción popular. 4.2.
En relación con los cargos presentados contra las providencias de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021 4.2.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, trabajo y a la igualdad, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se agotaron las instancias respectivas para solicitar la nulidad de lo actuado en el proceso de acción popular y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió el recurso de reposición contra la decisión que desató la solicitud de nulidad planteada por el actor y, que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la providencia de 8 de octubre de 2021, se notificó a las partes por correo electrónico el 14 de octubre de 2021 y la demanda de tutela se presentó el 3 de diciembre de 2021, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro del trámite de una demanda de acción popular. 4 2.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Cesar Augusto Moya Colmenares, plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y al trabajo digno, porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, al proferir, las providencias de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021, incurrió en una vía de hecho por defecto procedimental, porque omitió declarar la nulidad de lo actuado, por las presuntas irregularidades ocurridas dentro del trámite de la acción popular con radicado No. 25307-33-40-003-2016-00022-02.
Con el fin de examinar los motivos de inconformidad de la parte actora, la Sala considera pertinente precisar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, mediante auto de 31 de enero de 2020, rechazó la solicitud de nulidad propuesta por el señor César Augusto Moya Colmenares, con fundamento en lo siguiente: “(….) El señor César Augusto Moya Colmenares no indicó causal de nulidad alguna de las indicadas en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012 CGP, sino que se empeñó en manifestar que la nulidad procesal alegada se presentaba por no haberse cumplido con el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 CPACA.
Respecto al control de legalidad, el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 CPACA indica: “ARTÍCULO 207. CONTROL DE LEGALIDAD. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.
Así mismo, el artículo 135 de la Ley 1564 de 2012 indica los requisitos para alegar la nulidad, así: “ARTÍCULO 135. REQUISITOS PARA ALEGAR LA NULIDAD. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer.
No podrá alegar la nulidad quien haya dado lugar al hecho que la origina, ni quien omitió alegarla como excepción previa si tuvo oportunidad para hacerlo, ni quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla. La nulidad por indebida representación o por falta de notificación o emplazamiento solo podrá ser alegada por la persona afectada.
De la normativa antes transcrita, se tiene que el juez debe en cada etapa procesal ejercer el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades y, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes. Igualmente, la Ley 1564 señala “(….) El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación.”.
Inconforme con la decisión, el tutelante presentó recurso de reposición, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con auto de 8 de octubre de 2021; resolviendo no reponer la providencia recurrida, con fundamento en lo siguiente: “(….) Es así, que de las normas supra se desprende que las causales de nulidad que se encuentran expresamente en la Ley podrán alegarse en cualquiera de la instancia antes de que se dicte sentencia o con posterioridad a esta, si ocurrieren en ella.
Así mismo, quien esté legitimado debe expresar la causal invocada y los hechos en los que se fundamente, no obstante, cuando la solicitud de nulidad se funde en causales distintas a las determinadas en la norma o cuando se proponga después de saneada, el juez rechazara de plano dicha solicitud (…)” Revisado el contenido de las providencias cuestionadas, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió rechazar la solicitud de nulidad propuesta por el señor César Augusto Moya Colmenares toda vez que i) no indicó la presunta causal de nulidad que se configuró, conforme con los supuestos descritos en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012 y, ii) la presunta irregularidad relacionada con la ausencia del requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 del CPACA; fue un asunto definido por el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot y validado por el Tribunal en la providencia de 21 de agosto de 2018.
En consecuencia, concluyó que no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 135 del CGP, para estudiar de fondo la petición de nulidad. En este orden de ideas, la Sala considera que los autos de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A, no incurrieron en vía de hecho por defecto procedimental, pues las decisiones de rechazar la solicitud de nulidad y no reponer la primera providencia, estuvieron soportadas en un estudio razonable de los argumentos expuestos por el peticionario, los hechos y la normativa procesal aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que no se configuraban los presupuestos previstos en el artículo 135 del CGP para estudiar de fondo el asunto.
Al respecto, es importante señalar que las nulidades son irregularidades que se presentan en el marco de un proceso, que vulneran el debido proceso y que, por su gravedad, el legislador y, excepcionalmente, el constituyente les ha atribuido la consecuencia de invalidar las actuaciones surtidas. De esta manera, el juez a través de la declaratoria de nulidad controla la validez de la actuación procesal y asegura a las partes el derecho constitucional al debido proceso en un determinado asunto.
Sobre la naturaleza taxativa de las nulidades, la jurisprudencia Constitucional ha señalado que el sistema procesal Colombiano ha adoptado un mecanismo de enunciación expresa de las causales de nulidad, ello significa que sólo se pueden considerarse como vicios invalidadores de una actuación, aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución (debido proceso artículo 29), por lo tanto, cualquier otra irregularidad no prevista expresamente deberá ser alegada mediante los recursos establecidos en la normativa procesal, pero jamás podrá servir de fundamento de una declaración de nulidad.
En este sentido, la Corte en la sentencia C-491 de 1995 expresó lo siguiente: “El Código de Procedimiento Civil que nos rige con un criterio que consulta la moderna técnica del derecho procesal, señala la taxatividad de las causales de nulidad, es decir, de los motivos que dan lugar a invalidar un acto procesal, y el principio de que no toda irregularidad constituye nulidad, pues éstas se entienden subsanadas si oportunamente no se corrigen a través de los recursos.” Esta Corte ha estimado que un sistema restringido –taxativo- de nulidades se ajusta a la Constitución, por cuanto garantiza los principios de seguridad jurídica y celeridad procesal.
En este sentido, en la sentencia C-491 de 1995, la Corporación sostuvo que pese a que el artículo 29 superior establece los fundamentos básicos del derecho al debido proceso, corresponde al legislador, dentro de su facultad discrecional y con arreglo a los principios constitucionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas las formas procesales que deben ser cumplidas para asegurar su vigencia. En tal virtud, la regulación del régimen de nulidades es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, de conformidad con el principio de la proporcionalidad y los demás principios constitucionales, las causales de nulidad.
El legislador –continúa la Corte- eligió un sistema de causales taxativas de nulidad con el fin de preservar los principios de seguridad jurídica y celeridad en los procesos judiciales. En efecto, este sistema permite presumir, acorde con los principios de legalidad y de buena fe que rigen las actuaciones de las autoridades públicas, la validez de los actos procesales, mientras no se declare su nulidad con arreglo a una de las causales específicamente previstas en la ley.
“(…) De este modo, se evita la proliferación de incidentes de nulidad, sin fundamento alguno, y se contribuye a la tramitación regular y a la celeridad de las actuaciones judiciales, lo cual realiza el postulado del debido proceso, sin dilaciones injustificadas.” Con base en lo anterior, la jurisprudencia Constitucional ha precisado que “la naturaleza taxativa de las nulidades procesales se manifiesta en dos dimensiones: En primer lugar, de la naturaleza taxativa de las nulidades se desprende que su interpretación debe ser restrictiva.
En segundo lugar, el juez sólo puede declarar la nulidad de una actuación por las causales expresamente señaladas en la normativa vigente y cuando la nulidad sea manifiesta dentro del proceso. Es por ello que en reiteradas oportunidades tanto esta Corte, como el Consejo de Estado han revocado autos que declaran nulidades con fundamento en causales no previstas expresamente por el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o el artículo 29 de la Constitución”.
De acuerdo con lo mencionado, la Sala advierte que las providencias cuestionadas no vulneraron los derechos fundamentales del accionante, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al examinar los argumentos del tutelante, evidenció que no se ajustaba a ninguno de los supuestos expresamente establecidos por el legislador en el artículo 133 del CGP, por lo que no era procedente efectuar un estudio de fondo del asunto, dando lugar al rechazo de plano de la solicitud promovida por el señor César Augusto Moya Colmenares, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 135 del CGP.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, efectuó un análisis coherente y razonable de la normativa aplicable, que a pesar de no resultar satisfactorio a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fuere contraria a Derecho.
En este orden, se debe señalar que los argumentos alegados por el accionante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con las actuaciones y decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió la autoridad accionada; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso ordinario y la acción de tutela inicial, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
En este sentido, el tutelante no puede pretender utilizar la acción de tutela como un mecanismo alterno para verificar las presuntas irregularidades en el trámite procesal de la acción popular con radicado N° 25307-33-40-003-2016-00022-02, cuando resulta evidente que para ello el legislador estableció instrumentos judiciales más idóneos y efectivos como la figura de nulidad, por lo que corresponde al solicitante hacer uso de los mismos en forma adecuada.
Así las cosas, se concluye que las providencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituyan una vía de hecho por defecto procedimental o desconocimiento del precedente, que amerite la intervención del juez de tutela. 4.3.
De la presunta mora judicial El señor César Augusto Moya Colmenares, plantea que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, ha incurrido en mora judicial porque las acciones populares consagran un trámite preferencial, al igual que la solicitud de medidas cautelares preventivas, que debe adelantarse de manera preferente a los demás medios de control, en virtud de lo establecido en el artículo 6° de la Ley 472 de 1998.
Agregó que en el trámite de la referida acción constitucional, han pasado más de cinco años sin que haya practicado una prueba, expidiéndose, además, una providencia cada año. Con el fin de revisar la inconformidad de la parte actora, relacionada con la presunta mora judicial, la Sala considera pertinente precisar que el Tribunal Administrativo ha proferido las siguientes providencias dentro del mencionado proceso de acción popular: Auto de 21 de agosto de 2018, mediante el cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Universidad de Cundinamarca, contra el auto del 31 de mayo de 2016, a través del cual el Juzgado Tercero (3°) Administrativo de Girardot. rechazó la demanda de reconvención presentada por la Universidad de Cundinamarca contra el Ministerio de Educación Nacional de Colombia; y para resolver la admisión de la apelación, previo análisis del expediente, el Despacho decidió: (i) declarar la falta de competencia funcional del Juzgado Tercero Administrativo;
(ii) declarar que lo actuado conservaba validez, excepto la sentencia de fecha 13 de junio de 2017 y todo lo actuado con posterioridad; (iii) avocó el conocimiento para conocer en primera instancia del proceso; (iv) rechazó por improcedente la demanda de reconvención presentada por la Universidad de Cundinamarca contra el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, declaró sin objeto el recurso de apelación interpuesto;
(v) vinculó al Ministerio de Educación Nacional, como autoridad encargada de proteger los derechos colectivos presuntamente vulnerados y, en consecuencia, ordenó las notificación correspondientes. Providencia de 21 de enero de 2019, a través del cual ordenó correr traslado a las partes, por tres días, de la solicitud de nulidad de todo lo actuado en el proceso, que fuera presentada por el señor Cesar Augusto Moya Colmenares, por no haberse cumplido con el requisito de procedibilidad; el cual fue fijado en lista por la Secretaría del Sección el 15 de febrero de 2019, corriendo el traslado señalado desde el 18 al 20 de febrero del mismo año. Proveído de 31 de enero de 2020, mediante el cual resolvió la solicitud de nulidad y decidió: (i) que el incidentante no invocó causal de nulidad alguna y (ii) la solicitud de nulidad ya había sido objeto de control de legalidad por el Juzgado Tercero del Circuito Judicial de Girardot el 31 de mayo de 2016; en consecuencia, se resolvió rechazar la solicitud de nulidad, la cual fue recurrida por el señor Colmenares.
Auto de 31 de agosto de 2020, a través del cual la autoridad judicial acusada, resolvió sendas solicitudes entre ellas la de terminación del proceso por cosa juzgada, de allanamiento presentado por la universidad de Cundinamarca, de certificación, de reiteración del alcance de la solicitud de nulidad y fijó fecha para audiencia el 5 de junio de 2020.
Providencia de 8 de octubre de 2021, mediante el cual decidió no reponer la decisión, y ordenó correr traslado de una nueva solicitud de nulidad contra todas las actuaciones surtidas con posterioridad al proveído del 21 de agosto de 2018. De acuerdo con lo expuesto, se observa que la autoridad judicial accionada ha adelantado las actuaciones procesales necesarias para dar el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, promovido por la Contraloría de Cundinamarca contra la Universidad de Cundinamarca.
En ese sentido, se advierte que el proceso de acción popular ha sido objeto de un riguroso control de legalidad y consecuente saneamiento, por lo que si bien no se han decretado pruebas, como lo indica el tutelante, también es cierto que la autoridad judicial accionada le ha dado trámite a las diferentes solicitudes radicadas por las partes procesales, lo que ha dilatado la continuidad del trámite judicial.
Así las cosas, a juicio de la Sala, no se advierte vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que la autoridad judicial demandada adelantó las actuaciones procesales necesarias para tramitar el proceso del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, promovido por la Contraloría de Cundinamarca contra la Universidad de Cundinamarca; evidenciándose que la tardanza del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, en la resolución del asunto, tiene fundamento en el exceso de carga laboral que maneja el despacho sustanciador, que le impone respetar un orden de llegada de los expedientes y, que, en criterio de esta Subsección, constituyen razones suficientemente válidas para justificar su demora.
III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto, la parte actora no acreditó que las providencias de 31 de enero de 2020 y 8 de octubre de 2021, proferidas por Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, hayan incurrido en alguna de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, ni que el trámite adelantado dentro del proceso constitucional se encuentre en mora judicial.
Por tal motivo se negará la solicitud de amparo invocada por el señor Cesar Augusto Moya Colmenares. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO.- NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Cesar Augusto Moya Colmenares, contra el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)