Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: CARMEN ROSA GÓMEZ MONCADA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por falta de relevancia constitucional / AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la tutela coinciden con los esgrimidos en el proceso de origen, lo que devela la intención de utilizar el trámite de tutela como una instancia adicional.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2024 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. I.

ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 18 de octubre de 20241, la señora Carmen Rosa Gómez Moncada interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión del auto proferido el 15 de abril de 2024, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-33-33-006-2023-00060- 01, mediante el cual se confirmó la providencia del 27 de abril de 20232, que rechazó la demanda.

Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia que fuere conculcado por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, con ocasión de la expedición del auto que confirma la decisión tomada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán; acotando que de encontrarse que son otros los derechos fundamentales a amparar, o por unas razones diferentes a las expuestas, se proceda de conformidad según las posibilidades de fallar extra y ultra petita que rigen en sede de tutela.

Consecuencia de lo anterior, Revocar el auto del 15 de abril de 2024 emanada del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAUCA; que confirmó 1 Se advierte que el 19 de septiembre de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Se destaca que la impugnación se concedió con auto del 8 de septiembre de 2025, en cumplimiento del fallo de tutela del 5 de septiembre de esta anualidad, dictado por la Subsección B, de la Sección Segunda de esta Corporación. 2 Proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la decisión del Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán y ordenar que el proceso continúe hasta su resolución de fondo. 2.

Como sustento fáctico, expuso que se vinculó a la Rama Judicial el 1º de diciembre de 1998 y que su último cargo fue el de escribiente en el Juzgado Primero Civil Municipal de Santander de Quilichao. 3. A su retiro del servicio3, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, las cuales fueron autorizadas mediante la Resolución DESAJPOR22-1799 del 31 de octubre de 2022, notificada por correo electrónico el 1º de noviembre de 2022. 4.

Inconforme con el pago ordenado, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a fin de obtener el pago completo de las cesantías causadas durante los años 1998 a 2021. 5. El proceso correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, que, mediante auto del 27 de abril de 2023, rechazó la demanda, por falta de agotamiento de la vía administrativa, dado que no se interpuso el recurso de apelación contra el acto acusado. 6.

La decisión se apeló y el Tribunal Administrativo del Cauca la confirmó con auto del 15 de abril de 2024. 7. La accionante resaltó que es una persona con pérdida de la capacidad laboral superior al 50% y que es de edad avanzada, razón por la cual se encuentra en estado de vulnerabilidad y merece protección especial. 8. Agregó que esas circunstancias le impidieron interponer el recurso de apelación, en aras de agotar la vía administrativa.

En su criterio, tal exigencia resulta desproporcionada y debe flexibilizarse, precisamente ante su condición de vulnerabilidad. 9. Luego de afirmar que la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia exigidos para cuestionar providencias judiciales, señaló que las providencias cuestionadas incurrieron en los siguientes defectos: 10.

Fáctico. El Tribunal accionado ignoró las circunstancias médicas que afectan a la señora Carmen Rosa Gómez y su situación de invalidez, pues le fue diagnosticada una pérdida de capacidad laboral superior al 50 %. 11. Sustantivo. La autoridad judicial demandada desconoció la jurisprudencia que flexibiliza el cumplimiento de requisitos formales, como lo es el agotamiento de la vía administrativa, cuando se trata personas de la tercera edad o que se encuentran en estado de invalidez. 12.

Violación directa de la Constitución. No se aplicaron los principios de favorabilidad y protección especial a las personas en estado de invalidez y de la tercera edad, previstos en los artículos 13, 48 y 229 de la Constitución Política. Sobre el particular, invocó la sentencia SU-128 de 2021 de la Corte Constitucional. 3 Se le aceptó la renuncia mediante Resolución 032 de 16 de diciembre de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 13. Procedimental absoluto. Sostiene que en su caso es desproporcionado exigir el agotamiento de la vía administrativa como requisito para acceder a la jurisdicción, dada su condición de invalidez y su avanzada edad. 14.

Desconocimiento del precedente judicial. El Tribunal demandado inaplicó sentencias de la Corte Constitucional que son de obligatorio cumplimiento en materia de protección de derechos fundamentales a personas en condiciones de vulnerabilidad, tales como las T-459 de 2017 y T-019 de 2021. B. Trámite impartido e intervenciones 15. Mediante auto del 28 de octubre de 2024, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, y ordenó la notificación al Juzgado Sexto Administrativo de Popayán, en calidad de tercero con interés. 16.

Los magistrados del Tribunal accionado guardaron silencio, pese a haber sido notificados en debida forma. El juzgado vinculado tampoco intervino. Fallo impugnado 17. Mediante sentencia del 21 de noviembre de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, dado que, a su juicio, la señora Carmen Rosa Gómez Moncada pretende reabrir el debate planteado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y así convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso de origen. 18.

Concretamente, expuso que la parte accionante se limitó a reiterar los argumentos del recurso de apelación que interpuso contra el auto del 27 de abril de 2023, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán. 19. Aunado a ello, señaló que los reparos expuestos en el libelo inicial no señalan con suficiencia razones de peso que justifiquen la intervención del juez constitucional, ni se evidencia la vulneración de las garantías fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada.

Todo ello indica que se trata de una mera inconformidad respecto del sentido de la decisión censurada. D. Impugnación 20. La accionante señaló que el a quo incurrió en incongruencias internas y contradicciones respecto de las pretensiones de amparo. 21. Reprochó que el fallo impugnado ignoró el impacto económico y social de la liquidación completa de las cesantías, pues se trata de recursos indispensables para cubrir sus necesidades básicas. 22.

Acusa que el juez no valoró los documentos que demuestran la incorrecta liquidación de las cesantías, y desconoció que, por su situación de vulnerabilidad, merece trato Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 especial, por lo que es preciso que se flexibilicen los requerimientos formales, como el del agotamiento de la vía administrativa que se exigió en este caso a la demandante y obstaculizó su acceso a la justicia. 23.

Afirmó que no busca una tercera instancia, sino la garantía de sus derechos fundamentales, que se vieron conculcados por la autoridad judicial accionada al preferir los formalismos sobre el derecho sustancial. 24. Invocó la sentencia de unificación 128 de 2021 de la Corte Constitucional, para señalar que las formalidades no pueden ser aplicadas de manera rígida, cuando ello afecta de manera desproporcionada los derechos de personas en condiciones de debilidad manifiesta. 25.

Así mismo, trajo a colación la sentencia T-025 de 2004, a fin de indicar que «el mínimo vital no se reduce a la supervivencia física; comprende también la posibilidad de vivir con dignidad, lo que incluye el acceso a recursos que permitan garantizar la autonomía personal y el goce efectivo de los derechos fundamentales». 26. Resaltó que, en palabras de la Corte Constitucional, el agotamiento de la vía administrativa no es un requisito absoluto, y que no puede convertirse en una barrera insuperable que impida el acceso a la administración de justicia. Dijo también que el a quo desconoció la normativa y el precedente jurisprudencial aplicables al caso. 27.

Por último, sostuvo que el fallo impugnado desconoció el principio de proporcionalidad y el derecho a la igualdad previsto en el artículo 13 superior, que garantiza un trato diferenciado para escenarios como el planteado en el proceso de origen. II. CONSIDERACIONES E. Competencia 28. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).

F. Problemas jurídicos 29. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la tutela. 30. En ese orden, la Subsección deberá establecer si la tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional y los demás requisitos generales exigidos por la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales.

Solo en caso de que se supere el análisis de procedencia, se estudiará de fondo del asunto planteado. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 G. Análisis de la Sala Del requisito de relevancia constitucional 31.

El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 32.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente4 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 33. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.

Caso concreto y solución del problema jurídico 34. De entrada, al igual que el fallador de primer grado, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto que tiene la clara y marcada intención de revivir la controversia planteada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 19001-33-33-006-2023- 00060-01. 35.

Tal y como lo advirtió el a quo, es evidente que a través de la acción constitucional de la referencia la señora Carmen Rosa Gómez Moncada pretende revivir el debate suscitado en el proceso de origen, lo que se hace más notorio con los argumentos invocados tanto en la solicitud de amparo como en el recurso de apelación interpuesto contra auto del 27 de abril de 2023, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán y confirmado por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante la providencia censurada, que data del 15 de abril de 2024. 36.

Dichos argumentos —que replica en la impugnación que ahora resuelve la Sala—, se exponen bajo el cariz de los defectos sustantivo, fáctico, violación de la Constitución, y defecto procedimental absoluto, pero, en el fondo, versan sobre el mismo aspecto: que se flexibilice el requisito de procedibilidad establecido en el artículo 161.2 de la Ley 1437 4 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de 2011 (agotamiento de la vía administrativa)5, en consideración a su supuesto estado de debilidad manifiesta, derivado de su avanzada edad y su pérdida de capacidad laboral superior al 50 %. 37.

Ahora bien, revisado el auto del 27 de abril de 2023, se observa que al calificar la demanda, el Juzgado Sexto Administrativo de Popayán advirtió la falta de agotamiento de la vía administrativa, dado que contra la Resolución No. DESAJPOR22-1799 del 31 de octubre de 2022 (acto acusado), por el cual se autorizó la liquidación de las cesantías, procedían los recursos de reposición y apelación, y este último, siendo obligatorio, no se interpuso.

Además, consideró inoficioso inadmitir la demanda, puesto que no podría subsanarse dicha carencia. De manera que procedió a rechazarla. 38. La señora Carmen Rosa Gómez Moncada interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, bajo los siguientes argumentos: Si bien es cierto, no se presentó recurso de apelación contra la resolución objeto de demanda, es también cierto que hay una excepción a normatividad que exige el agotamiento de la vía gubernativa, que jurisprudencialmente estudiada por el Honorable Consejo de Estado.

Frente al caso particular de las personas de la tercera edad, la seguridad social como derecho constitucional, adquiere una connotación ius fundamental en razón de la debilidad manifiesta de dicho grupo poblacional, pues ha de entenderse que su capacidad laboral se encuentra prácticamente agotada y que su condición física luego de una vida de labor representa una situación desventajosa frente a los demás individuos, de manera pues que la efectividad del mismo, involucra y compromete directamente la vigencia de una serie de derechos como la dignidad humana, la vida, la integridad física y el mínimo vital, que hacen necesario un amparo especial, convirtiéndolo en un derecho de aplicación inmediata respecto a tales individuos, cuya expresión formal se encuentra consignada en los artículos 13 y 46 de la Carta Constitucional, en donde se señala como un imperativo para el Estado la protección y asistencia a las personas de la tercera edad y la garantía de su derecho a la seguridad social” CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil once (2011) Radicación número: 76001 2331 000 2008 00342 01 (2203-10) Actor: DANIEL GUILLERMO CALVACHE MESÍAS Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL.

Es así como se considera que es posible acceder a la administración de justicia, aun, sin haber presentado recurso de apelación frente a la resolución DESAJPOR22-1799 del 31 de octubre de 2022. 39. El Tribunal accionado, al resolver la alzada en la providencia censurada, abordó los reproches efectuados por la accionante y expuso: 5 Artículo 161.

Requisitos previos para demandar La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.

Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Se constata que en la Resolución No. DESAJPOR22-1979 de 31 de octubre de 2022, por la cual se autoriza el retiro de un auxilio de cesantía definitiva, se determinó en el artículo tercero que, frente al acto procedía “los Recursos de Reposición y Apelación, que podrán interponerse dentro de los 10 días siguientes a su notificación, ante esta Dirección Ejecutiva Seccional”.

La Sala observa que la manera como la autoridad administrativa indicó la procedencia de los aludidos medios de impugnación es la establecida en la norma procesal, luego, fue precisa la manera en la que informó a la demandante sobre estos. La parte demandante no interpuso el recurso de alzada y tampoco expuso las razones jurídicas por las cuales se sustrajo de su ejercicio, de modo que incurrió en el incumplimiento de un presupuesto procesal indispensable que hace parte del debido proceso y no de una simple formalidad que pueda obviarse.

Ahora bien, se alega en la apelación que, debido a su condición de persona de la tercera edad, no resultaba necesario agotar el requisito previo; sin embargo, el Consejo de Estado ha admitido tal posición en tratándose de derechos como la seguridad social de prevalente amparo constitucional, esto es, se circunscribe a los eventos en los que se reclame una pensión de vejez, sobrevivientes, gracia, entre otras.

Valga indicar que la providencia citada en la alzada, no resulta precedente obligatorio para esta Corporación pues no existe similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, en tanto, en ese asunto, se resolvió lo relativo a la reliquidación de la pensión del demandante, quien era beneficiario de la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Y, lo que aquí se discute es el reajuste de las cesantías definitivas reconocidas a la actora. Así las cosas, la a quo no se equivocó al advertir que la parte demandante no había agotado frente a los actos acusados el recurso de apelación obligatorio cuya carga correspondía única y exclusivamente a esa parte. Y, en ese sentido, se confirmará el auto apelado. 40.

Lejos de realizar una interpretación arbitraria y caprichosa, lo que se evidencia es que el juez natural, al resolver la alzada, efectuó un análisis integral y razonado de la normativa aplicable y las piezas procesales obrantes en el expediente, a partir del cual concluyó que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad exigido por el legislador, como garantía del privilegio de la decisión previa que tiene la administración a su favor. 41.

Nótese que la autoridad judicial accionada analizó lo concerniente al supuesto estado de vulnerabilidad de la señora Gómez Moncada, y explicó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, es viable flexibilizar el requisito de procedibilidad del agotamiento de la vía administrativa cuando la controversia gira en torno al derecho a la seguridad social, esto es, en aquellos casos en los que se reclama la pensión, ya sea de jubilación, vejez, sobrevivencia, o gracia, lo que no sucede en este caso, pues el debate se centra en la reliquidación de las cesantías definitivas y, por consiguiente, no procede aplicar tal excepción. 42.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra que la autoridad judicial accionada se pronunció sobre la totalidad de los argumentos esgrimidos en la alzada, incluso los relacionados con la inaplicación de la jurisprudencia invocada, que, como se indicó, coinciden con los que cimentan la pretensión de amparo. De ahí que se evidencie la intención de la parte actora de revivir el debate surtido en sede ordinaria, tal y como lo determinó el a quo en el fallo impugnado.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-05607-01 Demandante: Carmen Rosa Gómez Moncada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 43. Sumado a ello, esta Subsección no observa que con la providencia censurada se incurra en una flagrante violación de los derechos fundamentales de la señora Gómez Moncada, y menos aún que se haya desconocido una condición de vulnerabilidad de la accionante, que, dicho sea de paso, no se encuentra acreditada en el expediente, pues, revisado el expediente, no se observa documental alguna que dé cuenta de la pérdida de capacidad invocada y, en todo caso, la interesada omitió detallar cuál fue la situación particular que le impidió interponer el recurso de apelación contra la resolución que autorizó la liquidación de las cesantías. 44.

Ahora bien, es claro que la controversia planteada por la señora Carmen Rosa Gómez Moncada versa sobre la incorrecta reliquidación de las cesantías definitivas y, aunque insista en que la diferencia en el monto finalmente reconocido afecta su mínimo vital, lo cierto es que nada probó al respecto. Por el contrario, se encuentra demostrado que actualmente percibe una mesada pensional, lo que, en principio, permite descartar la afectación alegada y, con mayor razón, la necesidad de que el juez de tutela intervenga. 45.

Resulta evidente, entonces, que con la totalidad de argumentos invocados en la tutela la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de origen. Por tanto, se impone confirmar el fallo impugnado. 46. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia del 21 de noviembre de 2024, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF