Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C, veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: CARMEN ELISA PARRA LÓPEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE GIRARDOT Temas: Tutela contra providencia judicial.
Acción de cumplimiento. Incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora Carmen Elisa Parra López, quien actúa como representante legal de la Fundación Oreste Sindici, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de abril de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “AMPARAR los derechos fundamentales al Debido Proceso (Art. 29 CP), Acceso a la Administración de Justicia (Art. 229 CP) y Prevalencia del Derecho Sustancial (Art. 228 CP).
DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 10 de marzo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la del 19 de febrero de 2026 del Juzgado Primero Administrativo de Girardot. ORDENAR la emisión de un nuevo fallo que reconozca la renuencia material de la Inspección de Policía de Nilo y ordene el cumplimiento inmediato del Art. 190 de la Ley 1801 de 2016 respecto al predio "La Rayanza". 2.
Hechos 1 La accionante relató que el predio denominado “La Rayanza”, identificado con matrícula inmobiliaria no. 307-77715, correspondía a un bien fiscal de propiedad del municipio de Nilo destinado al cumplimiento del objeto social de la Fundación. 1 Los hechos enunciados fueron tomados del escrito de tutela y de la acción de cumplimiento.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que dicho inmueble se encontraba ocupado por los señores Francisco Antonio Ortegón y Matilde Castañeda, situación que, a su juicio, no fue desvirtuada por las autoridades competentes.
Señaló que la Inspección de Policía de Nilo mediante auto de 30 de diciembre de 2024, decidió no avocar conocimiento del procedimiento de recuperación del bien, pese a las competencias legales que le asistían para la protección de los bienes públicos. Finalmente, manifestó que interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto por la Alcaldía de Ricaurte mediante Resolución no. 1861 de 11 de diciembre de 2025, acto administrativo que confirmó la negativa de adelantar las actuaciones correspondientes para la recuperación del inmueble y agotó la vía administrativa.
En virtud de lo anterior, manifestó que promovió acción de cumplimiento contra la Inspección de Policía de Nilo, con el propósito de que se ordenara a dicha autoridad y a la Alcaldía de Ricaurte dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 y adelantar las actuaciones necesarias para la restitución inmediata del predio denominado “La Rayanza”.
Asimismo, solicitó que se dispusiera la programación de la diligencia de desalojo de las personas que ocupaban el inmueble, con el correspondiente acompañamiento de la fuerza pública para garantizar su ejecución efectiva. Refirió que el proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot 2, que mediante auto de 29 de enero de 2026 rechazó la acción de cumplimiento promovida contra el municipio de Ricaurte, al considerar que la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito previsto en el numeral 5° del artículo 10 de la Ley 393 de 1997.
En la misma providencia, admitió la acción de cumplimiento respecto de la Inspección de Policía de Nilo y ordenó notificar al inspector de policía de dicho municipio para que ejerciera su derecho de defensa. Agregó que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot mediante sentencia de 19 de febrero de 2026, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, al considerar que el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, invocado como norma incumplida, no contenía un mandato claro, expreso e imperativo que impusiera a dicha autoridad una obligación concreta y exigible de ordenar la restitución inmediata del predio “La Rayanza”.
Asimismo, precisó que la acción de cumplimiento solo procedía para exigir deberes legales o administrativos ciertos e inobjetables y no para resolver controversias que implicaran debate jurídico sobre el alcance de la disposición invocada. Manifestó que frente a la anterior determinación presentó impugnación, al considerar que el Juzgado erró al concluir que no se acreditó la constitución en renuencia, pues sostuvo que en sus solicitudes sí reclamó la intervención de las autoridades frente a la ocupación ilegal del predio fiscal “La Rayanza”, lo que permitía identificar el deber previsto en el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016.
De igual modo, afirmó que la decisión desconoció los principios de eficacia y prevalencia del derecho sustancial al aceptar como justificación la existencia de una acción reivindicatoria y abstenerse de ordenar el cumplimiento de la obligación de restitución inmediata del inmueble. Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por sentencia de 10 de marzo de 2026 decidió confirmar la decisión de 19 de febrero de 2026 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot que negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no había lugar a ordenar el cumplimiento del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 por 2 Radicado no. 25307-33-33-001-2026-00007-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 parte de la Inspección de Policía de Nilo, pese a que la accionante solicitó la restitución del predio fiscal “La Rayanza”. Advirtió que, aunque la actora presentó petición expresa para exigir la aplicación de dicha norma, la Inspección de Policía informó que existía un proceso policivo en trámite relacionado con el inmueble, cuyo recurso aún debía resolver el Alcalde de Ricaurte, así como un proceso reivindicatorio en curso ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot respecto de la titularidad del derecho sobre el bien.
En ese contexto, consideró que el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 exigía que la restitución se efectuara a quien tuviera el legítimo derecho sobre el inmueble, aspecto que todavía se encontraba en discusión judicial, razón por la cual la autoridad policiva no podía aplicar de manera irrestricta dicha disposición, y señaló que la accionante contaba con otros mecanismos judiciales para controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades policivas y que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora manifestó que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. Precisó que el asunto tiene relevancia constitucional, pues las decisiones cuestionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al generar un “limbo jurídico” que impidió la protección del bien fiscal.
Asimismo, afirmó que agotó los medios ordinarios de defensa al tramitar en ambas instancias la acción de cumplimiento y que la tutela se presentó dentro de un término razonable. Finalmente, indicó que identificó de manera clara los hechos objeto de la tutela. En lo que atañe a las causales especiales de procedibilidad explicó que en la decisión objetada se configuraron los defectos sustantivo, fáctico, “exceso ritual manifiesto” y desconocimiento del precedente judicial.
Respecto del defecto sustantivo, la parte actora afirmó que las autoridades judiciales interpretaron erróneamente el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, al considerar que la restitución del bien fiscal podía aplazarse por la existencia de un proceso reivindicatorio en curso. Indicó que dicha disposición establecía una orden perentoria e inmediata para que la autoridad de policía dispusiera la restitución de los bienes fiscales ocupados irregularmente y afirmó que, conforme a la jurisprudencia constitucional, las autoridades no podían abstenerse de proteger los bienes públicos bajo el argumento de que existieran procesos ordinarios pendientes.
En relación con el defecto fáctico, sostuvo que las autoridades judiciales desconocieron la existencia de la renuencia material de la administración, pese a que presentó solicitudes claras encaminadas a exigir la aplicación del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016. Agregó que las autoridades judiciales incurrieron en un error al exigir la cita expresa de la norma incumplida como requisito para entender configurada la renuencia, desconociendo la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual no se requieren “fórmulas sacramentales” o referencias normativas exactas para acreditar dicho presupuesto.
Frente al “exceso ritual manifiesto”, la accionante afirmó que las providencias cuestionadas otorgaron mayor relevancia a la ausencia de una cita normativa específica en la petición inicial que a la situación material relacionada con la ocupación ilegal del bien fiscal “La Rayanza”. Consideró que las autoridades judiciales privilegiaron un requisito formal y sacrificaron el análisis de fondo del Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 asunto en contravía del principio de prevalencia del derecho sustancial consagrado en el artículo 228 de la Constitución Política.
Por último, en lo que atañe al desconocimiento del precedente judicial, precisó que el Tribunal desconoció lo decidido previamente por la Sala Civil del Tribunal Superior de Cundinamarca, que había considerado la acción de cumplimiento como el mecanismo judicial idóneo para reclamar la protección del bien fiscal. A su juicio, precisó que al negarse a resolver de fondo las pretensiones formuladas, las autoridades judiciales la dejaron en estado de indefensión y vulneraron su derecho a la tutela judicial efectiva. 4.
Trámite procesal Por auto de 5 de mayo de 2026, el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial accionada. Igualmente, a la Inspección de Policía de Nilo (Cundinamarca), como tercero interesado en el resultado del proceso. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios nos. 84972 a 84977 de 7 de mayo de 2026, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B El magistrado sustanciador rindió informe en el que solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que carecía de fundamento válido, toda vez que la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de marzo de 2026 dentro de la acción de cumplimiento no desconoció precedente judicial ni incurrió en defecto sustantivo alguno. Señaló que la providencia cuestionada estuvo debidamente motivada y se sustentó en las normas aplicables, la Constitución Política y la jurisprudencia pertinente.
Indicó que en la decisión objeto de reproche se valoró que la accionante presentó una solicitud para exigir la aplicación del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, sin embargo, la Inspección de Policía de Nilo explicó que existía un proceso policivo en curso relacionado con el predio “La Rayanza”, el cual no había finalizado porque el recurso interpuesto contra la decisión adoptada en audiencia del 21 de noviembre de 2024 debía ser resuelto por el Alcalde de Ricaurte, debido al impedimento manifestado por el Alcalde de Nilo.
Asimismo, precisó que sobre el inmueble cursaba un proceso reivindicatorio ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot. Expuso que la providencia también tuvo en cuenta la Resolución no. 1861 del 11 de noviembre de 2025, mediante la cual el Alcalde de Ricaurte confirmó la decisión de la Inspección de Policía de Nilo de no avocar conocimiento sobre los presuntos comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia del inmueble, por considerar que el asunto ya había sido objeto de estudio por dicha autoridad.
Sostuvo que el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 establece que la restitución procede respecto de quien tenga el legítimo derecho sobre el bien inmueble, circunstancia que en el caso concreto continuaba en discusión judicial ante la jurisdicción civil. Por ello, afirmó que la Inspección de Policía no podía aplicar de Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 manera irrestricta la norma invocada, debido a que no se encontraban acreditados todos los presupuestos legales exigidos para ordenar la restitución. Igualmente, manifestó que la sentencia cuestionada examinó los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento previstos en la Ley 393 de 1997 y concluyó que no se cumplía el principio de subsidiariedad, puesto que existían otros mecanismos judiciales para controvertir las decisiones de las autoridades policivas y, además, el conflicto relacionado con el bien inmueble ya era objeto de un proceso civil ordinario.
Añadió que tampoco se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, ya que no se evidenció una situación grave, urgente o inminente que hiciera necesaria la intervención del juez constitucional. Finalmente, afirmó que la accionante pretendía utilizar la tutela como una tercera instancia para reabrir un debate de naturaleza legal y probatoria ya resuelto por la jurisdicción competente.
En ese sentido, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la improcedencia de la tutela contra providencias judiciales cuando se busca cuestionar interpretaciones jurídicas o valoraciones probatorias propias del juez natural. 5.2. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot El titular del despacho solicitó declarar improcedente la acción de tutela bajo el argumento de que no se configuraban los requisitos especiales para controvertir providencias judiciales.
Señaló que, conforme al artículo 86 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, la tutela contra decisiones judiciales solo procede cuando se acredita la vulneración de derechos fundamentales y la configuración de defectos específicos de procedibilidad, circunstancias que, a su juicio, no se presentaban en el caso concreto.
Indicó que dentro de la acción de cumplimiento el despacho actuó con plena competencia y adelantó el trámite previsto en la Ley 393 de 1997, con observancia de todas las etapas procesales y garantías del debido proceso. Asimismo, sostuvo que la sentencia de 19 de febrero de 2026 estuvo debidamente motivada y se fundamentó en el análisis de las pruebas aportadas y del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, concluyendo que dicha disposición no contenía un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento.
Expuso que no se configuraron los defectos alegados, puesto que las decisiones adoptadas se ajustaron a las normas y a la jurisprudencia aplicable. En ese sentido, afirmó que la accionante únicamente reiteró los argumentos expuestos en la demanda de cumplimiento y en la impugnación, evidenciando su inconformidad con las decisiones adoptadas, sin demostrar una vulneración real de derechos fundamentales.
Finalmente, manifestó que la tutela pretendía reabrir un debate ya resuelto por las autoridades judiciales competentes y convertir el amparo constitucional en una tercera instancia, pese a que la controversia fue decidida mediante providencias debidamente sustentadas en la ley y la jurisprudencia vigente. 5.3 Respuesta de la Alcaldía de Nilo El Inspector de Convivencia y Paz del municipio de Nilo solicitó negar la acción de tutela porque las decisiones adoptadas dentro de la acción de cumplimiento se ajustaron al ordenamiento jurídico y respetaron el debido proceso.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Señaló que el predio “La Rayanza” era un bien fiscal de propiedad del municipio de Nilo, sin embargo, precisó que el municipio no ejercía la posesión material del inmueble, debido a que se encontraba ocupado por particulares, razón por la cual el ente territorial promovió una demanda reivindicatoria ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot contra todos los ocupantes, incluida la accionante.
Explicó que la solicitud presentada por la señora Carmen Elisa Parra López para exigir la aplicación del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 sí fue tramitada por la Inspección de Policía conforme al procedimiento previsto en dicha normativa y con garantía del derecho de defensa y contradicción. Agregó que dentro de la actuación policiva se adelantó el procedimiento correspondiente, se valoraron las pruebas allegadas y se adoptó una decisión debidamente motivada, la cual fue notificada a la accionante y, posteriormente, confirmada en segunda instancia por el Alcalde de Ricaurte, debido al impedimento declarado por el Alcalde de Nilo.
Sostuvo que la accionante pretendía utilizar la acción de cumplimiento para modificar decisiones adoptadas dentro de procesos policivos, pese a que el ordenamiento jurídico prevé otros medios de control, como la nulidad simple y la nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir dichas actuaciones administrativas. En ese sentido, afirmó que resultaba equivocado considerar que la respuesta a un derecho de petición constituía prueba suficiente de renuencia, cuando la administración ya había emitido decisiones formales dentro de las actuaciones policivas correspondientes.
Por último, señaló que las decisiones proferidas por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B fueron acordes con la ley y la jurisprudencia aplicable, debido a que el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 no podía interpretarse de manera aislada, sino en armonía con las garantías del debido proceso y las circunstancias jurídicas y fácticas que rodeaban el conflicto sobre el predio “La Rayanza”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si las autoridades judiciales accionadas en las decisiones de 19 de febrero y 10 de marzo de 2026 incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora al configurarse los defectos fácticos, sustantivo, “exceso ritual manifiesto” y desconocimiento del precedente judicial. 3.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.
Estudio y solución del caso concreto La señora Carmen Elisa Parra López, quien actúa como representante legal de la Fundación Oreste Sindici, presentó acción de tutela con la pretensión de que el juez constitucional ampare sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot con las decisiones de 10 de marzo y 19 de febrero de 2026, respectivamente, mediante las cuales se negaron las pretensiones de la acción de cumplimiento no. 25307-33-33-001-2026-00007-01.
La parte accionante afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente judicial. Señaló que las autoridades judiciales realizaron una interpretación errada del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, al concluir que la restitución del bien fiscal podía diferirse con ocasión de la existencia de un proceso reivindicatorio, desconocieron la renuencia material de la administración al exigir la cita expresa de la norma incumplida para acreditar dicho presupuesto, privilegiaron un requisito formal sobre el análisis de fondo relacionado con la ocupación ilegal del predio “La Rayanza”, en contravía del principio de prevalencia del derecho sustancial y omitieron aplicar el criterio previamente expuesto por la Sala Civil del Tribunal Superior de Cundinamarca, que había considerado la acción de cumplimiento como el mecanismo idóneo para reclamar la protección del bien fiscal.
De conformidad con lo anterior y de la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, la Sala advierte que coinciden con los propuestos dentro del proceso de la acción de cumplimiento, particularmente en la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia. Asimismo, precisa que el análisis se circunscribirá a la sentencia de 10 de marzo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por tratarse de la providencia que puso fin al proceso, como pasa a explicarse: El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot mediante sentencia del 19 de febrero de 2026 negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, al concluir que la misma tenía como finalidad garantizar la ejecución material de las leyes y actos administrativos cuando se consagraran obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de las autoridades, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y lo previsto en la Ley 393 de 1997.
Indicó que dicho mecanismo no constituía el escenario para resolver controversias jurídicas complejas ni debates sobre la aplicación de una norma, sino únicamente para exigir el cumplimiento de mandatos imperativos e inobjetables. En ese contexto, señaló que la accionante pretendía que la Inspección de Policía de Nilo aplicara el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 y procediera a la restitución inmediata del predio “La Rayanza”, mediante el desalojo de las personas que lo ocupaban.
No obstante, al analizar el contenido de la disposición invocada concluyó que la misma regulaba de manera general la restitución y protección de bienes inmuebles, pero no imponía una obligación clara, concreta y exigible atribuible a la Inspección de Policía de Nilo en las condiciones planteadas en la demanda. Con fundamento en ello, consideró que no se configuraba un mandato imperativo e Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 inobjetable cuyo cumplimiento pudiera ordenarse a través de la acción constitucional.
Contra la anterior determinación, la señora Carmen Elisa Parra López presentó impugnación, bajo los siguientes argumentos: “1. ERROR EN LA VALORACIÓN DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD (CONSTITUCIÓN DE RENUENCIA) La sentencia de primera instancia afirma que no se acreditó la renuencia porque en las peticiones de noviembre de 2025 no se citó expresamente el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016.
Este argumento incurre en un exceso ritual manifiesto, pues: Jurisprudencia aplicable: El Consejo de Estado (Sección Quinta) ha sido reiterativo en señalar que la solicitud de cumplimiento no requiere fórmulas sacramentales ni la cita exacta de la norma, siempre que de la petición se desprenda claramente el deber que se espera que la autoridad cumpla.
Hecho ignorado: En mis peticiones solicité la intervención y vigilancia administrativa sobre el predio "La Rayanza", denunciando su ocupación ilegal. Al tratarse de un Bien Fiscal (hecho admitido por la Alcaldía), la única norma aplicable para su recuperación es el artículo 190 de la Ley 1801. Por tanto, la autoridad entendió o debió entender el mandato legal invocado.
2. VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE EFICACIA Y MORALIDAD ADMINISTRATIVA La Juez de instancia le otorgó validez a la excusa de la Inspección de Policía sobre la existencia de un proceso civil (acción reivindicatoria). Al respecto, la jurisprudencia constitucional es clara: Corte Constitucional (Sentencia C-634 de 2011): Las autoridades deben aplicar las normas de policía de forma preferente cuando se trata de la protección de bienes públicos.
El Artículo 190 de la Ley 1801 ordena la "restitución inmediata". El carácter "provisional" que alega el Inspector no puede ser una patente de corso para permitir una ocupación ilegal que data desde 2015. La ley de cumplimiento (Ley 393 de 1997) busca precisamente que que las órdenes mandatorios no se dilaten por trámites ordinarios que pueden tardar décadas.
3. CONTRADICCIÓN EN EL ANÁLISIS DEL BIEN FISCAL La sentencia reconoce que el municipio admite la naturaleza fiscal del predio, pero se inhibe de ordenar el cumplimiento. Si el bien es fiscal, la ley no da opción: la autoridad DEBE actuar. Al no hacerlo, la renuencia es tácita y material. Negar el cumplimiento por falta de una cita numérica en un derecho de petición es desconocer la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal (Art. 228 Constitución Política).
4. COHERENCIA CON FALLOS PREVIOS Se aporta como elemento de juicio el fallo del Tribunal Superior de Cundinamarca (Sala Civil) del 1 de diciembre de 2025, donde se indicó que la tutela no era el camino por existir la Acción de Cumplimiento. Resulta paradójico que la justicia civil me remita a este medio de control y la justicia administrativa me cierre la puerta por un formalismo menor, generando una denegación de justicia y un estado de indefensión absoluta”.
Posteriormente, mediante escrito de 19 de febrero de 2026, presentó escrito de adición a la impugnación bajo los siguientes argumentos: “SOLICITUD DE VALORACIÓN DE PRUEBA FUNDAMENTAL: Solicito que se integre al expediente y se remita al Superior Jerárquico el DERECHO DE PETICIÓN de fecha 7 de noviembre de 2025 (adjunto a este memorial), el cual es la prueba reina de la constitución en renuencia. En la sentencia de primera instancia, el Despacho concluyó que la suscrita no pidió el cumplimiento de una norma específica.
Sin embargo, al revisar el documento que aquí anexo, se evidencia que en el primer párrafo solicité textualmente: " solicitar la APLICACIÓN INMEDIATA DEL ARTÍCULO 190 DE LA LEY 1801 DE 2016, mediante la restitución del bien fiscal 'La Rayanza'." JUSTIFICACIÓN JURÍDICA DE LA ADICIÓN: Si bien el documento no se anexó inicialmente, la jurisprudencia del Consejo de Estado y el principio de prevalencia del derecho sustancial (Art. 228 C.P.) facultan al juez para valorar pruebas que aclaren la verdad real.
Dado que el proceso aún no ha sido remitido al Tribunal, pido que este documento sea tenido en cuenta como sustento de la impugnación para evitar un fallo basado en una inexistencia de prueba que sí existe y fue recibida por la entidad demandada”. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Al respecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en sentencia de 10 de marzo de 2026 confirmó la decisión, al considerar que: “De conformidad con los supuestos fácticos se evidencia, que si bien la actora presentó una petición con la finalidad de que se diese cumplimiento al artículo 190 de la Ley 1801, no es menos cierto, que la Inspección de Policía explicó que existe en curso un proceso policivo (del cual hace parte la accionante) que se adelanta y el cual no ha finalizado por la falta de resolución del recurso contra el fallo dictado en audiencia del 21 de noviembre de 2024, que debe ser resuelto por el Alcalde de Ricaurte, habida cuenta el impedimento del Alcalde de Nilo.
Adicional a ello, la administración precisó que existe un proceso reivindicatorio en el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot. Otro aspecto a considerar en el asunto de marras, radica en la existencia de la Resolución 1861 del 11 de noviembre de 2025, el Alcalde del Municipio de Ricaurte, resolvió el recurso de apelación interpuesto por la señora Carmen Elisa Parra López, y decidió confirmar la decisión de la Inspección de Policía del Municipio de Nilo, donde se determinó no avocar conocimiento de los presuntos comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de inmuebles, en atención a que dicho asunto ya había sido objeto de estudio por parte de la Inspección de Policía. Conforme a los argumentos de la impugnación, se (sic) imperioso resaltar que el artículo 190 de la Ley 1801, establece: “ARTÍCULO 190.
Restitución y protección de bienes inmuebles. Consiste en devolver la posesión o tenencia a quien tiene el legítimo derecho sobre los bienes inmuebles de particulares, baldíos, fiscales, de uso público, área protegida y de especial importancia ecológica¸ bienes de empresas destinados a servicios públicos cuando hayan sido ocupadas o perturbadas por vías de hecho. ” La norma en mención deja plenamente establecido que la devolución de la posesión debe hacerse a quien tiene el legítimo derecho sobre los bienes inmuebles, y en este punto se evidencia que conforme a lo manifestado en el expediente hay una disputa jurídica respecto al inmueble la Rayanza, es decir, para la fecha de la presente providencia el derecho legítimo se encuentra siendo objeto de debate ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot.
Ante esta particularidad, la Inspección de Policía del municipio de Nilo, no puede aplicar de manera irrestricta la norma en mención, toda vez que no se cumple con todos los supuestos legales establecidos en el artículo previamente mencionado. Visto en integralidad el expediente sometido a impugnación se corrobora que no se cumple con el principio de subsidiariedad, toda vez que lo pretendido puede ser objeto de otro instrumento judicial, máxime cuando respecto del bien del cual se reclama la restitución está siendo objeto de un proceso civil ordinario, que tiene como objeto la reivindicación del derecho de dominio, es decir, persigue la misma finalidad del presente amparo constitucional.
(…) En ilación con el aparte jurisprudencial se examinó la situación de la parte demandante, para conocer si se satisfacen o no los elementos de la ocurrencia del perjuicio irremediable; entonces, en el caso particular no existe una situación inminente, grave y urgente que requiera medidas urgentes por la proximidad del daño, ni tampoco es impostergable, toda vez que no existe riesgo de un daño antijurídico irreparable, dado que el reclamo se circunscribe a la restitución de un bien inmueble.
En lo referente a la aplicación del fallo del Tribunal Superior de Cundinamarca (Sala Civil) del 1 de diciembre de 2025, esta no resulta ser vinculante para emitir una decisión de fondo, toda vez que, la Constitución en el artículo 230 establece que los jueces en sus decisiones solamente están sometidos al imperio de la ley, al ser así la decisión judicial en cita, no obliga a ninguna instancia judicial a decidir en la forma por ella indicada”.
De conformidad con lo anterior, la Sala considera que el asunto carece de relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante acudió a la acción de tutela con el propósito de reabrir el debate ya planteado dentro de la acción de cumplimiento promovida contra la Inspección de Policía de Nilo. En efecto, los reproches formulados se circunscribieron a inconformidades relacionadas con la interpretación y aplicación del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, así como con la valoración de las actuaciones administrativas y judiciales adelantadas respecto del predio fiscal “La Rayanza”.
Tales cuestionamientos fueron analizados y resueltos por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al confirmar la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de Girardot, mediante la cual se negó las pretensiones de la acción de cumplimiento instaurada por la señora Carmen Elisa Parra López.
Así las cosas, la Sala resalta que, si bien la parte actora afirmó que se configuraron defectos sustantivo, fáctico, exceso ritual manifiesto y desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que las autoridades judiciales accionadas resolvieron de manera expresa y razonada los reparos formulados en la impugnación con fundamento en el material probatorio obrante en el expediente y en las normas aplicables al caso concreto.
En efecto, el Tribunal analizó el alcance del artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, examinó las actuaciones adelantadas por la Inspección de Policía de Nilo y valoró la existencia tanto de un proceso policivo en curso como de un proceso reivindicatorio ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Girardot, dentro del cual se discutía la titularidad y los derechos reales sobre el inmueble objeto de controversia.
En ese contexto, la autoridad judicial accionada concluyó que el artículo 190 de la Ley 1801 de 2016 no contenía un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ser exigido mediante acción de cumplimiento en las circunstancias particulares del caso debido a que el derecho legítimo sobre el predio “La Rayanza” aún se encontraba sometido a discusión judicial.
Asimismo, precisó que la Inspección de Policía no podía aplicar de manera automática la restitución solicitada pues existían actuaciones administrativas y judiciales pendientes de definición, entre ellas, el trámite policivo relacionado con la perturbación a la posesión y el proceso civil reivindicatorio. Adicionalmente, el Tribunal señaló que la accionante contaba con otros mecanismos judiciales idóneos para controvertir las decisiones adoptadas por las autoridades policivas, razón por la cual no se satisfacía el principio de subsidiariedad exigido para la procedencia de la acción de cumplimiento.
En consecuencia, la Sala advierte que la vulneración que la accionante pretende alegar por la vía constitucional no se enmarca en una verdadera afectación de derechos fundamentales atribuible a la providencia judicial cuestionada, sino en su inconformidad con la valoración jurídica y probatoria realizada por el juez natural dentro de la acción de cumplimiento, lo cual escapa de la órbita de competencia del juez de tutela cuando se cuestiona una providencia judicial.
En ese orden de ideas, se evidencia que existen similitudes en los reproches que se desarrollaron en el curso del proceso ordinario y los argumentos que se plantean en el escrito de tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU- 573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8 (Negrilla de la Sala). En la sentencia SU-215 de 2022 9, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 9 M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03275-00 Accionante: Carmen Elisa Parra López Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 10, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Lo expuesto es suficiente para concluir que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en este caso, a la manera de una tercera instancia, toda vez que insiste en el mismo debate propuesto ante el juez natural.
Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Carmen Elisa Parra López, quien actúa como representante legal de la Fundación Oreste Sindici, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Girardot, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero - Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 10 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar.