CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)1 Demandado: Yobanis Mejía Ballesteros Tema: Nulidad de pensión de invalidez reconocida por medios fraudulentos Decisión: Se confirma providencia apelada.

El a quo aplicó correctamente las normas relevantes al caso y valoró las pruebas aportadas para establecer que la pensión de invalidez había sido reconocida con base en documentación contraria a la realidad. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 1 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de que se declarara la nulidad de la Resolución SUB 85612 de 1º de junio de 2017, mediante la cual se reconoció y ordenó pago de una pensión de invalidez. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene al señor Yobanis Mejía Ballesteros a reintegrar la suma de noventa millones trescientos setenta y siete mil quinientos veintidós pesos ($ 90.377.522) que recibió por mesadas pensionales y aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional. 3. Finalmente solicitó la indexación de la condena y que se condene en costas al demandado. 1 En adelante, Colpensiones. 2 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) 4.

Según los hechos de la demanda, el demandado presentó ante Colpensiones solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de invalidez, la cual fue reconocida mediante la Resolución SUB85612 del 1 de junio de 2017 en cuantía de $ 2.800.519, teniendo en cuenta el dictamen emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar del 21 de diciembre de 2016, que determinó una pérdida de capacidad laboral equivalente al 61.50%. 5.

Expuso que Colpensiones inició una actuación administrativa con el propósito de revisar el procedimiento de reconocimiento de la pensión cuestionada, teniendo en cuenta investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación - Unidad de Delitos contra la Administración Pública contra 206 personas a las cuales se le reconoció la pensión sin reunir los requisitos legales. 6.

Señaló que, en el curso de la revisión se acudió a la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social – CODESS, la cual, realizó valoración documental de la historia clínica del demandado determinando una pérdida de la capacidad laboral del 26.53%. 7. Manifestó que, por Resolución unilateralmente SUB 285424 del 16 de octubre de 2019, revocó en todas y cada una de sus partes el acto que reconoció la pensión de invalidez debatida.

Contestación de la demanda 8. El curador ad litem se opuso a las pretensiones por falta de sustento jurídico y probatorio y propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y de buena fe. II. SENTENCIA APELADA 9. El 1 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones, declaró la nulidad de la Resolución SUB 85612 del 1.º de junio de 2017 expedida por Colpensiones y ordenó que Yobanis Mejía Ballesteros devolviera a Colpensiones la suma de $90.377.522, percibida por concepto de mesadas y aportes a salud y al Fondo de Solidaridad Pensional, debidamente indexada. 10.

Para sustentar la decisión, el a quo reseñó el régimen aplicable y destacó que la pensión de invalidez tiene como finalidad amparar a quienes presentan, conforme al artículo 39 de la Ley 100 de 1993, una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50 %. 11. Precisó que, desde la Ley 797 de 2003, el legislador previó una modalidad especial de revocatoria directa de actos particulares de reconocimiento prestacional, que faculta a los representantes legales de las entidades del Sistema de Seguridad Social para verificar de oficio el cumplimiento de requisitos y, de comprobarse su inobservancia o el uso de documentos falsos, revocar el acto sin el consentimiento del particular. 3 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) 12.

Con apoyo en jurisprudencia del Consejo de Estado2, indicó que esta modalidad permite prescindir del consentimiento previo, expreso y escrito cuando exista una ilegalidad ostensible por incumplimiento de requisitos o por empleo de documentación apócrifa que incluso pueda configurar delito. 13. También se refirió a la sentencia de unificación de la Corte Constitucional3, en las cuales se señaló que con la expedición de la Ley 797 de 2003, se autorizó la revocatoria directa de actos relacionados con el reconocimiento de pensiones, verificando de oficio el cumplimiento de los requisitos necesarios para consolidar este tipo de derechos, así como la legalidad de los documentos que sirvieron para acreditarlos.

Dicha facultad debe ajustarse en todo caso al debido proceso administrativo, ya que la administración no puede revocar directamente sin consentimiento del titular si no hay evidencia probada de fraude. 14. El Tribunal advirtió que, si bien el acto demandado se revocó de manera directa en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 19 de la Ley 797, el proceso judicial permite a la entidad demandar su propio acto en aras a solicitar como restablecimiento del derecho la devolución de los dineros pagados, más aún, dado que la Resolución SUB 285424 del 16 octubre de 2019, mediante la cual se ejerció la revocatoria directa, no se pronunció al respecto. 15.

Del acervo probatorio se estableció que Colpensiones venía reconociendo al demandado una pensión de invalidez con base en un dictamen aportado por este, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, que fijó una pérdida de capacidad laboral del 61,50 %, estructurada el 8 de noviembre de 2016. 16. Consta que la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones abrió actuación administrativa a partir de la investigación penal adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, por la presunta existencia de una organización dedicada a obtener prestaciones de invalidez sin el lleno de los requisitos y mediante documentos falsos. 17.

En desarrollo de esa actuación, se solicitó a la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social (CODESS) una valoración documental de la historia clínica utilizada para el reconocimiento, que arrojó una pérdida de capacidad laboral del 26,53 %. 18. Con base en lo anterior, el Tribunal concluyó que el dictamen de la Junta Regional del Cesar no debió servir de fundamento para el reconocimiento de la pensión de invalidez y que, en consecuencia, el acto que la otorgó se expidió contra derecho, razón por la cual procedía declarar su nulidad. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 29 de octubre de 2019 radicado 25000-23-42-000-2014-02217-01(3777-16).

C.P. William Hernández Gómez. 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-240 del 30 de abril de 2015, Exp.: T-2.482.431, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 4 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) 19. Frente a la devolución de lo pagado, consideró demostrado que el demandado desplegó conductas fraudulentas para obtener la pensión durante tres años, lo que desvirtuó su buena fe y habilitó ordenar el reintegro de las sumas recibidas. 20.

Por último, se abstuvo de condenar en costas a la demandada, estimando que no había prueba de que se hubiesen causado. III. RECURSO DE APELACIÓN 21. La curadora ad litem interpuso recurso de apelación. Sostuvo que el Tribunal se pronunció sobre un acto que Colpensiones ya había revocado de manera directa, en consecuencia, el Tribunal no podía acceder a las pretensiones de la demanda por carencia actual de objeto. 22.

Adicionalmente, estimó que no hay prueba que el demandado haya concertado o inducido en error a la administración, por lo que no había lugar a ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 23. Mediante auto proferido el 29 de febrero de 2024, notificado el 19 de abril de 2024 se admitió el recurso de apelación4.

V. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Problema jurídico 25. Corresponde a la Sala establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en error al declarar la nulidad del acto demandado y ordenar al demandado la devolución de lo pagado por concepto de mesadas, por considerar que el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez se realizó de manera fraudulenta.

Análisis del problema jurídico 26. En este caso, la Sala confirmará la sentencia apelada. El Tribunal valoró de manera adecuada las pruebas aportadas y aplicó correctamente las normas que establecen las 4 Índice 10 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 5 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) condiciones especiales bajo las cuales la Ley 797 de 2003 faculta a los representantes legales de las instituciones de seguridad social5, a revocar de manera directa y sin el consentimiento del titular, los actos en los cuales se evidencie que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa. 27.

De igual manera, se encontró suficiente evidencia para desvirtuar la presunción de buena fe del demandado, por lo que es procedente ordenar la devolución de lo pagado, en aras de a recuperar las prestaciones pagadas. 28. En cuanto a los cargos presentados en el recurso de apelación, aunque es cierto como lo anotó el Tribunal y la apelante, la revocatoria directa del acto administrativo supone que el acto revocado ya no es parte del ordenamiento jurídico y por ello no debería ser objeto de una declaratoria de nulidad por sustracción de materia, la naturaleza excepcional de la revocatoria directa establecida en la Ley 797 de 2003 ha exigido una aproximación sui generis, en la cual, un acto administrativo que ha sido válidamente revocado por la entidad sea susceptible de ser demandado por la misma. 29.

Esta situación fue examinada en la sentencia de unificación SU-182 de 2019, en la cual la Corte Constitucional explicó que, si bien la Ley 797 de 2003 confirió de manera excepcional la facultad de revocar directamente actos de reconocimiento pensional sin el consentimiento del administrado (con el propósito de proteger los recursos que garantizan la sostenibilidad del sistema y bajo el principio de que lo ilícito no genera derechos), los efectos de esa revocatoria operan únicamente hacia el futuro, de modo que no procede la recuperación de las sumas previamente pagadas mediante ese mecanismo. 30.

Con fundamento en ese razonamiento, la Corte Constitucional precisó que las autoridades facultadas por la Ley 797 de 2003 tienen el deber de acudir ante el juez administrativo, quien sí es competente para retrotraer las consecuencias derivadas de una actuación irregular y decidir de manera definitiva sobre la nulidad del acto administrativo.

Este control judicial constituye, además, una garantía del debido proceso, en tanto permite desvirtuar la buena fe que se presume en el administrado para efectos de ordenar la devolución de sumas pagadas. Por esa razón, aun cuando el acto haya sido revocado de manera directa, permanece sujeto al control jurisdiccional. 31. En relación con el segundo cargo del recurso, según el cual el Tribunal habría incurrido en indebida valoración probatoria, la Sala observa que la decisión apelada se fundó en elementos objetivos que fueron analizados de manera concatenada y no aislada.

En particular, el a quo comparó los resultados de dos dictámenes médicos: el expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar (pérdida de capacidad laboral del 61,50 %, estructurada el 8 de noviembre de 2016) y la valoración documental de la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social – CODESS (pérdida del 26,53 %) practicada sobre la misma historia clínica.

La divergencia sustancial 5 La norma también faculta a o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas. 6 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) entre ambos porcentajes evidenció que el soporte técnico en que se basó el reconocimiento inicial no correspondía a la realidad médica del afiliado. 32.

A esa constatación se agregó el informe 306-18 de la Gerencia de Prevención del Fraude de Colpensiones, originado en la investigación penal adelantada por la Fiscalía 12 Seccional de Valledupar, que identificó un patrón de actuaciones orientadas a obtener pensiones de invalidez mediante documentos falsos. Dicho informe, junto con el Auto 1546 de 26 de septiembre de 2019, concluyó que en este caso el dictamen médico aportado carecía de veracidad y que, en consecuencia, el reconocimiento se había obtenido de forma irregular.

Estas pruebas fueron cotejadas entre sí, y su coherencia interna permitió al Tribunal extraer una inferencia razonada y verificable: que el demandado indujo en error a la administración para lograr el reconocimiento pensional. 33. La Sala también advierte que, si bien el demandado figura como indiciado en la investigación penal que dio origen a la actuación administrativa, esa circunstancia por sí sola no acredita la existencia de fraude.

Su relevancia es meramente indicativa y requiere corroboración con otros medios de convicción, los cuales sí obran en el expediente: el contraste técnico de dictámenes, la verificación documental de CODESS y la trazabilidad de la actuación de Colpensiones. Tales elementos, apreciados de manera integral, permiten concluir razonablemente que el demandado actuó de manera fraudulenta para obtener la pensión, con lo cual se desvirtúa la presunción de buena fe prevista en el artículo 83 de la Constitución. 34.

En ese contexto, la Sala concluye que el Tribunal no incurrió en error de apreciación probatoria. Su razonamiento se apoyó en pruebas verificables y en inferencias lógicas fundadas en la contradicción entre los dictámenes médicos y la evidencia documental recaudada. Existían, por tanto, elementos suficientes para desvirtuar la buena fe del demandado y confirmar que la prestación se reconoció con base en un dictamen carente de veracidad; en consecuencia, procede confirmar la sentencia apelada, motivo por el cual esta Sala procederá a confirmar el fallo.

Condena en costas 35. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 36.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene 7 Radicación: 08001-23-33-000-2020-00450-01 (6717-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 37.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 38. En consecuencia, en esta instancia se impondrán costas a la parte demandada, por cuanto los argumentos de su recurso de apelación no prosperaron.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 1 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por Colpensiones.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandada en esta instancia por las razones explicadas.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.