w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Radicación: 66001-23-33-000-2017-00503-01 (0805-2019) Demandante: MARÍA MAGDALENA LÓPEZ RODAS Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA Tema: LEY 1437 DE 2011. EXCEPCIONES PREVIAS. INEPTA DEMANDA RECURSO DE APELACIÓN AUTO Procede el despacho a resolver el recurso de apelación presentado por el Municipio de Pereira, a través de apoderado, contra la providencia proferida en audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La señora María Magdalena López Rodas, a través de apoderado, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Pereira, solicitando la nulidad del Oficio 10264 de 17 de marzo de 2017,1 expedido por la Alcaldía de Pereira – Secretaría de Desarrollo Social y Político, por medio del cual, dio respuesta a la solicitud presentada el 20 de febrero de 20172 y negó el reconocimiento y pago del reajuste salarial y de prestaciones sociales con su respectiva indexación. A título de restablecimiento, solicitó que se declarara la existencia de una relación de carácter laboral dentro del periodo comprendido entre el 17 de abril de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2015 y a su 1 Folio 26 del expediente. 2 Folio 28 del expediente.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 vez, que se condenara al Municipio de Pereira a liquidar y cancelar la totalidad de las prestaciones sociales de ley, tales como «cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, de navidad, de vacaciones, auxilio de trasporte, auxilio de alimentación, bonificación por recreación, dotación, horas extras, dominicales, festivos, recargos, etc, y todo aquello que constituye factor salarial, conforme lo devengado por los empleados de planta.»3 Mediante auto de fecha 20 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Risaralda, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ordenando notificar al Municipio de Pereira.

Por medio de escrito allegado el 6 de febrero de 2018, el Municipio de Pereira presentó la contestación de la demanda proponiendo, entre otras, la excepción de «inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa», argumentando que el apoderado judicial de la parte actora en la reclamación administrativa solicitó la declaración de existencia laboral entre el 1 de octubre de 2007 al 30 de diciembre de 2016, y en la demanda del medio de control ejercido, cambió su solicitud, por un periodo de tiempo distinto al inicial, entre el 27 de abril de 2009 al 31 de diciembre de 2015.

Adujo que esta Corporación ha sostenido que no se pueden plantear hechos y pretensiones nuevas, diferentes a las invocadas en la sede administrativa, pues esto violaría el derecho al debido proceso y el derecho de defensa del Municipio de Pereira, como en este caso, que se pretende algo diferente a lo reclamado en la sede administrativa.4 II.

DECISIÓN APELADA El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2018, declaró no probada la excepción 3 Folio 4 del expediente. 4 Folio 137 del expediente, respaldo. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa; al efecto indicó lo siguiente: «Al respecto se considera que la ineptitud sustantiva de la demanda, supone la existencia de un vicio con la entidad suficiente que permita afectar el curso del proceso, propiciando la producción de una sentencia incapaz de resolver el asunto litigado, escenario que precisamente evita el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el desarrollo preclusivo de cada una de las etapas del procedimiento y la posibilidad de adoptar medidas de saneamiento en tanto sean requeridas.

En consideración de lo anterior, se estima que en el asunto objeto de análisis, en el cual la demandante solicita el reconocimiento de la relación laboral en los periodos de tiempo en que la misma prestó sus servicios en el municipio de Pereira, a través de órdenes de prestación de servicios o contratos de prestación de servicios, la inclusión de periodos adicionales o diferentes en el escrito de demanda, no se pueden considerar pretensiones nuevas o adicionales, teniendo en cuenta que el objeto de litigio en que se enfoca el presente análisis, corresponde al presunto ocultamiento de la relación laboral por parte de la entidad accionada en relación con la demandante en general, aspecto que sí fue objeto de pronunciamiento por parte de la entidad accionada (ver folio 26), ahora, el punto de los periodos durante los cuales prestó sus servicios ya corresponde a un debate probatorio y no podría constituir una falta de requisito formal que implique el indebido agotamiento de sede administrativa y por ende ineptitud sustancial de la demanda.»5 III.

RECURSO DE LA APELACIÓN El apoderado judicial del Municipio de Pereira, interpuso recurso de apelación contra la decisión de declarar no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, argumentando lo siguiente: «(…) Si bien el tema general del presente asunto nos convoca es a un contrato realidad, la distinción de periodos en sede administrativa y en sede judicial es muy importante para determinar entre otros la prescripción extintiva del mismo, y tal como lo ha manifestado el Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos los cuales se referenciaron dentro de la 5 Folio 147 a 148 del expediente Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 contestación de la demanda, plantear nuevas pretensiones en sede judicial, diferentes a los planteados en sede administrativa, es una violación al debido proceso de la administración, en este caso, del Municipio de Pereira que es la entidad que represento, por lo tanto, muy respetuosamente solicito se me concede el recurso de apelación en el efecto suspensivo ante el Honorable Consejo de Estado, para que la decisión sea revocada y la demanda sea nuevamente presentada desde sede administrativa, con base en los periodos que está solicitando ahora.»6 IV.

CONSIDERACIONES 1. Competencia. Es competencia de esta corporación conocer el recurso de apelación formulado en primera instancia contra la providencia del 17 de octubre de 2018, expedida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso.

Corresponde al ponente dictar la presente providencia en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 del CPACA, ya que la decisión que se adopta no está entre las que contemplan los numeral 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ibídem. 2. Problema jurídico. Corresponde determinar si como lo decidió el Tribunal Administrativo de Risaralda, no se configuró la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa, dentro del caso sub examine.

Para resolver el anterior planteamiento se hace necesario primero hacer alusión a lo siguiente: i) De la ineptitud sustantiva de la demanda. 6 Minuto 6:00 a 7:22 del CD de la audiencia inicial. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Es una excepción previa que fue prevista por el legislador en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso ante i) la falta de los requisitos formales, es decir, para la correcta elaboración de la demanda que en materia administrativa se regula a través de los artículos 162 y 166 del CPACA y por ii) la indebida acumulación de pretensiones.

La figura de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda se ha utilizado en la Jurisdicción Contenciosa en diferentes eventos en los cuales al juez se le presentaba la imposibilidad de resolver el fondo de la demanda por diversas circunstancias, como por ejemplo la indebida individualización del acto administrativo demandado, la errónea escogencia de la acción, la indebida acumulación de acciones o pretensiones, por falta de requisitos formales, e incluso por demandar un acto de trámite y/o preparatorio, entre otras causas.

Esta Corporación en varias oportunidades ha sostenido que esta exceptiva solo procede por falta de requisitos formales e indebida acumulación de pretensiones y que al encontrar el juzgador falencias formales, en lugar de acudir a dicha denominación, en lo posible, deberá hacer uso de las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tales como el saneamiento, ordenar corregir o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma.7 La mencionada figura ha presentado una involución respecto de la jurisprudencia, pues erróneamente se ha utilizado para ponerle fin a los procesos contenciosos cuando la realidad es que la mayoría de las causales o defectos con los que se sustentaba podrían ser saneados en las diferentes etapas procesales, evitando así caer en imprecisiones o sentencias inhibitorias. 7 Auto interlocutorio de 20 de febrero de 2020 emitido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

C.P William Hernández Gómez dentro del proceso con radicado 5001333300720170015801 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Lo anterior fue desarrollado por esta Sala en decisión de 21 de abril de 2018, en la que se indicó que principalmente resultaría viable declarar la ineptitud sustantiva de la demanda, como excepción previa, «por falta de requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones»; de presentarse otras circunstancias, se debe estudiar caso por caso para, en lo posible, dar uso a las herramientas procesales que dispone el juez para poder proferir una decisión de fondo y ser concordante con el acceso a la administración de justicia. 3.

Caso concreto. Una vez realizadas las anteriores consideraciones, en el presente caso la señora María Magdalena López Rodas, actuando por medio de su apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del CPACA, demandó el oficio núm. 10264 de fecha 17 de marzo de 2017, por medio del cual el Municipio de Pereira negó la solicitud presentada por el demandante, que pretendía el reconocimiento de la relación laboral y la liquidación y pago de las prestaciones sociales.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, en audiencia celebrada el 17 de octubre de 2018, decidió declarar no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. Ahora bien, en la presente litis se evidencia que la inconformidad del apelante va encaminada a que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió la declaratoria de existencia de una relación laboral entre el 27 de abril de 2009 y el 31 de diciembre de 2015, periodo diferente al estipulado en la reclamación administrativa. 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Radicado: 47001-2333- 000-2013-90171-01 (1416-2014). Auto interlocutorio de 21 de abril de 2016. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Respecto a la concordancia de los argumentos expuestos en las solicitudes administrativas y los indicados en la demanda, esta Corporación ha indicado: «Ahora, la jurisprudencia ha señalado que en sede judicial no pueden cambiarse o agregarse nuevas peticiones a las expuestas ante la administración, precisamente porque en la vía administrativa es donde se le solicita a la entidad una decisión sobre una pretensión específica y en tal virtud, la administración sólo tiene la oportunidad de pronunciarse respecto de las que le formulan.

Así, debe existir congruencia entre lo pedido en sede administrativa y lo que se solicita en la demanda, lo contrario desconocería la naturaleza y el objeto mismo del agotamiento de la vía gubernativa» 9 Sin embargo, dentro del caso en estudio, no se observa que haya una contradicción dentro de las peticiones de los escritos, considerando que, las pretensiones incoadas en sede administrativa coinciden con las reclamaciones elevadas ante la vía judicial, esto es, en ambos escritos el actor solicitó el reconocimiento de la existencia de la relación de carácter laboral y la liquidación y pago de las prestaciones sociales junto con los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud, por lo que este despacho observa que, la identidad del objeto entre lo reclamado en sede administrativa y lo debatido ante esta jurisdicción, continúa y de ninguna manera muta el núcleo de la reclamación. Considera el despacho que, si bien los periodos de tiempo que se estipularon dentro del escrito de reclamación administrativa no corresponden a los mismos que se plantearon en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, el tiempo solicitado en vía judicial queda comprendido dentro del inicialmente exigido, del cual, el Municipio de Pereira en su respuesta tuvo la oportunidad de pronunciarse. 9 Sección Segunda, Subsección “B, radicado interno 0880-10, CP Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000-23-25-000-2004-00247-01(1886- 12). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Es importante mencionar que, el derecho de defensa de la administración se ve protegido cuando se da el agotamiento del requisito contemplado en el artículo 161 del CPACA, toda vez que subsiste la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial y con esto, darle la oportunidad a la autoridad para que reconsidere su decisión antes de que sea llevada a la jurisdicción. De igual forma, no se puede considerar el argumento de la administración suficiente para finalizar el proceso, toda vez que en desarrollo del análisis jurisprudencial las exigencias planteadas por el legislador deben verse en conjunto con los derechos superiores a fin de que prevalezca el derecho sustancial y pueda ser garantizado el derecho de acceso a la administración de justicia. De forma que corresponde al juez «interpretar la demanda» conforme como lo dispone el artículo 42 del Código General del Proceso, de manera que permita decidir el fondo del asunto, sin que con ello se vea afectado el derecho al debido proceso y el principio de congruencia. Al respecto al Sección Tercera de esta corporación señaló: «El juez en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción. Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda.» 10 Conforme a lo anterior, era función del Tribunal Administrativo de Risaralda esclarecer dicho asunto en la audiencia inicial, aclarando 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, ponente: Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, proceso con radicado: 25000 23 36 000 2015 02529 01 (57380), providencia del 19 de agosto de 2016.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 66001-23-33-000-2017-00503-01(0805-2019) Demandante: María Magdalena López Rodas w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 el periodo que se iba a tomar para la presente litis, con el fin de subsanar este yerro, no obstante, no es razón suficiente para terminar el proceso, pues como se advierte, el juez es garante del acceso a la administración de justicia y debe tender a interpretar la demanda.

Así las cosas, esta Sala confirmará la decisión contenida en la providencia proferida en la audiencia inicial celebrada el 17 de octubre de 2018 Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual, declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO. - CONFIRMAR la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda en audiencia inicial de fecha 17 de octubre de 2018, por medio de la cual se declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa.

SEGUNDO. - DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero Ponente