CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS-SALA PRIMERA DE DECISIÓN. Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el solicitante contra el Tribunal Administrativo de Caldas-Sala Primera de Decisión.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 29 de julio de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de representante judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso y el principio constitucional de seguridad jurídica, y a recibir una tutela judicial efectiva, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Caldas-Sala Primera de Decisión, al haber proferido la providencia de segunda instancia del 30 de enero de 2025, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 que adelantó la Dirección Territorial de Salud de Caldas contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones; 1 Identificado con número de radicación: 17001-33-39-008-2020-00244-02. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento de Caldas y la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda.
En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia reprochada. Pide que se ordene a la autoridad judicial accionada a proferir una nueva decisión, así: (…)«PRIMERA: CONCEDER EL AMPARO CONSTITUCIONAL inmediato de los derechos fundamentales al Debido Proceso del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vulnerados actualmente por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, al incurrir en VÍA DE HECHO con ocasión de la Sentencia del 30 de enero de 2025 proferida en Segunda Instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reseñado con el número de radicado 17001- 33-39-008- 2020-00244-02, promovido por la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
SEGUNDA: En consecuencia, en sede de amparo constitucional y con el fin de evitar un perjuicio irremediable, DECLÁRESE DEJAR SIN EFECTOS, la providencia proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 30 de enero de 2025, sin perjuicio de las demás medidas que el juez de tutela considere necesarias, pertinentes e idóneas para salvaguardar los derechos constitucionales que se vean afectados y en consecuencia se ordene se profiera una nueva sentencia teniendo en cuenta las pruebas documentales aportadas dentro del proceso y que no fueron valoradas sin referir pronunciamiento alguno de ellas, o en su defecto, si se insiste en omitir la condición de la señora Alba Lucia Velásquez Agudelo de no inscrita como beneficiaria (Activos, Jubilados, Retirados), se sugiere que de manera subsidiaria se modifique tal decisión en el sentido de ordenar dar aplicación al artículo 9 del Decreto 306 de 2004 y se declare que la señora es beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud en calidad de retirada por vía judicial, aclarando que dicha solicitud subsidiaria se realiza únicamente para efectos de evitar perjuicios irremediables, sin aceptar por parte de esta cartera la calidad de beneficiaria de la mencionada señora.
TERCERA: Finalmente, de manera respetuosa se solicita al Honorable Magistrado Ponente, se vincule al presente trámite de tutela, a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, Departamento de Caldas y al actor del proceso contencioso administrativo Dirección Territorial de Salud de Caldas, por tener interés legítimo en las resultas del presente amparo, en virtud del inciso final del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.» 2.
Hechos relevantes La acción de tutela se fundamenta en situaciones de hecho que la parte actora plantea así: 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia La señora Alba Lucía Velásquez Agudelo, prestó sus servicios en la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda entre el 01 de septiembre de 1982 y el 15 de enero de 1987, de acuerdo con el Certificado de Información Laboral No. 014 del 27 de marzo de 2014, expedido por el empleador.
De acuerdo con la mencionada certificación expedida por la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda, se estipuló que quién debía responder por el periodo comprendido entre el 01 de septiembre de 1982 y el 15 de enero de 1987, era el PATRIMONIO AUTÓNOMO DE CALDAS respecto del pasivo causado por la señora Alba Lucía Velásquez Agudelo. Por su parte, Colpensiones, expidió la Resolución GNRA 382316 del 29 de octubre de 2014, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a la señora Velásquez Agudelo, efectiva a partir del mes de diciembre de 2021 y posteriormente mediante Resolución GNRA 382316 del 19 de marzo de 2020 se ordenó la reliquidación de una de una pensión mensual vitalicia de vejez.
Colpensiones envío a la Dirección Territorial de Salud de Caldas consulta de cuota parte, a través del radicado No. 2019_11195327_9, por lo que esta entidad, mediante el consecutivo GA-120- 0728 del 28 de agosto de 2020, objetó la misma dentro de los términos legales. Manifiesta la mencionada Dirección que Colpensiones nunca le notificó los mencionados actos administrativos.
La Dirección Territorial de Salud de Caldas para el día 3 de abril de 2019, a través de oficio GA-120-0287, objetó el contenido de la cuenta de cobro Nro. GCPH_0014780 del 14 de marzo de 2019, por el valor de once millones treinta mil ochocientos ochenta y tres pesos mcte ($11.030.883), y allí es donde tiene conocimiento del acto administrativo GNR 382316 del 29 de octubre de 2014.
La señalada Dirección expresa que, la señora Velásquez no se encuentra en el listado de beneficiarios del extinto fondo del pasivo prestacional del sector salud contenido en la Resolución No. 02937 del 20 de noviembre del 2000, expedida por el Ministerio de Salud. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia La Dirección Territorial de Salud de Caldas promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones;
Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público; el Departamento de Caldas y la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda, por cuanto consideró que la Resolución GNRA 382316 del 19 de marzo de 2020 debe ser anulada, toda vez que adolece de falta de competencia, violación de la norma superior y falsa motivación. El asunto le correspondió conocerlo al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, que el 26 de agosto de 2024 profirió la sentencia No. 152.
Posteriormente, Colpensiones y la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda interpusieron recurso de apelación contra la anterior sentencia, el cual fue fallado por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que profirió sentencia el 30 de enero de 2025, en la que revocó parcialmente la sentencia de 1ª instancia, declaró probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta por la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda, declaró no probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público;
“ausencia de responsabilidad” e “inexistencia de la obligación” frente al pasivo pensional del sector salud por parte de este último; “falta de legitimación en la causa por pasiva”, planteada por el Departamento de Caldas y finalmente, declaró que este ente territorial y el Ministerio de Hacienda son los responsables de asumir la cuota parte pensional por el período comprendido entre el 1º de septiembre de 1982 al 15 de enero de 1987, concerniente al reconocimiento pensional. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante trae a colación que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso y el principio de seguridad jurídica. Lo anterior, con ocasión a la providencia proferida el 30 de enero de 2025. Sostiene que se realizó incurriendo en un error de hecho y configurando un defecto fáctico al no valorar de manera integral toda la documentación aportada a la luz de la normatividad aplicable al caso en particular y considera que lo anterior representa una violación directa a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución Política por prescindir del principio de congruencia de la sentencia, pues se evidencio que el 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia despacho judicial al proferir la decisión no valoró en debida forma dos pruebas relevantes como son (i) la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo Prestacional del departamento de Caldas del 11 de junio de 1999, mediante la que se reconoció el carácter de beneficiarios conforme la Ley 60 de 1993 a varias personas en su calidad de activos, jubilados y retirados y, (ii) el formulario No. 2 empleados vinculados E.S.E Hospital Departamental San Rafael de Risaralda – Caldas.
Esgrime que, la sentencia incurrió en un defecto fáctico al proferirse sin el apoyo probatorio que permitiera la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, ya que en relación con los documentos aportados por las partes procesales que buscaron señalar las inconsistencias que presentaba la solicitud de la señora Alba Lucía Velásquez Agudelo por su condición de no beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud, se desconoció la anotada certificación de Beneficiarios expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, pues aquella ciudadana no figura como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, dado que no fue reportada por su empleador, por lo que se configura una autentica vía de hecho que vulnera de manera grave y directa el derecho fundamental al debido proceso.
Considera que Dicha omisión condujo al Tribunal a aplicar, en el presente caso, un régimen jurídico correspondiente a personas que ostentan la calidad de beneficiarios retirados, circunstancia que no se ajusta a la realidad acreditada en el expediente. Así mismo, sostiene que, el fallo presenta un vicio conocido como defecto fáctico, consistente en omitir la valoración adecuada del material probatorio obrante en el expediente, puesto que fue sustentado sin considerar que, para efectos del reconocimiento y asunción del pasivo pensional del sector salud —generado para el personal retirado con anterioridad al 31 de diciembre de 1993—, se requería que dichos beneficiarios hubiesen sido debidamente certificados por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud y a través del Ministerio de Salud, tal como lo exigen expresamente los Decretos 1068 de 2015 y 586 de 2017. 4.
Trámite procesal El diecinueve (19) de agosto de 2025 se admitió la acción de tutela, se ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Administradora 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia colombiana de Pensiones Colpensiones, a la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda, al Departamento de Caldas y a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en calidad de terceras con interés. También se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, manifiesta que no cuenta con legitimación para atender las pretensiones de la parte accionante por cuanto no es la sentencia de primera instancia la que se controvierte ni es su revocatoria la que se pretende con la demanda de tutela. La Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, en su informe estimó que, la solicitud del accionante de la presente acción de tutela no puede ser atendida por su entidad por no resultar de su competencia administrativa y funcional, correspondiendo únicamente dar respuesta al Tribunal Administrativo de Caldas.
Asimismo, expresó que, actualmente Colpensiones no tiene petición o trámite pendiente por resolver a favor de la ciudadana y puntualiza que solamente puede asumir asuntos relativos a la Administración del Régimen de Prima media con Prestación Definida en materia pensional, toda vez que, éste es el marco de su competencia. Adujo que la vulneración del derecho fundamental obedece a la decisión adoptada por el Tribunal, sin que este Juzgado haya tenido injerencia alguna, por lo que solicita se absuelva de toda responsabilidad a dicho Despacho judicial.
El Tribunal Administrativo de Caldas-Sala Primera de Decisión, autoridad accionada en la presente solicitud, el Departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda, guardaron silencio frente a la solicitud de rendir un informe sobre los hechos objeto de la tutela, de conformidad con el articulo 19 del Decreto 2591 de 1991.
CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia de segunda instancia del 30 de enero de 2025, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que el accionante funge como uno de los demandados. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto El actor, a través de representante judicial, presentó acción de tutela contra la Sala Primera de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, porque, a su juicio, al 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia proferir sentencia de 30 de enero de 2025, en el proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vulneró su derecho fundamental invocado supra.
Sostiene que en esta, se incurrió en un defecto fáctico al proferirse sin el apoyo probatorio que permitiera la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, ya que, se desconoció la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo Prestacional del departamento de Caldas del 11 de junio de 1999, pues la señora Alba Lucía Velásquez Agudelo no se encuentra incluida como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional, dado que no fue reportada por su empleador, por lo que se configura una autentica vía de hecho que vulnera de manera grave y directa el derecho fundamental al debido proceso.
Mediante providencia del Tribunal Administrativo de Caldas se declaró probada la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta por la E.S.E. Hospital San Rafael de Risaralda, se declaró no probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; “ausencia de responsabilidad” e “inexistencia de la obligación” frente al pasivo pensional del sector salud por parte de este último;
“falta de legitimación en la causa por pasiva”, planteada por el Departamento de Caldas y finalmente, declaró que este ente territorial y el Ministerio de Hacienda son los responsables de asumir la cuota parte pensional por el período comprendido entre el 1º de septiembre de 1982 al 15 de enero de 1987, concerniente al reconocimiento pensional de la ciudadana antes identificada.
Al respecto, es importante dar alcance al fallo5 de segunda instancia, puesto que es congruente con el problema jurídico y los planteamientos en el desarrollados. Particularmente en los siguientes apartados, explica e ilustra acerca de su decisión y la razón por la que revocó parcialmente la sentencia de 1ª instancia: (…) En la sentencia de primera instancia se determinó que como la señora Velásquez Agudelo no había quedado incluida como beneficiaria del Fondo del Pasivo Prestacional, quien debía responder por la cuota parte pensional era la ESE Hospital San Rafael de Risaralda, conforme lo determinado en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 5 Sentencia del 30 de enero de 2025. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia Debe advertirse que esta Sala se aparta de la postura relativa a que las ESE asuman el pago de la cuota parte pensional, al concluir que las normas y jurisprudencias transcritas determinan que las entidades territoriales y la Nación son las responsables de financiar el pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, ya que no puede ser responsabilidad de las ESE “pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993” (parágrafo artículo 78 de la Ley 1438 de 2011).
En este caso, se informó que el Hospital San Rafael de Risaralda se transformó en ESE en el año 2013, y en tal sentido no podría estar obligada al pago por concepto de cuotas partes pensionales, pues para la citada época no contaba con capacidad legal para adquirir derechos y contraer obligaciones; aunado a que antes los hospitales hacían parte del Servicio de Salud de Caldas, que era una dependencia del departamento de Caldas.
De esta manera lo explicó el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil en providencia del 23 de octubre de 2024, radicado 11001-03-06-000-2024-00581-00 frente a otro hospital del departamento: Según se desprende de la información contenida en la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 199911, la Sala evidencia que el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas) es una institución pública de orden municipal que tuvo su origen por donación del predio hecha por el municipio a la Fundación San Vicente de Paul, por escritura núm. 077 del 22 de marzo de 1932.
Se le reconoció personería jurídica con la Resolución núm. 1638 de 1972 emanada del Ministerio de Gobierno. Luego, mediante la Resolución núm. 084 del 20 de octubre de 1983, se dio sus propios estatutos, y mediante Ordenanza Departamental núm. 596 del 21 de julio de 2008 se transforma en empresa social del Estado. Como puede observarse, el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas) era una institución pública y sólo hasta el año 2008 (julio 21) se transformó en empresa social del Estado.
En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicio de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema6.
En el departamento de Caldas, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio de salud de Caldas, creado mediante la suscripción del contrato de fecha 25 de febrero de 1975 entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Salud Pública, como una dependencia administrativa del departamento de Caldas, sometido al régimen departamental (cláusulas primera y segunda)7 6Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala] 7 Debe señalarse que el Servicio de Salud de Caldas posteriormente se transformó en Dirección Seccional de Salud de Caldas (Ordenanza n.o 02 del 19 de octubre de 1990), cuya naturaleza jurídica era la de 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia En dicho contrato se indicó que el servicio de salud de Caldas comprendería «todos los recursos de salud existentes en el territorio de CALDAS, tales como Hospitales, Centros y Puestos de Salud, agencias de Salud de las entidades descentralizadas y demás Instituciones de Salud y las que establezcan en el futuro a las cuales les corresponderá ejecutar todos los planes y programas de salud de su jurisdicción» (cláusula tercera).
Es por ello que, el Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu (Caldas), con la reorganización del Sistema Nacional de Salud, pasó a depender administrativamente del servicio de salud de Caldas, el que, a su vez, era una dependencia del departamento de Caldas, y el personal quedó sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Por lo tanto, la Sala entiende que es dicho ente territorial el que fungía, para la época en que se reclama el bono pensional (del 3 de noviembre de 1987 al 3 de marzo de 1988), como empleador de la citada señora, y, por ende, tenía el deber de hacer los aportes correspondientes por concepto de pensión de sus empleados al fondo territorial y hasta tanto los mismos fueran afiliados al Sistema General de Pensiones.
Aunado a lo anterior, el departamento de Caldas, a través de la Junta Directiva del antiguo servicio de salud de Caldas, había creado el Fondo de Prestaciones Sociales del servicio de salud de Caldas, mediante el Acuerdo 149 del 17 de agosto de 1978, como el encargado de cubrir las prestaciones legales consagradas en la ley (artículo 1º).
Quienes tenían derecho a las prestaciones sociales eran las personas que venían afiliadas a la Caja Nacional de Previsión, y quienes habían laborado en el sector salud en campañas y programas nacionales y que, posteriormente, se hubieren vinculado al servicio de salud o entidades adscritas (artículo 2º). En consecuencia, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Caldas, a través de su dependencia, es decir, el servicio de salud de Caldas, el que estaba prestando, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud directamente y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
Además, debe indicarse que verificada la certificación de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Caldas, de fecha 11 de junio de 1999, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, se pudo observar que la señora Quintero Rincón no se encontró reconocida como beneficiaria de dicho fondo.
Conforme lo anterior, la interpretación que debe dársele al artículo 242 de la Ley 100 de 1993 no es que las ESE serán las competentes para asumir dicha cuota parte, sino que cuando se refiere a las entidades de salud lo factible es entender que es el departamento, al ser quien para esos años prestaba el servicio de salud directamente, y por esto quien debe asumir el pago de esa cuota parte.
Lo anterior, además se concatena con que las normas determinan que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta unidad administrativa especial adscrita al Despacho del gobernador, con régimen de establecimiento público del departamento, y en consecuencia, era un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Luego, se transformó, mediante Ordenanza n.o 446 de 20022, en establecimiento público denominado Dirección Territorial de Salud de Caldas. Es decir, solo desde 1990 (octubre 19) adquirió personería jurídica. 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
Además, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público puedan celebrar nuevos contratos de concurrencia o adicionar los iniciales, “en la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria” (Artículo 2.12.4.4.4.). Además, dispuso que, en aquellos casos en que no se haya efectuado el corte de cuentas, ni suscrito el contrato de concurrencia o sus adiciones o modificaciones, las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas (parágrafo 2 artículo ibidem).
Como se referenció, en este caso está acreditado que la señora Velázquez Agudelo laboró al servicio de la hoy ESE Hospital San Rafael entre el 1° de septiembre de 1982 al 15 de enero de 1987, y que no quedó incluida dentro del grupo de funcionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993, según el “Certificado de calidad de beneficiarios” del 11 de junio de 1999.
Por lo tanto, como quiera que la señora Velásquez Agudelo no fue incluida en el grupo de beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993, no es procedente imponer ni a la DTSC, ni al patrimonio autónomo administrado por ella, y tampoco a la ESE Hospital San Rafael de Risaralda, la obligación de pago de la cuota parte de la pensión de vejez reconocida en los actos administrativos demandados.
En cuanto a la responsabilidad de la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales, se itera que el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que hace expresa referencia al pasivo prestacional de las ESE y las instituciones del sector salud, señaló que, “… el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
(…)”. Por lo tanto, es claro que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del ministerio de Hacienda, debiendo suscribir un contrato de concurrencia o adicionar los existentes. Así las cosas, en este caso, será la entidad territorial -departamento de Caldas- y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las entidades llamadas a asumir la cuota parte pensional por el tiempo laborado por la señora Velásquez Agudelo, en la hoy ESE Hospital San Rafael de Risaralda, entre el 1° de septiembre de 1982 al 15 de enero de 1987.
Debe aclararse que por el simple hecho que el Hospital San Rafael de Risaralda no hubiese reportado a la señora Alba Lucía Velásquez Agudelo, como funcionaria para 13 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia ser incluida como beneficiaria del Fondo de Pasivo Prestacional de Sector Salud, no implica que deba ordenarse a la ESE asumir el pago de las cuotas partes pensionales.
Además, con fundamento en los artículos 2.12.4.4.2 y 2.12.4.4.4 del Decreto 586 de 201714, que señalan que: “En la medida en que se realicen nuevos cobros a la institución hospitalaria, se procederá a celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial, previo agotamiento del procedimiento previsto en el artículo 2.12.4.4.2. del presente Decreto”; se infiere que, es posible realizar nuevos reportes de información y celebrar un nuevo contrato de concurrencia o una adición al contrato inicial para la inclusión de personas retiradas a 31 de diciembre de 1993, por las cuales las instituciones hospitalarias han recibido solicitudes de “pago de bonos pensionales, cuotas partes de bonos pensionales, títulos pensionales, o cuotas partes pensionales”.
Por lo anterior, la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales deberá ser revocada parcialmente, teniendo en cuenta que la ESE Hospital San Rafael de Risaralda no es la responsable de la cuota parte que se le asignó en primer momento a la DTSC. Conclusión de segunda instancia La DTSC no es la llamada a concurrir al pago de la pensión de la señora Alba Lucía Velásquez Agudelo, por cuanto si bien el Hospital San Rafael de Risaralda fue incluido como beneficiario del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud dentro del convenio de concurrencia 083 de 2001, la señora Velásquez Agudelo no fue incluida en el grupo de funcionarios y exfuncionarios beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional constituido a 31 de diciembre de 1993.
La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el departamento de Caldas son las entidades que deben concurrir al pago de la cuota parte de la pensión de la señora Velásquez Agudelo por el tiempo laborado en el Hospital San Rafael de Risaralda entre el 1° de septiembre de 1982 al 15 de enero de 1987, situación que lleva a revocar parcialmente la sentencia de primera instancia. (…)».
La Sala estima que, los argumentos presentados por la accionante no cumplen con el requisito general de relevancia constitucional, pues (i) no se acreditó una vulneración o amenaza al derecho fundamental reprochado, ni gira en torno a su contenido, alcance y goce, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal y probatorio, y (ii) no están justificados con la carga argumentativa mínima suficiente, sino por el contrario, se encuentran motivados en un desacuerdo con el contenido de la providencia dictada por el juez natural; se evidencia una inconformidad con el fallo de segunda instancia. 14 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia Al revisar la demanda de tutela, las pruebas y el proceso ordinario, la Sala advierte que la accionante busca volver sobre la controversia decidida al proponer en esta sede los mismos planteamientos que se alegaron en el trámite del proceso ordinario, el actor acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal y probatorio luego de haberse resuelto, y en el que durante su trámite, las dos instancias analizaron los documentos presentados por las partes procesales.
En el mismo sentido, se resalta que en el caso que nos convoca, la acción de tutela se está utilizando para debatir los argumentos presentados en la segunda instancia, con el propósito de materializar el amparo constitucional como una tercera instancia al proceso ordinario para discutir lo que el juez natural consideró ajustado a derecho, con base en las particularidades del caso y el acervo probatorio.
Además, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se considera que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Esto, además en procura del respeto por la cosa juzgada, seguridad jurídica y la garantía de independencia y autonomía de los jueces, como elementos fundamentales para el cimiento de la actividad judicial del Estado.
Finalmente, la Sala reitera que la acción de tutela está encaminada a proponer un debate nuevo, teniendo en cuenta que no se evidencia que con el fallo controvertido se hubiese incurrido en defecto alguno. A su vez, al no advertirse una actuación arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 15 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-04711-00 Accionante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción de tutela – Primera instancia FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud del Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra el Tribunal Administrativo de Caldas.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES VF