Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., dieciséis (16) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-04202-01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP.
Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar y otro Tema: Acción de tutela contra los autos proferidos el 14 de febrero de 2020, el 3 de noviembre de 2020 y el 23 de febrero de 2023 por medio de los cuales se aprobó la liquidación de crédito dentro de un proceso ejecutivo y, con posterioridad se negó la solicitud de nulidad presentada por la hoy accionante.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP1 mediante su apoderado judicial, en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES Mediante las sentencias del 5 de marzo de 2012 y el 21 de febrero de 2013, el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar y el Tribunal 1 En adelante UGPP Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 Administrativo del Cesar, respectivamente, declararon la nulidad de las resoluciones n.° 07726 del 24 de abril de 2002, n.° 08191 del 28 de abril de 20236 y la n.° IHC-014668 del 11 de mayo de 2005 y, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho ordenaron a la UGPP reliquidar la pensión de vejez reconocida a favor de la señora Ruth Mercedes Castro Zuleta, equivalente al 75 % de la asignación más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios, incluyendo como base de liquidación, además del salario básico mensual, los gastos de representación mensual, la prima especial de servicios mensual, y demás conceptos recibidos, a partir del 19 de abril de 2002.
En cumplimiento de lo anterior la UGPP profirió la Resolución n.° 017284 del 17 de abril de 2013, mediante la cual reliquidó la pensión de vejez. Inconforme con dicha decisión, la señora Castro Zuleta solicitó a la entidad tener en cuenta la bonificación mensual por compensación, petición que fue negada a través de la Resolución n.° 030760 de 9 de julio de 2013.
Por conducto de apoderado judicial, la señora Castro Zuleta promovió demanda ejecutiva a fin de que se diera cabal cumplimiento a la sentencia, razón por la que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar, a través del auto del 12 de marzo de 2018 declaró probada la excepción de pago parcial; ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso practicar la liquidación del crédito en virtud de lo contemplado en el artículo 446 del CGP.
Por lo anterior, la entidad hoy accionante presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto desfavorablemente por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 28 de febrero de 2019. Con posterioridad, a través de proveído del 14 de febrero de 2020 el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar aprobó la liquidación del crédito realizada por el Tribunal Administrativo del César, pues el 16 de diciembre de 2019 le corrió traslado a la parte ejecutada, pero esta guardó silencio.
El 3 de noviembre del 2020 el Juzgado negó la solicitud de nulidad presentada por la UGPP, decisión que luego fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 23 de febrero de 2023. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 Así las cosas, la UGPP manifestó que las decisiones cuestionadas adolecen de defecto sustantivo, puesto que el juzgado desconoció los topes pensionales contemplados en el artículo 18 de la Ley 100, artículo 3.° del Decreto 510 de 2003 y el parágrafo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005.
Asimismo, que incurrió en desconocimiento del precedente judicial proferido por la Corte Constitucional contenido en sus sentencias C-258 de 2013, C-078 de 2017, SU-631 de 2017, T-039 de 2018 y SU-575 de 2019, el cual se relaciona con los topes pensionales. PRETENSIONES La accionante solicitó amparar los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela y, en consecuencia, pidió dejar sin efectos las providencias del 14 de febrero de 2020 y 3 de noviembre de 2020, proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Valledupar así como el auto de 23 de febrero de 2023 emitido por el Tribunal Administrativo del Cesar para ordenarle al juzgado realizar una nueva liquidación del crédito teniendo en cuenta los topes pensionales en virtud de lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, el parágrafo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005 y la sentencia C-258 de 2013 proferida por la Corte Constitucional.
ACTUACIÓN PROCESAL DEL A QUO La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 8 de agosto de 2023, mediante proveído en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar como accionados y a la señora Ruth Mercedes Castro Zuleta como tercera con interés. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, solicitó se niegue el amparo de tutela, toda vez que la sentencia no adolece de defecto alguno; por el contrario, se encuentra Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 fundamentada en normatividad aplicable al asunto y fue proferida en ejercicio de la autonomía del juez de la causa.
Al respecto, informó que mediante providencia del 23 de febrero de 2023 resolvió confirmar la decisión de primer grado, a través de la cual negó la solicitud nulidad propuesta por la UGPP contra el auto que aprobó la liquidación del crédito, teniendo en cuenta que no invocó ninguna de las causales contempladas en el artículo 133 del CGP, pues su motivo de inconformidad constituía más un reproche respecto de la decisión de aprobar dicha liquidación que contra la decisión que negó el incidente de nulidad, argumento que en esa etapa procesal era extemporáneo.
Así las cosas, comoquiera que la nulidad alegada por la hoy accionada no aplicaba dentro de ninguno de los supuestos de hecho del artículo 133 del CGP dicha solicitud debía ser negada. Máxime cuando dentro del trámite adelantado observó que la UGPP, pese a que se le corrió traslado de la liquidación del crédito decidió guardar silencio, lo que conllevó a que el Juzgado impartiera aprobación del mismo.
El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar mediante oficio GJ0946 informó que el proceso se encuentra actualmente en el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, por lo que remitió el requerimiento a dicho dependencia judicial. Por lo anterior el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar remitió el link de acceso al expediente 2000- 13-33-1004-2011-00354-01.
POSICIÓN DE LOS INTERVINIENTES La señora Ruth Mercedes Castro Zuleta después de hacer un recuento de las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso ordinario y del ejecutivo, mencionó que ha transcurrido más de 21 años desde que solicitó la reliquidación de su mesada pensional. Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 Así las cosas, insistió que lo que pretende la entidad accionante es dilatar el pago de las obligaciones que tiene a su cargo, máxime cuando el proceso ejecutivo se adelantó con sujeción a los principios de legalidad, competencia, publicidad, y los derechos de defensa, contradicción, controversia probatoria e impugnación, que hacen efectiva la intervención y defensa de la UGPP, razón por la que solicitó negar la acción de tutela.
SENTENCIA IMPUGNADA El 28 de septiembre de 2023 la Sección Quinta del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no cumple con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, inicialmente precisó que si bien la parte actora cuestionó las providencias del 14 de febrero de 2020, 3 de noviembre de 2020 y 23 de febrero de 2023 proferidas en el marco del proceso ejecutivo, lo cierto es que los motivos que originaron la interposición de la acción de tutela se centran en la decisión del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar de aprobar la liquidación del crédito a favor de la señora Ruth Castro Zuleta sin tener en cuenta el tope establecido por el constituyente para las mesadas pensionales, ni los parámetros establecidos por la Corte Constitucional a efectos de reconocer y liquidar los conceptos que se derivan la mesada pensional.
Por lo tanto, limitó su estudio a la decisión del 14 de noviembre de 2020 por medio de la cual se aprobó la liquidación del crédito. En ese orden, consideró que la UGPP tenía a su disposición el recurso de reposición, pero no lo ejerció en la oportunidad prevista, de modo que dejó precluir la oportunidad procesal prevista para presentar sus objeciones a la liquidación realizada por el profesional universitario del Tribunal comisionado para tal gestión. Lo anterior, teniendo en cuenta que mediante proveído del 16 de noviembre de 2019 el juzgado ordenó correr traslado de la liquidación de crédito por el término de tres días a la parte ejecutada; no obstante, la entidad guardó silencio.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 Así las cosas, indicó que la acción de tutela no es un mecanismo para enmendar los errores judiciales en la defensa judicial; máxime cuando no se demostró un perjuicio irremediable que habilite la excepcionalísima procedencia de la tutela, pues a primera vista, advirtió que no han sido desembolsadas las sumas de dinero según constan en la liquidación judicial reprochada, ni la mesada pensional que recibe la accionante supera el monto máximo de dicha prestación social según mando expreso de la Constitución. IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual afirmó que la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que ya agotó todos los medios de defensa, de modo que es el único mecanismo a través del cual se puede obtener el amparo de los derechos fundamentales invocados en protección, toda vez que la liquidación de crédito que arroja un valor superior al que en derecho corresponde por la no aplicación de topes legales a la prestación de la señora Ruth Mercedes Castro Zuleta.
Por lo anterior, insistió en los argumentos expuestos en la demanda de tutela, esto es, que las autoridades judiciales accionadas en las decisiones cuestionadas incurrieron en los defectos sustantivo y desconocimiento de precedente, porque dentro del trámite del proceso ejecutivo al liquidar el crédito no se aplicaron los topes pensionales.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y II) caso concreto. I. Cuestión previa Es menester señalar, como lo hizo la Sección Quinta de esta corporación en la decisión de primer grado, que el estudio se efectuará únicamente respecto del auto del 14 de febrero de 2020 proferido por el Juzgado Cuarto Administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 del Circuito de Valledupar, dado que una vez analizados los argumentos de la impugnación, el reparo de la UGPP se dirige únicamente contra dicha providencia porque considera que no se aplicaron los topes pensionales al momento en que se aprobó la liquidación del crédito en el trámite del proceso ejecutivo.
En ese orden, la Subsección estima pertinente abordar el estudio únicamente respecto del proveído del 14 de febrero de 2020, por las consideraciones expuestas. II. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Caso concreto En primer lugar, a la Sala le corresponde determinar si en el presente asunto se cumplen la totalidad de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela para discutir la providencia del 14 de febrero de 2020 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar. Al respecto, la Subsección considera que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, es decir, que se cumple con el requisito de la inmediatez, se debe verificar que se hubiese presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según sea el caso.
Frente al requisito de inmediatez la Corte Constitucional definió como criterios orientadores: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la misma. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la providencia T-412 de 2018 sintetizó una serie de reglas para evaluar la razonabilidad del término en la interposición de la tutela, las cuales fueron reiteradas en la Sentencia SU-108 de 2018: “(…) En primer lugar, ha considerado como relevantes, los siguientes: “(i) si el ejercicio inoportuno de la acción implica una eventual violación de los derechos de terceros;
(ii) cuánto tiempo trascurrió entre la expedición de una sentencia de unificación novedosa de esta Corte sobre una materia discutida y la presentación del amparo; (iii) cuánto tiempo pasó entre el momento en el cual surgió el fundamento de la acción de tutela y la interposición de esta última; o (iv) cuál ha sido el lapso que la jurisprudencia de esta Corte ha juzgado irrazonable en casos similares al que está por resolverse”.
En segundo lugar, para los mismos fines, también ha considerado como relevantes, estos otros: “(i) si existe un motivo válido para la inactividad de Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;
(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”. 43.
En tercer lugar, ha considerado, también, como relevantes, estos: “i) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable; ii) las situaciones personales o coyunturales que le hayan impedido acudir de forma inmediata ante la jurisdicción constitucional; iii) el aislamiento geográfico; iv) la vulnerabilidad económica, además de la persistencia o agravación de la situación del actor; v) la eventual vulneración de derechos de terceros; vi) la ausencia absoluta de diligencia por parte del afectado; y vii) la posibilidad de que el amparo represente una seria afectación a la seguridad jurídica”.
En cuarto lugar, es pertinente el análisis de los siguientes criterios: (a) “que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual” (negrillas propias); y (b) “que la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros” (…)” En el presente asunto, la notificación de la decisión del 14 de febrero de 2020 se efectuó por estado el 17 del de febrero de 2020 y, según reporte en SAMAI, la tutela se presentó el 3 de agosto de 2023, es decir, 3 años, 5 meses y 13 días más tarde.
Ahora, es de advertir que si bien la parte actora presentó una solicitud de nulidad respecto del auto en cuestión, la cual fue resuelta desfavorablemente por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Valledupar a través de proveído del 3 de noviembre de 2020 que fue confirmado por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 23 de febrero de 2023, lo cierto es que interposición de dicha solicitud no interrumpió la firmeza de dicha providencia, pues contra dicho auto lo que procedía era el recurso de reposición que, como quedó visto, no fue interpuesto por la parte interesada.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 En ese sentido, se observa que en el presente asunto no se acredita el requisito de subsidiariedad, toda vez que la entidad hoy accionante no interpuso el recurso de reposición2 contra el auto que aprobó la liquidación del crédito, desidia que no puede corregir el juez de tutela, dado que esta acción de amparo no se concibió como una tercera instancia ni como una vía para corregir las omisiones de las partes en los procesos judiciales.
Adicionalmente, al no haberse recurrido dicha decisión oportunamente, la Sala observa que la presente acción de tutela tampoco cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la UGPP dejó transcurrir 3 años, 5 meses y 13 días para interponer el mecanismo constitucional. Asimismo, es de advertir que no existe ningún motivo que justifique dicha tardanza pues, aunque se observa que en el proceso ejecutivo la entidad interpuso una solicitud de nulidad contra dicha providencia, la cual fue resuelta negativamente a través de los autos del 3 de noviembre de 2020 y 23 de febrero de 2023, ese no era el recurso procedente para cuestionarla y porque, además, contra dichas decisiones no se presentó reparo alguno en esta sede constitucional, por lo que no es dable pretender revivir los términos que se dejaron fenecer al interior del proceso.
En ese orden de ideas, en el presente caso la acción de tutela no satisface el requisito de inmediatez ni el de subsidiariedad, por lo que se confirmará la decisión de primer grado que rechazó por improcedente el mecanismo constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 2 Ver documento 01Primera Instancia - OneDrive (sharepoint.com) Radicado: 11001-03-15-000-2023-04202-01 FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 28 de septiembre de 2023 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que rechazó por improcedente la acción de tutela, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado Con aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.