05001233300020180017401 — Consejo de Estado

Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Demandado: Departamento de Antioquia Temas: Estampilla Universidad de Antioquia.

Cosa juzgada. Exceso de la potestad impositiva de los entes territoriales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el demandado contra la sentencia del 11 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió (índice 73): Primero: Declarar la nulidad de los apartes resaltados de los artículos 286 a 289 y 292 de la Ordenanza 29 de 2017 expedida por la asamblea departamental de Antioquia: Artículo 286.

Sujeto pasivo. Los importadores, productores, comercializadores y distribuidores de licores, vinos, aperitivos y similares de origen nacional y extranjero, y todas aquellas personas naturales o jurídicas que realicen el hecho generador. Artículo 287. Hecho generador. El consumo de licores, vinos, aperitivos y similares en el Departamento de Antioquia, las facturas por servicios telefónicos prestados por cualquiera de las empresas departamentales de Antioquia.

Parágrafo. El valor de la estampilla está a cargo del sujeto pasivo de la contribución establecida en la presente ordenanza y, por tanto, no implica cesión de rentas por parte del Departamento. Artículo 288. Base gravable. Se determina así: a. El precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE, por unidad de licor, vino, aperitivos y similares vendidos en el Departamento de Antioquia. b. El valor de cada factura en los servicios telefónicos prestados por las empresas departamentales de Antioquia.

Parágrafo. El precio de venta certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) por unidad de licor, vino, aperitivo y similar, se actualizará anualmente, de acuerdo a la certificación y publicación del rango de las tarifas indexadas y la información de la variación anual del índice de precios al consumidor, proporcionada por la Dirección de Apoyo Fiscal Ministerio Hacienda y Crédito Público.

Artículo 289. Tarifa. a. El 2% del precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE, por unidad en los licores, vinos, aperitivos y similares consumidos en el Departamento de Antioquia. Las definiciones respecto de licores se regirán por las normas expedidas por el Gobierno Nacional y en la medida que estos las actualicen, cambien, amplíen, modifiquen, introduzcan nuevas, en ese sentido se 1 El expediente entró al despacho sustanciador el 22 de marzo de 2024 (índice 3.

Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai). Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 entenderán incorporadas en la presente ordenanza. b. El 2% del valor de cada factura en los servicios telefónicos prestados por EDATEL a la entidad que haga sus veces, con excepción de la telefonía básica y rural comunitaria.

Parágrafo. El valor de la estampilla se determina en pesos enteros. Artículo 292. Declaración y pago. Los importadores, productores, comercializadores y distribuidores de licores, vinos, aperitivos y similares en la jurisdicción del Departamento de Antioquia están en la obligación de declarar y pagar la Estampilla Universidad de Antioquia en los mismos plazos y condiciones establecidos en la presente ordenanza para la participación porcentual y/o el impuesto al consumo.

Las declaraciones se presentarán en las fechas y los formularios que para el efecto ha diseñado y establecido la autoridad tributaria departamental y tendrá las mismas responsabilidades de una declaración tributaria. Segundo: Declarar la nulidad del artículo 48 de la Ordenanza 06 de 2017, proferida por la asamblea departamental de Antioquia.

Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Cuarto: Sin condena en costas, de conformidad con la parte motiva ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la actora formuló las siguientes pretensiones (ff. 50 a 54): Primero: Declarar la nulidad del artículo 48 de la Ordenanza 06, del 15 de mayo de 2017, proferida por la asamblea del departamento de Antioquia… Segundo: Declarar la nulidad de los apartes resaltados de la Ordenanza 29, del 31 de agosto de 2017, proferida por la asamblea del departamento de Antioquia.

Los apartes demandados se transcriben a continuación: Artículo 286. Sujeto pasivo. Los importadores, productores, comercializadores y distribuidores de licores, vinos, aperitivos y similares de origen nacional y extranjero, y todas aquellas personas naturales o jurídicas que realicen el hecho generador. Artículo 287. Hecho generador.

El consumo de licores, vinos, aperitivos y similares en el Departamento de Antioquia, las facturas por servicios telefónicos prestados por cualquiera de las empresas departamentales de Antioquia. Parágrafo. El valor de la estampilla está a cargo del sujeto pasivo de la contribución establecida en la presente ordenanza y, por tanto, no implica cesión de rentas por parte del Departamento.

Artículo 288. Base gravable. Se determina así: a. El precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE, por unidad de licor, vino, aperitivos y similares vendidos en el Departamento de Antioquia. b. El valor de cada factura en los servicios telefónicos prestados por las empresas departamentales de Antioquia.

Artículo 289. Tarifa. a. El 2% del precio de venta al público, antes de impuestos y/o participación, certificado por el DANE, por unidad en los licores, vinos, aperitivos y similares consumidos en el Departamento de Antioquia. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Las definiciones respecto de licores se regirán por las normas expedidas por el Gobierno Nacional y en la medida que estos las actualicen, cambien, amplíen, modifiquen, introduzcan nuevas, en ese sentido se entenderán incorporadas en la presente ordenanza. b. El 2% del valor de cada factura en los servicios telefónicos prestados por EDATEL a la entidad que haga sus veces, con excepción de la telefonía básica y rural comunitaria.

Las declaraciones se presentarán en las fechas y los formularios que para el efecto ha diseñado y establecido la autoridad tributaria departamental y tendrá las mismas responsabilidades de una declaración tributaria. Tercero: Por lo anterior, declarar que las normas concordantes con esas disposiciones no son aplicables como consecuencia de la nulidad de estas.

A los anteriores efectos, invocó como vulnerados los artículos 6.°, 95, 121, 122, 287.2, 300.4, 338 y 363 de la Constitución; 67 de la Ley 14 de 1983; 71.5 y 127 del CRD (Código de Régimen Departamental, Decreto Ley 1222 de 1986); 214 de la Ley 223 de 1995; y 18 y 42 de la Ley 1816 de 2016, bajo el siguiente concepto de violación (ff. 10 a 50): Aseguró que su contraparte excedió la potestad impositiva de los entes territoriales por establecer sin autorización legal el consumo de licores como aspecto objetivo del hecho generador de la estampilla Universidad de Antioquia.

Explicó que si bien el artículo 9.° de la Ley 122 de 1994 autorizó al demandado para usar la estampilla en «licores, alcoholes y cervezas», esa disposición fue derogada tácitamente por los artículos 214 de la Ley 223 de 1995 y 18 de la Ley 1816 de 2016 que prohibieron gravar, mediante tributos distintos al impuesto al consumo, la producción, importación, distribución y venta de licores, vinos, aperitivos y similares, y los documentos emitidos en esas actividades.

Invocando el criterio expuesto por esta Sección en la sentencia del 10 de julio de 2014 (exp. 19535, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez), precisó que, en lugar del impuesto al consumo, el departamento demandado aplicaba a los licores la participación porcentual prevista en el artículo 51 de la Ley 788 de 2002 que, en su criterio, tenía los mismos elementos del hecho imponible fijados para la estampilla demandada, por lo cual, alegó que incluso si se juzgase que era inaplicable la prohibición referida, debían anularse los actos demandados por contravenir la prohibición constitucional a la doble imposición. Finalmente, sostuvo que el ente demandado dio a la industria licorera un tratamiento discriminatorio y contrario a los principios de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, en tanto solo gravó con la estampilla el monopolio rentístico de licores, excluyendo de tributación sin justificación a los juegos de azar y alcoholes potables.

Después de haber fijado fecha para la audiencia inicial, mediante auto del 26 de marzo de 2019 (ff. 606 a 608), el a quo admitió como coadyuvante de la actora a la Asociación de Productores, Importadores y Comercializadores de Vinos de Colombia (Asovinos), pero prescindió de valorar los planteamientos formulados en su intervención por la etapa procesal en la que se admitió. Contestación de la demanda El demandado se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 324 a 338).

Sostuvo que, contrario a lo alegado por la actora, era competente para regular los elementos del hecho generador de la estampilla Universidad de Antioquia, porque el artículo 9.° de la Ley 122 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 1994 autorizó su uso en los licores, alcoholes y cervezas sin definir el aspecto objetivo del gravamen, de manera que en ejercicio de su autonomía podía adoptarlo.

Precisó que las actividades de producción, importación, distribución y venta de licores, vinos, aperitivos y similares en su jurisdicción no estaban gravadas con el impuesto al consumo, sino que generaban una participación porcentual en el precio de venta en virtud del monopolio rentístico de licores. Por tanto, negó que la prohibición alegada por la demandante fuera aplicable, puesto que se refería expresamente a la imposibilidad de imponer tributos a los licores que estaban gravados con el impuesto al consumo.

Sostuvo que, incluso si se considerara aplicable la prohibición, tendría que concluirse que esta no excluyó la estampilla debatida, en tanto la ley autorizó su adopción mediante el artículo 9.° de la Ley 122 de 1994, y aclaró que esa disposición estaba vigente, porque el artículo 18 de la Ley 1816 de 2016 señaló que la prohibición regiría sin perjuicio de los tributos que se hubieren adoptado antes de su entrada en vigor.

Sentencia apelada El tribunal declaró la nulidad de las disposiciones acusadas sin condenar en costas (índice 73), porque consideró que imponían una doble tributación al consumo de licores, en contravención del artículo 18 de la Ley 1816 de 2016 que prohibió a los entes territoriales gravar la producción, introducción, importación, distribución o venta de los productos sujetos al impuesto al consumo o a la participación de licores que se origina en ejercicio del monopolio rentístico de licores.

Estuvo de acuerdo con el demandado en que esa prohibición no abarcaba a los tributos que se hubieran adoptado con anterioridad a su entrada en vigor, pero juzgó que regía para el caso analizado, debido a que ninguna disposición legal anterior autorizó la adopción de la estampilla Universidad de Antioquia para el consumo de licores. Al respecto, precisó que el artículo 9.° de la Ley 122 de 1994 citado por el demandado no lo autorizó a imponer la estampilla para el consumo de licores, alcoholes y cervezas, sino para los actos que se expidieran en relación con esa industria con la intervención de un funcionario de la Administración. Así porque según el criterio de decisión de esta Sección expuesto en la sentencia del 24 de marzo de 2022 (exp. 25638, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello2), las estampillas recaían sobre los actos gravados que fueran emitidos con la participación de algún funcionario del ente territorial, quien tendría a su cargo la obligación de adherirla.

Por lo expuesto, concluyó que al estar acreditado que por gravarse el consumo de licores con la estampilla Universidad de Antioquia el demandado violó las normas en las que debía fundarse, esa infracción conllevaba la nulidad de las disposiciones que se refirieron a los demás elementos de la obligación tributaria. Recurso de apelación El demandado apeló la decisión de primer grado (índice 75).

Censuró que el a quo se fundara en la sentencia del 24 de marzo de 2022 (exp. 25638, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), porque en esa oportunidad esta Sección juzgó la legalidad de otras normas y con base en planteamientos que no fueron expuestos por la demandante (i.e. la falta de intervención de un funcionario de la Administración en el acto gravado).

Insistió en que profirió las disposiciones acusadas autorizado por la Ley 122 de 1994, que en el artículo 9.° previó que la imposición de la estampilla Universidad de Antioquia podía 2 También cito las sentencias del 23 de agosto de 2018 (exo. 21189, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto); 14 de agosto de 2019 (exp. 22808, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez); y 25 de junio de 2020 (exp. 23100, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez) Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 incluir a los licores, alcoholes y cervezas, sin identificar las actividades sobre las que debía recaer, de manera que en ejercicio de su autonomía era competente para gravar con ese tributo, entre otros, el consumo de estos.

Por ende, reiteró que la prohibición del artículo 18 de la Ley 1816 de 2016 –también adoptada en los artículos 67 de la Ley 14 de 1983, 127 del CRD y 214 y 285 de la Ley 223 de 1995– no abarcaba la estampilla objeto del debate, toda vez que esa misma norma dispuso que se conservaban los tributos que hubieren sido autorizados con anterioridad a la entrada en vigor de la prohibición. Defendió que, en cualquier caso, esa prohibición no regía para el sub examine, pues en su jurisdicción no se causaba el impuesto al consumo sino la participación porcentual en el precio de venta por el desarrollo del monopolio rentístico, la cual no estaba sujeta a esa limitación. Además, sostuvo que lo que estaba prohibido era imponer cargas tributarias adicionales a las actividades de producción, importación, distribución y venta de esos productos y no a su consumo.

Por último, descartó que la estampilla configurara una doble tributación, porque los sujetos pasivos conocían los tributos a su cargo. Pronunciamientos sobre el recurso La actora y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Antes de formular el problema jurídico que subyace del debate, la Sala advierte que el 08 de agosto de 2024 la Sección emitió sentencia (exp. 28227, CP: Milton Chaves García) por medio de la cual anuló, entre otras, las expresiones aquí demandadas de los artículos 286, 287, 288, 289 y 292 de la Ordenanza 29 de 2017.

Sobre el particular, el artículo 189 del CPACA dispone que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. Por tanto, como la Sala ya anuló esas normas, procederá en el presente proceso a declarar de oficio la excepción de cosa juzgada, en relación con la solicitud de nulidad de estas, obedeciendo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y, consecuentemente, se abstendrá de analizar los cargos de apelación dirigidos a defender su juridicidad. 2- Así, queda por juzgar únicamente la legalidad del artículo 48 de la Ordenanza 06 de 2017, atendiendo a los cargos de apelación formulados por el demandado, en calidad de apelante único, contra el fallo del tribunal que declaró su nulidad.

Análisis del caso 3- Previo a resolver los cargos de la apelación, resulta pertinente destacar que la norma objeto del presente pronunciamiento, esto es, el artículo 48 de la Ordenanza 06 de 2017, fue derogada tácitamente (artículos 71 y 72 del CC, Código Civil, Ley 84 de 1973), pues mediante la Ordenanza 29 de 2017, la asamblea departamental de Antioquia emitió el Estatuto Tributario aplicable en su jurisdicción, cuyo Título III «Monopolio de licores destilados» regula el ejercicio de ese monopolio y las obligaciones a cargo de quienes lo exploten, entre estas, el artículo 87, antes de que fuera declarado nulo por esta Sección mediante la sentencia del 08 de agosto de 2024 citada, se ocupó de establecer los plazos para la declaración y pago de la estampilla Universidad de Antioquia a cargo de los Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 importadores, productores, comercializadores y distribuidores de licores, que antes estaban regulados en la disposición demandada.

Al respecto, de conformidad con el criterio que al respecto ha definido la Sección3, resulta procedente llevar a cabo el estudio de legalidad sobre normas ya derogadas, en la medida en que mientras estuvieron vigentes produjeron efectos jurídicos que pudieron afectar situaciones jurídicas particulares y, adicionalmente, la finalidad de este medio de control consiste en la protección del ordenamiento jurídico in abstracto. 4- Como se indicó, el artículo 48 de la Ordenanza 06 de 2017 fijó los plazos para la declaración y pago de la estampilla Universidad de Antioquia a cargo de los importadores, productores, comercializadores y distribuidores de licores en la jurisdicción del departamento demandado que, para la época, estaba regulada en el Título II «Estampilla Universidad de Antioquia» de la Ordenanza 62 de 2014 (Estatuto de Rentas del Departamento de Antioquia, vigente antes de la entrada en vigor de la Ordenanza 29 de 2017).

Al efecto, la norma demandada previó que el tributo debía autoliquidarse y pagarse «en los mismos plazos establecidos para la participación porcentual de los licores objeto del monopolio rentístico», esto es: (i) para los productores nacionales quincenalmente dentro de los cinco días calendario siguiente al vencimiento de cada periodo gravable, y (ii) para los importadores en el momento de la importación. Además, ordenó presentar la declaración y el pago ante la Dirección de Rentas del departamento o las entidades financieras autorizadas para tal fin, a través del formulario adoptado por la Administración departamental. 5- El demandado, en calidad de apelante único, censura que el tribunal declarara la nulidad de esa disposición basándose en las consideraciones expuestas por esta Sección en la sentencia del 24 de marzo de 2022 (exp. 25638, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), porque en esa oportunidad se decidió sobre la legalidad de otras disposiciones a partir de planteamientos que no fueron expuestos por la demandante del sub lite.

Sobre el particular, se advierte que, en la referida sentencia del 24 de marzo de 2022, la Sala declaró la nulidad parcial de los artículos 272 a 275, 277 y 278 de la Ordenanza 62 de 2014, en cuanto a la estampilla Universidad de Antioquia, sobre el consumo de licores, vinos, aperitivos y similares. Esto porque consideró que la asamblea departamental se excedió en el ejercicio de la potestad tributaria de los entes territoriales por gravar el consumo de esos productos, siendo que el artículo 9.° de la Ley 122 de 1994 autorizó su emisión respecto de actos documentales emitidos en las actividades de la industria con la intervención de un funcionario de la entidad territorial.

Para la Sala no le asiste razón al demandado al señalar que ese precedente judicial era inaplicable al caso analizado, por cuanto la nulidad de las disposiciones que preveían el hecho generador de la estampilla a cargo de los importadores, productores, comercializadores y distribuidores de licores, vinos, aperitivos y similares, igualmente conlleva la nulidad del artículo 48 de la Ordenanza 06 de 2017 que fijó los plazos para cumplir con su declaración y pago. 6- En consecuencia, la Sala confirmará la decisión del tribunal de declarar la nulidad del artículo 48 de la Ordenanza 06 de 2017, puesto que la nulidad de las disposiciones que establecían la obligación tributaria sustancial, conlleva igualmente la nulidad de aquellas 3 Sentencias del 23 de julio de 2009 (exp. 15311, CP: Héctor J. Romero Díaz); del 23 de enero de 2014 (exp. 18841, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez); del 20 de febrero de 2017 (exp. 20828, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas); del 05 de julio de 2018 (exp. 21952, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez); y del 08 de marzo de 2019 (exp. 22290, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Radicado: 05001-23-33-000-2018-00174-01 (28614) Demandante: Anghela Susana Elizabeth Sánchez García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 que establecen las condiciones formales para su declaración y pago. No prospera el cargo de apelación. Conclusión 7- Por lo razonado en precedencia, la Sala modificará el ordinal primero de la decisión apelada para, en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada respecto de los apartes demandados de los artículos 286, 287, 288, 289 y 292 de la Ordenanza 29 de 2017, de acuerdo con lo expuesto en el fallo del 08 de agosto de 2024 (exp. 28227, CP: Milton Chaves García).

En lo demás, confirmará la sentencia del a quo. Costas 8- Por último, no se condena en costas en esta instancia, conforme con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Modificar el ordinal primero de la sentencia apelada. En su lugar: Primero: Declarar probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada respecto de los apartes acusados de los artículos 286, 287, 288, 289 y 292 de la Ordenanza 29 de 2017, de acuerdo con lo expuesto en la sentencia del 08 de agosto de 2024 (exp. 28227, CP: Milton Chaves García). 2.

En lo demás, confirmar la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en segunda instancia. 4. Reconocer personería a Jhonatan Andrés Sierra Ramírez como apoderado del demandado según el poder conferido (índice 75). Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador