Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) Demandante: Esther Julia Bejarano Quijano Demandada: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca Temas: Falta de competencia para expedir los actos administrativos demandados.
Reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión. Ámbito de la autotutela administrativa. Principio de legalidad. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el primero (01) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que concedió las pretensiones.
ANTECEDENTES La señora Esther Julia Bejarano Quijano, instauró demanda contra el Municipio de Yumbo – Valle del Cauca, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones 1101 del 29 de diciembre de 2015 y 310 del 07 de junio de 2016, por medio de las cuales el municipio de Yumbo ordenó reintegrar al Tesoro Público la suma de $55.585.593 «(…) por concepto de valores fiscales a cargo del jubilado causados con ocasión del doble pago por compartibilidad y reconocimiento del mayor valor entre la pensión de jubilación reconocida por el municipio de Yumbo, Valle, y la pensión de vejez otorgada por el 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) Instituto de Seguros sociales, hoy Colpensiones»1.
A título de restablecimiento del derecho, se anule el cobro de la suma referida en los actos demandados.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Esther Julia Bejarano Quijano fue jubilada por el municipio de Yumbo – Valle del Cauca, en la Resolución 0163 del 2 de septiembre de 1991, en la cual se indicó que cuando cumpliera los 55 años de edad y con la cotización de más de 500 semanas, esa entidad territorial iniciaría, ante el ISS, las diligencias necesarias para el reconocimiento de la pensión de vejez.
Que, como respuesta a una solicitud realizada por la actora, el ISS le reconoció pensión de vejez en la Resolución 010017 del 29 de noviembre de 1995, la cual fue remitida por esa entidad, ante el municipio de Yumbo, para su conocimiento. Que, el ente territorial profirió Resolución 239 del 18 de marzo de 1999, en la que «(…) procedió a compartir a la jubilada las pensiones de jubilación y de vejez (…) En ese acto no se dispuso reintegro de dinero por pago en exceso entre las dos pensiones»2.
Que, el 23 de junio de 2010 el secretario de Gestión Humana y Recursos, citó a la demandante para acordar la devolución del valor recibido desde la fecha en que cumplió los requisitos para la pensión de vejez, anexando la liquidación de valores pensionales a reintegrar, por un valor de $55.585.593. Que, el 29 de diciembre de 2015, el municipio profirió Resolución 1101 por la cual se ordenó cobrar a la demandante la mencionada suma, por concepto de valores fiscales a cargo de la jubilada, causados con ocasión del doble pago por compartibilidad.
Que el 7 de junio de 2016 se profiere Resolución 310, por la que se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior, confirmándose íntegramente. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados el artículo 83 de la Constitución Política el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011. También citó algunas providencias del Consejo de Estado en las 1 Página 11 del expediente físico. 2 Página 25 del expediente físico. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) que se trató el asunto de la improcedencia de la restitución de valores pagados en exceso por concepto pensional atendiendo el principio de buena fe3.
Como concepto de violación, explicó que el municipio, desde el reconocimiento inicial de la pensión, tenía pleno conocimiento de que prestación económica sería pagada hasta que se obtuviera del ISS la pensión de vejez y, también, que estuvo enterado del reconocimiento de aquella prestación y, pese a ello, siguió pagando la mesada concedida.
Que, incluso al momento de la expedición de la Resolución 239 del 18 de marzo de 1999, por la que se compartió la pensión, no dispuso el reintegro de dinero alguno; resaltando así, que si la administración, por negligencia, le pagó a la demandante ambas pensiones, no se podía deducir su mala fe. Que, no resulta razonable que el municipio de Yumbo ordene el reintegro de sumas que fueron pagadas entre el 29 de noviembre de 1995 y el 01 de agosto de 1999, sometiendo a la afectada al cumplimiento de una carga que, eventualmente, podría superar su capacidad económica, pretendiendo así purgar el descuido en que incurrió la propia administración. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien la admitió y notificó4.
Al contestar la demandada, el municipio de Yumbo señaló que la pensionada sí conocía que a esa entidad solo le correspondía asumir el mayor valor y, de acuerdo con ello, sostiene que los recursos pagados desde el reconocimiento de la pensión de vejez por parte del ISS, hasta la expedición de la resolución que ordenó la compartibilidad, deben reintegrarse.
Que, el municipio está habilitado para realizar el cobro del valor ordenado en las resoluciones demandadas porque actuó según «(…) lo dispuesto en la constitución política y las leyes y, en el caso concreto, cuando se debe recaudar sumas de dinero en poder de particulares; a los entes territoriales les asiste el deber constitucional y legal de ejercer todas las acciones tendientes a la correcta administración de los recursos o fondos del erario público»5.
Citó para el efecto los artículos 209 y 315 numerales 1 y 3 de la Constitución Política, 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 17 de marzo de 2011. Exp. 25000-23-25- 000-2004-00813-01 (2049-08) M.P. Luis Rafael Vergara Quintero; Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 25 de febrero de 2010.
Exp. 25000-23-25-000-2003-05452-02 (1269-07) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Paez. 4 Índices 03 a 10 de SAMAI. Gestión en otras corporaciones. 5 Página 48 vuelto del expediente físico. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) así como el artículo 91, literal d, de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, relacionado con el ejercicio de la potestad de cobro coactivo para hacer efectivas las obligaciones del municipio, resaltando que dentro de la acción administrativa está comprendida la gestión fiscal que recae sobre el Alcalde y que de ella se desprende el cumplimiento eficaz de los fines estatales.
Luego del traslado de las excepciones, el 16 de febrero de 2018 se fijó fecha para celebrar la audiencia inicial que tuvo lugar el 3 de octubre de 20186 en la que se decretó el interrogatorio de parte. Después de la audiencia de pruebas7 se corrió traslado para alegar. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, accedió a las pretensiones.
Hizo un recuento de los hechos probados, destacando que en la Resolución 163 del 2 de septiembre de 1991, se había concedido el reconocimiento de la pensión de jubilación por haber acreditado 20 años de servicio sin requisito de edad de conformidad con la convención colectiva; descontando mensualmente las cotizaciones para el ISS, con la finalidad de que, una vez reunidos los requisitos para acceder a la pensión de vejez, la entidad territorial adelantara los trámites para su reconocimiento.
Que la entidad demandada omitió efectuar esa diligencia, pues fue la misma actora quien lo solicitó en el año 1995. La Resolución 010017 del 29 de noviembre de 1995 concedió la pensión de vejez y, el ISS, notificó la decisión al municipio de Yumbo, por lo que, -destacó esa instancia-, era obligación de la entidad territorial adelantar el trámite pertinente para compartir las pensiones y asumir, únicamente, el mayor valor, lo que sucedió solo hasta el año 1999 en la Resolución 239 del 18 de mayo.
Que, contra esa decisión, la señora Esther Julia Bejarano Quijano interpuso recurso de reposición para solicitar la compatibilidad de las pensiones, el cual fue despachado desfavorablemente en la Resolución 348 del 18 de junio del mismo año. Consideró la primera instancia que el comportamiento de la entidad demandada quebrantó la prohibición de percibir más de una asignación del tesoro público porque era evidente que la actuación de la parte actora no estuvo viciada de mala fe; razón esta que llevó a conceder las pretensiones.
RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Yumbo, solicitó desestimar los argumentos de primera instancia y 6 Páginas 87 a 90 del expediente físico. 7 Páginas 96 a 98 del expediente físico. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) revocar la sentencia. Expuso que los valores en exceso que la entidad consignó a efectos de la compartibilidad, tienen la categoría de valores fiscales y por ello deben ser reintegrados, puesto que, el pensionado que se haya beneficiado con lo pagado en exceso, no puede pretender conservar dichos dineros indebidamente recibidos, razón por la cual, la entidad que tenga derecho a exigir su devolución debe hacer uso de los mecanismos legales y judiciales existentes, citando como respaldo la sentencia T – 1060 de 2005.
Sostuvo que también en sentencia T – 921 de 2006, la Corte Constitucional manifestó que cuando «(…) se ha producido un pago de lo no debido, tampoco puede el beneficiario apropiarse de lo que ha sido pagado en exceso. La recuperación de los dineros pagados en exceso, podrá hacerse por los mecanismos legales y judiciales existentes»8 Que, el cobro de los dineros en cuestión es viable porque dichos recursos son bienes de carácter fiscal y, por ende, es imprescriptible.
Que, la pensión de jubilación deja de estar a cargo del empleador una vez es reconocida la prestación periódica de vejez por parte del ISS, situación que era plenamente conocida por la demandante, dado que en el artículo 4 de la Resolución 163 de 1991 se había indicado que el municipio quedaba relevado del pago de la pensión de jubilación en forma total o parcial, por lo que consideró que era evidente que la demandante permaneció, cómodamente, esperando el transcurso del tiempo sabiendo que estaba devengando ingresos que no le correspondían.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 24 de noviembre de 2024 se admitió el recurso.9 Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema que debe resolver la Subsección es definir si los actos administrativos demandados que determinaron que la señora Esther Julia Bejarano Quijano adeudaba la suma de $55.585.593 a favor del municipio de Yumbo – Valle del Cauca por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, están viciados de nulidad. 8 Recurso de apelación, índice SAMAI, gestión en otras corporaciones. 9 SAMAI, índice 4. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) Para resolver este problema jurídico, la Sala hará referencia a: i) la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada, ii) la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso, iii) el debido proceso administrativo, iv) la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos, v) el principio de autotutela administrativa y finalmente, iii) se resolverá el caso concreto.
De la legalidad de los actos administrativos y el principio de justicia rogada La presunción de legalidad es un atributo del acto administrativo que implica que, mientras este no haya sido anulado en sede judicial, ha de suponerse que fue proferido conforme a derecho y que es obligatorio y puede ejecutarse. En ese sentido, esta figura, consagrada legalmente en el artículo 88 del CPACA, conlleva que la carga de la prueba o de la argumentación sobre la ilegalidad del acto recaiga sobre quien la alega,10 pues como presunción legal, admite prueba en contrario.
En relación con dicha presunción, existe una regla que indica al juez que debe denegar la pretensión de nulidad de un acto administrativo cuando quien lo demanda no cumple con la carga de demostrar que está viciado. Por ello, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encargada de juzgar la validez de esa clase de actos, ha sido caracterizada como una «jurisdicción rogada» en lo que tiene que ver con esta particular materia.
En todo caso, la presunción de legalidad de los actos administrativos ha de ser valorada en el contexto constitucional en el que se enmarca y, por ello, deben ser tenidas en cuenta las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C- 197 de 1999 acerca de la exequibilidad condicionada que tuvo en su momento el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que, al igual que el CPACA, dispone como requisito de la impugnación judicial de un acto administrativo que se indique en la demanda las normas violadas y el concepto de violación. En línea con lo expuesto, se encuentra que cuando el juez del medio de control de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho advierta la vulneración de derechos fundamentales o normas de rango constitucional en los actos administrativos acusados, le corresponde analizar de forma oficiosa preceptos o argumentos distintos a los que se plantearon inicialmente.
Es decir, se puede flexibilizar el principio de justicia rogada11 con el fin de dar protección al ordenamiento superior. De la labor interpretativa del juez y el derecho al debido proceso 10 Providencia citada en: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de octubre de 2022, radicado:11001-03-25-000-2019-00601-00 (4727-2019). 11 Sobre la justicia rogada se puede revisar Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-010-S2 del 21 de abril de 2018, radicado: 81001-23-33-000-2014-00012-01(1321-15) CE- SUJ2-010-18. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) Esta facultad fue consagrada en el numeral 5° del artículo 42 del Código General del Proceso y sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia12 ha señalado que: «(…) [a]l encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos».
En similar sentido, se ha pronunciado esta Corporación,13 al indicar que dicho deber tiene como finalidad que las autoridades judiciales determinen lo materialmente pretendido por quien demanda y se establezca la vía idónea para tramitar la controversia, esto es que, ante la falta de claridad del escrito inicial, se le dé el sentido y el alcance que se derive de la intención real del demandante, sin desconocer o variar abiertamente sus factores esenciales.
Así entonces, considera la Subsección que en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental es dable acudir al deber interpretativo del juez y desentrañar o ahondar en el desarrollo de este derecho fundamental de aplicación inmediata en la actuación administrativa que produjo los actos administrativos demandados, más aún cuando se puede advertir una falta de competencia y la omisión de aplicación del procedimiento administrativo en su expedición. Del derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 superior se desprenden diferentes garantías para las actuaciones administrativas, entre ellas, el derecho a ser juzgado ante el juez o tribunal competente, que para lo administrativo se traduce en la necesidad de que el sujeto que adelante la actuación y emita el acto, tenga una asignación previa del ordenamiento, y que para su expedición se atienda el procedimiento establecido por el legislador para garantizar el debido proceso del administrado, de allí que, analizar estos requisitos son de relevancia constitucional.
Sin que ello implique trasgresión al principio de congruencia o vulneración del derecho de defensa de la demandada, en la medida en que el presente proceso ha versado sobre la posibilidad o no de que la parte demandante tenga la obligación de restituir las sumas que devengó por concepto de mesadas pensionales. El debido proceso administrativo En el ámbito de las actuaciones administrativas, este derecho fundamental ha sido denominado por la jurisprudencia y la doctrina, como debido proceso administrativo, 12 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019. 13 Al respecto, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2021, radicado: 85001-23-33-000-2014-00159-03 (60078). 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) que hace referencia a la aplicación de los procedimientos legalmente establecidos por parte de las entidades del Estado, en el curso de cualquier actuación administrativa, con el propósito de garantizar los derechos de los administrados.
En este sentido, el debido proceso administrativo impone a la administración que sus actuaciones que tengan como finalidad crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, se dé aplicación a los lineamientos previamente consagrados por el legislador, para garantizar a los ciudadanos, la protección de sus derechos de contradicción y defensa, sin embargo, no toda irregularidad dentro del procedimiento dará lugar a la nulidad de los actos, sino cuando aquella implique el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición. La competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos Para que un acto administrativo sea válido se requiere, entre otras condiciones, que al sujeto de quien emana le haya sido atribuida, vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión. Esto es lo que en la teoría del acto administrativo se conoce como competencia o elemento subjetivo del acto, que se refiere tanto a la institución, entidad u órgano, como al individuo que lo profiere.
La competencia administrativa se determina a partir de la identificación de funciones, deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que le ha asignado el ordenamiento jurídico a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas, pues no de otra forma se puede delimitar el campo de acción dentro del cual le es dado desenvolverse a una autoridad administrativa.
De esta manera, las normas que deben considerarse a efectos de estudiar la competencia, como presupuesto de validez de los actos administrativos, son aquellas vigentes en el momento de ser emitida la respectiva manifestación unilateral de voluntad tendiente a producir efectos jurídicos.14 Como se puede observar, la falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo, debido a que no se afinca en su contenido o finalidad, sino en el sujeto que lo expide.
Ahora, es importante tener en consideración que la asignación de competencias a la administración pública atiende a diferentes factores que 14 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-014 del 21 de enero de 1993 precisó que «[…] la valoración del ejercicio de una competencia, esto es, la definición acerca de si un órgano estatal obró o no de conformidad con las reglas que la fijan, debe hacerse necesariamente mediante el cotejo con los preceptos vigentes al tiempo en que se efectivizó, dado que por constituir éstos su fuente de validez son los que determinan la regularidad de su ejercicio. [ ]». 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) pueden identificarse como el funcional o jerárquico,15 el material,16 el territorial17 y en algunos casos el temporal.18 En ese orden, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en los que se profiere por un sujeto que carece de capacidad para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento jurídico.
Por ello, el artículo 137 del CPACA (causales aplicables al artículo 138 de la misma disposición) consagra la falta de este elemento como un vicio invalidante de los actos administrativos, el cual, según la jurisprudencia de esta Corporación, es uno de los más graves y, por lo tanto, no puede ser saneado.19 El principio de autotutela administrativa En virtud de dicho principio, se le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales.
Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos. Sin embargo, esta facultad no es irrestricta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad.
Así, uno de los postulados esenciales del Estado Social de Derecho es que las autoridades públicas o los particulares que cumplan funciones públicas o administrativas no gozan de plena autonomía ya que toda conducta que deseen desplegar debe estar consagrada en una norma habilitante. Esta premisa tiene consagración constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209 superiores, con base en los cuales puede sostenerse que se encuentra proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado.
De esta manera, la primera de tales normas dispone que los servidores públicos, además de ser responsables por infringir la Constitución y las leyes, lo son también 15 Se refiere al ejercicio de atribuciones según el grado jerárquico que, dentro de la estructura organizacional de la administración pública, ostenta el servidor público o particular investido de funciones administrativas: Cfr. Luis Enrique Berrocal Guerrero, op. cit., p. 127. 16Supone que el acto administrativo proferido sea el desarrollo de una competencia efectivamente asignada a la autoridad que lo expidió. «Es el qué de la competencia»: Ibidem, p. 125. 17 Parte de reconocer que debe haber una división del territorio que permita delimitar el espacio geográfico en el que la autoridad administrativa se encuentra habilitada para el desempeño de sus funciones: Cfr. ibidem, pp. 124-125. 18 Es un parámetro que aplica en determinados casos en los que el ordenamiento jurídico impone un límite de tiempo para que la administración pueda ejercer su poder decisorio: Cfr. ibidem, pp. 125-127. 19 De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: «Frente a vicios o defectos como la inconstitucionalidad, la ilicitud no saneable o absoluta, la desviación de poder y la falta de competencia no es posible convalidar o remediar el acto viciado o defectuoso»: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de junio de 2004, rad. 11001-03-15-000-1998-0782-01(S-782). 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, esto es, que están positivamente limitados, de allí que solo pueden hacer lo que les está permitido por la Constitución, las leyes, los reglamentos, etc.
Por su parte, conforme al artículo 122, el contenido funcional de todo empleo público debe encontrarse señalado en la ley, siendo necesario, para que pueda ejercerse el cargo, que el funcionario jure cumplir y defender la Constitución, así como desempeñar los deberes que le incumben. En la misma línea, el artículo 123 de la misma normativa dispone que «(…) [l]os servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento».
Por ello, mecanismos de autotutela de la administración como los recursos administrativos, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas tienen una consagración legal expresa que habilita en cada caso su aplicación y las condiciones en que debe ejercerse.20 Resolución al caso concreto Tras revisar el caso expuesto, se concluye inicialmente que, al emitir los actos administrativos objeto de controversia, el municipio de Yumbo actuó de manera autónoma en defensa de sus intereses legales.
Por consiguiente, resulta fundamental determinar si la entidad territorial contaba con la competencia normativa necesaria para adoptar y ejecutar las medidas de autotutela en cuestión.21 El marco normativo que regula el régimen municipal, como instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones, está determinado en la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, donde se definió que los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses atendiendo, siempre, los límites de la Constitución y la ley22.
Los municipios se constituyen como la entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado y, como tales, les corresponde «(…) prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que 20 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 15 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-25-000-2011-01239-01(3870-14) precisó que según la naturaleza de las prerrogativas que se le concedan a la administración, la autotutela puede ser de tipo declarativa o ejecutiva. «[…] En el primero de los casos, los actores públicos, en ejercicio de las facultades que les otorga la ley, producen actos administrativos a través de los cuales definen una situación jurídica como puede ser la existencia de un derecho y su correlativa obligación. La autotutela ejecutiva o coactiva alude a las operaciones o acciones llevadas a cabo por la administración, tendientes a hacer efectiva una determinada situación jurídica». 21 Igual análisis se llevó a cabo en el asunto de esta Subsección fallado el 25 de abril de 2024, radicado 25000- 23-42-000-2016-03936-01 (6195-2019) 22 Artículo 2 de la Ley 1551 de 2012. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) le asignen la Constitución y las leyes»23.
En los artículos 2°, núm. 2°. y el 4°. de la Ley 1551 de 2012, se define que dichas entidades territoriales tienen el derecho de ejercer las competencias que les correspondan de conformidad con la Constitución y la Ley. A su vez, el artículo 6 superior, dispone a los servidores públicos la carga de responder ante las autoridades por infringir la Constitución, las leyes y por la omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Los actos administrativos demandados fueron proferidos por el municipio de Yumbo – Valle del Cauca, firmados por el alcalde municipal24. En ellos se ordenó reintegrar al Tesoro Público la suma de $55.585.593 por concepto de valores fiscales a cargo de la demandante, causados con ocasión del doble pago por compartibilidad y reconocimiento del mayor valor entre la pensión de jubilación reconocida por el municipio de Yumbo Valle, y la pensión de vejez otorgada por el Instituto de Seguros sociales, hoy Colpensiones.
En dichos actos se invocó el artículo 315 constitucional y la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012 para fundamentar la competencia del municipio para determinar el cobro. En la contestación de la demanda y el recurso de apelación, también se indicó que a los entes territoriales les asiste el deber constitucional y legal de ejercer todas las acciones tendientes a la correcta administración de los recursos o fondos del erario público, relacionando los artículos 209 y 315 numerales 1 y 3 de la Constitución Política, y el artículo 91, literal d, de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, relativo a la facultad de cobro coactivo.
Sin embargo, advierte esta Sala de decisión que los actos demandados fueron expedidos sin competencia del alcalde municipal, puesto que, como se vio, los servidores públicos sólo pueden hacer aquello que les está permitido por la Constitución y las leyes respectivas y, el alcalde municipal, no está habilitado para emitir actos administrativos que determinen el cobro de valores relacionados con el doble pago generado en los casos en que se da el fenómeno de la pensión compartida25.
Veamos: El artículo 209 constitucional -normativa que fue citada como fundamento-, define que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el 23 Artículo 311 de la Constitución Política. 24 Páginas 11 a 12 y 20 a 22 del expediente físico. 25 «(…) Se da cuando el empleador le reconoció a su ex trabajador pensión de vejez en virtud de una convención o acuerdo extra legal por un monto determinado y estipuló que dicha pensión será posteriormente compartida con la reconocida por el Instituto de Seguros Sociales, en la actualidad por Colpensiones.
De esta forma, cuando la empresa a la que se encontraba vinculado laboralmente el trabajador contemplaba el cumplimiento de requisitos más favorables para acceder a la pensión que los exigidos por el régimen general, el empleador asume el pago de las mesadas hasta que el trabajador cumpla la edad y el tiempo de cotización exigidos por la ley para todas las personas.
En caso que el monto de la pensión reconocida por el empleador sea superior al reconocido por Colpensiones, deberá el empleador reconocer y pagar la diferencia». Corte constitucional. Sentencia SU – 542 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) adecuado cumplimiento de los fines del Estado, atendiendo los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
El artículo 315 constitucional establece de manera general las atribuciones del alcalde y en ellas no se encuentra una competencia expresa para expedir actos administrativos relacionados con el cobro de acreencias en favor de la entidad. Por su parte, el mencionado artículo 29 de la Ley 1551 de 201226 establece las funciones del alcalde, así: «(…) Artículo 91.
Funciones. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo. Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes: a) En relación con el Concejo (…) b) En relación con el orden público (…) c) En relación con la Nación, al departamento y a las autoridades jurisdiccionales (…) d) En relación con la Administración Municipal: (…) 6.
Ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del municipio. Esta función puede ser delegada en las tesorerías municipales y se ejercerá conforme a lo establecido en la Legislación Contencioso-Administrativa y de Procedimiento Civil (…) e) Con relación a la Ciudadanía (…) f) Con relación con la Prosperidad Integral de su región (…)» La Ley 1066 de 2006, por la cual se dictan disposiciones para la normalización de la cartera pública, determinó que las entidades públicas que deban recaudar rentas o caudales públicos del nivel nacional o territorial, deben realizarlo de manera ágil, eficaz, eficiente y oportuna, con el fin de obtener liquidez para el Tesoro Público pero, en su articulado, tampoco se dispone competencia alguna que habilite al municipio para proferir actos administrativos en los que se determine el cobro de valores relacionados con el doble pago generado en los casos en que se da el fenómeno de la pensión compartida.
Así, encuentra la Subsección que ninguna de las disposiciones normativas mencionadas otorgó al municipio de Yumbo facultades exorbitantes que le permitieran, por vía administrativa, determinar de manera unilateral el monto de los pagos realizados en exceso y la deuda que en virtud de estos debe efectuar la parte demandante, sin el cumplimiento reglado de los cánones constitucionales y legales, dispuestos. 26 Artículo por el cual se modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) Al efecto, se destaca que la entidad ha interpretado de manera incorrecta las normativas mencionadas anteriormente.
Por un lado, aunque la Ley 1066 de 2006 otorga facultades de cobro coactivo a las entidades del Estado, esto se aplica únicamente a aquellas encargadas de recaudar rentas o caudales públicos a nivel nacional o territorial y, además, esta acción está intrínsecamente ligada a la naturaleza administrativa propia de la autotutela declarativa y ejecutiva, la cual se fundamenta en la legalidad.
Por otro lado, en lo que respecta al numeral 6 del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, es relevante subrayar que la facultad de «(…) ejercer jurisdicción coactiva para hacer efectivo el cobro de las obligaciones a favor del municipio» no implica que la entidad entre en el ámbito de la tutela declarativa y cuente con la capacidad para reconocer o declarar acerca de algún derecho u obligación preexistente sino más bien, se refiere al despliegue de las gestiones necesarias para que, mediante la vía judicial, se declare la existencia del pago indebido, dado que se trata del cobro de valores relacionados con el doble pago generado en los casos en que se da el fenómeno de la pensión compartida, lo cual se relaciona, directamente, con el derecho a la seguridad social y, en algunos casos, podría comprometer el mínimo vital del pensionado.
Así las cosas, la definición de aquella situación compete, únicamente, al Juez natural de la controversia. En consonancia con lo anterior, esta Corporación ha resaltado en diversas ocasiones27 la importancia de contar con una normativa que respalde la autoridad de una entidad estatal para requerir el pago de una suma de dinero a un individuo, así como para asegurar el debido proceso en el contexto de los cobros efectuados.
Sobre el particular esta Corporación señaló28: «(…) 7.2.2. El ejercicio de potestades administrativas exige de una norma expresa que las consagre y de un debido proceso administrativo. (…) De conformidad con lo anterior, cuando quiera que una entidad estatal pretenda imponer el pago de una suma de dinero a cargo de un particular, deberá existir en la normatividad la tipificación legal que le permita proceder en tal sentido, so pena de sufrir la sanción judicial por la ilegalidad de su proceder.
En ese orden de ideas y sólo para exponer dos casos paradigmáticos, han sido las normas legales las que han conferido a las entidades estatales la facultad de proceder con el cobro coactivo de las deudas existentes a su favor, entre otras normas, en el artículo 5 de la ley 1066 de 200629; y también ha sido la norma legal, en el caso del artículo 17 de la Ley 27 Con relación al problema jurídico que se plantea en la sentencia de 30 de julio de 2008, en proceso radicado núm. 11001-03-26-000-2004-00003-00(26520), con ponencia del H. Magistrado Saavedra Becerra, se hizo referencia a los excesos en la facultad de autotutela de la administración generados por la extralimitación del ejercicio de la función administrativa por fuera de los límites específicamente establecidos por la ley. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de febrero de 2010, radicación número: 25000-23-26- 000-1996-07474- 01(16816).
C.P. (E): Mauricio Fajardo Gómez, 29 “Artículo 5°. Facultad de cobro coactivo y procedimiento para las entidades públicas. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) 1150 de 200730, la fuente para la atribución a las entidades estatales de la facultad para imponer las multas que hayan sido pactadas contractualmente, como medio de conminación al cumplimiento de las obligaciones del contratista.
“Es bueno advertir que en las normas referidas se atribuye expresamente a las entidades del Estado la competencia para proceder con los cobros referidos, pero también se indica, de manera inequívoca, que hay un debido proceso que debe seguirse frente al particular. Es decir, la facultad unilateral que se viene refiriendo demanda para su ejecución tanto de la consagración legal respectiva como del respeto por los derechos de los particulares y de ello se sigue que deba observarse siempre un procedimiento justo, en el cual quienes reciben la coerción de la Administración puedan presentar los argumentos para la defensa de sus intereses.
El artículo 29 de la Constitución Política indica que: “[E]l debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”, disposición ésta que en lo que al procedimiento administrativo corresponde, encuentra desarrollo específico en el Código Contencioso Administrativo y que ha sido descrito por la Sección Tercera en los siguientes términos (…) Observa la Sala en este punto, que la existencia de un procedimiento previo, enderezado a la expedición de un acto administrativo, se ha entendido tradicionalmente como propia y necesaria para las decisiones que se dirigen a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, es decir, con efectos que recaen sobre intereses o derechos individuales, personales, particulares, de manera directa; y es por ello que aún en el ámbito de la actuación administrativa, resulta aplicable el principio constitucional del debido proceso (art. 29), que implica para las autoridades el deber de obrar en virtud de competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio de la Administración antes de decidir.”31 “De lo anterior resulta diáfano que en todos aquellos casos en los cuales la Administración advierta que ha realizado un pago de lo no debido deberá proceder a la obtención de la declaración judicial correspondiente, previa aportación de las pruebas al proceso respectivo, puesto que la simple aseveración de que tal evento ha ocurrido no encuentra en norma alguna, de índole administrativa o civil, el sustento que le permita expedir un acto mediante el cual pueda ordenar de manera unilateral y con fuerza vinculante el reintegro otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario. 30 “Artículo 17.
Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus obligaciones.
Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido proceso del contratista y procede sólo mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria incluida en el contrato.” 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de mayo de 2009, Radicación No. 27832, Actor: Consuelo Acuña Traslaviña, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) de las sumas de dinero que supuestamente hubiere pagado en exceso» (negrillas y subrayas fuera de texto).
En consecuencia, cuando una entidad estatal busca exigir el pago de una suma de dinero a un particular, es necesario que exista un respaldo legal claro y específico para tal acción. Estos privilegios derivados de la autotutela administrativa deben fundamentarse en la legislación correspondiente. En este sentido, la autotutela se sustenta en la legalidad, como una condición necesaria y obligatoria.
Ante la ausencia de un fundamento normativo es evidente que municipio de Yumbo no tenía la competencia requerida para calcular la deuda y ordenar la devolución de los pagos supuestamente realizados en exceso a la parte demandante. Esta posición ha sido sostenida por esta Subsección en ocasión precedente, específicamente en relación con la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL).
En la sentencia emitida el 28 de septiembre de 2023,32 se examinó la situación de un empleado que, al ser reintegrado al servicio activo, le fue notificada una resolución por parte del director general de CREMIL que exigía la devolución de los montos recibidos en calidad de asignación de retiro durante un período determinado.33 También ha sido aplicada por esta Subsección en sentencia del 20 de febrero de 2025, dentro de un caso similar al que se estudia hoy, en el que la UGPP ordenó el reintegro de mayores valores pagados por concepto de pensión34.
Es imperativo recordar que en el ámbito administrativo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, específicamente, ha señalado que los principios generales que advierten el derecho fundamental al debido proceso se debe aplicar a todas las actuaciones administrativas que lleve a cabo la administración pública con observancia de sus funciones y la ejecución de sus objetivos y fines, de manera tal que se garantice «(i) el acceso a procesos justos y adecuados;
(ii) el principio de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales de los asociados».35 Ante la evidente ilegalidad de los actos administrativos acusados, se encuentra que, la actuación del municipio de Yumbo transgredió el ordenamiento jurídico y 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 28 de septiembre de 2023, radicado 25000-23-42-000-2014-01633-01 (6503-2022). 33 En este contexto, se llegó a la conclusión de que CREMIL carecía de la competencia necesaria para pretender al empleado la restitución de los fondos desembolsados por concepto de asignaciones de retiro.
La argumentación se fundamentó en que «las leyes que previeron [sus] funciones […] la facultaron principalmente para el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro, pensiones y sustituciones, pero no la habilitaron para ordenar el descuento o reintegro de haberes pagados por concepto de dichas prestaciones» y que el Consejo Directivo de la entidad había delegado esta facultad al director general sin contar con la debida autorización legal, apoyándose en una disposición normativa que no otorgaba dicho poder. 34Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 20 de febrero de 2025. Exp. 08001-23- 33-000-2017-01345-01 (2275-2022) C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez 35 Corte Constitucional, Sentencia C-089 de 2011. M.P. Luís Ernesto Vargas Silva. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) comporta un abuso del derecho, al trasladar al administrado unas cargas que no tiene por qué asumir, pues se reitera, la facultad de autotutela es reglada y si no está expresamente consagrada u otorgada por la Constitución o la ley resulta ser arbitraria.
De allí que la Subsección modificará la sentencia para declarar la nulidad de los actos demandados, pero por las razones aquí expuestas y, en consecuencia, ordenará, a título de restablecimiento del derecho, que la parte interesada no tenga que devolver suma alguna por concepto de mesadas pensionales devengadas, hasta tanto la entidad demandada ejerza las acciones legales correspondientes.
De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202136 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. MODIFICAR la sentencia proferida el primero (01) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En su lugar: Segundo. DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones 1101 del 29 de diciembre de 2015 y 310 del 07 de junio de 2016, por medio de las cuales el municipio de Yumbo ordenó reintegrar al Tesoro Público la suma de $55.585.593, a cargo de la señora Esther Julia Bejarano Quijano, pero por los motivos expuestos. Tercero. A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la señora Esther Julia Bejarano Quijano no tiene la obligación de reintegrar la suma de dinero correspondiente a CINCUENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS M/CTE $55.585.593 mcte. 36 Artículo 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-004-2016-01118-01 (0204-2023) por concepto de las mesadas pensionales que percibió, hasta tanto la entidad demandada ejerza las acciones legales correspondientes.
Cuarto. Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente