Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Radicación No: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Demandante: HUMBERTO RODRÍGUEZ ARIAS Demandado: COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL Tema: Se abstiene de imponer sanción por desacato.
INCIDENTE DE DESACATO Decide la Sala el incidente de desacato presentado por la parte actora contra la Presidencia y la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por el presunto incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 19 de enero de 2023, proferido en primera instancia por esta Sección. I.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El señor Humberto Rodríguez Arias, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Comisión Nacional de Disciplina Judicial con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso administrativo, así como los principios constitucionales del mérito y la función administrativa.
Consideró vulneradas dichas garantías con ocasión de la decisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial de negar su solicitud de traslado y por la omisión de la entidad de indicarle las razones que motivaron tal negativa. La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de enero de 2023, resolvió: “SEGUNDO: Declárase la improcedencia de la acción de tutela promovida por el señor Humberto Rodríguez Arias para la protección de los derechos a la igualdad y al debido proceso administrativo, así como de los principios constitucionales al mérito y de la función administrativa, relativos estos, a las pretensiones de anulación del oficio SJ-JAFG-36407 del 15 de noviembre de 2022 y, a que,en su lugar se ordene, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, disponer su traslado laboral, conforme a lo señalado en la parte considerativa de este fallo.
Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERO: Ampárase el derecho fundamental de petición del señor Humberto Rodríguez Arias, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, se ordena a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Presidencia y Secretaría Judicial, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la ejecutoria de la presente providencia, en caso de no haberlo hecho, emita una respuesta de fondo a la solicitud presentada por la accionante el 16 de noviembre de 2022, consecuente a la radicada el 5 de septiembre de 2022, por medio de la cual, solicitó que le hicieran llegar vía electrónica el acto o actos administrativos «… por medio del cual la Comisión Nacional se pronunció respecto al concepto favorable proferido por la Unidad de Carrera…», en atención a su solicitud de traslado” (Resaltado del texto original) En primer lugar, se aclaró que, en términos generales, la acción de tutela es improcedente para cuestionar un acto administrativo cuando el demandante cuenta con otros medios judiciales de defensa.
Así mismo, se advirtió que la solicitud de amparo puede proceder de manera excepcional contra actos de trámite que tengan la potencialidad de definir la situación sustancial dentro de la actuación y que sean abiertamente irrazonables, al punto de amenazar o vulnerar los derechos fundamentales del interesado. En el caso concreto, se concluyó que la acción de tutela era improcedente para solicitar la anulación del Oficio SJ-JAFG-36407 del 15 de noviembre de 2022, a través del cual el secretario Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial le informó sobre la negativa a su solicitud de traslado.
Al respecto, la Sala estableció que a pesar de que el actor no contaba con otro mecanismo judicial para controvertirlo, se trataba de un acto de trámite meramente informativo que no definía la situación especial y sustancial deprecada por el demandante, ni contenía una declaración de la administración que creara, transformara o extinguiera una situación jurídica determinada con efectos jurídicos claros y concretos.
Con todo, esta Sección decidió amparar el derecho fundamental de petición del accionante, ya que desde el 5 de septiembre de 2022 había solicitado su traslado y, hasta la fecha de radicación de la acción de tutela, no contaba con una respuesta concreta a su solicitud y mucho menos con una decisión de fondo sobre el particular. Concretamente, se determinó que no existía certeza de si el secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial había elaborado el acta de la sesión del 2 de noviembre de 2022, en la que la Sala Plena de esa Corporación decidió negar la petición de traslado del actor, hecho que conllevaba a que se prolongara indefinidamente lo solicitado por el actor y éste no pudiera demandar judicialmente el acto administrativo definitivo que resolvía su situación. Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Además, se precisó que el señor Rodríguez radicó una nueva petición el 16 de noviembre 2022 solicitando que se le allegara el acto en el que se negó el traslado, puesto que el Oficio SJ-JAFG-36407 del 15 de noviembre del mismo año no indicaba las razones que llevaron a adoptar tal decisión. En tal sentido la Sala concluyó que las peticiones del 5 de septiembre y 16 de noviembre de 2022 no habían sido atendidas, por lo que ordenó a la Presidencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a su Secretaría Judicial que, en un término de 48 horas, emitiera una respuesta de fondo a las solicitudes en las que el actor pidió que le hicieran llegar el acto administrativo con el que la Corporación resolvió su solicitud de traslado. 2.
Incidente de desacato 2.1. Solicitud Mediante escrito enviado el 27 de enero de 2023 al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación, la parte actora presentó incidente de desacato por el incumplimiento del fallo de tutela del 19 de enero del presente año, proferido en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Como sustento de su petición, la parte actora afirmó que mediante Oficio SJ PCLA 01676 del 25 de enero de 2023, notificado el 26 de enero siguiente, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial pretendió dar cumplimiento al fallo de tutela, pero no otorgó una respuesta de fondo a su solicitud del 16 de noviembre de 2022 ya que se limitó a indicar que su petición de traslado había sido denegada.
Aseguró que dicho oficio desconoce abiertamente la orden de amparo ya que no se allegó ningún acto o actos administrativos suscritos por la Presidencia o por la Sala Plena de esa Corporación, que motiven la decisión aparentemente adoptada en Sala 084 del 2 de noviembre de 2022. Resaltó que la razón por la cual radicó su solicitud en primer lugar fue precisamente porque no conocía las razones por las cuales su petición de traslado fue denegada, hecho que también motivó la interposición de la acción de tutela y que finalmente dio lugar al fallo que concedió el amparo.
Añadió que no se le ha hecho llegar ni el acta de Sala del 2 de noviembre de 2022 ni algún otro instrumento que dé cuenta de la decisión allí tomada, lo que evidencia que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial incurrió en desacato. 2.2. Trámite del incidente Mediante auto del 31 de enero de 2023 se dispuso la apertura formal del incidente de desacato contra la Presidencia y la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De igual forma, se ordenó la notificación de dicha decisión a los incidentados y se les concedió el término de 3 días, con el propósito de que contestaran el escrito incidental y allegaran los documentos que pretendieran hacer valer como pruebas.
Realizadas las respectivas comunicaciones, se dieron las siguientes 3. Intervenciones 3.1. Presidencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial La magistrada Magda Victoria Acosta Walteros, en su condición de vicepresidente de dicha Corporación, se pronunció en los siguientes términos: Adujo que la sentencia de tutela fue acatada en su integridad mediante Oficio No. SJ PCLA 01676 del 25 de enero de 2023, notificado el 26 del mismo mes y año. Refirió que en dicho documento se le indicó al actor: “En cumplimiento de lo ordenado en fallo de tutela de 19 de enero de 2023, emitido dentro del radicado 11001-03-15-000-2022-06346-00 por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, nos permitimos informarle que, su solicitud de traslado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Chocó a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Caldas, fue sometida a consideración de la Sala Plena de esta Corporación, en sesión ordinaria No. 084 de 2 de noviembre de 2022, y luego de un acucioso análisis por parte de los magistrados de esta comisión, se consideró que no se cumplían los requisitos legales para acceder a ello.
En consecuencia, la antelada solicitud de traslado fue denegada.» Aseguró que la anterior era una respuesta de fondo clara, precisa y congruente con lo solicitado por la parte actora, puesto que allí (i) se le puso de presente la negativa a la petición de traslado, (ii) se le informó que el asunto había sido debatido el 2 de noviembre de 2022 y (iii) se le indicó que la Corporación arribó a tal determinación gracias un análisis acucioso en el que se consideró que no cumplía con los requisitos legales para acceder al traslado.
Manifestó que, si lo pretendido por el peticionario es conocer los términos exactos en que aconteció la deliberación de la Sala, las actas de sesión están sujetas a reserva legal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Explicó que la entidad no cuenta con una sala de gobierno que estudie asuntos administrativos como las solicitudes de traslado, por lo que su decisión le corresponde a la sala plena de la corporación, quien a su vez tiene a su cargo la definición de procesos disciplinarios.
Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Resaltó que las decisiones adoptadas en tales procesos tienen reserva legal salvo para los sujetos procesales, por lo que el acta de la sesión en la que se estudien dichos trámites es de carácter reservado.
Precisó que en la fecha en que se estudió la solicitud de traslado del actor también se decidieron procesos disciplinarios, hecho que impedía entregarle una copia del acta. Señaló que, para dar solución a este caso, ofrecía dos alternativas: por un lado, que el secretario judicial transcribiera la parte pertinente del Acta de la Sala Ordinaria No. 084 del 2 de noviembre de 2022 en lo que estrictamente refiere al debate y decisión de la solicitud de traslado o, por otro, que la Sección Quinta ordenara el levantamiento de la reserva y la remisión de una copia íntegra del acta.
Por lo anterior, afirmó estar atenta a lo que resolviera esta Sala de Decisión sobre el particular. 3.2. Secretario Judicial – Comisión Nacional de Disciplina Judicial El señor Emiliano Rivera Bravo, en su calidad de secretario judicial de la entidad, señaló que sus funciones se encuentran contempladas en el artículo 26 del Acuerdo 03 del 25 de enero de 2021, que corresponde al Reglamento Interno de esa Corporación. Manifestó que, de acuerdo con dicha normatividad, carece de poder de decisión frente a las situaciones administrativas de los empleados y/o funcionarios de la jurisdicción disciplinaria, pues se limita a dar fe, acatar y materializar las decisiones adoptadas por la Sala Plena.
Por lo anterior, solicitó inviabilizar el incidente de desacato respecto de su dependencia. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del incidente de desacato promovido por el señor Humberto Rodríguez Arias contra la Presidencia y la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, de conformidad con el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, toda vez que conoció en primera instancia la acción de tutela cuyo cumplimiento se pretende. 2.
Problema Jurídico De conformidad con los antecedentes, corresponde a la Sala determinar si la Presidencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y su Secretaría Jurídica incurrieron en desacato por el presunto incumplimiento de la orden de tutela impartida por la Sección Quinta de esta Corporación en providencia del 19 Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de enero de 2023, que concedió el amparo del derecho fundamental de petición del señor Humberto Rodríguez Arias.
En caso afirmativo, la Sala procederá a observar si el incumplimiento de la orden de tutela obedece al actuar culposo o doloso de los funcionarios vinculados. 3. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato Con el objetivo de evitar que las sentencias de tutela que protejan derechos fundamentales resulten inocuas, el Decreto 2591 de 1991 en los artículos 27 y 52, dotó al juez de tutela de una serie de mecanismos y facultades que le permiten compeler su cumplimiento de parte de la autoridad o particular obligados a implementar las medidas de protección. De allí se derivan poderes de coacción y sanción para lograr el efectivo acatamiento de las decisiones de amparo.
En efecto, el artículo 271 ibíd. establece que en caso de que el juez verifique el incumplimiento del fallo que concede el amparo de derechos fundamentales, está llamado a proceder de la siguiente manera: i) pasadas cuarenta y ocho (48) horas, debe requerir al superior del responsable para que lo haga cumplir y abra el respectivo proceso disciplinario contra aquél; ii) luego de otras cuarenta y ocho (48) horas, debe ordenar abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido de conformidad; y, iii) si agotadas las anteriores actuaciones, no se logra el cumplimiento de la orden judicial, el juez tiene la obligación de adoptar directamente todas las medidas necesarias para el cabal acatamiento de lo ordenado en la sentencia, competencia que conserva hasta que logre el restablecimiento del derecho vulnerado.
Es decir que las anteriores disposiciones imponen al juez de tutela de primera instancia2 el deber de adoptar todas las medidas necesarias tendientes a hacer 1 El artículo dice: “Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. (…) En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” (Subrayado fuera de texto original) 2 La Corte Constitucional en sentencia T-763 de 1998, consideró que el juez de instancia mantiene competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o superadas las causas de la amenaza, como se dice expresamente en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, y se concluye a partir del artículo 36 del mismo Decreto.
Así dijo: “(…) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia.” Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cumplir cabalmente la sentencia que ampare derechos fundamentales, bien sea de primera, segunda instancia, o de revisión. De otra parte, las potestades sancionatorias se encuentran previstas en el artículo 52 ibídem y las ejerce el juez de tutela por medio del incidente de desacato que, si bien apunta igualmente a procurar el cumplimiento de la orden judicial, tiene como finalidad sancionar al funcionario o particular renuente a acatarla.
El referido artículo, a la letra, dice: “ARTICULO 52.-Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse”. Así, no debe confundirse el incumplimiento del fallo y el desacato, pues aunque pueden confluir dentro del mismo trámite procesal, se trata de dos instituciones jurídicas distintas3.
En términos de la Corte Constitucional, sus diferencias son las siguientes: “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991.
La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia; iv) El En el Auto 136A de 2002 la Corte señaló que las razones por las que tal deber del cumplimiento recae en el juez de primera instancia, son: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
Este criterio fue reiterado en sentencia T-458 de 2003: “Como principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad. Como corolario de incumplimiento puede surgir el incidente de desacato.
Pero cumplimiento y desacato son dos instrumentos jurídicos diferentes.” 3 Mediante sentencia T-1113 de 2005 se indicó: “(…) existe una diferencia importante entre las actuaciones encaminadas a lograr el cumplimiento de una decisión y el incidente de desacato, pues si bien este último es una de las maneras más extremas para lograr el cumplimiento de la decisión, no agota la obligación del juez de hacer cumplir la orden.
Adicionalmente, como se mencionará adelante, no en todos los casos la verificación de un incumplimiento supone necesariamente la imposición de una sanción por desacato. Paralelamente al cumplimiento de la orden se puede iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del juez constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de tutela.
Además el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través de trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.” Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público.”4 Entonces, mientras que el cumplimiento del fallo alude a una responsabilidad de tipo objetivo, es decir, procede con la sola constatación de que la orden judicial de amparo no se ha materializado, el desacato apunta a una responsabilidad de tipo subjetivo, esto es, impone analizar el grado de culpabilidad en que haya incurrido el funcionario o particular renuente, y las circunstancias que hayan rodeado su conducta.
De modo que el incidente de desacato es una herramienta de carácter disciplinario con la que cuenta el juez de tutela para imponer sanción de arresto o multa a quien de manera negligente e injustificada incumpla la orden judicial de amparo. Y, dado que el carácter de una de las sanciones que procede por desacato es de tipo corporal (arresto), la parte pasiva del incidente es la persona natural (funcionario o particular) encargada de acatar la decisión, y no la persona jurídica.
Así lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, al señalar que la sanción por desacato no se puede imponer a la entidad sino al servidor público que, vinculado en debida forma al trámite incidental, resulta responsable del incumplimiento del fallo de tutela. Sobre el particular, se ha señalado: “Adicionalmente, si se trata de una sanción no puede imponérsele sino a quien ha sido sujeto en el respectivo proceso, en este caso en el incidente.
De ahí que no sea legítima la expresión “o a quien haga sus veces”, pues bien podría tratarse de persona natural diferente al momento de decidirse o quedar en firme el auto. No se trata en estos casos de la entidad, sino de quien debió, como autoridad, cumplir la orden.”5 Entonces, es evidente que durante el trámite incidental debe garantizarse en su mayor expresión el derecho al debido proceso y a la defensa de la persona natural contra quien se dirige el incidente.
Para tal efecto, el juez de primera instancia que conozca debe actuar de la siguiente manera: 1) identificar el funcionario o particular en quien recayó la orden u órdenes judiciales que se alegan desacatadas, es decir, al que se le impuso la obligación de cumplirlas; 2) darle traslado al incidentado para que presente sus argumentos de defensa; 3) si es necesario, practicar las pruebas que considere conducentes, pertinentes y útiles para emitir decisión; 4) resolver el incidente, para lo cual debe valorar: primero, si la orden judicial fue desacatada y, segundo, si la persona obligada a cumplirla actuó con negligencia u omisión injustificada, para en caso afirmativo, imponer la respectiva sanción; y 5) siempre que haya sancionado, enviar el incidente al superior para que se surta el grado jurisdiccional de consulta.
De ahí que, para efectos de determinar la responsabilidad que implica la 4 Corte Constitucional, sentencia T-744 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, exp. T- 730244. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. M.P Álvaro González Murcia, rad. 2000-90021-01(AC-9514). Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 declaración de desacato, sea necesario establecer, como primera medida, el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega.
De llegarse a demostrar que la orden no fue observada dentro del plazo previsto, lo correcto es que después de adelantar el trámite dirigido a procurar el cumplimiento del fallo, el incidente de desacato se dirija contra el funcionario obligado a atender la sentencia de amparo. Así, para verificar la responsabilidad subjetiva del “incumplido”, en consonancia con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, ha sido criterio reiterado de esta Corporación6 que éste debe estar debidamente identificado, pues es sabido que mediante el trámite incidental “no se persigue a un cargo, sino a la persona que lo ostenta”. 4.
Caso concreto De acuerdo con lo expuesto en el sub lite, se tiene que la orden presuntamente incumplida es la contenida en el fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 19 de enero de 2023, que dispuso: “(…) se ordena a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Presidencia y Secretaría Judicial, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la ejecutoria de la presente providencia, en caso de no haberlo hecho, emita una respuesta de fondo a la solicitud presentada por la accionante el 16 de noviembre de 2022, consecuente a la radicada el 5 de septiembre de 2022, por medio de la cual, solicitó que le hicieran llegar vía electrónica el acto o actos administrativos «… por medio del cual la Comisión Nacional se pronunció respecto al concepto favorable proferido por la Unidad de Carrera…», en atención a su solicitud de traslado” (Resaltado del texto original) Lo primero que resulta necesario precisar es que a través del incidente de desacato el juez constitucional busca principalmente obtener el cumplimiento de una orden de tutela cuando el funcionario o particular es renuente a materializar el amparo solicitado de manera injustificada, lo que alude a una responsabilidad de tipo objetivo, es decir, que resulta con la sola comprobación de que la disposición judicial no se ha producido.7 No obstante, cabe aclarar que el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, dado que es necesario que se pruebe la negligencia o el dolo de la persona encargada de acatar el mismo (responsabilidad de tipo subjetiva).8 Es de anotar que tanto la presidente como el secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial fueron debidamente vinculados al presente 6 Entre otras, ver auto del 15 de agosto de 2012 proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, exp. 2012-00410-01. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 14 de julio de 2016, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001-03-15-000-2016- 00367-01. 8 Corte Constitucional, sentencia T-271 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, expediente T- 4464608.
Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 trámite mediante auto del 31 de enero del año en curso, el cual dispuso la apertura formal del incidente de desacato, por lo que es dable colegir que el mismo se adelantó con plenas garantías de sus derechos al debido proceso y de defensa.
Ahora bien, de acuerdo con el material probatorio obrante en el plenario, esta Corporación evidencia que mediante Oficio No. SJ PCLA 01676 del 25 de enero de 2023, notificado el 26 del mismo mes y año, la entidad demandada afirmó dar respuesta a las peticiones presentadas por el accionante el 5 de septiembre y 16 de noviembre de 2022, en cumplimiento de lo dispuesto en el fallo de tutela.
En ese sentido, resulta necesario verificar el contenido de las solicitudes del actor en relación con la respuesta brindada por parte de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con el objeto de determinar si la misma satisface el requerimiento efectuado por el accionante. Al respecto, se advierte que el accionante se desempeña como magistrado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Chocó y, mediante solicitud radicada el 5 de septiembre de 2022 ante la Unidad de Administración de Carrera Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, pidió ser trasladado al cargo de magistrado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Caldas.
El 18 de octubre siguiente, la referida unidad emitió concepto favorable de traslado mediante el Oficio CJO22-4463, documento que fue remitido al secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial con Oficio CJO22-4529 del 20 de octubre del mismo año. No obstante, a través de Oficio SJ-JAFG-36407 del 15 de noviembre de 2022, la Secretaría Judicial de la referida Corporación le indicó al accionante: “Respetado señor magistrado: Por medio de la presente me permito comunicarle, que en sesión de sala No 084 realizada el día 02 de noviembre de 2022, en punto 5.1. de proposiciones y varios, se trató el oficio No. CJ022-4529 proveniente de la Unidad de Administración de Carrera Judicial, mediante el cual emitió concepto favorable de traslado del doctor HUMBERTO RODRÍGUEZ ARIAS, Magistrado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Choco (sic), a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Caldas, el cual fue informado y estudiado en Sala; con decisión de no acceder al traslado solicitado.
Lo anterior para los fines pertinentes.” Inconforme con la respuesta recibida, el señor Rodríguez Arias radicó un memorial el 16 de noviembre de 2022 en el que solicitó lo siguiente: “Con toda atención, le agradezco hacerme llegar, por medio electrónico, el acto – o actos – administrativo por medio del cual la Comisión Nacional se pronunció respecto al concepto favorable proferido por la Unidad de Carrera, en atención a mi solicitud de traslado al cargo antedicho”.
Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Debido a que esta última petición no fue atendida, el actor interpuso acción de tutela con el fin de que se anulara el Oficio SJ-JAFG-36407 del 15 de noviembre de 2022 y, en su lugar, se dispusiera su traslado al cargo de magistrado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Caldas.
Esta Sección, a través de fallo del 19 de enero de 2023, declaró la improcedencia de la acción en relación con la solicitud de anulación del mencionado oficio, pero amparó el derecho fundamental de petición del accionante comoquiera que desde el 5 de septiembre había solicitado su traslado y, hasta ese entonces, no contaba con una respuesta concreta ni mucho menos con una decisión de fondo sobre el particular.
Para llegar a tal conclusión, se determinó que no existía certeza de si el secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial había elaborado el acta de la sesión del 2 de noviembre de 2022, en la que la Sala Plena de esa Corporación decidió negar la petición de traslado del actor, hecho que conllevaba a que se prolongara indefinidamente lo solicitado por el actor y éste no pudiera demandar judicialmente el acto administrativo definitivo que resolvía su situación. Además, se resaltó que la petición del 16 de noviembre 2022 tenía por objeto que se le allegara el acto en el que se negó el traslado, puesto que el Oficio SJ- JAFG-36407 del 15 de noviembre del mismo año no indicaba las razones que llevaron a adoptar tal decisión. Por lo anterior, se otorgó un término de 48 horas para que la Presidencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y su Secretaría Judicial emitieran una respuesta de fondo a las solicitudes en las que el actor pidió que le hicieran llegar el acto administrativo con el que la Corporación resolvió su solicitud de traslado.
Ahora bien, a través de Oficio No. SJ PCLA 01676 del 25 de enero de 2023, notificado al accionante el 26 del mismo mes y año, la entidad demandada pretendió cumplir la orden de amparo en los siguientes términos: “En cumplimiento de lo ordenado en fallo de tutela de 19 de enero de 2023, emitido dentro del radicado 11001-03-15-000-2022-06346-00 por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Dr. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO, nos permitimos informarle que, su solicitud de traslado de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Chocó a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Caldas, fue sometida a consideración de la Sala Plena de esta Corporación, en sesión ordinaria No. 084 de 2 de noviembre de 2022, y luego de un acucioso análisis por parte de los magistrados de esta comisión, se consideró que no se cumplían los requisitos legales para acceder a ello.
En consecuencia, la antelada solicitud de traslado fue denegada.» Sin embargo, el señor Rodríguez Arias radicó el incidente de desacato de la Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 referencia al considerar que la anterior no era una respuesta de fondo a su solicitud del 16 de noviembre, ya que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial nuevamente se limitó a indicarle que su petición de traslado había sido negada, sin allegar ningún acto administrativo en el que constaran de forma clara y concreta las razones que motivaron tal decisión. Precisado lo anterior, la Sala considera que, en efecto, la respuesta otorgada por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no cumple lo dispuesto por esta Sección en el fallo del 19 de enero de 2023.
Según se estableció, el hecho que motivó la interposición de la acción de tutela en primer lugar fue precisamente que el actor no conocía las razones por las cuales había sido negada su solicitud de traslado. Tal desconocimiento, de acuerdo con lo establecido en el fallo de tutela, conlleva a que el trámite iniciado por el actor se prolongue de forma indefinida al no existir un acto administrativo definitivo que resuelva de fondo su situación laboral de traslado.
Lo anterior, en la medida en que hasta el momento solo ha recibido (en dos ocasiones) una comunicación en la que la entidad demandada se limita a informarle que su petición de traslado fue denegada, sin exponer los motivos que llevaron a la Sala Plena a adoptar tal decisión, máxime cuando el actor afirmó que (i) el cargo había sido creado en el 2022, (ii) solo podía ser proveído mediante traslado y (iii) él era el único postulante.
Así las cosas, es evidente que la respuesta otorgada por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial a través del Oficio SJ PCLA 01676 del 25 de enero de 2023 no satisface los lineamientos expuestos en el fallo de tutela para dar por cumplida la orden de amparo. Con todo, no se vislumbra en este punto un actuar doloso o culposo que haga imperioso el sancionar por desacato a la presidente o al secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
De acuerdo con el informe rendido por la vicepresidente de dicha Corporación, no es posible otorgar una copia del Acta de la Sala Ordinaria No. 084 del 2 de noviembre de 2022 en la que se decidió negar su solicitud de traslado, porque se trata de un documento de carácter reservado en los términos del artículo 57 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, al contener discusiones sobre procesos disciplinarios.
El artículo en cuestión es del siguiente tenor:
ARTÍCULO 57. PUBLICIDAD Y RESERVA DE LAS ACTAS. Son de acceso público las actas de las sesiones de la Sala Plena y de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales y de las corporaciones citadas en el inciso anterior, y los documentos otorgados por los funcionarios de la Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Rama Judicial en los cuales consten actuaciones y decisiones de carácter administrativo.
También son de acceso público las actas de las sesiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, de las Salas y Secciones del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos y de las Salas de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial en las cuales consten los debates, actuaciones y decisiones judiciales adoptadas para propugnar por la integridad del orden jurídico, para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo de carácter general y para la protección de los derechos e intereses colectivos frente a la omisión o acción de las autoridades públicas.
Las actas de las sesiones de las Salas y Secciones de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la Comisión de Investigación y Acusaciones de la Cámara de Representantes, de las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales y de los Tribunales en las cuales consten actuaciones y decisiones judiciales o disciplinarias de carácter individual, de grupo o colectivos, son reservadas excepto para los sujetos procesales, sin perjuicio de las atribuciones de las autoridades competentes.
Son de acceso público las decisiones que se adopten.” (Se resalta) En este caso, según lo manifestado por la vicepresidente de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en la sesión en la que se llevó a cabo la deliberación de la solicitud de traslado del actor y el correspondiente concepto favorable emitido por la Unidad de Administración de Carrera Judicial, se discutieron procesos disciplinarios cuyas decisiones son de carácter reservado salvo para los sujetos procesales.
Por tal razón, la entidad considera que existe una prohibición legal para emitir o publicar una copia del acta de dicha sesión, so pena de vulnerar los derechos de quienes intervenían en los procesos disciplinarios estudiados por la sala plena de esa Corporación. En vista de ello, la Sala no encuentra que el incumplimiento actual de la orden de amparo obedezca a un actuar doloso o gravemente culposo que haga procedente la imposición de una sanción por desacato a los funcionarios vinculados.
Lo anterior, debido a que la negativa de la entidad a entregar copia del Acta de la Sala Ordinaria No. 084 del 2 de noviembre de 2022 se encuentra justificada en el carácter reservado que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia le otorgó a este tipo de documento al contener decisiones de tipo disciplinario. A pesar de lo anterior, esta circunstancia no puede constituirse en un impedimento para lograr la satisfacción del derecho fundamental de petición que ya fue amparado por esta Sección el 19 de enero de 2023, a través del fallo en Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 el que justamente se pretendía garantizar que el señor Rodríguez Arias tuviera acceso al acto o actos en los que se resolvió de forma concreta su situación. En efecto, aunque exista una disposición legal que le otorgue el carácter de reservado a las decisiones de contenido disciplinario, esta restricción no puede trasladarse a todas aquellas que tienen una naturaleza distinta, como lo son las relacionadas con las solicitudes de traslado de los funcionarios.
Además, el hecho de que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no cuente con una sala de gobierno que resuelva de forma independiente las situaciones administrativas, no puede convertirse en un impedimento para que los peticionarios conozcan de forma efectiva los actos que resuelven sus requerimientos. Por lo tanto, aunque la Sala se abstendrá de imponerle sanción por desacato a la presidente y al secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en tanto no se probó el elemento subjetivo para tal efecto, les ordenará que, en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, notifiquen en debida forma al tutelante el acto en el que se resolvió concretamente su solicitud de traslado, e indiquen de forma clara las razones que llevaron a la Sala Plena de dicha Corporación a negar la petición presentada el 5 de septiembre de 2022, reiterada el 16 de noviembre del mismo año. Se advierte que, en caso de persistir el incumplimiento por parte de la autoridad accionada frente a la emisión de tal documento, el señor Humberto Rodríguez Arias podrá acudir a un nuevo incidente de desacato para lograr el efectivo acatamiento de la orden de amparo y, si es del caso, sancionar la conducta de los funcionarios renuentes a obedecer el fallo de tutela.
En mérito de lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE:
PRIMERO: ABSTIÉNESE de imponer sanción por desacato a la presidente y al secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por lo considerado en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: ORDÉNASE a la presidente y al secretario judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial que, en el término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, procedan a notificar en debida forma al tutelante el acto en el que se resolvió concretamente su solicitud de traslado, e indiquen de forma clara las razones que llevaron a la Sala Plena de dicha Corporación a negar la petición presentada el 5 de septiembre de 2022, reiterada el 16 de noviembre del mismo año. Demandante: Humberto Rodríguez Arias Demandado: Comisión Nacional de Disciplina Judicial Rad: 11001-03-15-000-2022-06346-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 TERCERO: Por Secretaría, notifíquese a las partes por el medio más eficaz y expedito.
CUARTO: Cumplido lo anterior, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Aclara voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”