CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: E.S.E. SOR TERESA ADELE Accionado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FLORENCIA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo en el que se negó levantamiento de medida cautelar de embargo. Defectos fáctico, decisión sin motivación, violación directa de la Constitución, sustantivo y procedimental. Incumplimiento del requisito de la subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la entidad demandante, por conducto de su representante legal, contra la sentencia de 22 de julio de 2026 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 9 de julio de 2026, la entidad demandante pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y de acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: “PRIMERA.
TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la destinación exclusiva de recursos de seguridad social y al acceso a la administración de justicia de la E.S.E. SOR TERESA ADELE y de la población usuaria de sus servicios, vulnerados por las providencias atacadas. SEGUNDA. DECLARAR LA NULIDAD del Auto No. AI. 50-4-2026 del 28 de abril de 2026, por medio del cual el Juzgado Cuarto Administrativo (sic) de negó el levantamiento de la medida cautelar.
TERCERA. ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, en aplicación del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la admisión de la presente tutela, levante de manera inmediata y provisional el embargo sobre la cuenta bancaria de la E.S.E. SOR TERESA ADELE en el Banco AV Villas, por contener recursos de destinación específica para la implementación del sistema de Atención Primaria en Salud, cuya inmovilización configura violación directa del artículo 49 de la Constitución y del artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, con perjuicio irremediable sobre la población beneficiaria.
CUARTA. ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que levante la medida cautelar sobre las cuentas No. 24138444183 y 24138445078 del Banco Caja Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Social, y sobre la cuenta No. 847-787542-22 del Banco Bancolombia, por contener recursos del Presupuesto General de la Nación con destinación específica para infraestructura sanitaria, protegidos por el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, mientras no se acredite en el proceso la insuficiencia de los recursos de libre destinación de la ESE para cubrir la obligación ejecutada, conforme a la exigencia de la Sentencia T-053 de 2022.
QUINTA: ORDENAR al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia que, en el marco del proceso ejecutivo, delimite y precise la medida cautelar a los recursos de libre destinación de la E.S.E. SOR TERESA ADELE, con exclusión expresa de todas las cuentas que contengan recursos del PGN o del SGSSS con destinación específica para salud, dando aplicación al parágrafo del artículo 594 del CGP, al artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 y al artículo 40 de la Ley 1815 de 2016, conforme al estándar de especificidad fijado por el Consejo de Estado en el Auto exp. 4105-2021 de 23 de marzo de 2023.
SEXTA. En caso de que el Honorable Tribunal considere que el recurso de apelación en trámite es medio de defensa suficiente respecto de las cuentas del Banco Caja Social, se solicita amparo transitorio sobre el embargo de la cuenta en Banco AV Villas, por configurar perjuicio irremediable sobre la prestación del servicio de salud en primer nivel de atención, mientras se resuelven los medios ordinarios pendientes”. 2.
Hechos La entidad accionante relató que los señores Benito Chilatra Cocoma, Margarita Peña Sogamoso, Darwin Javier Chilatra Peña, Reldine Chilatra Peña, Diego Chilatra Peña, Karol Lizeth Chilatra Peña, Jainover Chilatra Peña, Benito Chilatra Peña y Franlly Yecenia Chilatra presentaron demanda ejecutiva contra la E.S.E. Sor Teresa Adele, con la pretensión de que se diera cumplimiento al fallo de 17 de noviembre de 2022, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Caquetá, en el marco de un proceso de reparación directa, condenó a la mencionada E.S.E. por la falla en el servicio de salud a un menor de edad.
Afirmó que la parte ejecutante, junto con la demanda, solicitó una medida cautelar de embargo respecto de diferentes cuentas bancarias pertenecientes a la E.S.E. Sor Teresa Adele. Sostuvo que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia en auto de 11 de diciembre de 2025, libró mandamiento de pago. Igualmente, en providencia de la misma fecha decretó el embargo y retención de dineros de libre destinación de los que sea titular o beneficiaria la accionante, por un límite de $900.000.000, además que advirtió que “la medida SÍ procede contra cuentas inembargables, dada la configuración de un (sic) de los supuestos que exceptúan el principio de inembargabilidad de las mismas, en relación a los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la nación o de las entidades territoriales”, medida que se materializó frente a unas cuentas en el Banco Caja Social.
Indicó que solicitó el levantamiento de la medida cautelar respecto a unas cuentas (Banco Caja Social), en tanto contienen recursos de destinación específica para obras de infraestructura de salud, además que no provienen del Sistema General de Participaciones. Señaló que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia en proveído de 28 de abril de 2026, negó la solicitud de levantamiento de la medida cautelar frente a unas cuentas pertenecientes al Banco Caja Social, porque dicha entidad bancaria informó que en esas cuentas se administran recursos del Sistema General de Participaciones, regalías y recursos de destinación específica.
Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Finalmente, manifestó que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación, respecto del cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia en proveído de 16 de julio de 2026, lo concedió ante el Tribunal Administrativo del Caquetá. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora afirmó que la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedencia, pues i) el asunto goza de relevancia constitucional, en tanto el debate está relacionado con la afectación de recursos públicos destinados exclusivamente a la financiación del servicio público esencial de salud, ii) interpuso el recurso de apelación contra la decisión que negó el levantamiento de la medida cautelar y que demuestra que la solicitud de amparo no se presenta como un mecanismo paralelo, sino con el fin de conjurar un perjuicio irremediable, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del auto de 28 de abril de 2026, iv) se identificaron los hechos generadores de la vulneración y, finalmente, v) no se reprocha una providencia proferida en otra tutela.
Luego, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, por indebida valoración de la Resolución núm. 00001541 de 28 de agosto de 2024 y el Oficio núm. 202423201524351 de 30 de agosto de 2024, ambos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social, que clasifican los recursos de manera inequívoca como provenientes del presupuesto de gastos de funcionamiento del Ministerio de Salud, denominado como rubro "Apoyo a Programas de Desarrollo de la Salud Ley 100 de 1993", con destinación exclusiva a cien proyectos viabilizados de infraestructura sanitaria.
Resaltó que “la naturaleza jurídica de los recursos públicos no se determina por la denominación que un funcionario operativo utilice en una comunicación interna bancaria de marcación de cuentas: se determina por el acto administrativo que les da origen y establece su régimen jurídico. En el régimen de la hacienda pública colombiana, el título jurídico del recurso es el acto de apropiación y asignación presupuestal —en este caso, la Resolución No. 1541 de 2024—, no las comunicaciones de implementación administrativa que se generan con posterioridad al giro.
Un oficio interno de marcación no tiene la virtud de modificar el régimen jurídico establecido por el acto administrativo ministerial. Al invertir esta jerarquía probatoria y documental, el despacho incurrió en un error de apreciación probatoria ostensible que vicia de manera determinante la motivación de la providencia”. Agregó que se omitió la valoración del contrato núm. 816 de 2025 para la adecuación del puesto de salud Maguaré, el contrato núm. 967 de 2025 relacionado con trabajos acondicionamiento del puesto de salud Lusitania, los certificados de disponibilidad presupuestal núm. 907 y 910 de 16 de junio de 2025 y los registros presupuestales, documentos presupuestales oficiales que acreditan que los recursos estaban comprometidos en contratos perfeccionados y en ejecución, y que su inmovilización no producía un efecto abstracto, sino la paralización material y jurídica de obligaciones contractuales estatales ya válidamente constituidas.
De otro lado, alegó la configuración de la causal especial denominada decisión sin motivación, al considerar que el auto de 28 de abril de 2026 presentó ausencia de motivación en dos aspectos que son estructurales y determinantes para la resolución de la solicitud de levantamiento de la medida cautelar, específicamente lo referente a la verificación del presupuesto insuficiente de recursos de libre destinación y la omisión del estudio de la naturaleza jurídica específica de cada cuenta embargada.
Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Por otra parte, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto por violación directa de la Constitución, en tanto se desconocieron los artículos 2, 48 y 49 de la Carta Política.
Luego, afirmó que el Juzgado incurrió en defecto sustantivo, toda vez que inaplicó el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015, relacionado con la inembargabilidad de los recursos que financian la salud. Agregó que en la providencia objetada se “aplicó la excepción de sentencias judiciales: (i) prescindiendo del tercer requisito concurrente exigido por la T-053 de 2022 —la constatación de insuficiencia de recursos de libre destinación—;
(ii) sin verificar la correspondencia entre la fuente de la obligación ejecutada y la destinación de los recursos embargados, que el Consejo de Estado exige como condición de procedencia; y (iii) trasladando un régimen de excepción construido sobre recursos del SGP a recursos del PGN con destinación específica a programas de salud, que tienen una protección constitucional más exigente.
Cualquiera de esas tres infracciones es, por sí sola, suficiente para configurar el defecto sustantivo; su concurrencia lo torna indiscutible”. Por último, manifestó que en la providencia objetada se incurrió en defecto procedimental, pues se inobservó el parágrafo del artículo 594 de la Ley 1564 de 2012, en el que se dispuso un procedimiento especial cuando se ordena el embargo de bienes que son inembargables, además de que se inaplicó el artículo 40 de la Ley 1815 de 2016, norma que “impone obligaciones concretas cuyo desconocimiento configura el defecto procedimental; y segundo, porque habría sido el camino que el ordenamiento jurídico habilitaba para que el propio sistema corrigiera la afectación de recursos inembargables, sin necesidad de llegar a la vía tutelar”. 4.
Oposición Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia La titular del despacho informó que la decisión objetada cumple con la argumentación requerida y no incurrió en los defectos fáctico, sustantivo o procedimental. Además, señaló que contra la decisión que negó la solicitud de levantamiento de medida cautelar la entidad accionante interpuso recurso de apelación, el cual se concedió en auto de 16 de julio de 2026 que, una vez quede en firme, será remitido al superior funcional. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá en sentencia de 22 de julio de 2026, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, toda vez que la E.S.E. Sor Teresa Adele interpuso recurso de apelación contra el auto de 28 de abril de 2026, el cual todavía no ha sido remitido al superior, con el fin de que resuelva los planteamientos allí formulados.
Afirmó que los fundamentos que se plantean en la acción de tutela son el objeto del recurso de apelación que interpuso en el proceso ejecutivo. Mencionó que no se demostró la existencia de una afectación que reúna las características de gravedad, urgencia, inminencia e impostergabilidad exigidas en la jurisprudencia constitucional y que se pueda catalogar como perjuicio irremediable.
Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Afirmó que, si bien la demandante alegó el desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia, el debido proceso e igualdad, esa posible afectación no cumple tampoco con el presupuesto de la relevancia constitucional, pues el debate versa sobre un asunto meramente legal, por cuanto, del análisis de la providencia objetada, evidenció que el criterio interpretativo del juez tiene como fundamento el precedente jurisprudencial emanado por el Consejo de Estado en torno al saneamiento del proceso respecto de la adecuación de la demanda.
Además, que se evidencia la intención de reabrir el debate a la manera de una instancia adicional. Aseguró que no se cumple con el requisito de la subsidiariedad, pues a la fecha el proceso ejecutivo se encuentra en curso, toda vez que no ha sido emitida la sentencia de primera instancia frente a la cual las partes puedan interponer los respectivos recursos en sede judicial, es decir, no existen decisiones en firme que pongan fin al proceso ordinario adelantado por el actor.
Por último, mencionó que en la demanda de tutela no se identifica un planteamiento que ostente la relevancia constitucional que exceda el debate ordinario sometido al conocimiento del juez natural del asunto. 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, con sustento en los argumentos que a continuación se exponen.
Afirmó que el congelamiento de los recursos realizados en virtud del artículo 594 del Código General del Proceso, conlleva que la E.S.E. Sor Teresa Adele no pueda disponer de ellos para pagar los contratos de adecuación de los puestos de salud ya suscritos, ni para ejecutar los programas de atención primaria en salud financiados con esos dineros.
Agregó que el congelamiento cumple su forma, sin embargo, inmoviliza recursos de destinación específica cuyo destino contractual ya está comprometido y cuya función es la prestación del servicio de salud. Sostuvo que “la tutela no se propone aquí sustituir la apelación ni resolver anticipadamente el fondo de la controversia sobre la inembargabilidad.
Se propone, exclusivamente, evitar la consolidación de un perjuicio irremediable mientras la apelación se resuelve, mediante el desbloqueo provisional de los recursos de salud. Esa es la función propia del amparo transitorio: proteger el derecho de manera inmediata sin desplazar la competencia del juez natural, que conservará plena potestad para decidir la apelación”.
Indicó que se presentó un hecho nuevo y es lo relacionado con el embargo a unas cuentas del Banco AV Villas, lo cual fue posterior a la interposición del recurso de apelación y que no quedó comprendido en el mencionado recurso. Resaltó que la medida objeto de tutela tiene un impacto que trasciende el interés individual de la entidad accionante, pues afecta directamente a la población residente en las zonas rurales atendidas en los puestos de salud de Maguaré con 20559 habitantes, Lusitania con 27976 habitantes y San José de Risaralda con 345 habitantes.
Señaló que la decisión impugnada desconoce el principio de continuidad en la prestación del servicio público esencial de salud y genera una amenaza grave, cierta e inminente para miles de habitantes de las zonas rurales de Maguaré, Lusitania, San José de Risaralda, El Doncello, Puerto Rico y Cartagena del Chairá, quienes Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dependen de los servicios de atención primaria prestados por dichos puestos de salud.
Para terminar, manifestó que el perjuicio es inminente, en tanto “la afectación a la prestación del servicio se presenta diariamente mientras permanezcan embargadas las cuentas; es grave, porque compromete la atención en salud de la población de tres municipios y pone en riesgo la vida, la integridad y la salud de los usuarios; es urgente, porque las necesidades asistenciales no admiten espera y deben atenderse de manera permanente; y exige medidas impostergables, pues cualquier decisión tardía perdería eficacia frente a un daño que continúa produciéndose con el paso del tiempo”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si se debe revocar la sentencia de 22 de julio de 2026 de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de la subsidiariedad y relevancia constitucional y, en caso afirmativo y que cumpla con los demás requisitos generales de procedencia, si la autoridad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y de acceso a la administración de justicia de la parte actora y si se configuraron los defectos alegados. 3.
El requisito de la subsidiariedad en la acción de tutela cuando se cuestionan providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o si, por el contrario, existen otros mecanismos jurídicos que permitan satisfacer los derechos fundamentales del actor.
En relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular del requisito de la subsidiariedad, en la sentencia T-016 de 2022 1, la Corte Constitucional recordó que este mecanismo no puede ser utilizado de manera alternativa, adicional o complementaria a los procesos ordinarios o especiales, por cuanto no es prima facie “el instrumento judicial adecuado para solicitar la protección de los derechos que sean lesionados en un proceso judicial, “pues el ordenamiento jurídico ha diseñado para este efecto la estructura de órganos de la rama judicial, estableciendo un modelo jerárquico cuyo movimiento se activa a partir de la utilización de una serie de mecanismos judiciales que buscan garantizar la corrección de las providencias judiciales” 2.
Con base en ese marco de referencia, la jurisprudencia constitucional ha precisado tres eventos en los que es improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, a saber: i) el asunto está en trámite; ii) el actor no ha agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios para oponerse al proceso judicial; y, iii) la persona recurre al recurso de amparo constitucional para revivir etapas procesales en donde dejó de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico3.
En relación con el primer supuesto, ha indicado que “si el proceso judicial que el accionante pretende cuestionar está en curso, en principio, la intervención del juez constitucional está vedada, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver asuntos que deben analizarse al interior del trámite ordinario.
En definitiva, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no ha solicitado el amparo de dichas garantías dentro del proceso 4. Respecto del segundo ha precisado que “si el proceso judicial ya ha concluido y el ciudadano desea controvertir la decisión correspondiente, está en la obligación de acudir de manera preferente a los mecanismos ordinarios y extraordinarios para ello.
Esta exigencia asegura que la acción de tutela no se torne en una instancia adicional en el trámite procesal, ni en un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el Legislador” 5. Finalmente, en lo que atañe con el tercer supuesto ha destacado que dado el carácter exceptivo de la acción de tutela “resulta improcedente cuando el actor pretende revivir etapas procesales que por negligencia, descuido o distracción, se encuentran debidamente resueltos”.
En definitiva, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en 1 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 2 Sentencia SU-026 de 2012, M.P Humberto Antonio Sierra Porto. 3 A este respecto, ver las sentencias T-396 de 2014, M.P Jorge Iván Palacio Palacio; SU-115 de 2018, M.P Carlos Bernal Pulido; T-016 de 2019, M.P Cristina Pardo Schlesinger, entre otras. 4 Sentencia C-543 de 1992, M.P José Gregorio Hernández Galindo. 5 Sentencia T-417 de 2010, M.P María Victoria Calle Correa.
Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 punto del cumplimiento del requisito de la subsidiariedad se torna más exigente, cuando no se han agotado los mecanismos de defensa judicial ordinarios y extraordinarios previstos en el ordenamiento jurídico, exigencia que “asegura que el recurso de amparo no sea utilizado como una instancia más dentro del trámite jurisdiccional, como un mecanismo que reemplace los demás diseñados por el legislador o, como un instrumento para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos ordinarios” 6. 4.
Estudio y solución del caso concreto La parte actora sostiene que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud y de acceso a la administración de justicia, al supuestamente incurrir en los defectos fáctico, decisión sin motivación, violación directa de la Constitución, sustantivo y procedimental, al negar la solicitud de levantamiento de una medida de embargo que se impuso sobre unas cuentas pertenecientes a la E.S.E. Sor Teresa Adele y que no le permite cumplir con las obligaciones contractuales ni con la prestación del servicio de salud.
La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá en sentencia de 22 de julio de 2026, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir con los requisitos de la subsidiariedad y el de la relevancia constitucional. El accionante impugnó la anterior decisión, para lo cual solicitó la revocatoria y que se accediera a las pretensiones, pues el congelamiento de los recursos en razón a la medida cautelar ha imposibilitado a la entidad al cumplimiento de sus obligaciones contractuales como la prestación del servicio de salud.
Descendiendo al caso concreto, la Sala confirmará la sentencia impugnada, toda vez que la acción de tutela no cumple con el requisito de la subsidiariedad, lo que resulta suficiente para considerar improcedente la solicitud de amparo. En efecto, como se indicó en las consideraciones jurídicas de esta decisión, uno de los supuestos de improcedencia de la acción de tutela se configura en aquellos casos en los que el interesado acuda a su ejercicio cuando se encuentre un mecanismo judicial en trámite, salvo que demuestre la configuración o existencia de un perjuicio irremediable, evento en el que resultaría procedente el análisis como mecanismo transitorio.
Precisado lo anterior, la Sala observa que la solicitud de amparo constitucional promovida por la demandante es improcedente, en tanto para el momento en que se presentó -9 de julio de 2026-, se encontraba en curso el proceso ejecutivo, y contra el auto de 28 de abril de 2026, por medio del cual la autoridad judicial accionada negó la solicitud de levantamiento de la medida cautelar radicada por la entidad accionante, la E.S.E. Sor Teresa Adele interpuso recurso de apelación el 5 de mayo de 2026.
En efecto, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Florencia en proveído de 16 de julio de 2026 concedió el recurso de apelación presentado por la E.S.E. Sor Teresa Adele en el efecto devolutivo ante el Tribunal Administrativo del Caquetá. 6 Ver T-016 de 2022, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Igualmente, verificado el Sistema para la Gestión Judicial Samai 7 -índices 00262 y 00265-, se pudo constatar que dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 18001-33-31-002-2012-00194-00, las últimas actuaciones adelantadas relacionadas con la solicitud de levantamiento de la medida cautelar corresponden al auto de 16 de julio de 2026 y la notificación de este, sin que se evidencie la remisión del expediente al Tribunal, es decir que se encuentra en curso.
Dicho en otros términos, la acción de tutela se promovió de manera paralela al recurso de apelación que se interpuso en el curso del proceso ejecutivo sin que se evidencie una decisión que ponga fin a dicho trámite, lo que permite concluir que se desatendió el carácter residual y subsidiario de este mecanismo de protección constitucional de derechos fundamentales.
Es decir, que en este caso concreto la verificación del requisito objetivo de subsidiariedad contra las providencias objetadas se debe realizar con los elementos fácticos existentes para la presentación de la solicitud de amparo. Para ese momento -9 de julio de 2026-, lo cierto es que todavía no se ha dictado una decisión que resuelva el recurso de apelación contra el proveído de 28 de abril de 2026 por parte del superior funcional de la autoridad judicial accionada.
Valga recordar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, con sustento en el artículo 86 de la Constitución Política, ha señalado que la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite, toda vez que se cuenta con la posibilidad de agotar los medios de defensa judicial previstos en el ordenamiento.
En la sentencia T-103 de 2014, dicha Corporación sostuvo que el requisito de subsidiariedad cuando se atacan decisiones judiciales se puede presentar en dos escenarios i) cuando el proceso ha concluido, o ii) cuando se encuentra en curso, escenario en el que “la intervención del juez constitucional está vedada en principio, toda vez que la acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo o paralelo para resolver problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del trámite ordinario” 8.
Precisado lo anterior, la Sala observa que la acción de tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad para el momento en el que fue interpuesta, en tanto se presentó paralelamente al proceso ejecutivo en el que no se ha resuelto el recurso de apelación contra la providencia que negó la solicitud de levantamiento de la medida cautelar, lo que desconoció su carácter residual y subsidiario, por lo que no podía erigirse de manera simultánea a los medios previstos en el ordenamiento jurídico.
Es decir, por regla general no se puede acudir a ella cuando el interesado ha acudido a otro medio de defensa judicial ante el juez natural, salvo que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable. De conformidad con la jurisprudencia constitucional 9, “si bien por regla general la tutela es improcedente para cuestionar decisiones judiciales cuando el trámite procesal se encuentra en curso o cuando no se han agotado todos los medios de defensa judicial definidos por el legislador, lo cierto es que en aquellos casos en los cuales el actor logre demostrar que el amparo lo intenta para evitar la consumación de un perjuicio irremediable o que tales medios de defensa no son idóneos ni eficaces para superar la amenaza a los derechos fundamentales, es posible habilitar excepcionalmente la procedencia de la acción de tutela, realizando el juez constitucional una evaluación fáctica del asunto puesto a su consideración”.
En el asunto bajo estudio, la Sala observa que la entidad demandante, si bien invocó la configuración de un perjuicio irremediable, lo cierto es que no demostró la 7https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=180013331002201200194001800133. 8 Sentencia de 2 de marzo de 2023, exp. 2023-00138-00, M.P. Wilson Ramos Girón. 9 Corte Constitucional, sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 18001-23-33-000-2026-00070-01 Accionante: ESE Sor Teresa Adele Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 existencia de este que habilite su procedencia como mecanismo transitorio, el cual tampoco se infiere, pues se limitó a señalar que ocurrió un hecho nuevo, en razón a que el banco AV Villas también congeló unas cuentas en las que se encontraban depositados recursos de la accionante.
Sin embargo, dicha situación no constituye un hecho nuevo pues el actuar de la entidad financiera se enmarca en el cumplimiento de la medida cautelar que se dictó en el proceso ejecutivo y que pretende su levantamiento. Adicionalmente, con el escrito de impugnación allegó unos documentos relacionados con adecuaciones menores de infraestructura - certificaciones en las que consta que las obras fueron entregadas a satisfacción en el año 2025-, es decir, no están relacionadas con el suministro de insumos u otro aspecto que afecte directamente la prestación del servicio de salud a la población mediante los diferentes puestos de salud de la E.S.E. Sor Teresa Adele, como lo alegó en los escritos de tutela e impugnación. Así las cosas, se insiste que, al quedar demostrada la inobservancia del requisito de la subsidiariedad, resulta suficiente para declarar la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, se abstiene de seguir con la verificación de los demás requisitos generales de procedencia. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia impugnada, en el entendido de que se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 22 de julio de 2026 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Caquetá, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.