08001233300020230047801 — Consejo de Estado

Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandado: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga (Atlántico), periodo 2024-2027 Tema: Inhabilidad por celebración y gestión de contratos, numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 1° de agosto del 2024, dictada por Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Jairo Eduardo Echavarría Altamar1 solicitó que se anulara la elección de Diana Carolina Peña Higgins, como concejal de Sabanalarga (Atlántico), período 2024 - 2027, porque, en su criterio, está incursa en la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 por celebrar un contrato con la Gobernación del Atlántico y por gestionar un negocio jurídico con ISA Intercolombia SA ESP. 2.

Fundamentos fácticos, normativos y concepto de la violación 2. La parte actora mencionó que, la demandada está inhabilitada, pues el 29 de marzo de 2023, suscribió el contrato de prestación de servicios y apoyo a la gestión Nro. 202301277 con la Gobernación del Atlántico2, el cual, el 29 de septiembre de la misma anualidad, fue prorrogado por tres meses, estando, en ambos eventos, dentro del periodo prohibitivo. 3.

Manifestó que, se ejecutaron actividades en el municipio de Sabanalarga (Atlántico), tales como la «atención a víctimas residentes en esa municipalidad e incluidas 1 Si bien presentó la demanda en nombre propio, lo cierto es que al momento de allegar el escrito de subsanación lo hizo mediante apoderado judicial, a quien se le reconoció personería al momento de admitir el medio de control. 2 «Para brindar acompañamiento en la ejecución e implementación de la política pública de prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral de víctimas en los centros regionales de atención a víctimas del Departamento del Atlántico».

Al respecto, indicó que, según los informes de ejecución, la demandada realizó «apoyo y acompañamiento jurídico en las jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, llevadas a cabo en los municipios del Departamento»3. (Sic) (Subrayado del texto de la demanda) 5. De igual forma, adujo que, en el informe de ejecución suscrito por Diana Carolina Peña Higgins, con relación al periodo comprendido entre el 29 de junio al 28 de julio de 2023, se indicó que «reali[zó] 23 asesorías presenciales.

(en Sabanalarga) (…)» e incluyó el listado de personas atendidas en aquella oportunidad. 6. Del mismo modo, describió las actividades desplegadas por la demandada, de conformidad con los informes de ejecución de los periodos comprendidos entre el 29 de julio al 28 de septiembre de 2023, destacando que, en esos meses, realizó «apoyo y acompañamiento jurídico en las jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, llevadas a cabo en los municipios del Departamento». 7.

Señaló que, a excepción de una de las personas mencionadas en los cuadros de los informes de ejecución, les fueron impartidas asesorías por parte de la demandada, las que se encuentran registradas en el Sisbén del municipio de Sabanalarga (Atlántico), es decir que, a juicio del actor, residen allí y «son usuarias de los servicios de oferta estatal que se realiza o materializa en dicho municipio para la población más pobre y vulnerable». 8.

Así pues, según la cláusula vigésima cuarta del contrato el lugar de ejecución es el «Departamento del Atlántico» (sic); por tanto, para el actor, es dable concluir que el desempeño de las actividades también comprende el municipio de Sabanalarga, lugar donde fue electa, como concejal. 9. Por otro lado, afirmó que Diana Carolina Peña Higgins, como presidenta de la Junta de Acción Comunal del corregimiento de Isabel López, del municipio de Sabanalarga, celebró el 25 de abril de 2023 un contrato de donación con Isa Intercolombia SA ESP, con apoyo del PNUD4, para recibir «multiplicidad de instrumentos musicales y accesorios para la práctica del arte musical». 10.

Al respecto, sostuvo que ISA Intercolombia SA ESP es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, pues se trata de una empresa de servicios públicos mixta, organizada como una sociedad por acciones regida por las Leyes 142 y 143 de 1994, es decir, con un componente accionario mayoritariamente estatal. 11.

En tal sentido, adujo que la demandada intervino, dentro del periodo inhabilitante, de manera directa en la gestión de ese negocio jurídico, el cual terminó con la entrega de los elementos objeto de la donación, el 12 y 25 de abril de 2023, como se evidencia de 3 Señaló que tales actividades se desarrollaron en los periodos comprendidos entre 29 de marzo al 28 de julio de 2023. 4 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Por su parte, adujo que este contrato, por ser de donación, es de carácter consensual y no requiere ritualidades específicas o solemnes, pues con las actas de recibo se prueba la configuración y perfeccionamiento de la relación jurídica surgida entre la empresa de energía y la junta de acción comunal. Sin embargo, aclaró que así dicha relación negocial no se denomine como «donación», podría entenderse como «un verdadero contrato o negocio jurídico conocidos como “atípicos” o “innominados”», los cuales, son verdaderas operaciones jurídicas que surten efectos y consecuencias de diversa naturaleza. 13.

Así pues, concluyó que la demandada obtuvo ventajas y favorecimientos que vulneran la igualdad de las elecciones populares, lo cual afectó también la moralidad pública como principio fundante y constitutivo del Estado social de derecho, pues, aunque esta gestión generó beneficio frente a terceros, también terminó en un provecho personal y directo en su aspiración política. 3.

Trámite inicial 14. En auto de 18 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, admitió la demanda y ordenó las respectivas notificaciones. 4. Contestaciones 4.1. Diana Carolina Peña Higgins (demandada) 15. Mediante apoderado judicial5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones, para lo cual indicó que, no existe sustento jurídico ni probatorio que acredite que se encuentra incursa en causal de inhabilidad alguna. 16.

Al respecto, manifestó que, con relación a la inhabilidad por celebración de contratos, aunque celebró un negocio jurídico con el departamento del Atlántico, lo cierto es que en el «capítulo particular» se estableció como el lugar de ejecución la «Dirección CALLE 40#45-46, Ubicación: COLOMBIA, Atlántico, Barranquilla», por tanto, al no desarrollarse la actividad contractual en el municipio de Sabanalarga, donde fue electa, no puede establecerse la configuración de la causal de nulidad alegada. 17.

Informó que el objeto contractual siempre se circunscribió a la «prestación de servicios de apoyo a la gestión para brindar acompañamiento en la ejecución e implementación de la política pública de prevención, protección, atención, asistencia y reparación integral de víctimas en los centros regionales de atención a víctimas del departamento del Atlántico»; por lo cual, la prestación del servicio solo se dio en «i) Centro Regional de Barranquilla – Corregimiento Juan Mina, vía 11 # 8a -25; y ii) Centro Regional de Soledad – Calle 18 # 51- 69 barrio Las Ferias.

Ubicación geográfica y territorial que nada tiene que ver con el municipio de Sabanalarga». 5 Orlando Lineros Velasco. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.

En tal razón, concluyó que no puede establecerse la configuración de la inhabilidad endilgada, puesto que el contrato no se ejecutó en el municipio donde fue electa, a saber, Sabanalarga (Atlántico), pues todas las actividades desplegadas fueron en la ciudad de Barranquilla. 19. Así pues, manifestó que en ninguno de los informes de ejecución se indicó que las actividades hubieran sido desplegadas en el municipio de Sabanalarga (Atlántico).

Además, en dichos documentos, existen pruebas fotográficas que evidencian el desarrollo de labores en el centro regional donde se ejecutaron las funciones del contrato. 20. Por otra parte, con relación a la inhabilidad por haber intervenido en la gestión de negocios con ISA Intercolombia SA ESP, por la presunta configuración de un contrato de donación, manifestó que, aunque existió un acuerdo de participación de terceros entre esa empresa y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, suscrito con el propósito de mejoramiento de las condiciones de vida de la población y proyectos de beneficio comunitario, afirmó que no participó en el. 21.

Para lo cual, indicó que, en su condición de presidente de la junta de acción comunal del corregimiento de Isabel López, no suscribió ningún tipo de acuerdo ni intervino en la celebración de contrato con ISA Intercolombia SA ESP, razón por la que no existe ninguna relación jurídica o negocial con dicha entidad. 22. En tal sentido, las manifestaciones realizadas por el actor carecen de veracidad y solo pretenden inducir en error al juez, pues no existe prueba alguna que permita concluir que se configuró el elemento objetivo de la causal de inhabilidad. 23.

Al respecto, indicó que no hay certeza de que el «acta de cierre del proyecto de beneficio comunitario conexiones para el desarrollo», tomado mediante captura de pantalla, corresponda a la red social de Facebook oficial de la junta de acción comunal de Isabel López, por tanto, no es posible ser valorado como mensaje de datos, tal y como lo establece el artículo 247 del CGP, pues «no mantuvo el formato en que fue generado, enviado o recibido, o en algún formato que reproduzca con exactitud». 24.

Además, afirmó que, en su condición de presidente de la junta de acción comunal, no recibió instrumentos musicales ni los respectivos accesorios. 25. Finalmente, formuló las excepciones de «ausencia de la causal invocada de nulidad electoral que establece el numeral 5° del artículo 275 del C.P.A.C.A., frente a la causal del artículo 40 de la Ley 617 de 2000», «inexistencia de circunstancias fácticas, jurídicas y probatorias para la configuración de la causal de nulidad electoral», «ausencia de material probatorio.

Atore non probante, reus absolvitur» y «excepción innominada», con fundamento en lo antes expuesto. 26. La Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) por medio de representante, indicó que presta un rol en el proceso de escrutinio únicamente de apoyo técnico y logístico, actuando como secretaria de las comisiones escrutadoras, sin injerencia en la decisión de fondo.

En tal sentido, solicitó la excluya como parte responsable en el proceso electoral, pues no tiene competencia para modificar o anular actos declaratorios de elección ni para intervenir en el proceso de escrutinio más allá de sus funciones técnicas. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

El Consejo Nacional Electoral (CNE) argumentó que no tiene responsabilidad en el presente proceso, ya que no participó en la inscripción de la candidatura de la demandada ni fue informado sobre ninguna posible inhabilidad. Por tanto, solicitó ser desvinculado de la demanda, puesto que no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la revocatoria de dicha inscripción antes de las elecciones. 5.

Trámite posterior 28. En auto proferido el 14 de marzo del 2024, el magistrado conductor citó a audiencia inicial6, la cual se llevó a cabo el 3 de abril de la misma anualidad y en la que se decretaron las pruebas aportadas con la demanda y la contestación, y las requeridas por Diana Carolina Peña Higgins. Además, se fijó el litigio en los siguientes términos: Si hay lugar o no a declarar la nulidad del acto que declaró la elección de Diana Carolina Peña Higgins como concejal del Municipio de Sabanalarga (acta de escrutinio municipal E- 26 de 7 de noviembre de 2023), con fundamento en los cargos expuestos en el concepto de la violación de la demanda, esto es, por haber desatendido la demanda, el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, el cual se modificó por el artículo 40 de la Ley 617 del 2000.

Lo anterior por haber celebrado la señora Diana Carolina Peña Higgins, según el cargo, contrato con la Gobernación del Atlántico dentro del periodo de inhabilidad previsto por el legislador y por gestionar negocio jurídico con ISA INTERCOLOMBIA S.A. E.S.P., mientras la señora Diana Peña ejerció la labor de presidenta de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento de Isabel López, en el Municipio de Sabanalarga.

(Sic) 6. Alegatos de conclusión en primera instancia 29. Jairo Eduardo Echeverría Altamar (demandante) reiteró, los argumentos de la demanda y precisó que, de conformidad con la cláusula quinta del contrato, además de las obligaciones de la contratista también debía cumplir con las contenidas en la ley y las normas que modifiquen, reemplacen o sustituyan, y las específicas de la propuesta, junto con aquellas contenidas en los estudios previos de la contratación. 30.

En tal sentido, de la propuesta que presentó la contratista, parte de los documentos precontractuales obrantes en la plataforma SECOP, se puede evidenciar dentro de sus actividades las siguientes: «BRINDAR ASESORÍA JURÍDICA PERSONALIZADA REQUERIDA POR LAS VÍCTIMAS QUE ACUDEN A LOS CENTROS REGIONALES Y/O PUNTOS DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO O QUE LA SOLICITAN A TRAVÉS DE LOS CANALES OFICIALES DE COMUNICACIÓN DE ATENCIÓN AL USUARIO DISPUESOTS EN LAS DISTINTAS PLATAFORMAS». «APOYO Y ACOMPAÑAMIENTO JURÍDICO EN LAS JORNADAS DESCENTRALIZADAS DE SERVICIOS DE ATENCIÓN AL CIUDADANO, LLEVADAS A CABO EN LOS MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO».

(Subrayado del escrito de alegatos). 31. En consecuencia, dentro del organigrama de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), se encuentra que la población usuaria puede recibir atención presencial, en el departamento del Atlántico, en «dos (2) CENTROS 6 Y se negó la solicitud de nulidad propuesta por la parte demandante.

Estos últimos funcionan donde no hay CENTROS REGIONALES DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS. En ese esquema de atención presencial aparece el PAV SABANALARGA, ubicado en la Calle 22 a # 16 b - 103 barrio centro de Sabanalarga». 32. Por tanto, con base en tales apreciaciones y en los informes de ejecución presentados por la demandada, se encuentra acreditado que también ejecutó actividades en el municipio donde fue electa y, en consecuencia, están demostrados los elementos configurativos de las inhabilidades endilgadas. 33.

Diana Carolina Peña Higgins (demandada) reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y sostuvo que, de acuerdo con la certificación emitida por la Gobernación del Atlántico, requerida por el tribunal, el lugar de ejecución del contrato y específicamente los servicios prestados se desarrollaron en los dos centros regionales de atención a las víctimas, ubicados en el corregimiento de Juan Mina del distrito de Barranquilla y el municipio de Soledad, por tanto, no se configura el elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos. 34.

Con relación al cargo de nulidad por intervenir en la gestión de negocios con ISA Intercolombia SA ESP, adujo que el coordinador del equipo socio ambiental de proyectos de la Dirección Ambiental y Social de la entidad, en respuesta al requerimiento realizado por el tribunal, manifestó que «no se ha suscrito contrato alguno con la señora, DIANA CAROLINA PEÑA HIGGINS, ni con ningún miembro de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento de Isabel López durante la ejecución del Programa de beneficio comunitario, considerando, como se mencionó anteriormente, que el proyecto fue ejecutado a través de los aliados PNUD y la Fundación Barco.

Así mismo tampoco se ha establecido relación laboral alguna durante la etapa constructiva del proyecto asociada a alguna actividad del proyecto con algún miembro de dicha comunidad» (sic). 35. De igual forma, puso de presente la respuesta de la jefe de proyectos conexiones para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, aportado con la contestación de la demanda, según la cual «durante la fase de implementación, el proceso de adquisición de instrumentos musicales, herramientas y demás elementos identificados en el proyecto, se realizó a través de procesos administrativos propios del PNUD (compras menores), proceso de adquisición realizado directamente con proveedores propios de la región, las dotaciones fueron entregadas bajo el acompañamiento del comité de control social del Proyecto de Beneficio Comunitario PBC y el comité de padres de familia de la banda musical» (sic). 36.

En tal sentido, con base en tales pruebas, concluyó que no existió ningún vínculo contractual con la junta de acción comunal del corregimiento de Isabel López y la demandada, por lo que tampoco se acreditó la presunta gestión o celebración de negocios con la empresa ISA Intercolombia SA ESP. 37. La RNEC reiteró los argumentos expuestos y solicitó nuevamente su desvinculación. 38.

El CNE guardó silencio. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Concepto del Ministerio Público 39.

El procurador delegado luego de hacer un recuento normativo y jurisprudencial de la causal de inhabilidad por intervenir en la gestión de negocios y celebración de contratos, manifestó que, en el presente caso, no se encuentran acreditados los elementos estructuradores de la inhabilidad, puesto que: i) Aunque la demandada celebró contrato con la Gobernación del Atlántico dentro del año anterior a las elecciones, no se probó que este se hubiera ejecutado en el municipio de Sabanalarga, donde fue elegida.

El contrato y su prórroga establecen que la ejecución de las actividades debía realizarse en Barranquilla y Soledad, no en Sabanalarga. Adujo que la parte demandante no aportó pruebas suficientes para demostrar que la demandada realizó actividades contractuales presenciales o virtuales en Sabanalarga, por lo que no se configura la inhabilidad. ii) Con relación a la gestión de negocios que la demandada supuestamente realizó con ISA Intercolombia SA ESP para entregar instrumentos musicales y enseres a la comunidad de junta de acción comunal de Isabel López, concluyó que no se suscribió ningún contrato entre la demandada y la empresa.

Además, del documento suscrito por el coordinador del Equipo Socio Ambiental Proyectos de ISA Intercolombia SA ESP confirma que no existió relación contractual ni entrega directa de bienes a la demandada o a la Junta de Acción Comunal que ella presidía. Además, las pruebas aportadas por el demandante (fotografías y pantallazos de redes sociales) no son suficientes ni permiten establecer con certeza que estos hechos se hayan materializado. 8.

Sentencia de primera instancia 40. Previo a abordar el estudio de fondo de la controversia, el 1° de agosto de 2024 el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, declaró probadas la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formuladas por la RNEC y el CNE, para lo cual indicó que no tenían competencia en la revisión de causales subjetivas de nulidad electoral o en los requisitos legales de la candidata. 41.

Ahora bien, el a quo, al estudiar el problema jurídico suscitado, decidió negar las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, sostuvo que no fue posible establecer que la demandada hubiera suscrito negocio jurídico alguno con la empresa de servicios públicos domiciliarios, situación que impidió concluir que se encontrara inhabilitada para aspirar al Concejo Municipal de Sabanalarga, pues, los instrumentos entregados por dicha empresa no se hicieron en el marco de una actividad contractual con la junta de acción comunal a cargo de la ahora accionada. 42.

Al respecto, precisó que estos bienes fueron donados en desarrollo de un programa social con las comunidades, sin que de ello se pueda establecer un beneficio patrimonial o extrapatrimonial que permita determinar que Diana Carolina Peña Higgins estuviera inmersa en la causal de inhabilidad endilgada. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

Por otra parte, con relación al contrato estatal suscrito entre la implicada y el departamento del Atlántico, aunque fue celebrado dentro del periodo inhabilitante, no se configura la causal de inhabilidad dado que no se estableció el elemento territorial o geográfico de esta. 44. En tal sentido, el a quo concluyó que el negocio jurídico tuvo como lugar de ejecución los centros de atención a las víctimas del conflicto armado ubicados en el corregimiento de Juan Mina, del distrito de Barranquilla y el municipio de Soledad, tal y como lo acreditan las certificaciones aportadas por la gobernación del Atlántico, pues en ellas se precisó que la demandada cumplió sus obligaciones contractuales, específicamente en dichas locaciones. 45.

En consecuencia, al no establecerse la configuración de los cargos de nulidad propuestos, negó las pretensiones de la demanda. 8. Recurso de apelación 46. El demandante7 manifestó que el tribunal no abordó adecuadamente la interpretación del contrato, específicamente las cláusulas sobre el lugar de ejecución (cláusula vigésima cuarta) y las obligaciones del contratista (cláusula quinta), que mencionan las actividades que debía desarrollar en el departamento del Atlántico; situación que, adujo, se encuentra acreditada en los informes de ejecución presentados por la demandada, puesto que prestó atención a la población de Sabanalarga en el punto municipal de atención a víctimas de esa entidad territorial. 47.

Indicó que el tribunal no hizo manifestación alguna respecto de la naturaleza jurídica del contrato de donación, frente a la gestión de negocio y su configuración, correspondiente a la relación jurídica de la demandada con ISA Intercolombia SA ESP, pues, únicamente, manifestó, con base en el documento allegado por la empresa y en el que se adujo que la accionada no celebró contrato alguno, obviando, por parte del juzgador de instancia, que con la labor «ad honorem» de ella, obtuvo un beneficio electoral en la época previa a la contienda política. 48.

Precisó que, aunque no exista un documento denominado textualmente como «CONTRATO DE DONACIÓN», lo cierto es que, la encartada sí realizó gestiones prohibidas. 49. En efecto, el apelante argumenta que Diana Carolina Peña Higgins, en su calidad de presidenta de la Junta de Acción Comunal del corregimiento Isabel López, gestionó un contrato de donación con la empresa estatal ISA Intercolombia SA ESP dentro del año anterior a las elecciones, lo cual, incluyó la entrega de instrumentos musicales y enseres a la comunidad, lo que, según el apelante, constituye inhabilidad por la gestión de negocios con entidad estatal. 50.

Para concluir, el recurrente critica que el tribunal no le dio valor probatorio a los informes presentados por la concejal, que contienen información sobre la atención a 7 Mediante apoderado judicial, abogado Jorge Luis Oñoro Pájaro. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co población en el punto de atención a víctimas de Sabanalarga, ni a las pruebas documentales sobre la gestión de negocios y el contrato con ISA Intercolombia SA ESP.

Esta relación de actividades se realizó dentro del periodo de inhabilidad, según el apelante, y deberían haber sido considerados como confesiones. 9. Trámite en segunda instancia 51. El 20 de septiembre del 20248, se admitió la apelación y se ordenaron los respectivos traslados de ley. 10. Alegatos de conclusión en segunda instancia 52.

La demandada9 se opuso al recurso formulado, para lo cual concluyó que debe confirmarse la decisión y reiteró los argumentos expuestos durante el curso del proceso. 53. El demandante10, insistió en las razones presentadas, haciendo énfasis en que el contrato con la Gobernación del Atlántico sí fue ejecutado, parcialmente, en el municipio de Sabanalarga (Atlántico), configurando todos los elementos estructuradores de la inhabilidad; e igualmente, reiteró que la demandada, como presidente de la junta de acción comunal del corregimiento Isabel López perteneciente al municipio donde fue electa, gestionó y celebró un contrato con Isa Intercolombia SA ESP. 11.

Concepto del Ministerio Público 54. La procuradora delegada, realizó un análisis detallado de las causales de inhabilidad formuladas, para lo cual indicó: 55. Con relación a la gestión de negocios con la empresa ISA Intercolombia SA ESP manifestó que para que se configure dicha causal de nulidad es necesaria la demostración de diligencia dirigidas a obtener un beneficio propio o de terceros a través de la entidad pública contratante.

Sin embargo, de las pruebas, concluyó que no hubo contrato ni gestión alguna entre Diana Carolina Peña Higgins y la empresa de energía, pues los bienes entregados provinieron de un programa social suscrito con la ONU y la Fundación Barco, y no de una gestión contractual o precontractual por parte de la accionada. 56. Respecto de la relacionada con la celebración de contratos, concluyó que, aunque se encuentran acreditados los elementos temporal, material y subjetivo, no se configuró el territorial, puesto que las actividades derivadas del contrato se ejecutaron en Barranquilla y Soledad, y no en Sabanalarga, lugar donde resultó electa concejal la demandada. 57.

Precisó que, no basta con que el contrato tenga un alcance territorial amplio, como se dispuso en la presente controversia (departamento del Atlántico), sino que lo esencial es probar que las actividades relacionadas con el contrato se ejecutaron en el municipio específico donde la persona fue electa, es decir, Sabanalarga, lo cual no fue demostrado. 8 Índice 7 Samai. 9 Índice 11 Samai. 10 Índice 13 Samai.

En consecuencia, solicitó confirmar la decisión de primera instancia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 59. De conformidad con los artículos 150, 152 numeral 7.a11 de la Ley 1437 de 2011, así como también el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, esta corporación es competente para conocer en segunda instancia, dado que se trata de la apelación interpuesta contra la providencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, y es la Sección Quinta, en este caso, quien debe resolver el asunto, porque se demandó la elección de Diana Carolina Peña Higgins como concejal del municipio de Sabanalarga (Atlántico), periodo 2024-2027 (art. 13 del Reglamento). 2.

Problema jurídico 60. A partir de los fundamentos de la apelación expuestos, se deberá determinar si se revoca, modifica o confirma la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, en cuanto negó las pretensiones de la demanda contra el acto de elección de Diana Carolina Higgins, como concejal del municipio de Sabanalarga (Atlántico) periodo 2024-2027. 61.

Para solucionar la anterior cuestión, la Sala verificará únicamente si se configura el elemento territorial12, estructural de la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000; es decir, si la demandada celebró «(…) contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito». 62.

Lo anterior, en virtud a que respecto de los otros elementos constitutivos de la causal de inhabilidad existe consenso entre las partes, pues, actualmente, solo se debate si el negocio jurídico, celebrado entre la demandada y la Gobernación del Atlántico, debía ejecutarse en el municipio donde fue electa. 11Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7.a. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración (…)». (Subrayado fuera del texto original) 12 Lo anterior, debido a que los reproches del demandado se circunscriben únicamente respecto de este elemento y no formuló reproche alguno con relación al material, temporal o modal.

Por tanto, esta Sala no hará pronunciamiento alguno al respecto. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.

Además, también deberá establecerse si la demandada gestionó y celebró un contrato de «donación» o «innominado» con la empresa estatal ISA Itercolombia SA ESP, dentro del año anterior a las elecciones, pues a juicio del actor, Diana Carolina Higgins, como presidente de la junta de acción comunal del corregimiento de Isabel López, parte del municipio donde fue electa, gestionó la entrega de instrumentos musicales y enseres a la comunidad, lo que conllevaría la configuración de la inhabilidad endilgada. 64.

Con el propósito de dar solución a los cuestionamientos antes planteados, la Sala abordará la segunda instancia desde los siguientes tópicos: i) alcances de la inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994; ii) de la inhabilidad por celebración de contratos, iii) de la inhabilidad por intervención en la gestión de negocios con entidades públicas, y iv) el caso concreto. 3.

Alcances de las inhabilidades contenidas en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 65. Según el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 199413 «[q]uien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito», quedarán inhabilitados para inscribirse como candidatos o ser concejales municipal o distrital, en el respectivo municipio. 66.

Debe precisarse que para que se configure dicha causal de inhabilidad, la norma dispuso un margen temporal, el cual corresponde al año inmediatamente anterior a la fecha de elección. 67. Esta Sección14 ha concluido, frente al objeto de la causal de la inhabilidad, que: La teleología de esta inhabilidad es preventiva y proteccionista de la igualdad de los aspirantes a las justas electorales, bajo el propósito de precaver vicios en la relación del candidato con las entidades públicas que implique la indebida utilización de esa condición de candidato en las actividades que adelante ante aquellas y, evitar, vicios de mayor trascendencia, como es que el candidato utilice sus vínculos y relaciones con las entidades públicas en beneficio de sus intenciones electorales o que el electorado asocie, deduzca o concluya que verlo en tratativas con las entidades públicas le aventaja y con ello acreditarse ante los electores para obtener los votos.

(Énfasis del texto original) 68. Con relación al objeto preventivo de estas inhabilidades la Sección precisó: 13 «No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito». 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sentencia 3 de agosto de 2015, radicado 11001-03-28-000-2014-00051-00.

Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [L]a fuente de las causales de inhabilidad en estudio es preventiva y proteccionista de la igualdad de los aspirantes a las justas electorales, bajo el propósito de precaver vicios en la relación del candidato con las entidades públicas que implique la indebida utilización de esa condición de candidato en las actividades que adelante ante aquellas y, evitar, vicios de mayor trascendencia, como es que el candidato utilice sus vínculos y relaciones con las entidades públicas en beneficio de sus intenciones electorales o que el electorado asocie, deduzca o concluya que verlo en tratativas con las entidades públicas le aventaja y con ello acreditarse ante los electores para obtener los votos. 15 69.

En cuanto a la celebración de contratos y la gestión ante entidades públicas debe advertirse que, aunque tengan identidad de propósito, y que, por regla general, cuando se habla de gestión estas apunten a la celebración de contratos, se debe precisar que son causales de inhabilidad autónomas e independientes, referidas a conductas que ocurren en diferentes momentos y se manifiestan de formas distintas.16 70.

Si bien en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 existen tres escenarios inhabilitantes, para la presente controversia el estudio se centrará en dos de ellos, a saber, la celebración de contratos con entidades públicas y la intervención en la gestión con entidades estatales. 4. Inhabilidad por la celebración de contratos con entidades públicas 71.

Frente a este concepto inhabilitante, vale la pena resaltar que la jurisprudencia de esta Sección17 ha indicado que la celebración de contratos requiere para su estructuración los siguientes elementos configurativos: CELEBRACIÓN DE CONTRATOS Elementos Ingrediente normativo Material La celebración de contratos ante entidades públicas Temporal Que dicha conducta prohibida se realice dentro del año anterior a la elección Espacial Que el contrato deba cumplirse o ejecutarse en la circunscripción en la cual debe efectuarse la elección Modal o de propósito Que el contrato comporte un beneficio propio o para terceros.

En este aspecto, es importante poner de presente que la Sección ha concluido que los beneficios extrapatrimoniales también pueden dar lugar a la materialización de la inhabilidad18. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Rocío Araújo Oñate sentencia de 27 de septiembre de 2018, Rad. 11001-03-28-000-2018-00015-00. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia de 18 de noviembre de 2021, radicado 41001-23-33-000-2019-00555-01. 17 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil, sentencia de 18 de mayo de 2023, radicado 11001-03-28-000-2022-00157-00; MP. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 26 de mayo de 2022, radicado 11001-03-28-000-2022-00058-00;

Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 1 de diciembre de 2022, radicado 11001-03-28-000-2022-00058-00. 18 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de agosto de 2004, Rad 3944-3957; y, sentencia del 27 de noviembre de 2008. Rad. 68001231500020070066901. MP Filemón Jiménez Ochoa. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.

De igual forma, se ha indicado que la inhabilidad «se configura con la celebración efectiva del respectivo contrato estatal dentro del lapso contemplado por la norma, independiente del momento de su ejecución o liquidación».19 73. Ahora bien, conforme a la jurisprudencia, no es suficiente con que se pruebe el elemento temporal, material y territorial de la inhabilidad, sino que además es necesario que se acredite que la suscripción del contrato estatal aportó beneficios patrimoniales o extra patrimoniales al candidato o a terceros20 y, además, sobre la concurrencia de dichos requisitos, esta Sección reiteró en providencia del 2 de junio de 202221 que los supuestos enunciados son concurrentes, de modo que si falta alguno de ellos no se configura la inhabilidad. 74.

Esta Sala ha concluido que no podrá ser elegido «quien haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas. Es decir, uno de los elementos centrales de la inhabilidad es lo relativo al contrato, pues solo la celebración de ese negocio jurídico configurará el verbo rector de la conducta proscrita por el legislador»22. 75.

Esta Sección ha precisado respecto del análisis de la presente causal inhabilitante que: [E]l análisis de la norma objeto de estudio debe realizarse única y exclusivamente desde la óptica de la finalidad de la inhabilidad. Lo anterior, porque cuando se alegan aquellas inhabilidades que tienen que ver con la celebración o gestión de contratos, el juez electoral no las analiza desde la perspectiva contractual o del medio de control de controversias contractuales, sino desde la finalidad con la que el legislador estableció esa restricción como limitación al derecho a elegir y ser elegido.

En consecuencia, el estudio de las etapas precontractual, contractual o pos contractual que se relacionan con los supuestos de hecho consagrados en la norma objeto de estudio debe abordarse desde el propósito del proceso electoral y no desde las teorías propias del contrato, habida cuenta que una cosa es examinar un contrato estatal en relación o frente a la inhabilidad y otra muy distinta estudiarlo desde la perspectiva contractual; v.gr. en el medio de control previsto en el artículo 141 del CPACA.

(Énfasis del texto original) 76. Así pues, con base en los precedentes jurisprudenciales citados en precedencia, se abordará el estudio de la causal inhabilitante contenida en el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y definir si la demandada incurrió en ella. 5. Intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas 19 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 13001-23-33- 000-2018-00417-01. Providencia del 30 de mayo de 2019. M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 20Consejo de Estado, Sección quinta, Sentencia del 3 de agosto de 2015, radicación 11001032800020140005100. CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Ver entre otras las providencias de esta Sección radicados 11001-03-28-000-2022-00074-00, 50001-23- 33-000-2020-00013-01; 11001-03-28-000-2018-00080-00. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.

Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 30 de mayo de 2019, radicado 13001-23-33-000-2018-00417-01. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77.

Respecto de la inhabilidad por intervención en la gestión de negocios ante entidades públicas, la jurisprudencia ha identificado cuatro (4) presupuestos para su configuración23: (i) Elemento temporal, consistente en que dicha conducta prohibida se realice dentro del año anterior a la elección. (ii) Elemento geográfico, que dirige la atención al lugar donde se gestionaron los negocios lo cual debe coincidir con el municipio o distrito o departamento de la elección respectiva.

(iii) Elemento material u objetivo, referido a las actuaciones concretas y comprobadas del demandado ante la entidad pública para lograr un fin patrimonial o extra patrimonial, independientemente de su éxito. (iv) Elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que motiva las gestiones adelantadas. 78. En particular, respecto del elemento material u objetivo, la intervención en la gestión de negocios se ha relacionado con una conducta personal y activa del futuro candidato ante una entidad pública con la que aspira a celebrar un negocio jurídico u obtener una respuesta favorable frente a un interés patrimonial o extrapatrimonial. 79.

Ahora bien, no toda diligencia que se adelante con una autoridad pública configura la causal, pues debe tratarse de una conducta útil, trascendente y potencialmente efectiva, para cuya valoración también interesa el móvil, causa o aspecto modal24. De ahí que las actuaciones que se atribuyan la demandada deban estar debidamente probadas y no ser el resultado de meras inferencias o deducciones subjetivas.25 6.

Caso concreto 80. De acuerdo a lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B negó las pretensiones de la demanda al no tener por acreditado el elemento territorial de la inhabilidad por celebración de contratos, y porque tampoco se acreditó la presunta suscripción de contrato por la demandada con la empresa ISA Itercolombia SA ESP que permitiera concluir que existió vinculo jurídico, con el cual se 23 Ver entre otras: Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Quinta. Radicado 15001-23-33- 000- 2019-00630-01, providencia del 12 de agosto de 2021. MP, Luis Alberto Álvarez Parra. Consejo de Estado. Sección Quinta. expediente Radicado No. 11001-03-28-000-2014-00051-00, sentencia de 3 de agosto de 2015. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, demandada: Ana María Rincón Herrera, Representante a la Cámara por el departamento del Huila.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 66001-23-33-000-2015-00475-01, providencia del 25 de agosto de 2016. M.P. Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de abril de 2009, Rad. 11001-03-15- 000-2007-00581-00. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

Sección Primera, sentencia de 6 de octubre de 2017, Rad. 63001-23- 33-000-2016-00327-01. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Sección Quinta, sentencia de 11 de agosto de 2016, Rad. 50001-23- 33-000-2015-00647-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2008, Rad. 07001-23-31-000-2007-00083-01.

M.P. María Nohemí Hernández Pinzón; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 12 de octubre de 2023, MP, Luis Alberto Álvarez Parra, radicado 11001-03-28-000-2022-00057-00 (principal). Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pudiera establecer algún beneficio patrimonial o extrapatrimonial para configurar la causal de inhabilidad por intervención en la gestión de negocios con entidad pública. 81.

Ahora bien, con el fin de dar un orden sistemático al análisis de la controversia, la Sala dividirá el estudio frente a cada una de las causales de inhabilidad formuladas, a saber: i) celebración de contratos y, ii) gestión de negocios. i) Celebración de contrato con la Gobernación del Atlántico 82. La Sala, al contrastar los argumentos expuestos por las partes, evidencia que, para el demandante, el contrato suscrito entre Diana Carolina Peña Higgins y la Gobernación del Atlántico se ejecutó, parcialmente, en el municipio de Sabanalarga donde fue electa, pues del objeto contractual, el lugar de ejecución, la propuesta parte de los estudios previos y los informes de ejecución, es dable concluir que las obligaciones contractuales debían desplegarse en el departamento del Atlántico, zona geográfica que contiene el municipio donde resultó elegida la demandada. 83.

En suma, adujo que con los informes de ejecución se probó que la demandada prestó atención a la población de Sabanalarga en el punto municipal de atención a víctimas de esa entidad territorial, y que, contrario a lo expuesto por la accionada, no solamente prestó sus servicios en los centros regionales de atención a la población víctima del conflicto armado, ubicados en el corregimiento de Juan Mina y el municipio de Soledad. 84.

Sobre el particular, la Sala advierte que para que se configure la inhabilidad invocada no importa si el objeto contractual se cumplió o no, sino que debe estudiarse el lugar en el que debía ejecutarse o cumplirse26, tal y como lo dispone el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. 85. Ahora bien, de la lectura detallada del contrato suscrito entre la demandada y la Gobernación del Atlántico, se puede evidenciar en la cláusula primera que se estableció el objeto de este, así: PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN PARA BRINDAR ACOMPAÑAMIENTO EN LA EJECUCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE PREVENCIÓN, PROTECCIÓN, ATENCIÓN, ASISTENCIA Y REPARACIÓN INTEGRAL DE VÍCTIMAS EN LOS CENTROS REGIONALES DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO. 86.

Para la Sala es dable concluir que la labor contratada es la prestación de servicios y apoyo a la gestión en la prevención, protección, atención, asistencia y reparación a las víctimas del conflicto armado en los Centros Regionales de Atención, tal y como lo certificó la gobernación del Atlántico a víctimas de dicho departamento, pues físicamente, de acuerdo con lo precisado por la entidad territorial, la demandada brindó atención a los usuarios en: 26 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP.

Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia de 10 de octubre de 2024, radicado 54001-23-33-000-2023-00254-01. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 87.

No obstante, del contrato en mención también se advierte, en la cláusula quinta, que, además, de las obligaciones contenidas en la ley, ella debía cumplir las «derivadas de la propuesta y aquellas contenidas en los estudios previos de la contratación», por lo que resulta necesario revisar tales documentos y los anexos al contrato27, para establecer, más allá de toda duda si, efectivamente, las actividades pactadas debían ser ejecutadas únicamente en los centros regionales de atención existentes en Soledad y Juan Mina, como lo indicó la Gobernación del Atlántico, o si por el contrario también debían ejecutarse en el punto de atención del municipio de Sabanalarga, lugar donde fue elegida concejal, como lo afirmó el demandante. 88.

Ahora bien, aunque de la cláusula vigésima cuarta del contrato, se advierta que el lugar de ejecución correspondiente era el departamento del Atlántico, y el domicilio contractual era la ciudad de Barranquilla, esta Sala de decisión, en reciente pronunciamiento, manifestó que «no es posible asimilar el domicilio contractual de las partes, que se utiliza para efectos, por ejemplo, de notificaciones, con el lugar de ejecución del contrato, que corresponde al territorio en el que deben cumplirse las obligaciones pactadas»28. 89.

Así pues, de las actividades específicas contenidas en el cuadro anexo, de los estudios previos y en la certificación emitida por la gobernación del Atlántico, se tiene que debía cumplir con las siguientes: BRINDAR ASESORIA JURIDICA PERSONALIZADA REQUERIDA POR LAS VICTIMAS QUE ACUDEN A LOS CENTROS REGIONALES Y/O PUNTOS DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO O QUE LA SOLICITAN A TRAVES DE LOS CANALES OFICIALES DE COMUNICACIÓN DE ATENCIÓN AL USUARIO DISPUESTOS EN LAS DISTINTAS PLATAFORMAS.

ATENDER LAS PETICIONES QUEJAS Y RECLAMOS PRESENTADOS POR LOS USUARIOS DEL SERVICIO QUE ACUDEN AL CENTRO REGIONAL DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS QUE COMPROMETAN LA GESTIÓN Y/O ACCIÓN DE LA SECRETARIA DEL INTERIOR. ASISTIR A LAS REUNIONES DE COORDINACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL CENTRO REGIONAL DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS.

APOYO Y ACOMPAÑAMIENTO JURIDICO EN LAS JORNADAS DESCENTRALIZADAS DE SERVICIOS DE ATENCION AL CIUDADANO, LLEVADAS A CABO EN LOS MUNICIPIOS DEL DEPARTAMENTO. 27 Como lo advirtió la parte actora desde la demanda. 28 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP. Omar Joaquín Barreto Suárez, sentencia de 10 de octubre de 2024, radicado 54001-23-33-000-2023-00254-01;

MP. Gloría María Gómez Montoya, sentencia de 20 de junio de 2024, radicado 63001-23-33-000-2023-00102-02. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co APOYO EN LAS ACTIVIDADES DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LAS DISTINTAS ENTIDADES QUE CONFORMAN EL SISTEMA NACIONAL DE ATENCION Y REPARACION A VICTIMAS -SNARIV- BRINDAR APOYO EN EL PROCESO DE SOCIALIZACION DE OFERTA INSTITUCIONAL A LA POBLACION VICTIMA DEL DEPARTAMENTO A TRAVES DE LOS DIFERENTES MEDIOS DISPUESTOS.

APOYO Y ACOMPAÑAMIENTO EN EL DILIGENCIAMIENTO DE FICHAS Y/O DOCUMENTOS REQUERIDOS EN EL CENTRO REGIONAL DE VICTIMAS Y DIFERENTES CANALES DE ATENCION, PARA TRAMITES DE LA POBLACION, DISPUESTOS POR EL DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO.29 90. De lo expuesto en estos documentos, se evidencia que Diana Carolina Peña Higgins tenía la obligación de brindar asesoría jurídica personalizada requerida por las víctimas del conflicto armado que acudieran a los centros regionales o a los puntos de atención de víctimas en el departamento del Atlántico.

En tal sentido, para esta Sala de decisión, tal circunstancia implica que el contrato podía ser ejecutado en los municipios que tuvieran estos dos espacios de atención a las víctimas, comprendidos en el departamento del Atlántico por: • Centro Regional de Barranquilla – Corregimiento Juan Mina, vía 11 # 8a -25. • Centro Regional de Soledad – Calle 18 # 51- 69 barrio las ferias. • Punto de Atención Sabanalarga – Alcaldía de Sabanalarga, calle 21 # 18 – 46, piso 2. • Punto de Atención Santo Tomás – Centro Integral de Desarrollo • Punto de Atención Suán – Centro Integral de Desarrollo, carrera 22 # 8 – 56. • Punto de Atención Malambo – Bloque B de las instalaciones de la Alcaldía de Malambo, calle 10A # 15-20.30 91.

Así pues, tal y como lo afirmó el demandante, se encuentra el municipio de Sabanalarga, lugar donde resultó electa la demandada. 92. Sin embargo, esta Sección no puede pasar por alto que el numeral 13 de los estudios previos dispuso, respecto del lugar de ejecución contractual, que este sería en «los Municipios del Departamento del Atlántico; especialmente, el Distrito de Barranquilla». 93.

En tal sentido, al hacer un estudio integral de las normas que regulan la prestación del servicio de la UARIV, el contrato suscrito por la demandada, los estudios previos y los informes de ejecución, es dable concluir que las funciones desplegadas por ella, al brindar atención a las víctimas del conflicto armado, se llevaron, a modo general, así: I) Asesoría y acompañamiento jurídico que requirieran las víctimas del conflicto armado que acudan tanto a los centros regionales de atención como a los puntos municipales. 29 Sic a toda la cita. 30 https://www.unidadvictimas.gov.co/noticias/55771-2/ Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II) Apoyo y acompañamiento jurídico en las jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, llevadas a cabo en los municipios del departamento. 94.

Adicionalmente, de los informes de ejecución se extrae textualmente que la demandada realizó: Asesoría jurídica virtual y/o telefónica requerida por las víctimas o que la solicitan a través de los canales oficiales de comunicación de atención al usuario dispuestos en las distintas plataformas. Se atendió de manera presencial a personal victima debidamente registrada en el R.U.V. en el centro regional de atención de víctimas CRAV (Soledad), realizando asesorías, derecho de petición, recurso de Apelación a los actos administrativos emitidos por la unidad de víctimas.

Verificación de datos de datos de beneficiarios víctimas del armado conflicto en la plataforma vivanto. Encuentros Territoriales comunitarios la restitución de tierras y territorios (Centro Regional Juan Mina) Reunión con el coordinador del centro regional de víctimas para la coordinación de eventos del mes de septiembre del presente año en el C.R.A.V.31 Juan Mina.

Se atendió de manera presencial a personal victima debidamente registrada en el R.U.V. en el centro regional de atención de victimas CRAV (Juan Mina), realizando asesorías, derecho de petición, recurso de Apelación a los actos administrativos emitidos por la unidad de víctimas. Encuentros Territoriales comunitarios la restitución de tierras y territorios en los diferentes municipios del Departamento del Atlantico.

Acompañamiento y asesoría con las ofertas institucionales realizadas en los diferentes municipios del departamento. (sic) 95. Así pues, es claro, de los informes presentados, que siempre precisó los lugares donde desplegó las actividades tendientes a la asesoría y acompañamiento jurídico de las víctimas, es decir, los centros de atención regional a las víctimas de Juan Mina y Soledad, y adicionalmente los municipios, sin describirlos, del departamento del Atlántico, es decir, todo el territorio que lo comprende, así: Obligación Producto Apoyo y acompañamiento jurídico en las jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, llevadas a cabo en los municipios del departamento.

Encuentros Territoriales comunitarios la restitución de tierras y territorios. Apoyo y acompañamiento jurídico en las jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, Acompañamiento y asesoría con las ofertas institucionales realizadas en los diferentes municipios del departamento. 31 Centro regional de atención de atención a las víctimas.

Por otra parte, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) indicó que los centros regionales de atención «se caracterizan porque están articulados con otras entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) a nivel nacional y territorial; tienen una infraestructura propia y el número de orientadores capacitados para prestar el servicio puede superar las diez personas»32. 97.

Sin embargo, aunque con relación a los puntos de atención a las víctimas la misma UARIV manifestó que «son espacios más pequeños, e incluso se pueden encontrar en las alcaldías municipales. En estos últimos solo se brinda información relacionada con servicios de la Unidad»33, no obstante, no existe prueba alguna, que permita concluir, que la demandada no podía prestar sus servicios en todo el territorio del departamento, porque el contenido de los estudios previos, como de los informes de ejecución, se describen tareas desarrolladas, textualmente, «en los diferentes municipios del departamento», de lo cual se puede concluir que, así debía desarrollarlas. 98.

Sumado a todo lo anterior, en el expediente reposa, junto con los informes de ejecución, un listado de personas, y su consecuente verificación en el portal web del Sisbén, que fueron atendidas por la demandada en la ejecución contractual, específicamente en desarrollo de las «jornadas descentralizadas de servicios de atención al ciudadano, llevadas a cabo en los municipios del Departamento», donde se evidencia que residen en el municipio de Sabanalarga, y que en virtud de dicha ejecución contractual, se evidencia el efectivo desarrollo de sus actividades en el municipio donde se eligió. 99.

Por lo tanto, resulta notorio para esta Sala que, aunque los centros regionales y los puntos de atención de las víctimas presentan diferencias estructurales, respecto de los servicios que pueden brindar a la comunidad, lo cierto es que de los estudios previos y los informes de ejecución, se concluye que la demandada pudo haber desplegado actividades al interior del municipio donde se eligió concejal, pues allí también debía realizar actividades tendientes al cumplimiento de las obligaciones contractuales, configurando así la causal de inhabilidad endilgada. 100.

Así pues, debe precisarse que, contrario a lo manifestado por el Ministerio Público, «la ejecución efectiva del contrato» no es el elemento estructurador de la inhabilidad, pues de la literalidad de la norma que lo contiene es claro que basta con establecer que la demandada debía ejecutar las obligaciones contractuales en el municipio donde fue electa. 101.

Por tanto, al estar demostrado, tanto en el contrato, como en los estudios previos que lo integraron y la propuesta realizada por la demandada, para esta Sala, se encuentra 32 https://www.unidadvictimas.gov.co/que-diferencia-hay-entre-centros-regionales-y-los-puntos-de- atencion-victimas/ 33 Ídem. Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estructurado el elemento territorial que la configura; razón por la que se declarará la nulidad de la elección de acuerdo a lo expuesto en la presente providencia. ii) Gestión de negocios con la empresa ISA Intercolombia SA ESP 102.

Ahora bien, sea lo primero advertir que, según la fijación del litigio, la conducta sobre la cual se trabó la litis, es la gestión de negocios ante una entidad pública y no respecto de la causal por celebración de contratos, por tanto, con base en este margen conceptual se abordará el estudio del cargo. 103. Al respecto, el demandante consideró que la demandada desplegó actividades tendientes a la obtención de un contrato de «donación» o «innominado» con la empresa estatal ISA Intercolombia SA ESP dentro del año anterior a las elecciones, pues a juicio del actor, Diana Carolina Higgins, como presidente de la junta de acción comunal del corregimiento de Isabel López, ubicado en el municipio de Sabanalarga, gestionó la entrega de instrumentos musicales y enseres a la comunidad, lo que conllevaría la configuración de la inhabilidad endilgada. 104.

Sobre esto, se destaca, que, en el plenario reposa oficio de 20 de junio de 2024, expedido por el coordinador del Equipo Socio Ambiental Proyectos de la empresa ISA Intercolombia SA ESP, en el que informó que, dicha empresa, no ha suscrito contrato alguno con Diana Carolina Peña Higgins ni con ningún miembro de la junta de acción comunal del municipio de Isabel López. 105.

Por otra parte, se encuentra en el expediente actas de cierre del «proyecto de beneficio comunitario conexiones para el desarrollo» de 12 y 25 de abril de 2023, de las cuales se puede evidenciar que la demandada, como presidente de la junta de acción comunal del corregimiento de Isabel López, participó en la entrega de dotación de herramientas y materiales para el fortalecimiento de la JAC, en el marco del programa mencionado. 106.

Sin embargo, aunque la accionada suscribió tales documentos, estos no demuestran gestión alguna de negocios, pues corresponden al fin último objeto de un contrato del que no tiene conocimiento en esta instancia la Sala, contrario a ello, no se demostró la existencia de algún hecho o acto anterior a la celebración del referido contrato en el que esté involucrada la demandada, en ejercicio de alguna clase de diligencia en interés propio o de tercero, de manera directa o por interpuesta persona; lo que pone en evidencia, que no se probó que esta ciudadana adelantó ninguna gestión y tampoco intervino, de manera personal, directa y activa en actos previos al citado acuerdo de voluntades, en el que participó la mencionada entidad pública. 107.

En tal sentido, aunque el demandante considera que existió interés por parte de la demandada en la gestión del negocio celebrado entre la ISA Intercolombia SA ESP, de los documentos obrantes no se puede establecer que así hubiera ocurrido, pues las actas de recibo de dichos elementos son insuficientes para demostrar la configuración de la causal de nulidad alegada, en virtud de que, como se indicó, no se acreditó el reproche referente a la intervención en la gestión para la celebración de contrato con una entidad pública.

Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108. Al respecto debe precisarse que, de conformidad con lo señalado en el marco teórico, la gestión está determinada por la realización de actos que conduzcan a la celebración del contrato, circunstancia que en el presente asunto no ocurrió, pues la entrega de los elementos objeto de donación, fue producto de un programa desarrollado entre ISA en alianza con la Fundación Barco y las Naciones Unidas para el Desarrollo, tal y como se evidencia de las actas de entrega obrantes en el expediente. 109.

Así pues, valga la pena advertir en el marco de la causal de gestión de negocios que, aunque el demandante alude es a la ejecución de un contrato innominado o de donación y su naturaleza, la norma, como ha sido entendida por esta Sala, y la controversia hoy suscitada, hacen referencia, específicamente, a la causal de inhabilidad por gestión de negocios, es decir, todos los actos previos para celebrar el contrato estatal y, en el presente caso, no se demostró que la demandada hubiera adelantado actividades tendientes a celebrar contrato alguno entre ISA Intercolombia SA ESP, como tampoco se probó su suscripción. En consecuencia, esta Sala de Decisión despachará negativamente este cargo de nulidad. 6.

Conclusión 110. De conformidad a las consideraciones expuestas y dado que, en este preciso asunto se encuentra acreditado el elemento territorial (que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito) configurativo de la inhabilidad derivada de la celebración de contratos es lo procedente revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, por las razones que se expusieron en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 1 de agosto del 2024, dictada por Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, DECLÁRASE la nulidad del acto de elección de Diana Carolina Peña Higgins como concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024- 2027, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, cancélase la credencial de concejal, la cual se hará efectiva a la ejecutoria de la sentencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Demandante: Jairo Eduardo Echeverría Altamar Demandada: Diana Carolina Peña Higgins, concejal de Sabanalarga, Atlántico, periodo 2024-2027 Radicado: 08001-23-33-000-2023-00478-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»