Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) Demandante: Olga Marleny Zuluaga Gómez Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) – Fiduprevisora S.A. – Distrito de Medellín Temas: Reconocimiento pensión de sobreviviente.

Se demostró convivencia en calidad de cónyuge. FOMAG como autoridad encargada del reconocimiento pensional de los docentes. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES 1. La señora Olga Marleny Zuluaga Gómez instauró demanda1 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) – Fiduprevisora, S.A., y el Distrito de Medellín, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 201850035148 del 7 de mayo de 2018, por medio de la cual la Secretaría de Educación de Medellín negó una pensión de sobrevivientes a favor de la demandante. 1 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, archivo: 00 DEMANDA. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) 3.

Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la demandada a reconocer y pagar la pensión en calidad de esposa del señor Edgardo Darío Parra Tovar (q.e.p.d), conforme lo establece la Ley 33 de 1985, o según lo establece el artículo 16 de la Ley 797 de 2003. 4. Que se condene al pago del retroactivo pensional desde el 10 de enero de 2017 hasta el pago total, así como las primas con su correspondiente retroactivo; sumas que deberán ser debidamente indexadas, y que, en caso de no efectuarse el pago de forma oportuna, se liquiden los intereses comerciales y moratorios que ordena el artículo 177 del CCA. 5.

Solicitó que se ordene su vinculación al servicio de salud en la EPS Médico Preventiva- Hoy Red Vital, en la que estaba como beneficiaria del causante. 6. Que la entidad demandada sea condenada en costas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: 7. Que contrajo matrimonio católico con el señor Edgardo Darío Parra (q.e.p.d), Tovar el 7 de diciembre de 1995, vínculo que fue registrado en la Notaría Cuarta de Medellín el 2 de agosto de 1996, y del cual nacieron 2 hijos. 8. Que el causante laboró como docente nacional en la I.E. Manuel José Caicedo de Medellín y falleció el 10 de enero de 2017, prestando sus servicios como educador oficial del municipio por 16 años y 137 días. 9.

Manifestó que solicitó, junto con sus hijos, el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, la cual fue negada por la demandada argumentando que no era posible aplicar por favorabilidad la Ley 100 de 1993. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN 10. Afirmó que con el acto administrativo demandado se transgreden los artículos: 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 90, 228 y 336 de la Constitución Política; 1 de la Ley 33 de 1985; 12 y 13 de la Ley 797 de 2003; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 91 de 1989, y 46, 47 y 48 de la Ley 100 de 1993. 11.

Sostiene que la entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, la seguridad social y a la salud, los cuales gozaba desde su matrimonio celebrado en 1995 con el docente fallecido. Alega que la negativa en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes se debe a errores y falta de coordinación entre la Fiduprevisora, S.A., y la Secretaría de Educación de Medellín, pues el acto Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) administrativo que debía otorgar el beneficio no fue tramitado oportunamente ni aplicado conforme al principio de favorabilidad. 12.

Expuso que, según la Secretaría de Educación, el régimen pensional aplicable era el de la Ley 100 de 1993, y que los errores administrativos la han afectado gravemente al negarle la posibilidad de mantener las condiciones de vida y los derechos que tenían antes del fallecimiento del docente. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA 13. El 5 de agosto de 2020 fue admitida la demanda2, se notificó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, al Distrito de Medellín y a Fiduprevisora, S.A. 14.

El distrito de Medellín manifestó3 que, su competencia se limita a proyectar el acto administrativo, pero no tiene facultades para aprobar, reconocer ni pagar prestaciones sociales de los docentes, ya que estas corresponden exclusivamente al FOMAG. 15. Que en todo caso, el causante no cumplió con los requisitos del Decreto 224 de 1972 y la Ley 33 de 1985, esto es, la de edad 55 años ni 20 años de servicio.

Sin embargo, acudiendo al principio de favorabilidad, proyectó un acto administrativo solicitando a Fiduprevisora, S.A., aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993, que exige solo 50 semanas cotizadas en los últimos 3 años para la pensión de sobrevivientes, pero esta última rechazó dicha aplicación, argumentando que el régimen pensional especial del magisterio no es modificable. 16.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de legitimación en la causa por pasiva, (ii) falta de causa para pedir, (iii) buena fe, y (iv) caducidad de la acción y/o prescripción del derecho. 17. Por su parte, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y Fiduprevisora S.A., manifestaron4 que la resolución que negó la prestación fue expedida bajo los principios del derecho administrativo, y que debe mantenerse incólume. 18.

En cuanto al régimen aplicable, sostuvo que el caso se rige por el Decreto 224 de 1972 y no por la Ley 100 de 1993, y que el docente no cumplió con los requisitos señalados en la primera norma. Además, argumentó que no se 2 Ibid, archivo: 01 AUTO ADMITE DEMANDA – LABORAL. 3 Ibid, archivo: 03 28-oct-20 CONTESTACION DEMANDA Y ANEXOS. 4 Ibid, archivo: 12 21-julio-21 contestación fompremag.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) acreditó la convivencia ni la dependencia económica de la demandante frente al causante, elementos esenciales para el reconocimiento del derecho. 19. Propuso como excepciones las que denominó: (i) legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, (ii) improcedencia de la indexación de las condenas, (iii) caducidad, (iv) prescripción, (v) compensación, (vi) sostenibilidad financiera, y (vii) excepción genérica. 20.

En la audiencia inicial5, el tribunal de origen fijó el litigio; declaró fallida la etapa de conciliación; efectuó el decreto de pruebas teniendo para el efecto los documentos allegados con la demanda y las contestaciones, y negó por innecesario e inconducente el interrogatorio de parte solicitado por el FOMAG. Prescindió de la audiencia de pruebas y corrió traslado a las partes para alegar.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 21. El Tribunal Administrativo de Antioquia mediante sentencia del 19 de junio de 2024, accedió a las pretensiones y condenó en costas a la parte vencida. 22. Expuso que, la pensión de sobreviviente debía reconocerse a la actora a partir del 10 de enero de 2017 (fecha del deceso del señor Edgardo Darío Parra Tovar), en calidad de cónyuge supérstite.

Indicó que, al momento del fallecimiento se encontraba vigente el Decreto Ley 224 de 1972, el cual exigía 18 años de servicio para el reconocimiento pensional pretendido, y que dicho tiempo no fue satisfecho, por lo que, bajo esta normativa, la demandante en calidad de beneficiaria no contaba con el requisito necesario para acceder a la pensión. 23.

Sin perjuicio de lo anterior, consideró que, en atención a la sentencia de unificación 25 de abril de 2013, es posible aplicar las disposiciones de la Ley 100 de 1993 cuando resulten más favorables que las de los regímenes especiales, siempre que los requisitos exigidos se hayan consolidado durante su vigencia. 24. En virtud de lo anterior, y con fundamento en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, determinó que el causante, al momento de su muerte, había cotizado más de 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a su fallecimiento, motivo por el cual estimó pertinente conceder la pensión de sobreviviente solicitada.

Además, concluyó que la demandante acreditó su calidad de cónyuge con el Registro Civil de Matrimonio aportado, cumpliendo así con las condiciones previstas en el artículo 47 de la citada norma dentro para ser reconocida como beneficiaria del derecho pensional. 5 Ibid, archivo: 18 ACTA AUDIENCIA INICIAL. 6 Ibid, archivo: 65_ED_C01PRINCIP_64SENTENCIAPRIMERAIN(.pdf) NroActua 34.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) RECURSO DE APELACIÓN7 25. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG interpuso recurso de apelación. Expresó que el caso debe regirse por las disposiciones de la Ley 100 de 1993, modificadas por la Ley 797 de 2003, esto teniendo en cuenta que la normatividad aplicable para determinar el derecho a la pensión de sobrevivientes es la vigente a la fecha del fallecimiento del causante. 26.

Afirmó que la cónyuge supérstite no logró acreditar los requisitos mínimos para el reconocimiento del derecho. Además, señaló que aun en el supuesto de existir obligación de reconocer una pensión, debe demostrarse la convivencia y la ayuda mutua, aspecto que corresponde verificar al ente territorial, por ser quien elabora y emite el acto administrativo respectivo. 27.

Precisó que el FOMAG solo realiza una revisión formal relacionada con la afiliación del docente y el pago de aportes, mientras que la determinación de beneficiarios y del monto de la prestación es competencia del ente territorial. Por ello, la parte manifiesta su inconformidad con la decisión de primera instancia. 28. Subsidiariamente, solicitó que, en caso de emitirse una condena en su contra, se disponga que la Secretaría de Educación de Medellín gire a su favor los valores correspondientes a las diferencias entre el acto administrativo reconocido y lo pagado en favor de la demandante, en su calidad de cónyuge beneficiaria.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 29. El 16 de agosto 20248 se admitió el recurso de apelación y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar. 30. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio y el Ministerio Público se abstuvo de intervenir. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES 31.

La Sala debe determinar si resulta ajustada a derecho la decisión de la administración que negó la pensión de sobrevivientes reclamada por la actora con fundamento en las normas especiales que rigen a los docentes en materia prestacional; o si, por el contrario, le asiste derecho a la parte demandante al 7 Ibid, archivo: 35RecursoApelacionFOMAG. 8 Ver índice 4 en SAMAI.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) reconocimiento y pago de la misma, de conformidad con las disposiciones del régimen general contenido en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993. Marco normativo y jurisprudencial 32.

Con la promulgación de la Ley 100 de 1993, se creó el Sistema General de Seguridad Social en Colombia, el cual «garantiza el cubrimiento de las contingencias económicas y de salud, y la prestación de servicios sociales complementarios». 33. Sin embargo, la mentada norma en el inciso 2°. del artículo 279 exceptuó de su aplicación a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como sigue: «Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.» 34.

A saber, la Ley 91 de 1989, respecto a las prestaciones sociales de los docentes afiliados al FOMAG, remite su aplicación a las normas prestacionales del orden nacional, para lo cual resulta pertinente lo dispuesto en el Decreto 1848 de 1969, que, respecto de la sustitución de la pensión de jubilación, determinó que al fallecer un empleado oficial, sus beneficiarios adquieren el derecho a percibir la pensión de jubilación a la que este tenía derecho, siempre que cumpliera con los requisitos legales para ello9, en particular, haber completado un mínimo de 20 años de servicio10. 35.

Por su parte, el artículo 7.° del Decreto 224 de 1972, «Por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», previó la pensión de sobrevivientes11 (aplicable al caso en cuestión) para el evento en que el causante no cumpliera con el requisito de edad en los siguientes términos: «Artículo 7º.-En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que 9 Según lo dispuesto en el artículo 80 del Decreto 1848 de 1969. 10 De conformidad con lo previsto en el artículo 68 el Decreto 1848 de 1969. 11 La pensión de sobrevivientes aplica en los casos en los que muere el afiliado que aún no había adquirido el derecho pensional por faltarle uno o varios requisitos normativos para lo propio, por lo que esta prestación debe ser entendida como un derecho independiente al que acceden los solicitantes supérstites con el fin de materializar una expectativa legítima que tenía tanto el trabajador próximo a pensionarse, como su familia.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años.» (Subrayas intencionales de la Sala). 36.

Ahora, es necesario advertir que, el régimen general de pensiones, del cual están exceptuados los docentes oficiales, como ya se advirtió, contempla requisitos más beneficiosos que los del Decreto 224 de 1972, para que los sobrevivientes accedan al derecho pensional. Pues bien, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, modificado por el numeral 2.° del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, estableció: «“ARTÍCULO 46.

Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: […] 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: (…)» (negrillas intencionales) 37.

De la comparación entre el artículo 7° del Decreto 224 de 1972 y el artículo 46 de la Ley 100—vigente al momento de los hechos—, se observa que este último resulta más favorable que el previsto en el régimen especial. En efecto, para que los beneficiarios puedan acceder a la pensión de sobrevivientes, la disposición general únicamente exige que el causante haya cotizado 50 semanas dentro del periodo establecido en la norma; mientras que la norma especial impone una carga significativamente más estricta, al requerir 18 años de servicio continuos o discontinuos. 38.

Tal exigencia no sólo es más gravosa, sino que, para el caso en concreto, el docente no cumplía con dicho requisito al momento de su fallecimiento, aunque sí acreditaba las condiciones del régimen general de pensiones. 39. En ese orden de ideas, en principio la actora debía demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos en el Decreto 224 de 1972, esto es, los 18 años de servicio al momento de la muerte del docente para poder acceder a la pensión de sobrevivientes, dada la especialidad de la norma y a la exclusión del régimen general de la Ley 100 de 1993. 40.

Sin embargo, esta corporación, en reiteradas oportunidades ha sostenido12 que los regímenes que se excepcionan de la aplicación de la ley general a ciertos grupos de personas, deben emplearse solo en el caso de que la norma especial resulte más favorable que la general, pues su objeto es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en elemento de 12 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección B. Sentencias del 16 de marzo de 2023. Exp. 73001-23- 33-000-2015-00614-01 (0247-2019). C.P. César Palomino Cortés, y del 18 de mayo de 2023. Exp. 05001-23- 33-000-2020-04057-01 (4100-2022). C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad. 41.

Esto guarda consonancia con el análisis de constitucionalidad del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 en la sentencia C-461 de 1995, el cual surgió a raíz de la exclusión de los docentes para percibir el pago de la mesada adicional que trata el artículo 142 de la mentada norma. 42. Aunque la cuestión planteada en la providencia mencionada es distinta a la que se examina aquí, el objetivo constitucional sigue siendo el mismo: la primacía del derecho a la igualdad, el cual debe prevalecer en la aplicación de los beneficios establecidos en esa disposición normativa para el sector docente, incluyendo, en este caso puntual, los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes. 43.

A saber, la Corte Constitucional abordó la excepción prevista para los afiliados al FOMAG y declaró su exequibilidad condicionada, al considerar que su aplicación debía interpretarse en armonía con los artículos 13, 48 y 53 de la Carta Política. En esa oportunidad, dicha corporación precisó que excluir a un grupo de pensionados de un beneficio otorgado al resto del sector, con base en criterios meramente subjetivos, vulnera el principio de igualdad, pues el poder público no puede dispensar un trato diferente a quienes se encuentran en condiciones equivalentes. 44.

Cabe destacar, además, que la misma corporación en reciente jurisprudencia13, ha mantenido la aplicación del régimen general en lugar del especial con base en el principio de favorabilidad. 45. De acuerdo con el mismo enfoque planteado y en protección de los derechos fundamentales que corresponden a todas las personas sin distinción alguna, esta Subsección dará aplicación al Sistema General de Pensiones, como ya lo ha hecho esta corporación en casos anteriores. 46.

Al respecto, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 288 de la mentada normativa, el cual, además de consagrar el derecho de «todo trabajador privado 13 Sentencia T-017 de 2022: «Ante el trato diferenciado que el régimen especial consagra en este caso, es importante hacer mención de la tesis que tanto esta Corporación como el Consejo de Estado han aplicado de manera uniforme y reiterada, según la cual: “(…) el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija.

Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta (…).” Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público» a optar por la Ley 100 de 1993 en los casos en que resulte más favorable que las disposiciones anteriores sobre la misma materia, advirtió que su aplicación debe ser de manera integral, de modo que quien se acoja a ella debe someterse a la totalidad de sus disposiciones. 47.

En tal virtud, en lo que concierne a los beneficiarios de la pensión, aunque en principio la situación debía regirse por lo dispuesto en el artículo 7° del Decreto 224 de 1972, por razones de inescindibilidad normativa y habiéndose determinado la aplicación de la Ley 100 de 1993, corresponde también acudir a esta última para definirlos. 48.

En efecto, el artículo 47 de la mencionada ley, sobre los requisitos que debe acreditar el (la) cónyuge como beneficiario (a), establece: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Sobre la legitimación de la autoridad encargada del reconocimiento pensional de los docentes 49.

Al respecto, el Consejo de Estado14 ha señalado en reiteradas oportunidades que la entidad encargada del reconocimiento y pago de las pensiones de los maestros oficiales, únicamente es la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues este corresponde a una cuenta especial adscrita a dicha cartera gubernamental, administrada bajo la figura de una fiducia y generada precisamente para gestionar y asumir las prestaciones del personal docente del Estado debidamente afiliado. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de febrero de 2021, radicado: 81001-23-33-000-2013-00012-02 (4163-2014).

Subsección B, sentencia del 14 de febrero de 2013, número interno 1048-2012. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) 50. De hecho, los artículos 4 y 5 de la Ley 91 del 29 de diciembre de 1989 (por medio de la cual se creó este fondo)15, contemplan expresamente que el anterior es el objetivo y responsabilidad del mencionado fondo, tanto así que, para el manejo de los recursos, el artículo 3 de dicha norma16 reguló que, para tal propósito, el Gobierno Nacional suscribiría un contrato de fiducia mercantil con una entidad fiduciaria de naturaleza estatal o de economía mixta la cual se encargaría de ello. 51.

Ahora, a través del Decreto 1775 del 3 de agosto de 1990 se reglamentó lo propio, para lo cual los artículos 5 a 817 consagraron que serían los Fondos Educativos Regionales en cada entidad territorial los que conocerían de las solicitudes prestacionales de los docentes, efectuando incluso la liquidación en proyectos de actos administrativos que serían avalados por la respectiva entidad fiduciaria. 52.

Adicionalmente, el artículo 180 de la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación), señaló que: «[…] Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por intermedio del Representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial, a la que se encuentre vinculado el docente. […]».

Es decir, se ratifica el hecho de que la 15 «[…] Artículo 4. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, atenderá las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, siempre con observancia del artículo 2, y de los que se vinculen con posterioridad a ella.

Serán automáticamente afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, los docentes nacionales y nacionalizados que se encuentren vinculados a la fecha de la promulgación de la presente Ley, quienes quedan eximidos de requisito económico de afiliación. Los requisitos formales que se exijan a éstos, para mejor administración del Fondo, no podrán imponer renuncias a riesgos ya asumidos por las entidades antecesoras, las cuales reconocerán su respectivo valor en los convenios interadministrativos.

El personal que se vincule en adelante, deberá cumplir todos los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. Artículo 5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, tendrá los siguientes objetivos: 1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado […]» 16 «[…] Artículo 3.

Créase el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% del capital. Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con en los costos administrativos que se generen.

La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional […]» 17 «[…] Artículo 5º Recepción de solicitudes. Las solicitudes relacionadas con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas del Magisterio, serán radicadas en la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional. La documentación sólo será radicada si llena los requisitos establecidos en las normas reglamentarias.

Artículo 6º Estudio de solicitudes. Una vez radicada la solicitud, la oficina de prestaciones sociales de cada Fondo Educativo Regional, procederá a realizar el estudio de la documentación. Artículo 7º Liquidación. Realizado el estudio de la documentación, se procederá a efectuar la liquidación respectiva con el visto bueno de la entidad fiduciaria.

Artículo 8º Reconocimiento. Efectuada la liquidación, el delegado permanente del Ministerio ante el Fondo Educativo Regional, expedirá la resolución de reconocimiento. […]». (Subrayas fuera del texto original). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) concesión de prestaciones como las pensiones de los educadores, está a cargo del FOMAG, solo que por intermedio de una entidad territorial. 53.

Sobre el trámite para el reconocimiento pensional, es de destacar que el Decreto 2831 de 2005 en sus artículos 3.º y 4.º dispuso que,18 la entidad demandada siempre sería la única encargada de definir la situación jurídica de los maestros solicitantes, o en este caso de sus beneficiarios en caso de fallecimiento del docente, en tanto que los distritos, departamentos o municipios en el marco de sus competencias solo serían facilitadores del procedimiento para poder emitir el acto que resuelva la petición prestacional, sin que ello implique que sea su propia manifestación de voluntad, sino la del Ministerio de Educación en 18 «[…] ARTÍCULO 3° Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces.

Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente deberá: 1. Recibir y radicar en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos de dicho Fondo. 2.

Expedir con destino a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo y conforme a los formatos únicos por ésta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente, de acuerdo con la normatividad vigente. 3. Elaborar y remitir el proyecto de acto administrativo de reconocimiento, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación de la solicitud, a la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para su aprobación, junto con la certificación descrita en el numeral anterior del presente artículo. 4.

Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la Ley. 5.

Remitir a la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, copia de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones sociales a cargo de éste, junto con la respectiva constancia de ejecutoria para efectos de pago y dentro de los tres días siguientes a que éstos se encuentren en firme.

PARÁGRAFO PRIMERO: Igual trámite se surtirá para resolver los recursos que sean interpuestos contra las decisiones adoptadas de conformidad con el procedimiento aquí establecido y aquellas que modifiquen decisiones que con anterioridad se hayan adoptado respecto del reconocimiento de prestaciones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, disciplinaria, fiscal y penal a que pueda haber lugar, las resoluciones que se expidan por parte de la autoridad territorial, que reconozcan prestaciones sociales que deba pagar el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin la previa aprobación de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos de tal Fondo, carecerán de efectos legales y no prestarán mérito ejecutivo.

ARTÍCULO 4 °. Trámite de solicitudes, El proyecto de acto administrativo de reconocimiento de prestaciones que elabore la secretaría de educación, o la entidad que haga sus veces, de la entidad territorial certificada a cuya planta docente pertenezca o haya pertenecido el solicitante, será remitido a la sociedad fiduciaria que se encargue del manejo de los recursos del Fondo para su aprobación. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al recibo del proyecto de resolución, la sociedad fiduciaria deberá impartir su aprobación o indicar de manera precisa las razones de su decisión de no hacerlo, e informar de ello a la respectiva secretaría de educación. […]».

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) representación del fondo, tanto así que esto es precisado en detalle en el artículo 56 de la Ley 962 de 2005.19 Resolución del caso concreto 54. Para resolver el asunto en cuestión, sea lo primero precisar el régimen aplicable a la demandante en calidad de cónyuge supérstite, en orden de analizar los presupuestos necesarios para el reconocimiento del derecho, los cuales debe cumplir quien crea que ostenta la calidad de beneficiario. 55.

Pues bien, para el caso particular se observa que, como la Ley 100 de 1993 regula de manera más conveniente la situación de la cónyuge del docente fallecido, se debe aplicar el principio de favorabilidad e igualdad, tal y como se ha ordenado en la jurisprudencia referenciada. Por tanto, se debe aplicar en su integridad el Régimen General de Seguridad Social en los aspectos que regulan la pensión de sobrevivientes.

Además, debe tenerse en cuenta que la entidad, en su recurso de apelación, reconoce que la mencionada norma debe ser la que gobierne la situación de la actora. 56. Sobre el particular, conforme con lo dispuesto por el artículo 46 de la norma, se tiene que el educador acreditó más de 5g0 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores al fallecimiento (10 de enero de 2017), esto según se observa en el certificado de tiempo de servicios expedido el 15 de agosto de 201820. 57.

Ahora, señala la apelante que la cónyuge supérstite no logró acreditar los requisitos mínimos para el reconocimiento del derecho, sobre lo cual, se tiene que, con el fin de demostrar su vínculo matrimonial y la convivencia con el causante en un tiempo no menor a 5 años continuos antes de su muerte, la actora aportó el Registro Civil de Matrimonio n.° 2709438 del 2 de agosto de 199621, y su declaración extraproceso, junto con la de los señores María Manuela Parra Zuluaga y Juan Camilo González Ramírez22. 58.

A partir de estas, puede advertirse que la demandante acreditó la existencia de un vínculo conyugal con el causante, el cual inició el 7 de diciembre de 1995, y perduró en el tiempo de manera continua e ininterrumpida. Con base en la 19 «[…]

ARTÍCULO

56. RACIONALIZACIÓN DE TRÁMITES EN MATERIA DEL FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.

El acto administrativo de reconocimiento se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. […]». 20 Ver índice 2 de SAMAI, expediente digital, carpeta: 00 ANEXOS DEMANDA, archivo: 35 nul y rest der escalafon 21 Ibid, archivo: 31 nul y rest d reg matrimonio. 22 Ibid, archivo: 15 30-sep-21 Respuesta a Excepciones.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) declaración de la demandante, se concluye que, de manera coherente, precisa y sin contradicción alguna con los demás elementos probatorios, se llega a la convicción de que convivió con el docente desde que contrajeron matrimonio hasta la fecha de su muerte. 59.

Además, su dicho guarda relación y consonancia con las demás declaraciones aportadas, que respaldan el cumplimiento del requisito de ayuda y apoyo mutuo que exige la norma, y en todo caso, lo cierto es que el FOMAG no desvirtuó las afirmaciones de la actora en dicho documento, en su lugar, se limitó a señalar, sin sustento probatorio alguno, que la beneficiaria no cumplía con las exigencias de la norma, esto sumado a una ausencia de responsabilidad en la condena que proceda en el presente caso, atribuyéndosela a la Secretaría de Educación de Medellín. 60.

Al respecto, se destaca que, conforme al marco normativo y jurisprudencial descrito, es la referida cartera gubernamental en comento la que debe asumir todas las condenas relativas a la forma en que se haya concedido la prestación de la accionante. 61. Lo anterior por cuanto según la Ley 91 de 1989 relativa a la creación del aludido fondo, así como en atención a la reglamentación de los trámites que le son propios, prevista en los Decretos 1775 de 1990 y 2831 de 2005, para la Sala es claro, conservando la postura pacífica de esta corporación sobre la materia, que las autoridades locales en las actuaciones de concesión de prerrogativas como las pensiones del magisterio, solo intervienen a título de facilitadores para elaborar un proyecto de acto administrativo, mas no para emitir una decisión unilateral y propia frente al otorgamiento del derecho. 62.

Es decir, la normativa aplicable a este caso nunca ha delegado en las entidades territoriales la facultad para reconocer o no una pensión, en este caso, de sobrevivientes, de los educadores afiliados al FOMAG. Por el contrario, en virtud de la aprobación por parte de este último, es evidente que aquel fondo adscrito al Ministerio de Educación Nacional, actuando a través de su administrador fiduciario, es quien detenta la potestad para definir las condiciones, la liquidación y todos los aspectos propios de la prerrogativa bajo estudio, pues la manifestación de voluntad que finalmente produce efectos es la del referido ente nacional y no la del territorial. 63.

En virtud de todo lo expuesto, resulta necesario confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno no se configuró teniendo en cuenta la fecha de exigibilidad (10 de enero de 201723), deceso de la causante), y, en el entendido de que la petición de reconocimiento de la 23 Ibid, archivo: 30 nul y reta de reg defuncion.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) pensión de sobrevivientes fue formulada por la actora el 4 de septiembre de 201724 y la demanda se radicó el 6 de marzo de 202025; por lo que es evidente que no transcurrieron más de 3 años entre la consolidación del derecho en litigio y el ejercicio de las acciones para solicitar lo propio.

De la condena en costas en segunda instancia 64. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 65.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público. Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 66. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida.

La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 67. En consecuencia, se impondrán costas a la demandada por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual accedió a las pretensiones. 24 Ver consideraciones acto acusado. 25 Ver sello de radicado de la demanda.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 05001-23-33-000-2020-00676-01 (4472-2024) Segundo. Se acepta la renuncia de la abogada Andrea Marín Valencia, portadora de la tarjeta profesional 209.699, como apoderada del Distrito de Medellín, de conformidad con el memorial obrante en el índice 13 de la plataforma SAMAI.

Tercero. Condenar en costas de segunda instancia a la parte apelante. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente