Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 9 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Graciela Esther Ospino Muñoz, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 8883 del 5 de marzo, RDP 16485 del 28 de abril y RDP 22365 del 2 de junio, todas de 2015, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia. 1 Folios 1 al 13 del cuaderno 1. 2 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a: i) reconocer, liquidar y pagar la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales; y ii) actualizar la condena conforme a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Ospino Muñoz cumplió 50 años de edad el 19 de junio de 1998 y completó 20 años de labores docentes el 25 de febrero de 2008, al servicio del Departamento del Cesar. ii) La señora Graciela Esther Ospino Muñoz fue vinculada como docente oficial de índole territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y no registra sanción disciplinaria o penal alguna, por cuanto durante su desempeño observo buena conducta y consagración al servicio.
Es decir, que reúne todos los requisitos de ley para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. iii) El 13 de diciembre de 2014, por medio de apoderado, la docente solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. La petición fue resuelta de forma negativa mediante los actos acusados, con el argumento de que el tiempo laborado a partir del 6 de junio de 1990 fue financiado por la Nación. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4 de 1966; 15 de la Ley 91 de 1989; 1 del Decreto 2285 de 1955 y 5 del Decreto 224 de 1972. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: 3 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz i) La entidad demandada, al negar el derecho de la actora a la pensión gracia con el argumento de que esta no cuenta con los 20 años de docencia oficial de carácter territorial o nacionalizado, desconoce los certificados de tiempo de servicio expedidos por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, mediante los cuales se acredita su vinculación como nacionalizada, por el periodo comprendido entre el 20 de mayo de 1972 y el 30 de agosto de 1974 y como municipal, entre el 6 de junio de 1990 y el 8 de julio de 2013. ii) Las razones aducidas por la entidad desconocen de manera flagrante la idoneidad de los documentos aportados, dentro de los cuales obra una certificación expedida por la Secretaría Departamental del Cesar, en la que se aclaró que el vínculo ostentado a partir del 6 de junio de 1990 es de tipo municipal y no nacional, como se había certificado anteriormente. 1.2.
Contestación de la demanda2 La UGPP, por medio de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que el tiempo prestado en el departamento del Cesar entre 1980 y 1981 es de carácter nacional. Propuso las excepciones de falta de requisitos pensionales o inexistencia de la obligación y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 9 de junio de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandada.
Después de hacer el recuento de normas que regulan la pensión gracia y citar jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la materia, concluyó lo siguiente:3 2 Folios 92 al 98. 3 Folios 534 al 555. 4 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz i) En el proceso se encuentra debidamente acreditado que la señora Graciela Esther Ospino Muñoz estuvo vinculada al servicio docente en el Departamento del Cesar como docente, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en virtud del nombramiento que se efectuó a través del Decreto 175 de 1972, durante el periodo comprendido entre el 20 de mayo de 1972 y el 30 de agosto de 1974. ii) Así mismo, de acuerdo con los actos de nombramiento y las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Cesar, se encuentra acreditado que la actora estuvo vinculada como docente nacionalizada, a partir del 6 de junio de 1990, nombrada por el alcalde municipal de Agustín Codazzi, mediante Resolución 046 del 3 de mayo de mayo de 1990.
En esas condiciones, es procedente declarar la nulidad de las resoluciones demandadas y ordenar a la UGPP el reconocimiento y pago de la prestación, a partir del 26 de febrero de 2008, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado en el año inmediatamente anterior. iii) El pago de la pensión solo puede producir efectos fiscales a partir del 13 de noviembre de 2011, por prescripción trienal, comoquiera que la última reclamación presentada por la demandante data del 13 de noviembre de 2014. 1.4.
El recurso de apelación La apoderada de la accionada interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia, con el argumento de que la vinculación de la demandante con el departamento del Cesar fue como docente nacional.4 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 4 Folios 560 al 563. 5 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz En esta etapa procesal las partes reiteraron los argumentos planteados a lo largo del proceso.5 1.6.
El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.
Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, 5 Folios 621 al 622 y 623 al 624. 6 Informe secretarial obrante a folio 625. 7 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 6 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33- 000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 7 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 8 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001- 23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000- 2019-02219-01 (AC). 9 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Graciela Esther Ospino Muñoz nació el 19 de junio de 1948.19 Por ende, cumplió 50 años el 19 de junio de 1998. - El 17 de mayo de 1972, por Decreto 000175, «por medio del cual se hacen unos nombramientos y en la Zona No. 3 (Robles y Codazzi)», el gobernador del departamento del Cesar, «en uso de sus atribuciones legales», nombró a la señora Graciela Ospino para ocupar el cargo de maestra de enseñanza primaria, cuarta categoría, de la Escuela Urbana Barrio Las Flores de Codazzi (plaza nueva).20 - De acuerdo con la Hoja de Servicio 0100 del 19 de septiembre de 1975, expedida por la Contraloría General del Cesar, la señora Ospino Muñoz se posesionó en el cargo el 20 de mayo de 1972 y se retiró el 30 de agosto de 1974.21 - El 3 de mayo de 1990, a través del Decreto 046, el alcalde municipal de Agustín Codazzi, la nombró en propiedad en el cargo de docente de básica primaria, en la Escuela Nacional Santa Rita de dicho municipio.22 Se posesionó el 6 de junio de 1990, ante el jefe de personal, según Acta 0199.23 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 32 del cuaderno 1. 20 Folios 33 al 35 21 Folio 37 22 Folio 42 23 Folio 43. 12 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz - El 21 de junio de 2013, por medio de la Resolución 2709, el secretario de educación del departamento del Cesar, «en uso de las atribuciones legales, en especial las conferidas por el Decreto Departamental número 000008 del 12 de enero de 2012, expedido por el gobernador del departamento del Cesar», resolvió retirar del servicio a la señora Ospino Muñoz, por haber cumplido la edad de retiro forzoso.24 - El Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, emitido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, contiene la siguiente información:25 24 Folio 490 del cuaderno 2. 25 Folio 36. 13 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz - El técnico administrativo de la Oficina de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar certificó lo siguiente:26 26 Folio 41 14 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz - La Procuraduría General de la Nación certificó que la señora Graciela Esther Ospino Muñoz, al 23 de octubre de 2015, no registraba sanciones ni inhabilidades.27 ➢ Actuación administrativa - El 13 de noviembre de 2014, la demandante, a través de apoderado, radicó ante la UGPP solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de gracia.28 - El 5 de marzo de 2015, por medio de la Resolución RDP 8883, la entidad negó la petición, con fundamento en que el tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar, a partir del 6 de junio de 1990, fue a través de nombramiento del orden nacional.29 27 Folio 46. 28 Folios 25 y 26. 29 Folios 15 y 16 15 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz - El 7 de abril de 2015, la interesada interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra el anterior acto administrativo.30 - El 28 de abril de 2015, mediante la Resolución RDP 16485,31 se resolvió el recurso de reposición y, el 2 de junio de 2015, a través de la Resolución RDP 22365,32 se resolvió la apelación, en el sentido de confirmar en todas sus partes la resolución inicial, con los mismos argumentos que sustentaron esta.
Otras pruebas El 19 de octubre de 2016, en respuesta al requerimiento efectuado por el Tribunal, el profesional especializado de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar informó lo siguiente:33 […] la accionante prestó sus servicios a la sectorial durante dos periodos de tiempo, durante los años 1972 a 1974, en el cual los salarios eran sufragados por el FER y/o Nación, lo cual reposa en el situado fiscal, y durante los años de 1990 a 2013, en donde al inicio los salarios los asumía la Nación y reposan en el situado fiscal, y posteriormente son asumidos bajo los presupuestos del Sistema General de Participaciones.
Es menester de este despacho informar que las inconsistencias que se evidenciaron en la expedición de ciertos certificados se debieron a errores del sistema el cual se encontraba en mantenimiento, lo cual ha sido debidamente subsanado. Y allegó, además de la copia íntegra de la hoja de vida de la docente Ospino Muñoz y los certificados de factores salariales de los años 2008 a 2013, los siguientes documentos relevantes: - Formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral que contienen la siguiente información:34 30 Folios 27 al 30. 31 Folios 18 y 19. 32 Folios 21 al 23. 33 Folios 496 y 496. 34 Folios 171 y 172 del cuaderno 1 16 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz 17 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz 18 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz - Certificación expedida por el técnico operativo de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación Departamental, acerca del servicio prestado entre el 20 de mayo de 1972 y el 30 de agosto de 1974, así:35 - Constancia expedida por el mismo funcionario, sobre el servicio prestado a partir de 1990, en los siguientes términos:36 35 Folio 173 ibidem 36 Folio 174 ibidem 19 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz - El director de Afiliaciones y Recaudos de la Fiduprevisora certificó, el 18 de noviembre de 2016, que la señora Ospino Muñoz «se encontró afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por vinculación al servicio educativo estatal con la Secretaría de Educación del Cesar», con fecha de afiliación al Fondo el 6 de junio de 1990, «tipo de vinculación nacional – situado fiscal».37 - El profesional especializado de Jurídica de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, mediante Oficio del 2 de febrero de 2017, manifestó lo siguiente:38 […] la accionante prestó sus servicios a la sectorial durante dos periodos, el primero entre los años 1972 a 1974, en el cual los salarios eran sufragados por el FER y/o Nación, lo cual reposa en el situado fiscal, y el segundo durante los años de 1990 a 37 Folio 466 del cuaderno 1 38 Folio 480 20 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz 2013, en donde la vinculación la realiza directamente el Municipio de Agustín Codazzi mediante el Decreto 046 del 3 de mayo de 1990, por lo tanto la vinculación es de carácter municipal, así las cosas los salarios eran asumidos directamente por el municipio de Codazzi hasta la entrada en vigencia del Decreto 1468 del 14 de octubre de 2004, en el cual se resuelve incorporar la planta de personal docente y administrativa a la planta de cargos adoptada por el Departamento del Cesar, en el cual se evidencia que la señora Ospina Muñoz fue adherida a la planta de cargos adoptada por el departamento del Cesar […].
Y adjuntó copia (casi ilegible) del Decreto 1468 del 14 de octubre de 2004, expedido por el gobernador del Departamento del Cesar, por el cual se incorporó la planta de personal docente, directivo docente y administrativa a la planta de cargos adoptada por el Departamento del Cesar, en la cual se incluyó a la actora.39 2.4. El caso concreto.
Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos. i) La señora Graciela Esther Ospino Muñoz demostró que laboró en el magisterio oficial por más de 20 años como docente, a través de vinculaciones clasificadas como territoriales.
Igualmente, tuvo una experiencia como educadora anterior al 31 de diciembre de 1980, por ende, en lo que respecta al tiempo de servicio, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. En efecto, con el Decreto 175 del 17 de mayo de 1972 está acreditado que la docente fue nombrada por el gobernador del Cesar para ocupar el cargo de maestra de enseñanza primaria de la Escuela Urbana Barrio Las Flores, municipio de Codazzi, como da cuenta la imagen correspondiente: 39 Folios 491 al 493. 21 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz […] […] Como se observa, el acto de nombramiento fue expedido por el mandatario departamental «en uso de sus atribuciones legales», junto con el secretario de educación, sin intervención o participación de la Nación —Ministerio de Educación Nacional—.
Se trata sin duda de una vinculación de carácter territorial, pues fue anterior a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se nacionalizó la educación, fecha para la cual, los docentes se dividían sólo en dos categorías: nacionales y territoriales. 22 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Así lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989: 3.2.2.
Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la «nacionalización» de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada «pensión gracia», de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna […].
En ese orden, no queda duda de que la señora Ospino Muñoz prestó sus servicios directamente al departamento y que este le pagó los correspondientes salarios, durante el lapso comprendido entre el 20 de mayo de 1972 y el 30 de agosto de 1974, como da cuenta la hoja de servicios expedida por la Contraloría General del Departamento, cuya imagen se inserta a continuación: 23 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Así las cosas, este lapso, correspondiente a 2 años, 3 meses y 10 diez, resulta válido para efectos de reconocer la pensión gracia y con este se cumple el requisito de haber laborado al servicio docente del orden territorial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 24 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz ii) El tiempo servido al municipio de Agustín Codazzi, en la Escuela Urbana Mixta Santa Rita, como docente en básica primaria, resulta computable para efectos del reconocimiento prestacional pretendido.
Efectivamente, dicho lapso tiene carácter territorial, pues el nombramiento fue efectuado por el alcalde municipal, junto con el secretario de gobierno, a través del Decreto 046 del 3 de mayo de 1990, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, en un plantel educativo nacionalizado, con cargo al presupuesto del Fondo Educativo Regional del Cesar.
En dicho acto no intervino ningún otro funcionario ni el delegado del Ministerio de Educación, como se aprecia en la imagen: 25 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz El acta correspondiente da cuenta de que en este cargo se posesionó el 6 de junio de 1990: 26 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz […] Respecto de dicha designación, se precisa, por un lado, que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en la Ley 29 de 1989 no significa, per se, que la vinculación sea nacional o nacionalizada, puesto que en virtud de dicha norma se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacional o nacionalizados; a su vez el Decreto 1706 de 1989 reglamentó los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989. 27 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Por otro lado, la mención del Fondo Educativo Regional no supone automáticamente que se trate de una vinculación del orden nacional, pues se recuerda que la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 advirtió que «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal;13 y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».40 Lo anterior, por cuanto la financiación de los gastos que generaban los FER no sólo dependía de los recursos que la Nación le giraba a las entidades territoriales (situado fiscal), sino que también correspondía al ente local destinar parte de su presupuesto para atender el sostenimiento de dichos fondos.
Adicionalmente, se aclaró que los entes locales se convertían en dueños de forma exclusiva de los dineros provenientes del situado fiscal, dado que ingresaban a su presupuesto, en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no variaba el tipo de vinculación por destinar esos recursos para pagar salarios originados por el servicio que prestaban los educadores territoriales.
Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 que expresamente señala como personal nacionalizado a «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». En consecuencia, se puede concluir que la vinculación que ostentó la actora en virtud de la Resolución 046 del 3 de mayo de 1990, proferida por el alcalde municipal de Agustín Codazzi es de orden nacionalizado, naturaleza que no varió con el 40 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 28 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz traslado dispuesto por el Decreto 050 del 26 de febrero de 1991, a la Escuela Urbana Quince de Noviembre del mismo municipio Agustín Codazzi, por tratarse, precisamente de un trasado que conserva las mismas condiciones, pues no puede causar desmejora.
De acuerdo con lo explicado, los tiempos laborados como docente por parte de la señora Ospino Muñoz tienen la denominación de territoriales y nacionalizados y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, denominados como nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.
En efecto, las certificaciones expedidas por el departamento del Cesar dan cuenta de la vinculación directa de la actora con el municipio de Codazzi. Y si bien la Fiduprevisora certificó que el vínculo era nacional, lo cierto es que esta circunstancia no fue demostrada y, por el contrario, el profesional especializado de la Secretaría de Educación Departamental del Cesar advirtió que las inconsistencias que se evidenciaron en la expedición de ciertos certificados se debieron a errores del sistema el cual se encontraba en mantenimiento, lo cual fue debidamente subsanado.
En conclusión, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial por más de 25 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980. Durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.
Por lo tanto, la interesada cumplió los requisitos previstos por el legislador para acceder a la prestación pretendida. Sobre la prescripción En lo atinente al fenómeno de la prescripción de las mesadas pensionales, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 señalan un 29 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz término de tres años contados a partir de la petición para reclamar el derecho, so pena de perder las mesadas causadas y no solicitadas oportunamente.
En el presente caso, la actora consolidó su derecho a la pensión el 25 de febrero de 2008, al completar 20 años de servicio, pues los 50 de edad los cumplió el 9 de junio de 1998. De modo que tenía hasta el 26 de febrero de 2011 para reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prestación; sin embargo, presentó la reclamación ante la entidad el 13 de noviembre de 2014.
En ese orden, teniendo en cuenta que la demanda se radicó el el 29 de octubre de 2015, operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 13 de noviembre de 2011, tal como lo determinó el a quo. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia en sus precisos términos. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».
Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,[1] en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 30 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las directrices interpretativas que rigen la situación particular de la demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 9 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Graciela Esther Ospino Muñoz contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 31 Radicado: 20001 23 39 000 2015 00533 01 (3473-2017) Demandante: Graciela Esther Ospino Muñoz Segundo. Sin costas en segunda instancia, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.