Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Causales de revisión del artículo 20 la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16 decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000- 23-42-000-2014-00995-01 (0455-15).
I.
ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1. El catorce (14) de marzo de dos mil catorce (2014), el señor Luis José Mesa Hernández presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la anulación de las Resoluciones RDP 058211 de 2013, RDP 002469 y RDP 002728 de 2014, mediante las cuales la extinta CAJANAL le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por considerar que su vinculación había sido de carácter nacional1. 1 Índice 22 SAMAI, folios 42 al 44 y continúa a folios 116 a 123 del documento PDF descrito como “29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 40099(.pdf) NroActua 22”.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 2 Como sustento fáctico de su demanda, narró que prestó sus servicios al Magisterio del Departamento de La Guajira entre el siete (7) de febrero de mil novecientos setenta y siete (1977) y el veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y uno (1991)2, y posteriormente en Bogotá desde el diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y cinco (1995) al treinta (30) de junio de dos mil trece (2013)3, de manera que, a su juicio, estaban cumplidos los requisitos para acceder a la pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993, al tener más de veinte (20) años de servicio como docente territorial y/o nacionalizado y cincuenta (50) años de edad. 1.2.
El veintitrés (23) de septiembre de dos mil catorce (2014), la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictó sentencia negando las pretensiones de la demanda, por considerar que la vinculación como docente al Distrito Capital de Bogotá tuvo carácter nacional, pues el nominador fue el Fondo Educativo Regional (FER), entidad que administraba los recursos del Presupuesto General de la Nación En ese sentido, afirmó que no se cumplía el requisito relativo al tiempo de servicios con vinculación docente territorial o nacionalizado4. 1.3.
Apelada esta decisión por el demandante5, el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia, mediante la cual dispuso revocar la decisión de primera instancia, declarar la nulidad de los actos demandados y ordenar a la UGPP “reconocer y pagar la pensión gracia del señor Luis José Mesa Hernández, a partir del 17 de diciembre de 2010 por prescripción trienal, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (16 de septiembre de 2003 -16 de septiembre de 2004)”.
Como fundamento de su decisión, la Sala explicó que, según la sentencia de unificación de veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)6, lo relevante para definir el carácter de la vinculación docente ꟷterritorial, nacional o nacionalizadoꟷ es la acreditación de la plaza ocupada y no la consideración de quién fue la autoridad que 2 Nombrado mediante Decreto 267 de 13 de mayo de 1977, con efectos retroactivos al 7 de febrero de 1977. 3 Nombramiento efectuado mediante Decreto 087 de 20 de febrero de 1995. 4 Índice 22 SAMAI, folios 110 al 114 del documento PDF descrito como “29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 40099(.pdf) NroActua 22”. 5 Índice 22 SAMAI, folios 198 al 201 del documento PDF descrito como “29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 40099(.pdf) NroActua 22”. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14CE-SUJ2-011-18) Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 3 participó en el acto de nombramiento del servidor o cuál fue el origen de los recursos con los que se financió el pago de los salarios, como lo adujo el Tribunal de primera instancia. En el caso concreto, al analizar y valorar las pruebas encontró que tanto el nombramiento efectuado en el Departamento de La Guajira como el realizado mediante Decreto 087 de 20 de febrero de 1995 por el Alcalde Mayor de Bogotá y el Delegado del Ministerio de Educación Nacional, permitían confirmar el cumplimiento del requisito de tiempo de servicio para que el accionante pudiera ser considerado como beneficiario de la pensión gracia7.
Así las cosas, al encontrar acreditados más de treinta y dos (32) años de servicio docente en planteles departamentales y nacionalizados, más de 50 años de edad y el desempeño de su labor con honradez, consagración y buena conducta, la Subsección concluyó que el señor Luis José Mesa Hernández tenía derecho al reconocimiento de la prestación solicitada8. 2.
El recurso extraordinario de revisión El veintisiete (27) de julio de dos mil veinte (2020), a través de apoderada judicial, la UGPP formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, alegando la configuración de las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”, y “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”9.
Como sustento de su recurso, afirmó que toda la vinculación docente del señor Luis José Mesa Hernández, tanto en La Guajira como en Bogotá, fue de carácter nacional, tal y como consta en las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de La Guajira el 29 diciembre de 2004, por la Secretaría de la Alcaldía 7 Resulta relevante indicar que, previo a proferir el fallo de segunda instancia, mediante auto de 10 de agosto de 2017 se decretaron unas pruebas de oficio al considerar “necesario corroborar la clase de vinculación que tuvo el señor Luis José Mesa Hernández como docente, esto es, si fue nacional, nacionalizado o territorial, (…) debido a que las pruebas aportadas al plenario no permiten llegar a la certeza de estos aspectos”. 8 Índice 22 SAMAI, folios 313 al 364 del documento PDF descrito como “29_RECIBEPRUEBAS_EXPEDIENTE201 40099(.pdf) NroActua 22”. 9 Índice 2 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 4 Mayor de Bogotá el 24 de noviembre de 2004 y por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 17 de julio de 201310, razón por la cual “se otorgó un derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico”. Señaló que el Consejo de Estado desconoció el valor probatorio de estas certificaciones y dejó de aplicar el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, de conformidad con el cual “a partir del 1° de enero de 1976, la creación de nuevas plazas o cargos docentes, debían tener una aprobación previa del Gobierno Nacional – Ministerio de Educación Nacional y su financiación estaba a cargo de la Nación, por lo que dichos cargos se entendían con carácter NACIONAL”.
Además, resaltó que en el acto de nombramiento del señor Mesa Hernández como docente en Bogotá intervino el Delegado del Ministerio de Educación Nacional y que sus salarios fueron sufragados con dineros provenientes de la Nación, lo que refuerza la consideración de que se trató de una vinculación nacional. En consecuencia, sostuvo que “con el desconocimiento de las pruebas arrimadas al proceso que daba (sic) cuenta del incumplimiento de los requisitos para accederse al reconocimiento de una pensión de gracia, se dio una orden de pago de una prestación periódica que representa el pago de una mesada que excede lo debido legalmente a favor del señor LUIS JOSÉ MESA HERNÁNDEZ, por lo que debe declararse fundada la causal invocada (…)”.
Finalmente, solicitó la suspensión provisional de la sentencia impugnada, su revocatoria y la declaración de que el señor Luis José Mesa Hernández no tiene derecho a la pensión gracia, junto con la orden de devolución de las sumas ya pagadas en virtud del acto de reconocimiento de dicha prestación. 3. Trámite del recurso y oposición 3.1.
Mediante auto de ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021), el Despacho admitió el recurso extraordinario de revisión, negó la medida cautelar y ordenó notificar 10 Aunque en el recurso se aduce que se trata de una certificación de 17 de julio de 2013 expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el pantallazo que se incluye corresponde en realidad al “FORMATO UNICO PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL” de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 5 esta decisión al señor Luis José Mesa Hernández, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado11. 3.1.1.
Dentro del término de traslado y a través de apoderado judicial, el señor Mesa Hernández se opuso a la prosperidad del recurso bajo la consideración de que sus vinculaciones no tuvieron carácter nacional, insistiendo en el contenido de la certificación del Ministerio de Educación Nacional en la que expresamente se indicó que respecto del “tiempo como docente comprendido entre el 7 de febrero de 1977 y el 21 de mayo de 1991 y del 20 de febrero de 1995 al 30 de diciembre de 2012 a nombre del señor LUIS JOSE MESA HERNANDEZ nos permitimos informarle que con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre del mencionado señor.
Por lo anterior, no puede predicarse vinculación laboral con este ente Ministerial”12. Además, señaló que “cuenta con Actos Administrativos nominatarios con la Gobernación de LA GUAJIRA y EL DISTRITO DE BOGOTÁ, lo cual insta a concluir que su vinculación es territorial”. Finalmente, adujo que el recurso es improcedente, porque “lo pretendido por el apoderado de la UGPP, no es controvertir los requisitos que conllevaron al reconocimiento de la pensión gracia a mi mandante, sino cuestionar la autonomía funcional y el criterio interpretativo que conllevó al juez de instancia a tomar la decisión que hoy pretende revocar”. 3.1.2.
Por su parte, el Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado rindió el Concepto No. 111 de 2021, solicitando que se declare fundado el recurso, pues, a su juicio, el segundo nombramiento del señor Mesa Hernández fue de carácter nacional, pues no podía desconocerse “el mérito probatorio de las certificaciones allegadas al proceso, según las cuales, entiende este agente, muestran que el carácter de la vinculación del actor con el Distrito Capital era de carácter nacional”. 3.1.3.
Por último, la ANDJE se abstuvo de intervenir en esta oportunidad. 11 Índice 4 de SAMAI. 12 Índice 13 de SAMAI, documento descrito como “18RECIBEMEMORIALESPORCORREOELE CTRONICO_20203334CONTESTACIOND ELRECURSODEREVISION(.pdf) NroActua 13”. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 6 3.2. Posteriormente, por auto de veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021) el Despacho decretó las pruebas del proceso, teniendo como tales las documentales aportadas con el recurso13 y ordenando la remisión del expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-00995-0014, el cual fue enviado digitalmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca15. 3.3.
El siete (7) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), el proceso ingresó al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda16. III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 249 del CPACA17, en concordancia con lo establecido en el numeral 10 del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno de la Corporaciónꟷ18, la Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para resolver el presente recurso extraordinario de revisión. 2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-00995-01, se encuentra incursa en las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, “[c]uando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”, y “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”. 13 Específicamente, se incorporó la copia del expediente prestacional que obraba en las dependencias de la UGPP correspondiente a los folios 166 a 728 del PDF visible en el índice 2 de SAMAI. 14 Índice 16 de SAMAI. 15 Índice 22 de SAMAI.
De estos documentos se corrió traslado a las partes el primero (1) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), tal y como consta a índice 23 del aplicativo SAMAI. 16 Índice 24 de SAMAI. 17 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 18"
ARTÍCULO 29. - Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: // 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 7 Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y las causales señaladas por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3.
Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.
Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico19, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley20.
De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos. Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las 19 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 8 partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario21.
Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”22 (Se resalta).
De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.
Las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 4.1. Tratándose del reconocimiento de sumas periódicas y con el propósito de preservar la integridad del erario y velar por la sostenibilidad del sistema general de pensiones, el legislador estableció que las sentencias, actos conciliatorios o transacciones que reconozcan una prestación periódica o pensiones a cargo del presupuesto público, pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias.
Así, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 9 La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional señaló que dicha norma establece una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, solo determinadas entidades tienen legitimación para instaurarla;
(ii) procede únicamente por las dos causales específicas previstas en la ley, con las cuales se busca la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es delimitado, por lo que el análisis debe dirigirse a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas23. Así, en esta clase de procesos lo que se busca es determinar la legalidad del reconocimiento efectuado, bajo la premisa de que se debe salvaguardar el erario de prestaciones ilegales o reconocidas de forma errónea y que esa labor corresponde no solo a las autoridades administrativas, sino también a las judiciales.
Por ello, la jurisprudencia ha entendido que esta acción especial tiene como fin último preservar el patrimonio público, lo que impone que se examine desde esa perspectiva24. 4.2. De conformidad con el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el primer requisito de procedibilidad de esta acción especial de revisión es que exista una sentencia, conciliación o transacción en la que la autoridad respectiva haya reconocido, reajustado o liquidado alguna prestación periódica de suma de dinero con cargo a fondos públicos.
Sobre el punto, la Sala Especial de Decisión No. 6 del Consejo de Estado indicó: “Al revisar con detenimiento el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se advierte que la acción de revisión especial procede contra sentencias que hayan decretado (i) un reconocimiento que imponga la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o, (ii) una pensión de cualquier naturaleza.
Así mismo, la norma dispone que también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. 23 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2017-01538-00. 24 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 21, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-02514-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 10 Así las cosas, la acción de revisión exige que el reconocimiento pensional sea otorgado en una sentencia, o sea el resultado de una transacción o conciliación. Ahora, si bien el recurrente afirma que en este caso procede el estudio puesto que al negarse las pretensiones de la demanda, se ‘mantiene’ el reconocimiento de la pensión, y por tanto hay lugar a estudiar: (i) si ese reconocimiento pensional fue obtenido con violación al debido proceso, y (ii) si la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley; debe precisarse que dicha conjetura no está llamada a prosperar, puesto que como se dijo en precedencia, la revisión es una acción especial, que tiene como objeto o finalidad controvertir las sentencias, transacciones o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público.
De manera que para la prosperidad de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es lo mismo el reconocimiento de una pensión a través de un acto administrativo, que por medio de una sentencia; y mucho menos puede equipararse una sentencia que niega las pretensiones de declarar la nulidad de un acto que reconoce una pensión, con una sentencia que reconoce o decreta una prestación o una pensión, para efectos de su estudio en sede del recurso extraordinario de revisión.”25 (Negritas en original y subraya de la Sala).
De ahí entonces que sea necesario, como primer presupuesto de prosperidad de la acción contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se trate de una sentencia, conciliación o transacción donde se haya efectuado un reconocimiento pensional. 4.3. Ahora bien, específicamente respecto de la causal prevista en el literal a), debe anotarse que aquella parte del supuesto de que se haya reconocido, reajustado y/o liquidado una pensión con cargo al tesoro público o de naturaleza pública y que ese reconocimiento haya sido espurio, porque ocurrió con violación al debido proceso.
De ahí que el recurrente deba entonces arrimar elementos de prueba que permitan evidenciar que hubo una contravención de las garantías mínimas del derecho al debido proceso ꟷcomo el contar con un juez natural o funcionario competente, presentar y controvertir las pruebas, defenderse, tener claramente determinadas las reglas procesales y participar de actuaciones en las que se garantice su publicidadꟷ26.
Además, esta Corporación ha entendido que un reconocimiento pensional también es contrario al derecho al debido proceso cuando el “origen o génesis del derecho es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor”27. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 6, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-03047-00. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia del 1 de diciembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-00171-00 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-25-000-2020-00001-00. 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia de 1 de marzo de 2021, radicación 11001-03-15-000-2019- 01747-00.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que, como la Ley 797 de 2003 contempla causales especiales de revisión relacionadas con la legalidad de las Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 11 4.4. Por su parte, la causal b) de que trata el artículo 20 ibidem se refiere a la procedencia de la revisión de la providencia que reconozca una prestación periódica por encima de la cuantía prevista en la ley, lo que implica que deba contrastarse la decisión de reconocimiento, reajuste o liquidación con las normas que regulan la materia, a efectos de establecer si el monto está ajustado o no a lo establecido por el ordenamiento jurídico.
En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, se determinó que ella obedecía a la necesidad “de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”28. Para su procedencia, debe demostrarse “i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho”29.
Establecido lo anterior y con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a realizar el análisis del caso concreto. 5. Caso concreto Conforme con lo explicado en el acápite que precede, corresponde establecer entonces si en la situación objeto de estudio se materializan los supuestos para la procedencia de las causales de revisión alegadas por la entidad recurrente. 5.1.
La alegada materialización de la causal prevista en el ordinal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP sostiene que la prestación reconocida en la sentencia acusada materializó una violación al debido proceso, habida cuenta que la Sección Segunda “desconoció" el alcance de las pruebas aportadas, las cuales daban cuenta que el señor Luis José Mesa Hernández en realidad no reunía los requisitos para ser beneficiario de la prestaciones periódicas reconocidas, a través de esta causal resulta posible examinar aspectos concernientes al cumplimiento de los requisitos para acceder a la misma (Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 19, sentencia de 31 de mayo de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020- 03092-00;
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 6, sentencia de 6 de abril de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-05191-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2018, radicación 11001-03-25-000-2013-00124-00). Lo anterior, sin perjuicio de que, atendiendo a las circunstancias del caso, resulte procedente la causal prevista en el numeral 7° del artículo 250 del CPACA. 28 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 29 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 23, sentencia de 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 12 pensión gracia, pues su vinculación docente tuvo carácter nacional. En ese sentido, afirma que con la sentencia acusada “se otorgó un derecho pensional sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en nuestro ordenamiento jurídico”. 5.1.1. Para empezar, debe resaltarse que la pensión gracia fue creada y regulada con la expedición de la Ley 114 de 1913 y es considerada una pensión con carácter especial30.
De conformidad con el artículo 1º de dicha ley, ella fue prevista en favor de los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años”. Dicha norma fue posteriormente modificada mediante las Leyes 116 de 192831, 37 de 193332 y 91 de 198933. A partir de estas disposiciones normativas, se ha precisado que los requisitos para acceder a esa prestación son, fundamentalmente: i) haber prestado los servicios como docente en establecimientos educativos oficiales en calidad de docente territorial o nacionalizado por un término no menor de veinte (20) años34; ii) que la vinculación 30 “[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela”. 31 “Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.
(…) Artículo 6º.- Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.”. 32 “Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados.
(…) Artículo 3º.- Las pensiones de jubilación de los maestros de escuelas rebajadas por decreto de carácter legislativo quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hacense (sic) extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. 33 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…)
ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes. // Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.
Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. // Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (…).” 34 El artículo 1 de la Ley 29 de 1989, establece las siguientes definiciones: “Personal nacional.
Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. // Personal nacionalizado. Son los Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 13 hubiere tenido lugar antes del treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos ochenta (1980); iii) tener cincuenta (50) años de edad cumplidos, y iv) haberse desempeñado con honradez y consagración. 5.1.2.
La modificación de la naturaleza jurídica de los Fondos Educativos Regionales ─FER─ desde la perspectiva del situado fiscal (creados mediante el Decreto 3157 de 196835), la expedición de la Constitución de 1991 y la entrega del servicio de educación a los departamentos y distritos (Ley 60 de 1993), llevaron a divergencias de interpretación sobre el tratamiento que se debía dar a los docentes oficiales en cuya vinculación hubiera intervenido algunos de esos Fondos, para efectos de establecer si tenían o no derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Por tal razón, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió la sentencia de unificación de veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)36, en la cual, luego de estudiar el componente dogmático del situado fiscal, la naturaleza de los recursos cedidos por la Nación a las entidades territoriales37 así como de los recursos del Sistema General de Participaciones38 y la situación generada a partir de la creación de los Fondos Educativos Regionales (FER), determinó: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. // Personal territorial.
Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975”. 35 “Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación”. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-14CE-SUJ2-011-18) 37 “Por lo anterior, fuerza concluir que los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta, sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos”. 38 En esa oportunidad la Sala consideró que: “[no] existe duda entonces de que los entes territoriales son los «titulares directos» o propietarios de los recursos girados por la Nación que provengan del sistema general de participaciones, por cuanto le son asignados directamente por la Carta Política”, acogiendo así la tesis planteada por la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto de 27 de agosto de 2015, según el cual “(…) los recursos que antiguamente la Nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades de situado fiscal para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la Nación en favor de los municipios, actualmente son asignados directamente por la Constitución a todas las entidades territoriales bajo el denominado Sistema General de Participaciones, lo cual implica, como ya se dijo, que son sus titulares directos.
Evidentemente estos recursos no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos, aun cuando no “recursos nacionales (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 14 ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” (Se resalta).
Así las cosas, la Sala precisó que el origen de los recursos o fuente de financiación y el hecho de que en el acto de su vinculación haya intervenido, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 15 Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo FER, no constituyen criterios determinantes para establecer la naturaleza del vínculo del docente oficial, sino que, en realidad, lo relevante es la consideración de la plaza a ocupar, en los términos definidos por el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. 5.1.3.
Pues bien, en este caso la UGPP sostiene que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado “desconoció el valor probatorio” de las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Departamento de La Guajira el 29 diciembre de 2004, por la Secretaría de la Alcaldía Mayor de Bogotá el 24 de noviembre de 2004 y por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el 17 de julio de 201339, en las cuales se indicó que las vinculaciones del señor Luis José Mesa Hernández fueron de carácter nacional.
Además, resalta que estas vinculaciones fueron sufragadas con dineros del situado fiscal provenientes directamente de la Nación y que, en el caso de la que se hizo en la ciudad de Bogotá (periodo 1995 a 2013), el decreto de nombramiento fue suscrito con intervención del Delegado del Ministerio de Educación Nacional, hechos que, a su juicio, demuestran que ellas fueron nacionales40.
Al respecto, analizado el expediente contentivo del presente recurso la Sala encuentra que, si bien dentro del plenario de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho existían documentos relacionados con ese asunto, la Subsección consideró que ellos no resultaban certeros, de manera que advirtió necesario decretar pruebas de oficio a fin de requerir al Ministerio de Educación Nacional y a las Secretarías de Educación Departamental de La Guajira y de Bogotá para que certificaran “el tipo de vinculación del docente Luis José Mesa Hernández (…) indicando con toda precisión y claridad si la designación se realizó como docente nacional o territorial, la clase de plantel, el acto de nombramiento y la procedencia de los recursos con los que se cancelaron los 39 Recuérdese que, como se precisó, realmente se trata del “FORMATO UNICO PARA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL” expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá. 40 La Sala debe advertir que en relación con la vinculación del señor Mesa Hernández al Departamento de La Guajira la posición de la UGPP ha sido ambivalente, pues a pesar de que en un aparte del recurso extraordinario de revisión indicó que ella tenía carácter nacional, en otras dos incluyó una tabla donde indicó que esta había tenido el carácter de vinculación nacionalizada, así: [c]onforme obra en la documental del expediente administrativo y se acreditó en el trámite judicial, el señor LUIS JOSÉ MESA HERNÁNDEZ, prestó los siguientes tiempos de servicio a la docencia oficial: TIEMPOS DE SERVICIO ENTIDAD DONDE LABORÓ DESDE HASTA TOTAL DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO CALIDAD VINCULACIÓN DEL SERVICIO DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA 07/02/1977 21/05/1991 5145 DECRETO 267 DE 13 DE MAYO DE 1977 NACIONALIZADO DISTRITO DE BOGOTÁ 10/03/1995 30/06/2013 6591 DECRETO 087 DE 20 DE FEBRERO DE 1995 NACIONAL Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 16 salarios, es decir, si estuvieron a cargo de la nación o del ente territorial”, así como el tiempo de servicios acreditado y los cargos desempeñados.
Recibida esta información, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado fundó su decisión en el siguiente material probatorio: “2.2.1. Copia de la cédula de ciudadanía del señor Luis José Mesa Hernández, en la que consta que nació el 16 de septiembre de 1954 en la Uvita (Boyacá). (f-2) 2.2.2. La gobernadora del departamento de la Guajira mediante Decreto 267 de 8 de mayo de 1977 designó al actor como director seccional de la Escuela Rural Mixta - Liceo San Jorge de Buenavista con retroactividad al 7 de febrero de 1977.
En tal acto se señaló que se vinculó como docente normalista (f.7a). 2.2.3. El 22 de mayo de 1991 el alcalde del municipio de Riohacha a través del Decreto 167, le aceptó la renuncia al cargo de director del Colegio IPC a partir de la citada fecha (f.7) 2.2.4. El alcalde mayor de Bogotá a través del Decreto 087 de 20 de febrero de 1995 «por el cual se hacen nombramientos de docentes dependientes de la división de educación básica primaria de la planta del Fondo Educativo Regional F.E.R» designó al actor como docente de tiempo completo (ff.8-10). 2.2.5.
El 31 de julio de 2006 a través del certificado de tiempo de servicio expedido por la secretaría de educación departamental de la Guajira, se señaló que el actor se desempeñó como docente departamental en el Liceo San Jorge entre el 7 de febrero de 1977 y el 21 de mayo de 1991, acreditando como tiempo de servicios, 14 años, 3 meses y días (f.11). 2.2.6.
El 12 de marzo de 2009 la subdirectora técnica de talento humano de la Secretaría de Educación Departamental de la Guajira a través del formato único para la expedición de certificado de historia laboral, señaló lo siguiente: (f-45 cuaderno 2) Tipo de vinculación: nacionalizado Historial Laboral Cargo: director de escuela en la Institución Educativa Centro de Integración Popular ubicado en Riohacha, jornada mañana.
Novedad Acto administrativo Desde Hasta TOTAL A-M-D LICEO SAN JORGE Nombramiento Decreto 267 de 13 de mayo de 1977 7/02/1977 11/101984 Institución Educativa Centro de Integración Popular de Riohacha Traslado Decreto 473 de 12 de octubre de 1984 12/10/1984 13/03/1985 Institución Educativa Centro de Integración Popular de Riohacha Decreto 135 de 14 de marzo de 1985 14/03/1985 21/05/1991 Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 17 Retiros Decreto 167 de 22 de mayo de 1991 Ausencias laborales Licencia ordinaria Resolución 086 de 24 de marzo de 1982 Resolución 449 de 01 de agosto de 1984 8/03/1982 10/07/1984 05/06/1982 10/08/1984 13-09-16 2.2.7.
El 17 de julio de 2013 a través del formato único para la expedición de certificado de salarios, la Secretaría de Educación de Bogotá, se encontró lo siguiente: (ff.5, 13-16) Tipo de vinculación: Nacional Fuente de recursos: situado fiscal Cargo: docente Establecimiento educativo: IED CLEMENCIA DE CAICEDO Factores salariales Desde: 01/01/05 Hasta: 15/05/05 Desde:16/05/05 Hasta: 30/12/05 Desde:01/01/06 Hasta:30/12/06 Sueldo Sobresueldo Prima de alimentación Prima de habitación Subsidio de transporte Ajuste Prima especial Sueldo doble Prima de dedicación Prima de vacaciones Prima de navidad $1.230.949 $150 $1.464.298 $150 $732.219 $1.537.503 $150 $768.826 $1.525.456 Tipo de vinculación: nacional Fuente de recursos: situado fiscal Cargo: docente Establecimiento educativo: IED CLEMENCIA DE CAICEDO Ciudad: Bogotá Novedad Acto administrativo Desde Hasta TOTAL A-M-D Nombramiento en propiedad Decreto 087 de 20 de febrero de 1995 19/03/1995 Ascenso de escalafón Riohacha- Guajira Resolución 570 de 8 de mayo de 1998 08/05/1998 Ascenso de Escalafón Bogotá Resolución 01375 de 7 de febrero de 2000 27/02/1999 Ascenso de Escalafón Resolución 0499 de 23 de octubre de 2000 07/09/2000 Ascenso de Escalafón Resolución 16893 de 27 de diciembre de 2005 16/05/2005 Ascenso de Escalafón Resolución 5836 de 5 de junio de 2009 23/04/2009 2.2.8.
El 25 de septiembre de 2013 el director operativo encargado de las funciones del despacho del secretario de educación departamental de la Guajira señaló lo siguiente: (f-3) Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 18 Que revisados los archivos de la Secretaría de Educación Departamental se constató que el señor MESA HERNÁNDEZ LUIS JOSÉ identificado con la cédula 4.250.758, prestó sus servicios al Departamento de La Guajira en el ramo de la educación como docente en propiedad presentando las siguientes novedades.
Que mediante Decreto 267 de 13 de mayo de 1977 fue nombrado para desempeñar el cargo de docente en la Escuela Rural Mixta Liceo San Jorge de Buenavista, posesionado el 25 de mayo de 1977 con retroactividad a partir del 7 de febrero de 1977. Que mediante la Resolución 086 de 24 de marzo de 1982 se le concedió licencia renunciable a sueldo por tres meses.
Que mediante Resolución 449 de 1 de agosto de 1984 se le concedió licencia renunciable a sueldo por noventa días. Que mediante Decreto 473 de 12 de octubre de 1984 fue trasladado para desempeñar el cargo de docente en el Colegio Centro de Integración Popular del Municipio de Riohacha. Que mediante Decreto 167 de 22 de mayo de 1991 se le aceptó la renuncia al cargo que venía desempeñando a partir del 22 de mayo de 1991.
Su tiempo de servicio es de 13 años, 9 meses y 15 días. 2.2.9. El 3 de octubre de 2017 el grupo de certificaciones laborales de la Alcaldía Mayor de Bogotá señaló lo siguiente: (F. 201) Mediante Decreto 087 del 20/02/95 nombrado como docente en propiedad dependiente de la División de Educación Básica Primara de la planta del Fondo Educativo Regional FER, a partir del 10/03/95 ubicado en la Concentración Distrital «Naciones Unidas I» siendo su tipo de vinculación Nacional con fuente de recursos del situado fiscal.
A la fecha se encuentra activo, ejerciendo el cargo de Docente grado 14 ubicado en el Colegio IED CLEMENCIA DE CAICEDO. 2.2.10. El 10 de octubre de 2017 el subdirector de Talento Humano del Ministerio de Educación Nacional, hizo constar lo siguiente: (f.203) En atención a su solicitud radicada ante este Ministerio bajo el número 2017ER204974 de 21 de septiembre de 2017, a través del cual se solicita certificar el tiempo como docente comprendido entre el 7 de febrero de 1977 y el 21 de mayo de 1991 y del 20 de febrero de 1995 al 30 de diciembre de 2012 a nombre del señor LUIS JOSE MESA HERNANDEZ nos permitimos informarle que con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre del mencionado señor.
Por lo anterior, no puede predicarse vinculación laboral con este ente Ministerial”. En este escenario, lo que hizo la Subsección fue, como le correspondía, proceder a la valoración y análisis del material probatorio en su conjunto, para luego, aplicando las reglas legales y jurisprudenciales previstas, concluir que realmente las dos vinculaciones podían ser computadas para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Así, para el caso del nombramiento docente con el Departamento de La Guajira el ad quem consideró que “laboró como docente nacionalizado dentro del periodo Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 19 comprendido entre el 7 de febrero de 1977 y el 21 de mayo de 1991, al servicio de los establecimientos educativos Liceo San Jorge y del Centro de Integración Popular de Riohacha”, lo cual se soportó en el certificado de tiempo de servicios de 31 de julio de 2006, en el formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 12 de marzo de 2009 y en el certificado de 25 de septiembre de 2013, documentos emitidos por la Secretaria de Educación Departamental de ese ente territorial.
Por su parte, para determinar la naturaleza de la vinculación con el distrito capital la Subsección consideró: “Del material probatorio aportado al plenario y atendiendo a lo expuesto en la sentencia de unificación SUJ2, es pertinente afirmar que a pesar de que en el Decreto 087 de 20 de febrero de 1995, llevaba inmersa la firma del delegado del ministerio de educación nacional «en el FER de Bogotá» se tiene que tal circunstancia no determina el tipo de vinculación del docente, pues en virtud del nombramiento efectuado por el alcalde mayor de Bogotá, el demandante ostenta el carácter de docente territorial independientemente de que los salarios hayan sido sufragados con dineros provenientes de la nación. En efecto, en la citada providencia de unificación se concluyó que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal.
Lo anterior, porque lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
De acuerdo a lo expuesto, el nombramiento efectuado a través del Decreto 087 de 20 de febrero de 1995 por parte del alcalde mayor de Bogotá y que corrió ininterrumpidamente desde el 19 de marzo de 1995 hasta el 30 de junio de 2013, es de carácter territorial. De igual manera, es preciso resaltar que el Ministerio de Educación Nacional en el certificado que obra a folio 203 del plenario, hizo constar que en «los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre del Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 20 mencionado señor», lo que afianza aún más que el docente laboró al servicio de entidades territoriales por más de 20 años.” (se resalta) Así, la Subsección consideró que, a pesar de que el acto de nombramiento llevaba inmersa la firma del delegado del Ministerio de Educación Nacional, con base en la sentencia de unificación no era “dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación interviene además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del Fondo Educativo Regional”.
En ese sentido, el juez de segunda instancia concluyó que las vinculaciones cumplían los requisitos para contabilizarlas como tiempo de servicios en cargos territoriales o nacionalizados y que ellas sumaban treinta y dos (32) años, superando así los veinte (20) años exigidos por la norma para el reconocimiento de la pensión gracia. Así pues, es claro que las conclusiones a las que llegó el fallador de segunda instancia fueron debidamente soportadas en el análisis conjunto de las pruebas aportadas al expediente y de las recabadas de oficio, sin que se advierta arbitrariedad o actuación alguna que pudiera considerarse como violatoria del derecho al debido proceso de la entidad.
Por el contrario, el ad quem no solo examinó juiciosamente el material probatorio allegado al plenario sino que desplegó sus facultades para practicar pruebas en segunda instancia, en aras de determinar la naturaleza de las vinculaciones del docente Luis José Mesa Hernández, todo lo cual lo llevó a la conclusión de que ellas resultaban suficientes para dar por acreditado el requisito relacionado con el tiempo de servicio para acceder a la pensión gracia. Pero, además, debe anotarse que de las 3 pruebas documentales que la entidad recurrente referencia como desconocidas por el ad quem, solo una de ellas realmente constaba en el expediente ordinario del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se produjo la sentencia que aquí se analiza ꟷesto es, la documental de 17 de julio de 2013ꟷ, prueba que sí fue reseñada y valorada expresamente por la Subsección, solo que, contrario a lo asegurado por la entidad, al ser contrastada con el conjunto del material probatorio que obraba en el proceso, no permitió por sí sola soportar la conclusión de que el nombramiento con el Distrito Capital tenía carácter nacional, pues habían otras, como la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional a petición del fallador de segunda instancia, que llevaron a la autoridad judicial a una consideración contraria.
Las otras dos pruebas documentales Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 21 que refirió la entidad en el recurso ni siquiera hicieron parte del debate del trámite ordinario, luego mal podría afirmarse que en la sentencia acusada ellas fueron indebidamente valoradas. Así las cosas, lo que encuentra la Sala es que la providencia recurrida fue el resultado del análisis y valoración de las pruebas recabadas en el proceso de nulidad y restablecimiento, en el marco de la autonomía que le corresponde al juez natural de la causa, sin que la recurrente haya logrado demostrar los yerros o errores que supuestamente habrían comportado la vulneración del derecho al debido proceso.
En este escenario, debe recordarse que como lo ha indicado el Consejo de Estado, “(…) este recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para cuestionar la actividad interpretativa del juez41 (…)”42 (Negrilla fuera de texto).
Por todo lo anterior, la Sala concluye que este cargo no está llamado a prosperar. 5.2. La materialización de la causal prevista en el ordinal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 En cuanto a la segunda causal alegada en el recurso extraordinario de revisión, esto es “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, la entidad recurrente insiste en que la pensión gracia no debió ser reconocida pues, a su juicio, el señor Mesa Hernández no cumplía con el requisito legal de haber sido docente territorial o nacionalizado durante 20 años de servicio para ser beneficiario de esa prestación. Sin embargo, con ello lo que se ataca realmente no es la cuantía de la pensión sino su reconocimiento, hipótesis que es ajena a la que regula la causal invocada que, como lo ha indicado esta Corporación, “parte del supuesto teórico de que la persona cumple los requisitos de edad y tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia 41 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, radicado 11001031500020080048000. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 25000232600019990031901 (26239).
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 22 y por ello, lo que habilita a la administración para atacar la decisión ejecutoriada es que el valor que se asignó en la providencia judicial resulte superior a lo que establece la Ley”43.. Bajo tal supuesto, la Sala considera que el reproche de la recurrente no está dirigido a cuestionar la cuantía de la prestación, como lo dispone la causal prevista en el ordinal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2002, causal cuya finalidad, se reitera, es la de revisar el valor de la pensión reconocida en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad.
Así las cosas, este reproche tampoco está llamado a prosperar. 6. Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que “[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Teniendo en cuenta que, tal y como lo ha establecido el Consejo de Estado, cuando las entidades estatales acuden a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo hacen con el fin de preservar el erario y la legalidad de las prestaciones periódicas reconocidas44, es claro que este proceso es de aquellos en los que se ventila un interés público.
En consecuencia, en este caso no resulta procedente proceder imponer condena por ese concepto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 43 Consejo de Estado, Subsección A de la Sección Segunda, sentencia de 5 de octubre de 2023, radicación: 11001-03-25-000-2018-00298-00 (1042-2018).
En igual sentido: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 8, sentencia de 29 de agosto de 2023, radicación: 11001-03-15-000-2020- 03604-00; Consejo de Estado, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 6, sentencia de 7 de diciembre de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2020-03957-00; y Sala Especial de Decisión N° 3, sentencia de 3 de marzo de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2019-01815-00. 44 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 9, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicado N°11001-03-15-000-2019-01749-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03334-00 Recurrente: UGPP 23
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-42-000-2014-00995-01 (0455- 15).
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte recurrente.
TERCERO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Con aclaración de voto CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera Con aclaración de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero Con salvamento parcial de voto