Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Fredy Ibarra Martínez (E) Bogotá D. C., 8 de julio de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Derechos a la salud y a la vida digna | Falta de legitimación activa en la causa – inexistencia de actuación a la que se le pueda endilgar la amenaza de un derecho fundamental Síntesis del caso: El demandante instauró una acción de tutela porque consideró que, con ocasión de una solicitud que presentó una EPS a la Superintendencia de Salud, se encontraban en amenaza sus derechos a la salud y a la vida digna.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Giancarlo Rivera Martínez en contra de la Presidencia de la República y otros. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 29 de mayo de 2024, Giancarlo Rivera Martínez presentó una acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la Superintendencia Nacional de Salud, la EPS Sura y la Procuraduría General de la Nación, por la presunta amenaza de los derechos fundamentales a la salud y la vida digna, suyos y (se trascribe) “de todos los usuarios afiliados a la EPS Sura”, que se dio con ocasión de una solicitud que presentó la EPS Sura a la Superintendencia Nacional de Salud para (se trascribe) “materializar un programa de desmonte progresivo del Sistema de Seguridad Social”. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declarar improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 “1. Tutelar los derechos fundamentales a la salud y la vida digna del suscrito y de todos los usuarios afiliados a EPS SURA, sobre todo aquellos que desconocen el presente medio para abogar por sus derechos fundamentales que se encuentran amenazados. 2.
Antes de aprobar la autorización elevada por EPS SURA del 28 de mayo de 2024, ordenar a la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de la Presidencia – Superintendencia de Salud para encontrar una solución que permita superar las problemáticas presentadas en las operaciones de la entidad prestadora de salud EPS SURA que permitan mantener su estabilidad en el sistema para beneficio de sus usuarios y protección de los derechos fundamentales […]. 3.
Ordenar a la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de la Presidencia – Superintendencia de Salud, garantizar la progresividad del derecho y evitar que se desmejoren las condiciones de los usuarios, y además evitar la fragmentación de la responsabilidad en la prestación de los servicios de salud específicos en desmedro de la salud del usuario. 4.
Ordenar a la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de la Presidencia – Superintendencia de Salud velar por el amparo de la situación para que desde la fecha 28 de mayo de 2024, y a pesar de cualquier cambio jurídico o administrativo, aseguren a todos los millones de afiliados a EPS SURA el goce efectivo mínimo establecido en los indicadores y evaluaciones divulgadas por el MINISTERIO DE SALUD y así garantizar el progreso. 5.
Ordenar a la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de la Presidencia – Superintendencia de Salud velar por los derechos fundamentales con la finalidad de que los servicios de salud de los afiliados a EPS SURA cuenten con la integralidad en el suministro de tecnologías y servicios para prevenir, paliar o curar las enfermedades. 6.
Ordenar a la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de la Presidencia – Superintendencia de Salud proteger los derechos de los usuarios de EPS SURA contemplados en los artículos 10 y 11 de la Ley 1751 de 2015. 7. Ordenar a la Presidencia de la República de Colombia – Departamento Administrativo de la Presidencia – Superintendencia de Salud para que diseñen las medidas preventivas que eviten que la prestación del servicio de salud de urgencia para los usuarios de EPS SURA sea negada, producto de la decisión poco decorosa emitida por EPS SURA el día 28 de mayo de 2024. 8.
Al despacho, aplicar el artículo 18 del Decreto 2591 de 1991 para el presente asunto.” 3. Fundamentó sus pretensiones en un único hecho relevante, relativo a que, el 28 de mayo de 2024, la EPS Sura solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud la autorización para (se trascribe) “materializar un programa de desmonte progresivo del Sistema de Seguridad Social”. 4.
El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que, con ocasión de la solicitud de 28 de mayo de 2024, (1) se puso en riesgo (a) el principio de continuidad en el servicio de salud (se trascribe) “que estipula la Ley 1752 de 2015”; (b) el derecho a la salud de (se trascribe) “millones de usuarios”, quienes (se trascribe) "no saben qué sucederá con su Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela.
Primera instancia Decisión: Declarar improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 salud y en manos de qué entidad idónea va a reposar su tutela"; y (c) el derecho a la vida digna, pues (se trascribe) “el abandono por parte de EPS sura, así sea por autorización programada, no garantiza que, en el evento de traslado de los usuarios hacia otra entidad no se deriven acciones u omisiones que deterioren la salud de la población y su derecho a la vida”. 5.
Asimismo, alegó que la EPS Sura, con dicha solicitud, (2) erró al no solicitar como primera medida la ayuda del Gobierno, como lo dispone el artículo 5 de la Ley 1751 de 2015; (3) demostró su (se trascribe) "aparente voluntad de escapar del sistema y de todas sus obligaciones”; y (4) desconoció el principio pro homine, al no (se trascribe) “interpreta[r] las normas vigentes que sean más favorables a la protección del derecho fundamental a la salud de la[s] personas”. 1.2.
Posición de la parte demandada2 6. El DAPRE solicitó que la acción de tutela fuera declarada improcedente y, en subsidio, que fuera negada, con fundamento en que (1) el actor carecía de legitimación activa en la causa, pues no demostró cuál fue la vulneración a sus derechos, en específico, no indicó cómo se ha limitado su acceso al servicio de salud;
(2) dicha autoridad carecía de legitimación pasiva en la causa, en atención a que la entidad encargada de la vigilancia y el control de las entidades prestadoras del servicio de salud era la Superintendencia Nacional de Salud; (3) el actor contaba con otros mecanismos de defensa para buscar la protección de intereses colectivos y para atacar la legalidad del (se trascribe) “acto administrativo que alega atenta contra los derechos de la persona jurídica EPS Suramericana”;
(4) el proceso de desmonte progresivo ha obedecido a las disposiciones legales y constitucionales; (5) a la fecha en que presentó el informe, la Superintendencia no había dado respuesta a la solicitud presentada el 28 de mayo de 2024; y (6) no existe un perjuicio actual, pues la EPS Sura continúa con la prestación del servicio de salud. 7.
La Superintendencia Nacional de Salud solicitó declarar improcedente la acción de tutela, en esencia, porque la solicitud de desmonte progresivo no había sido resuelta a la fecha del informe, por lo que la vulneración alegada por la parte actora era hipotética. Adujo que el Decreto 709 de 2021 prevé el procedimiento de asignación de afiliados el cual garantiza los derechos y condiciones del servicio de salud.
Asimismo, señaló que (se trascribe) “la EPS Suramericana se encuentra en plena obligación de garantizar la prestación de los servicios a sus afiliados, sin 2 Mediante el Auto de 6 de junio de 2024, el despacho sustanciador resolvió (1) avocar conocimiento y admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte demandada a la Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la EPS SURA y a la Procuraduría General de la Nación, y (3) negar la medida provisional solicitada.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declarar improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 afectar la misma independientemente de que se apruebe o no la propuesta del desmonte progresivo presentada por la entidad”. 8.
La Procuraduría General de la Nación adujo que la solicitud de amparo era improcedente porque, respecto de esa entidad, no se había alegado alguna amenaza o vulneración de derechos fundamentales. Aunado a ello, indicó que se debía tener en cuenta que la Procuraduría no era la entidad llamada a satisfacer las pretensiones del accionante, pues los asuntos alegados no eran de su competencia. 9.
La EPS Sura, aunque fue debidamente notificada3, guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela. 2.3. Verificación de la presunta afectación a derechos 2.4. Conclusión. 2.1. Fijación de la controversia 10. Determinar, una vez verificados los requisitos de la acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública, si con ocasión de la solicitud de desmonte progresivo de 28 de mayo de 2024, la parte accionada puso en amenaza los derechos a la salud y vida digna de la parte accionante, así como de los demás afiliados a dicha EPS. 2.2.
Procedencia de la acción de tutela 11. En el presente caso, se advierte que la acción se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales4 a la salud y la vida digna. Giancarlo Rivera Martínez es titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa5, en lo que se refiere a la petición para sí. 12.
No obstante, frente a los demás afiliados a la EPS Sura, debe indicarse que dicho presupuesto no se cumple, como quiera que, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 10 del Decreto 2591 de 1991, salvo supuestos como la agencia oficiosa, solo el titular de un derecho fundamental se encuentra habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo.
Como en este caso, el señor Rivera Martínez pretendió la protección de derechos fundamentales ajenos a él, como lo son los de (se trascribe) “todos los afiliados a la EPS Sura”, sin llegar a identificar a esas personas y a indicar por qué ellas no podían promover su propia defensa; existe motivo suficiente 3 Índice 7 de Samai. 4 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 2. 5 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declarar improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 para declarar su falta de legitimación activa en la causa, frente a la petición para otros. 13.
En relación con la legitimación pasiva en la causa6, logra advertirse que estuvo acreditada frente a la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), la Superintendencia Nacional de Salud, la EPS Sura y la Procuraduría General de la Nación, comoquiera que, en el escrito de tutela, el accionante planteó pretensiones expresas en su contra, por lo que resulta necesario mantener su vinculación para determinar si dichas autoridades amenazaron algún derecho fundamental del actor o deben cumplir alguna orden que eventualmente se pueda dar en esta providencia. 14.
Frente al requisito de subsidiariedad7, la Sala lo tendrá por superado comoquiera que no existe un recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte actora alegar los reparos presentados en la acción de amparo y procurar la defensa de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados8. 15. En relación con el requisito de inmediatez9, se satisface, en tanto, de conformidad con el escrito de tutela, la presunta vulneración se presentó con ocasión de una petición de 28 de mayo de 2024, en la que la EPS Sura solicitó a la Superintendencia Nacional de Salud autorización para (se trascribe) “materializar un programa de desmonte progresivo del Sistema de Seguridad Social”. 2.3.
Verificación de la presunta afectación a derechos 16. La Sala negará la solicitud de amparo, en lo que respecta a la protección de los derechos fundamentales a la salud y vida digna del señor Rivera Martínez, por ausencia de hecho vulnerador y/o amenaza cierta. 17. Según el actor, las mencionadas garantías constitucionales se han visto amenazadas porque, con ocasión de la solicitud de 28 de mayo de 2024, la EPS Sura va a (se trascribe) “abandonar” el Sistema de Seguridad Social, lo cual, en su criterio, afectaría la prestación del servicio de salud.
Por su parte, el DAPRE y la Superintendencia de Salud indicaron que, para la 6 Ídem 7 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 1). 8 En relación con el aludido requisito (subsidiariedad), la Sala reconoce que, las decisiones de las que se alega la presunta vulneración son actos administrativos que definieron una situación jurídica como lo es la falta de exoneración de un curso de formación judicial, por lo cual, en principio, pueden ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sin embargo, lo cierto es que dicho mecanismo no resulta eficaz ni idóneo comoquiera que los actos administrativos fueron proferidos con ocasión del curso de formación judicial de la Convocatoria No. 27, el cual que se encuentra en desarrollo, por ende, para la Sala este mecanismo constitucional resulta idóneo y eficaz. 9 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 6 (numeral 4). Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declarar improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 fecha en la que presentaron sus informes, la solicitud de desmonte progresivo se encontraba (se trascribe) “en una etapa preliminar a su análisis de fondo, sin una respuesta definitiva”. 18.
En ese orden de ideas, la Sala advierte que el hecho que, según el escrito de tutela, generaría la afectación en la prestación del servicio de salud y, con ello, la amenaza y eventual vulneración de los derechos a la salud y a la vida digna del accionante, es la salida de la EPS Sura del Sistema de Seguridad Social, suceso que, de acuerdo con los informes allegados, no ha ocurrido hasta el momento; razón esta que motiva negar la solicitud de amparo. 19.
No obstante, si, en gracia de discusión, se llegara a pensar que la solicitud de 28 de mayo de 2024 implica en sí misma una amenaza a las garantías del actor, deben hacerse las siguientes consideraciones. 20. La amenaza de un derecho fundamental, según la Corte Constitucional10, es la (se trascribe) “violación potencial que se presenta como inminente y próxima”, y para su configuración se exige “la confluencia de elementos subjetivos - convicción íntima de la existencia de un riesgo o peligro- como objetivos - condiciones fácticas que razonablemente permitan inferir la existencia de un riesgo o peligro-”. 21.
Tales presupuestos no están dados en este caso, pues, en vista de que la solicitud presentada por la EPS Sura no ha sido resuelta (y que, en consecuencia, su supuesta salida del Sistema de Seguridad Social no se ha dado), las afectaciones que alegó el señor Rivera Martínez resultan ser simples conjeturas que no trascienden los escenarios hipotéticos.
En otras palabras, los escasos fundamentos fácticos y probatorios11 de la supuesta amenaza no demuestran que los derechos a la salud y a la vida digna del accionante se encuentren ante un riesgo inminente y próximo. 2.4. Conclusión 22. La Sala declarará la falta de legitimación activa del señor Rivera Martínez respecto de los demás afiliados a la EPS Sura y negará la súplicas de amparo, en relación con sus derechos a la salud y vida digna, por ausencia de hecho vulnerador. 3.
DECISIÓN 10 Sentencia T – 952 de 2003. 11 (Se trascribe) “Boletín de prensa de EPS Sura del 28 de mayo de 2024” y “Certificado de Afiliación a EPS SURA”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-02794-00 Accionante: Giancarlo Rivera Martínez Accionados: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declarar improcedente ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación activa en la causa de Giancarlo Rivera Martínez para lograr la protección de (se trascribe) “todos los afiliados a la EPS Sura”, por las razones antes anotadas.
SEGUNDO: NEGAR en todo lo demás la solicitud de amparo presentada por Giancarlo Rivera Martínez, concretamente, lo relativo a la protección de sus derechos a la salud y vida digna.
TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.
CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Ausente con excusa ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.