Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina Demandado: Nación – Presidencia de la República y otros AUTO QUE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN Y ADMITE LA DEMANDA Procede el Despacho a decidir el recurso de reposición interpuesto por el demandante, en contra del auto de 30 de junio de 20161, por medio del cual se interpretó la demanda como de nulidad y se inadmitió. I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda El ciudadano Camilo Alberto Páez Ospina, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra del Decreto 0348 de 4 de marzo de 2013, «Por el cual se modifica la estructura de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de Juegos de Suerte y Azar (Coljuegos)», expedido por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Como pretensión el demandante propuso la siguiente: «Solicito a los H. Magistrados que mediante sentencia que se profiera dentro del presente proceso, se declare la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 0348 de 2013, norma de carácter reglamentario por la cual se modificó una norma de carácter superior, pues la norma que se modifica adicionándola fue expedida por el Presidente de la República en ejercicio de especiales facultades pro tempore delegadas por el legislador mediante [la] Ley 1444 de 2012, facultad que feneció el 4 de noviembre de 2012, en tanto la norma acusada tiene el carácter de reglamentaria en ejercicio de funciones propias del Presidente de la República». 1 Folio 26 y 27.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 2 Inició por señalar como hechos de la demanda que el Congreso de la República, a través de la Ley 1444 de 2011 (artículo 18), revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de 6 meses contados a partir de la fecha de promulgación de la ley (4 de mayo de 2011), para reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre éstas y otras entidades autónomas del Estado; asimismo para crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
Señaló que, en desarrollo de las facultades especiales conferidas por el Legislador, el Presidente de la República expidió el 3 de noviembre de 2011 el Decreto 4142. Expuso que el 4 de marzo de 2013, el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades constitucionales y legales, «en especial las conferidas por el artículo 189, numeral 16 de la Constitución Política, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996», profirió el Decreto 0348 de 2013.
Sostuvo en el concepto de violación que la norma acusada adiciona el Decreto 4142 de 2011 fijando una nueva función en cabeza de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de Juegos de Suerte y Azar COLJUEGOS (en adelante COLJUEGOS), y en desarrollo de esta nueva función, la de incluir anualmente dentro de su presupuesto, el rubro destinado a cubrir los gastos que requiere el Consejo Nacional de Juegos.
Por lo anterior, afirmó que la norma demandada, expedida en ejercicio de facultades reglamentarias, adiciona una norma de mayor jerarquía (decreto con fuerza de ley), lo que excede dichas facultades, pues asigna una función que no trae la norma superior. En suma, señaló que el Gobierno Nacional pretendió reformar una ley mediante una norma de inferior categoría, pues de manera expresa el artículo 3º del Decreto 0348 de 2013 establecía que «el presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y adiciona el artículo 11 del Decreto 4142 de 2011».
I.2. El auto recurrido El 26 de abril de 2013 el asunto fue recibido por la Secretaría de la Sección Primera y sometido a reparto2, correspondiendo su conocimiento al Despacho de la entonces Consejera de Estado María Claudia Rojas Lasso quien, mediante auto de 30 de junio de 2016, resolvió: 2 Folio 16. Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 3 «INADMÍTESE la demanda, para que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, la demandante subsane los defectos formales antes mencionados, so pena de proceder al rechazo de la misma».
Lo anterior, al considerar lo siguiente: «Por su parte, el artículo 135 del C.P.A. y C.A. establece que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional y los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos al Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. Observa el Despacho, que el actor pretende se declare la nulidad del acto acusado por violación de los artículos 150 (numerales 1º y 7º) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política.
Sin embargo, de la lectura de la demanda se desprende que para determinar la nulidad del acto acusado es necesario revisar el contenido y alcance del Decreto 4142 de 3 de noviembre de 2011 “Por el cual se crea la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, COLJUEGOS”.
Comoquiera que en el presente caso, el estudio de la nulidad del acto acusado no se circunscribe a la revisión únicamente de su constitucionalidad, sino a la posible infracción de normas de rango legal, el Despacho interpretara la demanda como de nulidad. Ahora bien, encontrándose el proceso en estudio para decidir sobre su admisibilidad el Despacho prevé que no cumple con los requisitos exigidos para tal efecto en el artículo 163 del C.P.A. y C.A., por cuanto si bien es cierto el actor considera que el acto acusado es el Decreto 0348 de 2013, también debe demandarse el Decreto 4142 de 2011, comoquiera que el primero adicionó un artículo 18 del segundo. En consonancia con el artículo 170 del C.P.A. y C.A. se procederá a inadmitir la demanda por carecer de los requisitos antes mencionados».
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso el recurso de reposición. I.3. El recurso de reposición El demandante, mediante escrito de 25 de julio de 20163, interpuso recurso de reposición en contra del auto de 30 de junio de 2016, con el objeto de que se revoque la decisión y, en su lugar, se profiera el auto 3 Folios 29 y 31.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 4 admisorio de la demanda de nulidad por inconstitucionalidad propuesta, con fundamento en lo siguiente: Señaló que, conforme al artículo 135 del CPACA, el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad hacía relación a una acción pública contra actos administrativos de carácter general, expedidos por el Gobierno Nacional, que no tuvieran el carácter de decretos con fuerza de ley proferidos en ejercicio de facultades legislativas pro tempore o bajo los estados de excepción establecidos en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución, eventos en los cuales, a pesar de tratarse de actos expedidos por autoridad administrativa, correspondía su control a la Corte Constitucional.
Arguyó que dicho medio de control tenía como fin revisar ante el juez competente los actos administrativos cuando éstos infrinjan de manera directa una norma constitucional. Indicó que el Decreto 0348 de 2013 era un acto administrativo proferido por el Gobierno Nacional en ejercicio de potestades reglamentarias, por el cual se adiciona y modifica una norma de rango legal.
Adujo que, por su parte, el Decreto Ley 4142 de 2011, norma de carácter legal, fue proferida por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades pro tempore, conferidas por el Legislador, para modificar la estructura de ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos de la administración nacional, facultades que fueron conferidas mediante la Ley 1444 de 2011 y por un término de 6 meses, término que finalizó el 4 de noviembre de 2011.
En ese orden de ideas, afirmó que el Decreto 4142 de 2011, por tratarse de una ley, era susceptible de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, no siendo posible su control por parte del Consejo de Estado. Por lo que sostuvo que era «ahí donde radica la razón y fundamento de la demanda que se ventila ante este despacho, pues siendo el Decreto 4142 una norma de rango legal, fue modificada y adicionada por el decreto 348 de 2013, acto administrativo que no puede tener la capacidad y vocación modificatoria y de adición que pretende el Gobierno Nacional, pues con ello estaría extendiendo las precisas facultades por (sic) tempore que le fueron asignadas por el Legislador mediante la Ley 1444 de 2011, y por ende, usurparía funciones legislativas conferidas por la Constitución, que ya no tiene».
Precisó que se pretendía con la providencia recurrida que se demandara también la norma adicionada y modificada, esto es, el Decreto 4142 de 2011, lo que, a su juicio, resulta inapropiado, pues no tendría competencia para revisar esta ley esta Corporación, sino por disposición constitucional la Corte Constitucional. Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 5 Puntualizó que el acto demandado no es un acto administrativo complejo, conformado por 2 normas de rango inferior, sino de una norma inferior que pretende modificar una ley, siendo entonces la causa y fundamento de su vicio, la usurpación de funciones legislativas contenidas en el artículo 150.
I.4. Conflicto negativo de competencias entre Despachos de la Sección Primera El Consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez, nuevo titular del Despacho dirigido anteriormente por la doctora Rojas Lasso, mediante auto de 30 de julio de 20184, decidió remitir el proceso de la referencia al presente Despacho. Recibido el expediente por este Despacho, en auto de 14 de enero de 20195, al encontrar que estaba pendiente por resolver el recurso de reposición interpuesto y considerando que, conforme a los artículos 242 del CPACA y 318 del Código General del Proceso, el competente para resolver el señalado recurso era el mismo juez que profirió la decisión controvertida, se declaró la falta de competencia para resolver el recurso formulado y, en consecuencia, se regresó el proceso al Despacho del Consejero Hernando Sánchez Sánchez para lo de su cargo.
A través de auto de 30 de mayo de 20196, el Consejero Hernando Sánchez Sánchez declaró su falta de competencia para conocer del proceso de la referencia y propuso un conflicto negativo de competencias frente a este Despacho y, en consecuencia, remitió el expediente a la Presidencia de la Sección para que lo dirimiera, conforme al artículo 9º del Acuerdo nro. 080 de 12 de marzo de 2019, adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Teniendo en cuenta que, en el año 2019, este Despacho se encontraba a cargo de la Presidencia de la Sección, mediante auto de 12 de diciembre de 20197 se ordenó remitir el conflicto al Despacho del Consejero más antiguo de la Sección, por lo que se envió al del doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. El Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, mediante providencia de 7 de febrero de 20208, declaró que carecía de competencia para resolver el citado conflicto, al considerar que la doctora Nubia Margoth Peña Garzón, el 16 de enero de 2020, había sido elegida Presidente de la Sección, por lo que era a ella a quien le correspondía resolver el conflicto propuesto, y ordenó su remisión al mencionado Despacho. 4 Folio 34. 5 Folio 38. 6 Folio 42 a 45. 7 Folio 49 a 50. 8 Folio 54.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 6 La Consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón, mediante auto de 21 de enero de 20219, resolvió declarar que el competente para conocer del asunto era este Despacho, al considerar que la competencia del Consejo de Estado era única; asimismo, ejercida según las cargas de trabajo, motivo por el cual cualquier Consejero de Estado podría conocer del asunto, previa organización del trabajo por parte de la Sala Plena de la Corporación, como efectivamente ocurrió en el presente caso con ocasión de la expedición del Acuerdo nro. 094 de 2018; por lo anterior, ordenó el envío del expediente a este Despacho.
El expediente fue recibido por este Despacho el 10 de mayo de 2021, según constancia secretarial visible en el índice nro. 53 del expediente electrónico. 1.5. Traslado del recurso Durante el término de traslado del recurso de reposición no hubo manifestación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia y oportunidad De conformidad con el artículo 242 del CPACA, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o suplica; revisado el auto recurrido para el caso concreto, no se advierte que el auto que inadmite la demanda se encuentre listado en el artículo 243 ejusdem, por lo que resulta procedente el recurso interpuesto.
En cuanto a la oportunidad para interponer el recurso de reposición, el Despacho encuentra que el interpuesto por la parte demandante fue presentado dentro del previsto para ello, conforme al artículo 31810 del 9 Folio 58 a 62. 10 «ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen.
El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto.
El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos. Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.
PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente». Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 7 Código General del Proceso (en adelante CGP), disposición aplicable por remisión expresa del artículo 242 del CPACA; lo anterior, por cuanto la providencia fue notificada por estado el 22 de julio de 201611 y el recurso fue presentado el 25 de julio de 2016, esto es, dentro de los 3 días siguientes a la notificación del auto impugnado. 2.2.
El caso concreto La parte demandante invocó que el medio de control por el que se debe tramitar la demanda es el de nulidad por inconstitucionalidad. No obstante, el Despacho sustanciador, mediante decisión de 30 de junio de 2016, i) interpretó la demanda como de nulidad al considerar que el estudio de legalidad de la disposición acusada, esto es, el Decreto 0348 de 2013, no se limitaba a la confrontación con la Constitución Política, sino también a la posible infracción de normas de rango legal como el Decreto 4142 de 2011; asimismo, ii) inadmitió la demanda en tanto debía demandarse también el Decreto 4142 de 2011, comoquiera que había sido adicionado por la norma demandada. 2.2.1.
Adecuación del medio de control Ahora bien, para resolver, se considera que esta Corporación ha sostenido que el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad no procede simplemente porque en la demanda se invoque la transgresión directa de preceptos constitucionales, como ocurre en el presente caso. A este efecto, se observa que, en cuanto a los requisitos para la procedibilidad del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha decantado los siguientes: «En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.
En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia [6]12 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada ‘necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…’, además de la Constitución. 11 Folio 27 reverso. 12 Nota original de la providencia en cita: [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 30 de noviembre de 2016, radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00.
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 8 En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.
En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica»13. Al consultar el contenido del acto acusado, se tiene que el mismo fue expedido por el Gobierno Nacional y que, de acuerdo con su parte motiva, se profirió en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, especialmente la establecida en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, función ejercida en calidad de suprema autoridad administrativa, referida a «modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley»; desarrollada en consonancia con el artículo 5414 de la Ley 489 de 1998, en el que se establecen los principios y reglas 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 6 de junio de 2018, radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López. 14 «ARTÍCULO 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuáles el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional.
Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones; b. (Declarado Inexequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional.) Cómo regla general, la estructura de cada entidad será concentrada.
Excepcionalmente y sólo para atender funciones nacionales en el ámbito territorial, la estructura de la entidad podrá ser desconcentrada; c. (Declarado Inexequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional.) La estructura deberá ordenarse de conformidad con las necesidades cambiantes de la función pública, haciendo uso de las innovaciones que ofrece la gerencia publica; d. (Declarado Inexequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional.) Las estructuras orgánicas serán flexibles tomando en consideración que las dependencias que integren los diferentes organismos sean adecuadas a una división de los grupos de funciones que les corresponda ejercer, debidamente evaluables por las políticas, la misión y por áreas programáticas.
Para tal efecto se tendrá una estructura simple, basada en las dependencias principales que requiera el funcionamiento de cada entidad u organismo. e. Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos; f. Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo; g. (Declarado Inexequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional.) Las dependencias básicas de cada entidad deberán organizarse observando la denominación y estructura que mejor convenga a la realización de su objeto y el ejercicio de sus funciones, identificando con claridad las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación, y las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan;
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 9 generales que debe observar el Gobierno Nacional para modificar y reformar la estructura de la administración del Estado colombiano en el nivel central, esto es, de los ministerios, los departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional.
Asimismo, valga destacar que el Decreto 0348 de 2013 se expidió para «asegurar el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas al Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y facilitar su manejo presupuestal», en vista de lo cual se asignó al Presidente de COLJUEGOS el manejo de los recursos que el Consejo Nacional de Juegos de Suerte y Azar y su Secretaría Técnica requieran para asumir eficiente y oportunamente las funciones que tienen asignadas, norma que se demanda.
Respecto de la potestad reglamentaria especial ejercida para la expedición del Decreto 0348 de 2013, se ha precisado por parte de la Corporación15 lo siguiente: «3.3 El alcance de la potestad reglamentaria especial del Presidente de la República, en tratándose de temas de modificación de la estructura de la administración pública. El numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, establece que el Presidente de la República tiene la capacidad jurídica para modificar la estructura de la administración pública del orden nacional, así: “Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 16.
Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley (…)”. h. (Declarado Inexequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional.) La estructura que se adopte, deberá sujetarse a la finalidad, objeto y funciones generales de la entidad previstas en la ley. i. (Declarado Inexequible Sentencia C-702 de 1999 Corte Constitucional.) Sólo podrán modificarse, distribuirse o suprimirse funciones específicas, en cuánto sea necesario para que ellas se adecuen a la nueva estructura; j. Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica; k. No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden; l. Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades; m. Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban.
En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas; n. Deberá adoptarse una nueva planta de personal». 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 26 de noviembre de 2018, radicación nro. 11001-03-24-000-2014-00032-00(3007-14), C.P. César Palomino Cortés. Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 10 La Sala advierte que aun cuando el Presidente de la República cuenta con la facultad para modificar la estructura de la administración del orden nacional, tal prerrogativa encuentra un límite, por cuanto debe seguir los criterios dispuestos por la Ley para ese efecto.
En ese orden de ideas, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 consagra los criterios que debe observar el ejecutivo con el fin de modificar la estructura de la administración dentro de sus competencias, en los siguientes términos: […] Se advierte que la Ley 489 de 1998 tiene naturaleza de ley marco o cuadro, puesto que contiene criterios generales a los cuales debe ceñirse el ejecutivo, en desarrollo de la facultad para modificar la estructura de la administración pública en el orden nacional.
Dicho esto, la Sala destaca que el Presidente de la República ostenta una potestad reglamentaria especial para reglar los asuntos contenidos en leyes marco o cuadro; habida cuenta que el objeto sobre el cual versan estas normas es por esencia susceptible de cambio en forma permanente, razón por la que el Estado debe adaptarse a las nuevas realidades en forma ágil, lo cual supone un inconveniente en caso de que ello tuviese que ser sometido a un trámite legislativo.
En efecto, los decretos especiales reglamentarios de una ley marco o cuadro, expedidos por el Presidente de la República gozan de una mayor autonomía que los actos administrativos reglamentarios ordinarios, con los que se propende por la cumplida ejecución de una norma de rango superior. En tal virtud, la Corte Constitucional en sentencia C-608 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) estableció: “Así, pues, a diferencia de los decretos que expide el Presidente de la República en desarrollo de las facultades extraordinarias que puede el Congreso conferirle según el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, los que dicta como desarrollo de leyes cuadro (art. 150, numeral 19) carecen de fuerza legislativa, toda vez que mediante ellos no se ejerce una función normalmente atribuida al Congreso.
Este agota su actividad al fijar las pautas y directrices en cuya virtud se oriente la tarea estatal de regulación en los asuntos previstos por la norma, y deja paso a la gestión administrativa del Gobierno (art. 189-25 C.P.), que resulta ser mucho más amplia que la potestad reglamentaria referente al común de las leyes (art. 189-11 C.P.), aunque delimitada por los criterios consagrados en las disposiciones básicas dictadas por el legislador” (Resalta la Sala).
No obstante, esa capacidad reglamentaria ampliada encuentra su límite en las disposiciones de la ley marco o cuadro que pretende reglamentar; sin que de ninguna manera sea dable que desborde los lineamientos preceptuados por la norma; Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 11 […] Recientemente, esa Sala en sentencia de 20 de noviembre de 2014 (C.P. Guillermo Vargas Ayala)16, delimitó el contenido de la facultad reglamentaria del Presidente de la República, tratándose del caso que nos ocupa, en los siguientes términos: “De este modo, no cabe duda entonces de que los decretos expedidos al amparo de la competencia otorgada al Presidente por el artículo 189.16 de la Constitución (i) tienen naturaleza de disposiciones administrativas, y por ende (contrario a lo señalado por una de las partes) no tienen fuerza de ley; no obstante lo cual (ii) en tanto que normas que reglamentan una ley marco como la ley 489 de 1998, disponen de un mayor ámbito de desarrollo normativo, que amplía correlativamente las competencias regulatorias del Ejecutivo.
En virtud de esta situación (iii) de manera excepcional resulta legítimo que los decretos de reestructuración administrativa así expedidos tengan por efecto derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando (a) ellas se refieran a materias propias de la competencia que se ejerce en virtud de la atribución constitucional del artículo 189.16 de la Constitución, es decir, que traten de asuntos relacionados con la modificación, transformación o renovación de la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, por ser ésta la competencia que legítimamente corresponde al Ejecutivo en este campo; y (b) se respeten los principios, criterios y reglas señalados por el legislador en el artículo 54 de la ley 489 de 1998.
En consecuencia (iv) estos reglamentos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley más allá de los asuntos que estrictamente son objeto de la competencia que constitucional y legalmente se le otorga al Ejecutivo al regular un asunto por medio del sistema de ley marco, esto es, para el caso particular, lo concerniente a la estructura o andamiaje orgánico de las entidades administrativas” (Resalta la Sala).
Corolario de lo expuesto, la Sala concluye que la Constitución y la Ley atribuyen competencia al Presidente de la República, como cabeza del Gobierno Nacional, para modificar la estructura de la administración pública nacional a través de decretos, que aun cuando son reglamentarios, tienen un carácter especial por regular estos una ley marco o cuadro, lo cual les permite derogar normas con mayor jerarquía material, siempre que ello se circunscriba exclusivamente a temas objeto de esa facultad».
Asimismo, también la Sección Primera17 ha sostenido frente a la competencia judicial para conocer de las demandas presentadas en contra de los actos expedidos en ejercicio de dicha potestad, lo siguiente: 16 Radicado: 11001-03-24-000-2013-00252-00. 17 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de junio de 2013, radicación nro. 11001- 03-24-000-2008-00252-00, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 12 «La competencia del Consejo de Estado para conocer de las demandas de nulidad contra decretos fundados en las normas citadas ha sido pacífica, al señalar que se trata de decretos reglamentarios que, no obstante el carácter especial que, por ser reglamentarios de ley marco, les ha reconocido la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, tienen carácter administrativo, de allí que sean actos cuyo control corresponde a esta jurisdicción18.
El alcance de esas reglas lo ha precisado la Sala en ocasiones anteriores, al señalar que: (i) por necesidad lógica la reestructuración de una entidad comporta modificaciones en la denominación, objetivos, en sus órganos de dirección y administración, en sus funciones, e implica ajustar la estructura interna y la planta de personal en función de los cambios efectuados, y (ii) todo ello está comprendido en el alcance de la función de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, que el artículo 189-16 confiere al Presidente de la República19.
De esta manera, ha señalado la Sala, la ley viene a constituir una especie de marco de principios y reglas dentro de los cuales deben expedirse los respectivos decretos, para cuyo ejercicio el Presidente de la República tiene un ámbito que difiere de la facultad reglamentaria de las leyes20, que lleva implícita la potestad de dejar sin efecto las disposiciones legales que fijaban una estructura diferente21».
De lo expuesto, puede concluirse, respecto del Decreto 0348 de 2013, que el acto demando no se expidió en desarrollo de norma constitucional exclusivamente, requisito indispensable para la procedencia del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, sino que se trata de un acto expedido en ejercicio de facultades reglamentarias especiales, con el cual se buscó una cumplida ejecución de las funciones asignadas a COLJUEGOS mediante el Decreto Ley 4142 de 2011; es decir, no se trata de un reglamento o decreto constitucional autónomo.
La norma demandada en realidad es un acto administrativo de carácter general, el cual, para su expedición, solo tuvo en cuenta normas de rango legal. En este orden de ideas, se tiene que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de esta demanda es el de nulidad, contemplado en el artículo 137 del CPACA, como quiera que se trata de un acto administrativo de carácter general, expedido por el Gobierno 18 Consejo de Estado, Sección Primera, diez (10) de febrero de dos mil cinco (2005).
Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 11001-03-24-000-2002-00236-01 (8087). 19 Consejo de Estado, Sección Primera, ocho (8) de noviembre de dos mil dos (2002). Consejero ponente: Camilo Arciniegas Andrade. Radicación: 11001-03-24-000-2001-0017-01 (6758). 20 Consejo de Estado, Sección Primera, noviembre trece (13) de dos mil tres (2003).
Consejera ponente: Olga Inés Navarrete Barrero. Radicación: 11001-03-24-000-2003-00329-01. 21 Consejo de Estado, Sección Primera, siete (7) de febrero de dos mil dos (2002). Consejero ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Radicación: 11001-03-24-000-2000-6372-01 (6372). Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 13 Nacional, autoridad del orden nacional, como acertadamente se indicó en el auto de 30 de junio de 2016; en consecuencia, el Despacho no repondrá por este aspecto el auto recurrido, en tanto adecuó la demanda al medio de control de nulidad, por las razones expuestas en esta decisión. 2.2.2.
Control judicial del Decreto 4142 de 2011 y la admisión de la demanda en contra del Decreto 0348 de 2013 Ahora bien, respecto del argumento de inconformidad referido a la inadmisión para que también se demandara el Decreto 4142 de 2011, encuentra el Despacho que, contrario a lo señalado en el auto de 30 de junio de 2016, el mencionado decreto no es susceptible de control judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades extraordinarias que le fueron conferidas en los literales d) y e) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 18.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley para: […] d) Reasignar funciones y competencias orgánicas entre las entidades y organismos de la Administración Pública nacional y entre estas y otras entidades y organismos del Estado; e) Crear, escindir y cambiar la naturaleza jurídica de los establecimientos públicos y otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional».
Las anteriores facultades fueron otorgadas conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política que establece: «ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara». En consecuencia, la norma expedida (Decreto 4142 de 2011) tiene fuerza Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 14 material de ley, es decir, el mismo valor y jerarquía que las normas expedidas por el Congreso de la República, por lo que el control de constitucionalidad del mismo corresponde a la Corte Constitucional, y no a la jurisdicción de lo contencioso, según lo dispone el numeral 5 del artículo 241 de la Constitución Política, que establece: «ARTICULO 241.
A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación».
Por consiguiente, se repondrá la decisión de 30 de junio de 2016 en tanto inadmitió la demanda por no incluir como acto acusado al Decreto 4142 de 2011 y, en su lugar, se admitirá la demanda, lo anterior al encontrar cumplidos los requisitos establecidos en el CPACA para admisibilidad del medio de control de nulidad. Advierte el Despacho que el acto demandado también fue suscrito por la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo que se vinculará a la entidad en calidad de demandada.
En ese orden, según lo establecido en el numeral 522 del artículo 171 del CPACA, cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, debe informarse de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; comoquiera que en el caso bajo estudio el medio de control se dirige en contra del acto a través del cual se modifica la estructura de la COLJUEGOS, específicamente, se adiciona una función al Presidente de la empresa, advierte el Despacho que le podría asistir interés a la comunidad, en consecuencia, se debe informar a ésta de la existencia del presente proceso. 22 «ARTÍCULO 171.
ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […] 5. Que cuando se demande la nulidad de un acto administrativo en que pueda estar interesada la comunidad, se informe a esta de la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, sin perjuicio de que el juez, cuando lo estime necesario, disponga simultáneamente la divulgación a través de otros medios de comunicación, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto demandado». Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 15 Asimismo, frente a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 171 del CPACA23, tratándose del medio de control de nulidad no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso.
En vista de lo anterior, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: REPONER el auto de 30 de junio de 2016 en tanto inadmitió la demanda y, en su lugar, por reunir los requisitos legales, ADMITIR la demanda presentada por el ciudadano Camilo Alberto Páez Ospino adecuada al medio de control de nulidad, en contra del Decreto 0348 de 2013 «Por el cual se modifica la estructura de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de Juegos de Suerte y Azar (Coljuegos)», expedido por el Gobierno Nacional.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia por estado al demandante, en la forma prevista en el ordenamiento jurídico vigente.
TERCERO: NOTIFICAR personalmente a las entidades demandadas y al Ministerio Público, conforme con lo señalado en la norma aplicable.
CUARTO: REMITIR al buzón electrónico para notificaciones judiciales de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, copia electrónica de la demanda, de sus anexos y del auto admisorio de la demanda.
QUINTO: CORRER traslado de la demanda según el término dispuesto en la norma aplicable para que las demandadas, el Ministerio Público, y los demás sujetos con interés directo en el proceso puedan contestarla, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención.
SEXTO: REQUERIR a las autoridades demandadas para que alleguen el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto demandado.
SÉPTIMO: PUBLICAR a través del sitio web según la norma aplicable al caso.
OCTAVO: TENER como parte demandante a: Camilo Alberto Páez Ospino; como parte demandada a la Nación – Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo 23 «ARTÍCULO º171. ADMISIÓN DE LA DEMANDA. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá: […] 4.
Que el demandante deposite, en el término que al efecto se le señale, la suma que los reglamentos establezcan para pagar los gastos ordinarios del proceso, cuando hubiere lugar a ellos. El remanente, si existiere, se devolverá al interesado, cuando el proceso finalice. En las acciones cuya pretensión sea exclusivamente la nulidad del acto demandado no habrá lugar al pago de gastos ordinarios del proceso».
Expediente nro.: 11001-03-24-000-2013-00202-00 Demandante: Camilo Alberto Páez Ospina 16 de la Función Pública y a la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora del Monopolio Rentístico de Juegos de Suerte y Azar (Coljuegos).
NOVENO: NO REPONER el auto de 30 de junio de 2016 en tanto interpretó la demanda promovida por el ciudadano Camilo Alberto Páez Ospina como de nulidad.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.