CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (01) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Cosa juzgada. Subtema 2: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – inmediatez y relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Jorge Eliécer Benítez Rodríguez, a través de apoderado, en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 9 de diciembre de 2024, del Tribunal Administrativo de Córdoba, del departamento de Córdoba y de la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del departamento de Córdoba.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 20 de junio de 20252 la parte actora interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, dignidad humana, vida, honra, buen nombre, debido proceso y acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del departamento de Córdoba, en primera instancia del 13 de febrero de 2014, y por la referida Gobernación, en segunda instancia del 21 de marzo siguiente, con ocasión al proceso disciplinario 2013-0007 adelantado en su contra.
Asimismo, considera vulnerados dichos derechos por el Tribunal Administrativo de Córdoba y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, debido a que, a través de la sentencia del 18 de octubre de 2016, se negaron las pretensiones 1 Índice 2 de SAMAI, certificado 824880F2DD14AB08 0ED9DE97C7ADFB83 2C4D1E114E31AA35 E5B082A7D0606401. 2 Índice 2 de SAMAI, certificado DF2923E04C014494 07977168A8CCBA4B 3AE471C95840EF55 188690AC1DDB8513. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de la demanda, y mediante la sentencia del 10 de febrero de 2022, dicha decisión fue confirmada, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 23 001 23 33 000 2014 00420 00/01.
Finalmente, también los estimó transgredidos por la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ocasión de la sentencia emitida en el marco del recurso extraordinario de revisión, radicado 11001 03 15 000 2023 01114 00. 2. Hechos 2.1. La Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del Departamento de Córdoba, mediante providencia de primera instancia del 13 de febrero de 2014, y la referida Gobernación, en segunda instancia del 21 de marzo del mismo año, con ocasión del proceso disciplinario 2013-0007 adelantado en contra del hoy accionante, en calidad de rector de la Institución Educativa El Carmen del municipio de Cotorra, Córdoba, resolvieron sancionarlo disciplinariamente con destitución e inhabilidad por 10 años para ejercer cargos públicos. 2.2.
A raíz de ello, presentó demanda3 contra el departamento de Córdoba, con el fin de que se declarara la nulidad de las decisiones disciplinarias proferidas el 13 de febrero de 2014 por la Unidad de Control interno Disciplinario de la Gobernación del departamento de Córdoba y el 21 de marzo de 2014 por el gobernador (E) de esa entidad territorial.
A título de restablecimiento del derecho solicitó, entre otras cosas, ordenar el reintegro al cargo que desempeñaba u otro de superior categoría; pagar los salarios y prestaciones sociales debidamente indexados, dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta que se produzca el reintegro; y declarar que no ha existido solución de continuidad en el vínculo laboral. 2.3.
El Tribunal Administrativo de Córdoba por medio de sentencia del 18 de octubre de 2016, expedida dentro del proceso 23001 23 33 000 2014 00420 00/01, declaró probada la excepción “aplicación del procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002” y negó las pretensiones de la demanda. 3 Archivo denominado “01 Cuaderno” visible a índice 9 de SAMAI, certificado 0839A0E45ED95091 B918A3453378AEC6 514DA70A43064C60 A28C9115923CC542, folios 1 al 29. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.4.
Inconforme con la decisión, el señor Benítez Rodríguez interpuso recurso de apelación. 2.5. Mediante sentencia del 10 de febrero de 20224, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A profirió sentencia de segunda instancia mediante la cual confirmó la providencia apelada. 2.5.1. Para ello, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A concluyó que el entonces demandante no logró desvirtuar la legalidad de la actuación disciplinaria, porque, si bien en el recaudo de las pruebas testimoniales de los señores José María Guevara Espitia, Miguel Rodrigo Flórez Ochoa y Luis Enrique Madera Hernández existía contraste respecto a la participación del jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba, lo cierto era que, de llegar a invalidarlas, se mantendría la legalidad del resto del caudal probatorio allegado al trámite disciplinario y que fue determinante para endilgar responsabilidad disciplinaria al actor, pues las decisiones sancionatorias descartaron aquellos testimonios.
Adicionalmente, sostuvo que el operador disciplinario cumplió con el deber legal de informarle al señor Benítez Rodríguez que podía designar defensor, pero si no lo hizo y prefirió ejercer en forma personal su defensa, ello, en manera alguna, implicaba violación de los derechos que invocaba como transgredidos, ni conllevaba la anulación de los actos acusados, ya que la asistencia del disciplinado a través de un defensor constituía una potestad, mas no un imperativo, en los términos del artículo 92, numeral 2, de la Ley 734 de 2002.
Finalmente, precisó que el memorial de alegatos de conclusión presentado en la primera instancia fue allegado en forma oportuna y no extemporánea, como lo consideró el tribunal. Determinó que dicha imprecisión no afectaba la decisión sustancial adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba en lo que respecta al análisis de la controversia, comoquiera que, de conformidad con el artículo 133, numeral 6, del Código General del Proceso, la circunstancia que podría llegar a generar algún tipo de nulidad procesal habría consistido en que se hubiera pretermitido la etapa de alegatos de conclusión, lo que no ocurrió. 4 Archivo denominado “14ED Sentencia”, carpeta llamada “Principal”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado C9C66975DEEB88F3 F9B1CE897604CB38 DBEFBAACE351DC4B C15ECE836D7E0B8D. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.6.
Posteriormente, el hoy accionante formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 10 de febrero de 2022, con fundamento en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA. Mediante providencia del 9 de diciembre de 2024 la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001 03 15 000 2023 01114 00, declaró infundado dicho recurso.5 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo que: 3.1. La Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del departamento de Córdoba, en primera instancia, y la referida Gobernación, en segunda instancia, con ocasión del proceso disciplinario 2013-0007 adelantado en su contra, en calidad de rector de la Institución Educativa El Carmen del municipio de Cotorra, Córdoba, desconocieron el principio de congruencia, porque los hechos narrados en la queja disciplinaria en nada hacen alusión a los presuntos conflictos con los celadores de la institución educativa en comento, y en esa medida, los actos administrativos que impusieron la sanción adolecen de falsa motivación. Asimismo, los operadores disciplinarios omitieron que no se probó la existencia de ilicitud sustancial, aunado a que la decisión de segunda instancia del 21 de marzo de 2014 fue emitida sin competencia para ello por el secretario de gestión administrativa del departamento de Córdoba, en calidad de gobernador encargado de dicha entidad territorial, comoquiera que no contaba con decreto de nombramiento ni acta de posesión. 3.2.
En el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 23 001 23 33 000 2014 00420 00/01, el Tribunal Administrativo de Córdoba erradamente pretermitió la etapa de alegatos de conclusión bajo el argumento de que el entonces demandante los presentó de forma extemporánea; mientras que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, pese a que no encontró la 5 Archivo denominado “055 Sentencia_Fallo RER […]”, de la carpeta llamada “Principal”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado C9C66975DEEB88F3 F9B1CE897604CB38 DBEFBAACE351DC4B C15ECE836D7E0B8D. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia existencia de aquella extemporaneidad, no decretó la nulidad procesal y, en su lugar, confirmó la decisión apelada. 3.3.
La Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, debido a la sentencia emitida en el marco del recurso extraordinario de revisión de radicado 11001-03-15-000-2023-01114-00, dio prioridad a las formas sobre lo sustancial, y “rebusc[ó] toda clase de “requisitos” de procedibilidad, para declarar infundado el Recurso de Revisión, cayendo en un claro Exceso Ritual Manifiesto”.
Adicionalmente, afirma, el magistrado ponente de la decisión emitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba fue Luis Eduardo Mesa Nieves, quien, pese a estar impedido, también participó en la sentencia proferida en el marco del recurso extraordinario de revisión en comento. 4. Pretensiones de la acción La parte accionante textualmente solicitó lo siguiente: “1º.- Que se le reconozca y se le garantice el Uso y Goces de los Derechos Fundamentales y Humanos, al señor Jorge Eliecer Benítez Rodríguez, violentados por parte de La Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba y la Gobernación de Córdoba misma, como consecuencia de la Destitución Arbitraria, Ilegal, Inconstitucional e ilegítima, de que fue objeto, realizada por vías de Hecho, de su cargo de Rector. 2º- Que con fundamento en todo lo argumentado, sustentado y probado en el cuerpo de esta Acción de Tutela, con fundamento en las normas citada y los hechos descritos, Se decrete la Nulidad de todo lo actuado dentro del Proceso Rad:2013-0007 y los demás procesos que conocieron de este asunto. 3º- Que, como consecuencia de la declaratoria de Nulidad solicitada en la petición anterior, todo vuelva a su estado inicial, a la normalidad anterior y se REINTEGRE A SU CARGO DE RECTOR SIN SOLUCION DE CONTINUIDAD, al señor Jorge Eliecer Benítez Rodríguez, en la Rectoría de la Institución Educativa “El Carmen” del municipio de Cotorra- Córdoba o a otra de igual o mejor categoría. 4º- Que, al momento que se ordene ser REINTEGRADO a su cargo de Rector, el Señor Jorge Eliecer Benítez Rodríguez, se ordene el pago y que en efecto se ordene pagarle, TODOS LOS SUELDOS DEJADOS DE PAGAR Y PERCIBIR y los demás emolumentos, a que tiene derecho por ley, por ser un servidor Público del Departamento de Córdoba, retirado del servicio de forma Injusta e Ilegal. 5º- Solicitamos que el pago de los sueldos y demás emolumentos a que tiene derecho el Rector Destituido, Jorge Eliecer Benítez Rodríguez, que aquí se solicita su pago, se pagarán desde el día de su retiro de su cargo de Rector de la Institución Educativa “EL Carmen de Cotorra, hasta el día que materialmente se produzca dicho pago. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 6º- Solicitamos que el pago de salarios y demás emolumentos que aquí se solicita, se ordenará, con la correspondiente INDEXACION a valor presente, tal y como lo indica la norma procesal Administrativa y la Jurisprudencia, ya que hace más de once (11) años, no se perciben esos sueldos y salarios. 7º- De igual manera y en la misma forma de la reclamación de sueldos y demás emolumentos salariales, también reclamamos que se reconozcan y se paguen los perjuicios materiales y Morales, causados como consecuencia de esta afectación, originada POR ESTA DESTITUCION ARBITRARIA, ILEGAL, INCOSNTITUCIONAL Y POR VIAS DE HECHO. 8º- Los perjuicios Morales que aquí se solicitan, se reconocerán al señor Jorge Eliecer Benitez Rodríguez, en calidad de Rector destituido y a su núcleo familiar;
Esto es: La Esposa y sus dos Hijos. 9º- Solicitamos con todo respeto al señor Juez Constitucional, que todas las condenas que aquí se decreten y se ordenen, se hagan por intermedio de la Condena en Abstracto, tal y como lo ordena el Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- CPACA. 10º- Solicitamos también con todo respeto al señor Juez, que se condene en Costas, Gastos y Agencias en Derecho a la Gobernación de Córdoba y su Unidad de Control Interno Disciplinario, ocurridas con ocasión de este proceso.”6 (Resaltado original del texto).
Asimismo, señala lo siguiente: “1.- De los Procesos y las Actuaciones Irregulares e Ilegales Fundantes de Esta Acción de Tutela: LOS PROCESOS: Tal y como lo hemos enunciado arriba y ahora, para contextualizar un poco sobre las circunstancias que han rodeado este asunto, nos permitimos relacionar y poner en evidencia, los procesos que contienen las actuaciones irregulares y violatorias de la Constitución y la Ley, que terminaron violando también los Derechos del actor y el ordenamiento jurídico, desde lo Constitucional, lo Legal y lo Convencional, al Decretar la Destitución e Inhabilidad del Rector: Jorge Eliecer Benítez Rodríguez;
Los procesos en cuestión son los siguientes: a)- EL PROCESO DISCIPLINARIO - RAD: 2013-0007. Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba y La Gobernación de Córdoba. […] b)- EL PROCESO ADMINISTRATIVO. Radicado: 23.001.23.33.000.2014.00420. Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Tribunal Administrativo de Córdoba - M.P. LUIS EDUARDO MESA NIEVES […] c)- EL PROCESO ACCION DE REVISION – (RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION).
RAD: 11001-03-15-000-2023-01114-00. - M.P. Wilson Ramos Girón. Sala Once Especial de Decisión de la Sala plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.”7 (Resaltado y subrayado originales del texto). 6 Índice 2 de SAMAI, certificado 824880F2DD14AB08 0ED9DE97C7ADFB83 2C4D1E114E31AA35 E5B082A7D0606401, folios 27 y 28. 7 Índice 2 de SAMAI, certificado 824880F2DD14AB08 0ED9DE97C7ADFB83 2C4D1E114E31AA35 E5B082A7D0606401, folios 3 al 5. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.
Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 26 de junio de 20258 el despacho ponente admitió la acción de tutela. También dispuso la notificación a las partes. 5.2. El magistrado del despacho ponente de la decisión censurada de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado9 señaló que la acción de tutela es improcedente al no cumplir el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el accionante pretende reabrir un debate ya zanjado por la autoridad competente en el marco de sus competencias. 5.3.
El jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Córdoba10 advirtió que la acción de tutela es improcedente al no cumplir los requisitos generales ni específicos para su viabilidad, lo anterior aunado a que el actor ha intentado cuatro veces recurrir las decisiones administrativas y judiciales, por lo que es clara su intención de revivir la discusión que ya fue decidida de forma definitiva por las autoridades judiciales. 5.4.
El departamento de Córdoba, el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, no se pronunciaron.11 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Jorge Eliécer Benítez Rodríguez en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del Tribunal Administrativo de Córdoba, del departamento de Córdoba y de la Unidad de Control Interno 8 Índice 4 de SAMAI, certificado 25718C3B48DFC309 2B7AFF844E70FC34 53CE72101BFBD0F0 66D6FBBDD9315F1A. 9 Índice 11 de SAMAI, certificado 49E7A9E7ACFB6D9C 96F9B0BBCE7C8F5C FC91DC3C0B365A00 18560FB733866E1C. 10 Índice 15 de SAMAI, certificado BFA095E9FE4BAFDC 2BFD4580893B9592 D642A27A06903915 AB11ADAF0B247695. 11 Luego de efectuar la consulta en SAMAI, no se encontró registro alguno de que el departamento de Córdoba, el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, hubieran rendido informe, pese a la notificación electrónica surtida obrante a índice 7 de SAMAI. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Disciplinario de la Gobernación del departamento de Córdoba, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problema jurídico En primer lugar, se verificará si existe cosa juzgada frente a la solicitud de amparo constitucional y, seguidamente, si cumple con los requisitos generales de procedibilidad. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad12 y de procedencia13 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
Configuración de la cosa juzgada constitucional frente a las críticas sobre el proceso disciplinario 4.1. Dentro de las quejas planteadas por el señor Benítez Rodríguez se reprochan las decisiones de primera y segunda instancia, del 13 de febrero y 21 de marzo de 2014, emitidas por la Unidad de Control Interno Disciplinario de la Gobernación del departamento de Córdoba y por la referida Gobernación, respectivamente, en el marco del proceso disciplinario 2013-0007.
Sin embargo, al revisar el sistema SAMAI se observa que el accionante interpuso una acción de tutela previa de radicado 11001-03-15-000-2022-01301-00/01, promovida contra el departamento de Córdoba, en la cual se buscó dejar sin efectos las referidas decisiones del 2014. 12 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 13 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En vista de lo anterior, es menester estudiar si se presenta la cosa juzgada constitucional frente a la inconformidad en cuestión. 4.2.
Respecto de la teoría general de esa institución jurídica, la Corte Constitucional ha precisado lo siguiente: “2.3. La cosa juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. 2.4.
De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación y, en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.
Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. 2.5. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”.14 De conformidad con lo anterior, la cosa juzgada se trata de una institución jurídica que propende por la inmutabilidad de las decisiones judiciales con el fin de proteger la seguridad jurídica y conlleva, de forma inherente, la prohibición de que las partes instauren nuevamente un litigio resuelto y de que los jueces conozcan la misma discusión sobre la que se pronunció otro funcionario investido con las mismas facultades jurisdiccionales.
Aunque la cosa juzgada constitucional se ha predicado, principalmente, de las sentencias de constitucionalidad, el órgano de cierre de esa jurisdicción también estimó que esta procede de cara a las sentencias dictadas en el marco de acciones de tutela. En efecto, en la sentencia T-661 de 2013, se resaltó que en los eventos en que una misma persona instaure tutelas sucesivas en las que converjan identidad de partes, hechos y pretensiones, se debe revisar si operó la cosa juzgada constitucional; como se ve: “Como regla general, cuando el juez constitucional resuelve un asunto en concreto y posteriormente la Corte decide sobre su selección, la decisión judicial sobre el caso se torna definitiva, inmutable y vinculante.
Si la Corte en ejercicio de la facultad discrecional 14 Sentencia C-100 de 2019. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de revisión, decide seleccionar el caso para su estudio, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo de la propia Corte, y cuando no lo selecciona, la misma opera a partir de la ejecutoria del auto en que se decide la no selección. Luego de ello, la decisión queda ejecutoriada desde el punto de vista formal y material.
Por tanto, no es posible que se profiera un nuevo pronunciamiento sobre el mismo asunto, pues ello desconocería la seguridad jurídica que brinda este principio de cierre del sistema jurídico 2.4 En este sentido, la Corte ha precisado que, en principio, no le es dado a la jurisdicción constitucional estudiar varias acciones de tutela cuando ellas han sido puestas con el objeto de defraudar al Estado, pero tampoco está autorizada para estudiar tutelas relativas a asuntos sobre los cuales pesa ya la cosa juzgada constitucional.
En ambos eventos la tutela debe ser declarada temeraria y/o improcedente, pues en ellos la acción pierde su carácter de instrumento preferente y sumario de defensa de derechos fundamentales para convertirse, en una vía de actuación deshonesta frente al Estado, o bien en una acción que socave los mínimos de seguridad exigidos a un ordenamiento que pretende dar fin a los conflictos sociales y a las decisiones sobre los mismos”.
En suma, la Corte Constitucional ha indicado que la cosa juzgada constitucional pretende evitar la multiplicidad de acciones de tutela y que las decisiones que se dicten sean disímiles entre sí, en atención al principio de seguridad jurídica. 4.3. Ahora bien, según se explicó, el señor Benítez Rodríguez en una acción similar a esta intentó suprimir del ordenamiento jurídico las decisiones disciplinarias proferidas dentro del proceso 2013-0007, a la que le correspondió el radicado 111001-03-15-000-2022-01301-00/0115.
En esa oportunidad, alegó que el operador disciplinario fundamentó su decisión en unas pruebas testimoniales que no fueron decretadas en el auto de apertura de la investigación y sin permitir la presencia del acusado o su apoderado en su práctica, aunado a la clara connotación de persecución laboral y política en su contra, con el fin de expulsarlo de la carrera administrativa del departamento de Córdoba; igualmente, denunció que la sanción disciplinaria fue impuesta por un funcionario que carecía de competencia, comoquiera que se le imputaron delitos que debieron ser juzgados por la jurisdicción penal o por la Procuraduría General de la Nación. En primera instancia la Sección Primera de esta corporación en providencia del 17 de marzo de 202216 declaró improcedente la solicitud de tutela.
Como fundamento de dicha decisión, se sostuvo que no se acreditaba el requisito de subsidiariedad, porque las inconformidades planteadas en ese trámite constitucional ya habían sido 15 El primer escrito se encuentra ubicado en el archivo denominado “4ED Tutela […]”, de la carpeta “Principal”. Posteriormente, fue objeto de corrección y adición por el accionante mediante el memorial denominado “Corrección tutela contra […]”, de la subcarpeta llamada “25 Recibe memoriales […]”, carpeta “Apelación Auto”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado 0813FAD38E44002C 814CFCF7BB221678 58D590116DACA68E CEAB0BAA92C556BF. 16 Archivo denominado “42 Sentencia” de la carpeta llamada “Principal”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado 0813FAD38E44002C 814CFCF7BB221678 58D590116DACA68E CEAB0BAA92C556BF. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia objeto de debate dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 2014-00420-01.
Por su parte, sostuvo que si bien en un principio, además, se reclamaba la mora por parte de la Sección Segunda, Subsección A en proferir sentencia de segunda instancia en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 2014-00420-01, lo cierto era que el accionante presentó posterior escrito de corrección y adición comoquiera que, mediante correo electrónico de 28 de febrero del año en curso, le fue notificado el fallo dictado en segunda instancia, de manera que modificó las pretensiones en el sentido de que se continuara el trámite de la acción de tutela de la referencia únicamente respecto del proceso disciplinario enjuiciado.
En segunda instancia del 16 de junio del mismo año17 la Sección Cuarta del Consejo de Estado confirmó la anterior decisión. Por último, se observa que la acción de tutela 11001031500020220130100 fue excluida de revisión en la Corte Constitucional, por auto del 27 de septiembre de 2022, radicado T8889285.18 4.4. Así las cosas, es claro que los reproches elevados en contra del departamento de Córdoba fueron objeto de estudio en otra acción de tutela previa, en la cual se concluyó su improcedencia, por lo que se trata de un asunto que ya fue definido en un escenario constitucional de la misma naturaleza que el sub examine, lo que impide emitir un nuevo pronunciamiento al respecto y así se declarará. 4.5.
En gracia de discusión, si se llegase a considerar que no operó la cosa juzgada o que en la tutela precedente no se analizaron la totalidad de los asuntos que ahora se plantean en contra del cuerpo colegiado criticado, destaca la Sala que, en cualquier caso, esos reproches no cumplen con el requisito de inmediatez, en la medida en que la fecha de formulación del amparo excedió el plazo considerado como razonable por la jurisprudencia. 17 Archivo denominado “17 Sentencia” de la carpeta llamada “Apelación sentencia”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado 42156F205786650A 0860BB1CB7B72F1B 6985B82B3A6E813B 611E98675F0B0AA4. 18 Archivo denominado “21 Regresa Corte Constitucional” de la carpeta llamada “Apelación sentencia”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado 42156F205786650A 0860BB1CB7B72F1B 6985B82B3A6E813B 611E98675F0B0AA4. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.6.
Resalta la Sala que no hay lugar a declarar la temeridad, por cuanto entre la acción de tutela referida y la actual no se observa identidad absoluta de hechos ni de pretensiones. En el sub lite se cuestionan, además, las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Córdoba y por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el 18 de octubre de 2016 y el 10 de febrero de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 23 001 23 33 000 2014 00420 00/01, así como la proferida por la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 9 de diciembre de 2024, en el marco del recurso extraordinario de revisión radicado 11001-03-15-000-2023-01114-00; lo que implica, en efecto, la existencia de supuestos fácticos adicionales, que serán analizados a continuación. 5.
El cumplimiento del requisito de inmediatez en relación con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 5.1. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201419, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”20.
Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela.
Preliminarmente, se dirá que a pesar de que el tutelante atacó las providencias de primera instancia del 18 de octubre de 2016 y la del 10 de febrero de 2022 que la confirmó, la Sala analizará únicamente la segunda en mención, puesto que se observa que esta fue la que concluyó el medio de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 23 001 23 33 000 2014 00420 00/01. 19 Expediente 2012-02201. 20 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.2.
El artículo 205 del CPACA21 prevé que la notificación personal se entenderá realizada cuando hayan transcurrido dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Pues bien, en el expediente está acreditado que la sentencia de segunda instancia fue proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el 10 de febrero de 202222 y notificada a través de mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales de cada una de las partes el 1.° del marzo del mismo año, a saber:23 Igualmente, lo anterior se corrobora en el índice 30 de SAMAI del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A.24 En ese orden, la notificación se entiende realizada el 3 de marzo de 2022 y en atención a lo consagrado en el artículo 30225 del Código General del Proceso, la providencia cobró ejecutoria el 8 del mismo mes y año. Por consiguiente, el término 21 Artículo modificado por el artículo 52 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente: La notificación electrónica de las providencias se someterá a las siguientes reglas: 1. La providencia a ser notificada se remitirá por el Secretario al canal digital registrado y para su envío se deberán utilizar los mecanismos que garanticen la autenticidad e integridad del mensaje. 2. La notificación de la providencia se entenderá realizada una vez transcurridos dos (2) días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación. Se presumirá que el destinatario ha recibido la notificación cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.
El Secretario hará constar este hecho en el expediente. De las notificaciones realizadas electrónicamente se conservarán los registros para consulta permanente en línea por cualquier interesado. 22 Archivo denominado “14ED Sentencia”, carpeta llamada “Principal”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado C9C66975DEEB88F3 F9B1CE897604CB38 DBEFBAACE351DC4B C15ECE836D7E0B8D. 23 La Sala realizó consulta en la página web de la Rama Judicial, “consulta de procesos nacional unificada” y en ella se observó que la sentencia de segunda instancia objeto de reproche fue notificada a las partes el 1.° de marzo de 2022.
Consúltese https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion 24 Consúltese en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=230012333000201400420011100103 25 “Artículo 302. Ejecutoria. Las providencias proferidas (…) por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.” 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia razonable inició el 9 de marzo de 2022 y feneció el 9 de septiembre siguiente, sin embargo, el señor Benítez Rodríguez interpuso la acción de tutela el 20 de junio de 202526.
Así las cosas, se impone concluir que la solicitud de amparo tuvo lugar fuera del plazo jurisprudencialmente dispuesto. 5.3. Por su parte, la Sala observa que no se demostró alguna circunstancia que impidiera al actor acudir al mecanismo constitucional en la oportunidad jurisprudencialmente señalada y que justificara su inactividad, de forma que tampoco se puede entender que existe una afectación grave y urgente de sus prerrogativas fundamentales, ni un nexo causal entre el ejercicio tardío de la solicitud de amparo y la violación alegada.
Además, tampoco adujo un eventual perjuicio irremediable. 6. El cumplimiento del requisito de relevancia en relación con el recurso extraordinario de revisión 6.1. Para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 6.2.
En el caso concreto el señor Benítez Rodríguez cuestiona, en esencia, que la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dio prioridad a las formas sobre lo sustancial y “rebusc[ó] toda clase de “requisitos” de procedibilidad, para declarar infundado el Recurso de Revisión, cayendo en un claro Exceso Ritual Manifiesto”.
Insistió en que el fundamento del recurso extraordinario de revisión “lo constituyó el hecho irregular, ilegal e ilegitimo, de la intervención de un supuesto “Gobernador Encargado”, que NUNCA TOMO POSESIÓN DE ESE SUPUESTO ENCARGO DE GOBERNADOR DE CORDOBA”. 6.3. Pues bien, al verificar los argumentos contenidos en la sentencia del 9 de diciembre de 2024 emitida por la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena 26 Índice 2 de SAMAI, certificado DF2923E04C014494 07977168A8CCBA4B 3AE471C95840EF55 188690AC1DDB8513. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se observa el siguiente análisis textual: “[…] Del contenido del recurso extraordinario de revisión se observa que la parte recurrente sustentó la procedencia de la causal invocada en el hecho de que después de culminar el trámite judicial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se discutió la legalidad de actos administrativos de carácter sancionatorio, obtuvo una prueba documental que da cuenta de la falta de competencia del funcionario que resolvió el recurso de apelación contra la sanción disciplinaria impuesta. […] En el presente asunto, la sentencia cuya revisión se pretende se profirió el 10 de febrero de 2022, y la prueba documental que a juicio de la parte actora se encontró o recobró - respuesta a derecho de petición que da cuenta de que no existía acta de posesión del funcionario que profirió el acto administrativo que desató el recurso de apelación, con lo cual, se probaría la falta de competencia como causal de nulidad del acto- data del 06 de octubre de 2022, es decir, que no es preexistente a la sentencia objeto de censura, siendo evidente que lo que se persigue en sede de revisión es plantear una discusión propia del juicio ordinario, por ser ese el escenario propicio para atacar la legalidad del acto, entre otras razones, por la falta de competencia del funcionario que lo expidió, siendo esa la oportunidad para solicitar y aportar las pruebas que demostraban tal circunstancia, lo que no puede ser subsanado vía recurso extraordinario de revisión. Aunque la parte actora afirma que solo 8 años después de proferida la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario -18 de octubre de 2016- pudo obtener y conocer el documento -respuesta de 06 de octubre de 2022 al derecho de petición presentado el 26 de septiembre de 2022-, que acreditaría la omisión en la posesión del gobernador encargado y, por ende, la falta de competencia como causal de nulidad del acto, esa sola afirmación por sí sola no conduce a que se configure la causal de revisión invocada, porque lo cierto es que, según da cuenta el relato hecho por el actor, la prueba surgió como respuesta al derecho de petición presentado después del fallo de segunda instancia -10 de febrero de 2022-, cuando ya habían vencido las etapas probatorias en ambas instancias, lo que descarta que se trata de una prueba encontrada o recobrada.
Por consiguiente, que la parte interesada en probar la nulidad de un acto administrativo no procure obtener las pruebas que acrediten la causal de nulidad -en este caso, la falta de competencia del funcionario que expidió el acto- y, por ende, esta no se proponga como cargo en el proceso ordinario, es una cuestión que en el sub examine solo le es imputable a la parte actora, pues no se da cuenta de una circunstancia especial que permita concluir lo contrario.
En efecto, conforme a los hechos relatados por el recurrente, la respuesta de 06 de octubre de 2022 al derecho de petición de 26 de septiembre de 2022, no se puede considerar un elemento probatorio nuevo, que siendo decisivo para el sentido de la sentencia no hizo parte de ella, por imposibilidad del interesado de aportarlo, porque este surgió con ocasión de la solicitud presentada con posterioridad a que se expidiera la sentencia censurada -de 10 de febrero de 2022-, en la que no se analizó la competencia como causal de nulidad del acto, porque esto no fue objeto de litigio, con lo cual, se descarta que se trate de una prueba decisiva para cambiar el sentido del fallo. […] En este orden de ideas, pese a que en el recurso extraordinario de revisión se invocó la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[h]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria», y se trata de una prueba documental expedida después de terminado el proceso ordinario, para la Sala, no están acreditados los requisitos de ser preexistente a la 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia sentencia objeto de revisión; ser encontrada o recobrada después de ejecutoriada la sentencia recurrida; ser decisiva para cambiar el sentido del fallo; y que la imposibilidad de aportación por parte del recurrente obedezca a una causa extraña de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la contraparte.”27. 6.4.
Luego de lo relatado se advierte que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada. En efecto, la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación explicó que no hay prueba de que los documentos que el entonces recurrente pretendía fueran valorados, fueran recobrados o estuvieran desaparecidos y aquel tan solo los hubiera encontrado con posterioridad al fallo objeto del recurso extraordinario de revisión. Por el contrario, advirtió que aquel aportó una respuesta del 6 de octubre de 2022 a una solicitud del 26 de septiembre del mismo año elevada ante la Dirección Administrativa de Personal de la Gobernación de Córdoba, esto es, fue expedida con posterioridad a la providencia objeto de revisión de fecha 10 de febrero de 2022. 6.5.
Resulta claro, entonces, que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los reproches contenidos en su escrito de tutela buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite del recurso extraordinario de revisión, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la acogida por la Sala Once Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación, en el proceso 11001- 03-15-000-2023-01114-00.
Cosa distinta es que la parte accionante no comparta el sentido de la decisión adoptada, aspecto que desborda el ámbito de competencia del juez constitucional, en tanto no le corresponde definir la forma en que el juez natural tiene que decidir. 6.6. Finalmente, el accionante afirma que el magistrado ponente de la decisión de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Córdoba fue Luis Eduardo Mesa Nieves, quien, pese a estar impedido, también participó en la sentencia proferida en el marco del recurso extraordinario de revisión en comento. 27 Archivo denominado “055 Sentencia_Fallo RER […]”, de la carpeta llamada “Principal”, visible a índice 10 de SAMAI, certificado C9C66975DEEB88F3 F9B1CE897604CB38 DBEFBAACE351DC4B C15ECE836D7E0B8D. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 6.7.
Al respecto, esta Subsección precisa que la sentencia objeto de revisión fue proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A el 10 de febrero de 2022, y suscrita por los consejeros William Hernández Gómez, Gabriel Valbuena Hernández y Rafael Francisco Suárez Vargas. 6.8. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la acción de tutela, es preciso señalar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 6.9.
Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada28, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario29. 7.
En consecuencia, la Sala considera que todos los cargos incoados son improcedentes, por lo que así se declarará. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra. 28 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 29 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2025-03937-00 Accionante: Jorge Eliécer Benítez Rodríguez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y otros Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: RECONOCER personería al abogado Never Ruiz García como apoderado de la parte accionante, en los términos y para los efectos conferidos en el poder visible a índice 14 de SAMAI.30 CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado 30 Índice 14 de SAMAI, certificado 082402D318F5878D 5700125E74D1492E D71DF980B8998FE5 227748334021F2BB.