Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-11570-01 Demandante: AMPARO TOLOZA CAMPUZANO Demandados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Tema: Tutela de fondo – Improcedencia de la acción para cuestionar un Acto Legislativo que es una norma de carácter general, impersonal y abstracto – Carencia actual de objeto por sustracción de materia o existencia de una situación sobreviniente.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 18 de marzo de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A”, que i) accedió a la solicitud de desvinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o señor Presidente de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; ii) negó la solicitud de desvinculación presentada por el Consejo Nacional Electoral; iii) declaró improcedente la acción de amparo en lo referente a los cuestionamientos efectuados con ocasión de la aplicación del Acto Legislativo 02 de 2021; y iv) negó la petición de amparo frente a la inscripción de la actora para ser elegida en alguna de las 16 curules para las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. El 9 de diciembre de 2021, la señora Amparo Toloza Campuzano, ejerció acción de tutela contra la Presidencia de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, la Procuraduría General de la Nación, la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Defensoría del Pueblo, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la participación política, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a la reparación integral, así como los principios de buena fe y confianza legítima, presuntamente Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados por las accionadas, al dar aplicación al Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, el cual impide su inscripción como candidata a las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz. 1.2.
Pretensiones 2. La tutelante incluyó las siguientes pretensiones: “Sírvase ordenar su señoría se aplique el mecanismo transitorio de perjuicio irremediable, en el sentido de autorizar de manera, la inscripción de la suscrita ciudadana como candidata para la circunscripción especial de paz, toda vez que el periodo de inscripciones finaliza el 13 de diciembre hogaño; en razón a que la disposición contenida en el artículo 5 transitorio del acto legislativo, viola los derechos fundamentales contenidos en el artículo 40 de la constitucional nacional “todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Para hacer efectivo este derecho puede: ELEGIR Y SER ELEGIDO-.” (Sic para todo lo transcrito) 3. Como medida provisional en sede de tutela, la accionante solicitó se autorizara su inscripción como candidata atendiendo a que el término para realizar tal actuación vencía el 13 de diciembre de 2021. 1.3. Hechos expuestos por la parte actora La accionante sustentó la petición de amparo en los siguientes hechos: 4.
Afirmó que tiene la calidad de desplazada por la violencia que se presentó en los departamentos de Bolívar y Magdalena, lo cual acreditó con el Registro Único de Víctimas. 5. Señaló que en el año 2019 aspiró a la Asamblea de Bolívar en consideración a que las circunscripciones especiales de paz no se habían implementado. 6. Precisó que le fue imposible inscribirse como candidata para una de las referidas curules, con ocasión de la inhabilidad consagrada en el parágrafo 2º del artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, en virtud del cual “Parágrafo 2°.
No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica; o quienes lo hayan sido por un partido político cuya personería jurídica se haya perdido, dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la inscripción, o hayan hecho parte de las direcciones de estos, durante el último' año”. 1.4.
Sustento de la vulneración 7. La tutelante manifestó su inconformidad con la regulación contenida en el Acto Legislativo 02 de 2021 y concretamente con la inhabilidad consagrada en el Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precepto citado, pues la incursión en la misma le impidió postularse para una de las curules ofertadas. 1.5.
Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Auto inadmisorio de la demanda 8. En providencia del 16 de diciembre de 2021 se inadmitió la demanda, por cuanto el despacho ponente de primera instancia advirtió que el libelo no ofrecía certeza sobre los hechos ni las pretensiones que persigue la accionante ni sobre la actuación u omisión que según la actora constituye la causa de la vulneración de sus derechos fundamentales, como tampoco encontró claridad en torno a “las prerrogativas que estima le han sido vulneradas o las entidades transgresoras de sus derechos”. 9.
Con fundamento en lo anterior, le concedió a la parte actora el término de tres (3) días para subsanar la demanda. 10. El auto inadmisorio se notificó el 27 de enero de 2022 y con fundamento en el mismo la accionante en el término concedido presentó escrito subsanando las irregularidades advertidas, en el cual precisó que su solicitud estaba encaminada a que se autorizara su inscripción como candidata a una de las 16 curules de paz, para lo cual ejerció oportunamente la presente acción y como consecuencia de la omisión del juez constitucional de resolver en término la medida cautelar solicitada y el término previsto en el ordenamiento para dictar sentencia venció, sin que pudiera hacerlo. 1.5.2.
Auto admisorio de la demanda 11. Mediante auto de ponente, dictado el 2 de febrero de 2022, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a la parte actora y a la Presidencia de la República, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Consejo Nacional Electoral, a la Procuraduría General de la Nación, a la Unidad para la Atención y Reparación de las Víctimas, al Departamento para la Prosperidad Social y a la Defensoría del Pueblo, como autoridades accionadas. 12.
En esta oportunidad se negó la medida cautelar solicitada, sobre la base de considerar que “la pretensión de la accionante está encaminada a que se le permita realizar la inscripción de su candidatura en las elecciones previstas para las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz. Sin embargo, el plazo previsto para el efecto finalizó el 13 de diciembre de 2021.
Aunado a lo anterior, se advierte que una decisión al respecto está sujeta a determinar, sí, en efecto, la accionante se encuentra incursa en una inhabilidad, de conformidad con lo previsto en el Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, es decir, que la adopción de una medida cautelar sobre el particular constituiría un prejuzgamiento.” Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.
En la misma providencia se dispuso comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso. 1.5.3. Intervenciones de las autoridades accionadas 1.5.3.1. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas 14.
Por intermedio del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, la entidad informó que la actora solicitó certificación sobre la calidad de víctima, para efectos de inscribirse como candidata y la respuesta se le entregó el 15 de diciembre de 2021 con Rad. N.o 202172038948271. 15. Con respecto a la petición de amparo constitucional formulado por la actora, aseveró que la UARIV carece de legitimación en la causa, toda vez que las funciones que legalmente le corresponde desempeñar no incluyen lo relacionado con la inscripción solicitada. 16.
Al respecto precisó que “el tema para la inscripción requiere de unos requisitos, establecidos en el Acto legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, por medio del cual se crean las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, lo que permite que las víctimas tengan igual número de curules en la Cámara de Representantes 2022-2026 y 2026-2030, de acuerdo a las competencias de la entidad para dicho trámite, es decir la accionante debe contar con ciertos requisitos, y finalmente quien definirá su inscripción será la entidad competente para tal fin, y la UARIV, no es la entidad encargada de definir si la persona cumplió o no con los requisitos solicitados en el marco legal.” 1.5.3.2.
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o del señor Presidente de la República 17. Por intermedio de apoderado judicial, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa, al afirmar que ni el DAPRE ni el Presidente de la República son responsables del menoscabo de los derechos fundamentales. 18. Advirtió que el Acto Legislativo No. 02 de 2021 fue expedido por el Congreso de la República, en cumplimiento de la orden impartida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-150 del 21 de mayo de 2021 proferida en el expediente T- 7585-858 y la providencia del Consejo de Estado en el proceso “No. 11001032400020170047400 de 1° de julio de 2021.” Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
Afirmó que el Decreto Reglamentario No. 1207 del 5 de octubre de 20211, expedido por el Gobierno Nacional es un acto de carácter general, impersonal y abstracto contra el cual no procede la acción de tutela, la cual constituye un mecanismo excepcional y subsidiario. 20. Precisó que, con la expedición del citado decreto no ha vulnerado los derechos fundamentales de las víctimas y mucho menos los de la actora y que la misma puede demandar en sede de nulidad el decreto en cuestión, tal como lo concluyó el Consejo de Estado al resolver en forma reciente una acción de la misma naturaleza, en sentencia dictada el 8 de noviembre de 2021 en el expediente 11001031500020210686800. 21.
Finalmente, se refirió ampliamente a las funciones que le corresponde cumplir al DAPRE y al Presidente de la República para, con fundamento en estas, insistir en la falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.5.3.3. Procuraduría General de la Nación 22. El ente de control, por intermedio del Procurador Delegado para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, afirmó que ha recibido peticiones similares a las planteadas por la actora en la presente acción, pero que esa entidad carece de competencia para pronunciarse de fondo, porque existen otros mecanismos jurídicos para que se atiendan esas reclamaciones. 23.
Informó que el Acto Legislativo 02 de 2021 “Por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2022-2026 y 2026-2030”, se encuentra actualmente en control de constitucionalidad en la Corte Constitucional y en dicho proceso ya rindió concepto como Ministerio Público, en el marco de sus competencias, estando pendientes de la definición por parte del Alto Tribunal. 24.
Señaló que la Registraduría Nacional del Estado Civil convocó a la Procuraduría General de la Nación (Grupo de Control Electoral y Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz), a tres sesiones realizadas durante los días 4, 6 y 12 de agosto de 2021, con el objetivo de establecer un diálogo interinstitucional para determinar el procedimiento para la acreditación, verificación e inscripción de los candidatos postulados por las organizaciones de víctimas, conforme a lo establecido, en su momento, por el proyecto de Acto Legislativo No. 017/17C y 05/017S, hoy Acto Legislativo 02 de 2021 y la sentencia SU-150 de 2021 de la Corte Constitucional. 1 “Por el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021.” Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
Con sustento en las funciones que le corresponde cumplir el ente de control solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, advirtiendo que la revisión de los requisitos para la inscripción a las curules de paz le corresponde a la Registraduría Nacional del Estado Civil y no al ente de control. 1.5.3.4. Consejo Nacional Electoral 26.
Por intermedio de la profesional universitaria adscrita a la Oficina Asesora Jurídica, la entidad solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, por no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados. 27. Formuló la excepción de falta de legitimación en la causa, la cual sustentó en que el Consejo Nacional Electoral ha cumplido sus funciones constitucionales y legales y no ha causado una violación o amenaza de los derechos fundamentales que aquí se debaten. 1.5.3.5.
Registraduría Nacional del Estado Civil 28. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil informó que en el Acto Legislativo 02 de 2021, concretamente en los parágrafos 2º y 3º del artículo 5º se incluyeron las siguientes inhabilidades: “Parágrafo 2. No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica; o quienes lo hayan sido por un partido político cuya personería jurídica se haya perdido, dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la inscripción o hayan hecho parte de las direcciones de estos, durante el último año. Parágrafo 3.
Dado el carácter especial de estas circunscripciones, los miembros de los grupos armados al margen de la ley que hayan suscrito un acuerdo de Paz con el Gobierno nacional y/o se hayan desmovilizado de manera individual en los últimos veinte años, no podrán presentarse como candidatos a las circunscripciones transitorias especiales de Paz.” 29.
Hizo referencia a otros preceptos que consagran prohibiciones, para concluir que al realizar una lectura exegética, sistemática y teleológica de las disposiciones se logra evidenciar que el propósito es garantizar a las víctimas que las curules adicionales estén ocupadas por aquellas que no tengan origen en los partidos políticos tradicionales y que dichas organizaciones no tengan la posibilidad de presentar candidaturas. 30.
Indicó que “Las inhabilidades generales están orientadas a evitar que las CITREP con su carácter especial y transitorio sean cooptadas por las organizaciones políticas tradicionales.” Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Advirtió que lo anterior fue ratificado por el Decreto 1207 del 5 de octubre de 2021. 32. Argumentó que la Constitución Política faculta a la Registraduría Nacional del Estado Civil para establecer reglas especiales que permitan materializar las disposiciones del Acto Legislativo, motivo por el cual se expidió la Resolución No. 10592 de 28 de septiembre de 2021. 33.
Haciendo uso de tales atribuciones, la entidad dictó el calendario electoral para las elecciones de los representantes a la Cámara de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz –mediante la Resolución No. 9857 del 10 de septiembre de 2021– a través de la cual fijó las etapas, actividades y plazos legales que se deben cumplir para el desarrollo del evento electoral. 34.
Aclaró que los términos establecidos en el calendario electoral son preclusivos, perentorios y de obligatorio cumplimiento para todo ciudadano que quiera participar en los certámenes electorales y la oportunidad legal para realizar la inscripción de candidaturas de los Representantes a la Cámara de las Circunscripciones Transitorias de Paz inició el 13 de noviembre de 2021 y finalizó el 13 de diciembre de la misma anualidad. 35.
Como resultado de lo anterior, se inscribieron en las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz - CITREP un total de 203 listas con 402 candidatos, por lo que, a su juicio, acceder a las pretensiones de la aquí accionante desconocería el derecho a la igualdad de los ciudadanos que cumplieron con los requisitos exigidos por la ley, quienes allegaron los documentos idóneos para tal fin en los tiempos determinados en el calendario electoral. 36.
Agregó que, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en el proceso de inscripción de candidatos, le corresponde la verificación de requisitos formales, sin que esto incluya la revisión de inhabilidades o incompatibilidades de quienes aspiran a ocupar los cargos de elección popular, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 32 de la Ley 1475 de 2011. 1.5.3.6.
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social 37. Por intermedio de la coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativos propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por considerar que no tiene competencia alguna sobre el asunto que se somete a consideración. 1.5.3.7.
La Defensoría del Pueblo guardó silencio a pesar de estar debidamente notificada del auto admisorio de la demanda de tutela. Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.4.
Sentencia de primera instancia 38. El Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A” dictó sentencia el 18 de marzo de 2022, en la que i) accedió a la solicitud de desvinculación del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o señor Presidente de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social; ii) negó la solicitud de desvinculación presentada por el Consejo Nacional Electoral; iii) declaró improcedente la acción de amparo en lo referente a los cuestionamientos efectuados con ocasión de la aplicación del Acto Legislativo 02 de 2021; y iv) negó la petición de amparo frente a la inscripción de la actora para ser elegida en alguna de las 16 curules para las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz. 39.
La decisión de declarar la falta de legitimación de las autoridades referidas en el numeral i) obedeció a que las mismas no son competentes para tramitar o atender las pretensiones alegadas por la señora Toloza Campuzano y la actora no señaló alguna acción u omisión imputable a las mismas que constituyera la causa de la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección solicita. 40.
Contrario a lo anterior no accedió a la petición de desvinculación elevada por el Consejo Nacional Electoral por considerar que la entidad tiene asignadas competencias relacionadas con la inscripción de la accionante para las circunscripciones transitorias creadas en el Acuerdo de Paz. 41. Al respecto, consideró que, “…de acuerdo con el artículo 108 de la Constitución, el cual fue modificado por el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2009, particularmente en su inciso quinto se establece que ‘Toda inscripción de candidato incurso en causal de inhabilidad, será revocada por el Consejo Nacional Electoral con respeto del debido proceso.’ 42.
Agregó que, según lo dispuesto en el numeral 12 del artículo 265 de la Constitución, modificado por el artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009, es función del CNE “Decidir la revocatoria de la inscripción de candidatos a Corporaciones Públicas o cargos de elección popular, cuando exista plena prueba de que aquellos están incursos en causal de inhabilidad prevista en la Constitución y la ley.
En ningún caso podrá declarar la elección de dichos candidatos.” 43. Se refirió igualmente a la función de inspección y vigilancia de la organización electoral y a la potestad que le asiste de expedir las medidas necesarias para el debido cumplimiento de éstas y de los decretos que las reglamentan. 44. Al abordar el análisis del caso concreto precisó que los cuestionamientos que la parte actora eleva contra el Acto Legislativo 02 de 2021 no cumplen con el presupuesto de la subsidiariedad, porque la accionante “no acudió al mecanismo Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial idóneo para ventilar sus pretensiones en lo que respecta la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2021, a pesar de que tuvo la oportunidad de hacerlo.” 45.
Lo anterior, por cuanto en la Corte Constitucional se tramitó bajo el radicado N.o RPZ-012, la revisión de constitucionalidad del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, por lo que, en auto del 8 de septiembre de 2021, el Máximo Tribunal Constitucional asumió el conocimiento del control de constitucionalidad del Acto Legislativo referido, tras ser remitido por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del 26 de agosto de 2021. 46.
Señaló que, el 8 de octubre de 2021 la Corte Constitucional fijó en lista el referido proceso, por un término de diez (10) días para la intervención ciudadana sin que la actora haya intervenido, lo cual constató con la revisión del proceso en el sistema de consulta de la corporación. 47. Adicionalmente, en sentencia C-089 de 20222 se declaró exequible el Acto Legislativo, al concluirse que la norma no sustituye la Constitución y el trámite se ajustó al procedimiento previsto para la expedición de leyes estatutarias. 48.
Con respecto a la solicitud consistente en permitir la inscripción de la actora como candidata a las 16 curules correspondientes a las Circunscripciones Transitorias Especiales para la Paz, afirmó que la accionante no allegó prueba de que, en efecto, haya solicitado la inscripción formal a dichos cargos y en aplicación a lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2021, se haya negado su posibilidad de participar en las elecciones respectivas, es decir, no se concretó realmente vulneración alguna a los derechos fundamentales que alega fueron desconocidos por las entidades demandadas. 49.
Aunado a lo anterior, advirtió que el 13 de marzo del año en curso se eligieron los candidatos que ocuparan las referidas curules. 50. La sentencia de tutela se notificó a las partes el 30 de marzo de 2022, según constancia visible en el aplicativo SAMAI. 1.5.5. Impugnación 51. Mediante escrito remitido por correo electrónico el 4 de abril de 2022 a la Secretaría General del Consejo de Estado, la accionante impugnó el fallo de primera instancia, con el fin de que se revocara y se accediera a la petición de amparo. 2 Corte Constitucional, comunicado de prensa 07 del 10 de marzo de 2022. https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/II.%20Comunicado%20No.%2007%20- %20Marzo%2010%20de%202022.pdf Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.
La recurrente afirmó que la presente acción de tutela se formuló antes de que precluyera la fecha de la inscripción de acuerdo con el calendario electoral, solicitando la protección de sus derechos como mecanismo transitorio, cuya vulneración se concretó por la demora en la resolución. 53. Afirmó que el 13 de diciembre se presentó en la Registraduría Departamental de Bolívar para realizar la inscripción, como le consta al abogado Ronald Mercado y la referida entidad le negó la petición, lo cual constituye un hecho notorio, como también lo es el incumplimiento del Acuerdo de Paz afirmando que “no puede el ejecutivo hacer esguinces a la ley o intentar subrepticiamente hacer trizas los acuerdos de paz, para hacer interpretaciones restrictivas y tendientes a entorpecer el goce de los derechos políticos y aquellos especialmente reconocidos a las víctimas del conflicto armado”. 54.
Afirmó que en otros casos en los que los candidatos se encontraban incursos en la misma inhabilidad que la cobija se permitió su inscripción con lo que considera que existe un “doble racero”. 55. Consideró que se trata de una manera de “revictimizar a las víctimas”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 56. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte actora en contra de la sentencia del 18 de marzo de 2022 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección “A”, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, en el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 57. La Sala precisa que en la presente providencia no hará pronunciamiento alguno en torno a las decisiones adoptadas en la primera instancia del proceso sobre la falta de legitimación de la Presidencia de la República y/o señor Presidente de la República, de la Procuraduría General de la Nación y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social ni sobre la de considerar que el Consejo Nacional Electoral debe continuar vinculado a la presente acción, dadas las funciones que le corresponde cumplir en torno a la inscripción de los candidatos y el proceso electoral, por cuanto las mismas no fueron objeto de impugnación y los argumentos que sustentaron tales decisiones no fueron desvirtuados.
Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Problemas jurídicos 58. Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia del 18 de marzo de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección “A” en la acción de tutela del vocativo de la referencia, instaurada por la parte accionante con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la participación política, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a la reparación integral, así como a los principios de buena fe y confianza legítima. 59.
En consecuencia, con fundamento en el examen de la situación fáctica expuesta por la tutelante, en la valoración del material probatorio recaudado y en los argumentos expuestos en el libelo introductorio y en la impugnación, el primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en determinar si en el presente caso existe carencia actual de objeto por sustracción de materia o acaecimiento de una situación sobreviniente, con respecto a la negativa de la inscripción de la candidatura de la accionante. 60.
En segundo lugar, la Sala examinará si procede la acción de tutela para cuestionar el contenido normativo de un acto legislativo dictado en desarrollo del Acuerdo de Paz que contiene disposiciones de contenido general, impersonal y abstracto. 61. Los problemas jurídicos que se plantean en el presente fallo corresponden al contenido de las pretensiones, a lo fallado en la primera instancia del proceso y a los razonamientos expuestos en la impugnación. 62.
En efecto, la petición de amparo constitucional, en los precisos términos en los que fue formulada por la señora Toloza Campuzano, contiene dos temas: i) la solicitud de inscripción como candidata para la circunscripción especial de paz ante la Registraduría Nacional del Estado Civil que, según el calendario electoral debía realizarse el 13 de diciembre de 2021 para participar en el certamen que se llevó a cabo el 13 de marzo de 2022; y ii) un cuestionamiento sobre la inhabilidad contenida en el artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021 que se encuentra encaminada a que los partidos políticos tradicionales no cooptaran las curules destinadas a las víctimas. 63.
Lo anterior se desprende de la literalidad de la pretensión encaminada a que “…se aplique el mecanismo transitorio de perjuicio irremediable, en el sentido de autorizar de manera, la inscripción de la suscrita ciudadana como candidata para la circunscripción especial de paz, toda vez que el periodo de inscripciones finaliza el 13 de diciembre hogaño; en razón a que la disposición contenida en el artículo 5 transitorio del acto legislativo, viola los derechos fundamentales contenidos en el artículo 40 de la constitucional nacional…”.
(Sic para todo lo transcrito) Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 64. Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: i) Carencia actual de objeto por sustracción de materia o “acaecimiento de una situación sobreviniente”; ii) improcedencia de la acción de tutela para cuestionar actos de carácter general, impersonal o abstracto; y iii) el análisis del caso concreto con fundamento en los argumentos expuestos en la demanda de tutela y en el escrito de impugnación. 2.4.
Razones jurídicas de la decisión. 2.4.1. Carencia actual de objeto por sustracción de materia o acaecimiento de una situación sobreviniente 65. La Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 Constitucional y el desarrollo consagrado en el Decreto Legislativo 2051 de 1991 tiene como objetivo la protección efectiva, cierta e inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades y de los particulares, en los casos específicamente previstos por el legislador3. 66.
Al considerar la finalidad de la acción, la referida Corporación ha señalado que, frente a una situación de hecho cuya vulneración o amenaza sea superada, en el sentido de que la pretensión alegada se encuentre satisfecha, o cuando se ha producido el perjuicio que se pretendía evitar por medio del amparo constitucional, la acción de tutela resulta inocua o insustancial, es decir, “cae en el vacío”4.
A la primera de las hipótesis planteadas la jurisprudencia constitucional la ha denominado hecho superado y, a la segunda, daño consumado. 67. Por otra parte, la Corte también ha reconocido, como lo ha hecho igualmente el Consejo de Estado5, que existen situaciones en las que la carencia actual de objeto no necesariamente encuadra en las dos figuras jurídicas referidas, sino que obedece a otras circunstancias asociadas a un evento posterior a la solicitud de tutela.
En esos casos, se ha considerado que la decisión que pudiere proferir el juez de tutela resultaría igualmente inane por sustracción de materia o por lo que en sede de unificación denominó “acaecimiento de una situación sobreviniente.” 68. Sobre el tema cabe destacar la sentencia de unificación de jurisprudencia –SU 522 de 20196–, en la que se precisó que si luego de acudir a la autoridad judicial, la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, no tendría sentido un 3 Corte Constitucional, ver, entre otras, las sentencias T-082 de 2015 y T-484 de 2016. 4 Consultar, entre otras, las sentencias T-496 de 2003, T-309 de 2006, T-855 de 2007, T-159 de 2014, T-484 de 2016, T-021 de 2017 y T-657 de 2017 y la T-189 del 15.05.2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-419 del 29.06.2017, M.P. Diana Fajardo Rivera;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 22.03.2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 500012333201700591-01 6 Corte Constitucional, Sentencia SU-522 del 5.11.2019, M.P. Diana Fajardo Rivera Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento, puesto que “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”, siendo esta la “idea central que soporta el concepto de carencia actual de objeto”. 69.
En esa providencia la Corte aclaró que “el juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados.” 70. Sin embargo, consideró que ello no obsta para que, en casos particulares, la Corte Constitucional aproveche un escenario ya resuelto para, más allá del caso concreto, avanzar en la comprensión de un derecho -como intérprete autorizado de la Constitución Política- o para tomar medidas frente a protuberantes violaciones de los derechos fundamentales.
Potestad esta que no se confiere a los demás jueces de tutela pues el diseño constitucional no les otorga la facultad de fijar el alcance de los derechos fundamentales. 71. En sede de unificación aclaró que el hecho sobreviniente es una categoría que, por su amplitud cobija casos que no se enmarcan en los conceptos en cuanto remite a cualquier “otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto”.
Al respecto ha dado algunos ejemplos en los que se configura entre los cuales cabe destacar la imposibilidad de proferir alguna orden. 72. Es importante hacer referencia a las subreglas que en materia de carencia actual de objeto rigen a partir de la sentencia de unificación: “(i) En los casos de daño consumado: es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo.
Además, el juez de tutela podrá, dadas las particularidades del expediente, considerar medidas adicionales tales como: a) hacer una advertencia a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; b) informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; c) compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o d) proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan;
(ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.” Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.2.
Carencia actual de objeto en el caso concreto 73. En el caso concreto la actora solicita, como medida de protección transitoria que se autorice su inscripción como candidata para la circunscripción especial de paz. 74. Cabe destacar que la petición de amparo constitucional fue radicada el 9 de diciembre de 2021 y, según el calendario electoral expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante la Resolución No. 9857 del 10 de septiembre de 20217, el 13 de noviembre de la citada anualidad inició el proceso de inscripción de candidaturas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo transitorio 7º del Acto Legislativo 02 de 2021 y el artículo 30 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, el cual venció el 13 de diciembre de 2021. 75.
Por su parte, la elección se debía llevar a cabo el domingo 13 de marzo de 2022. 76. El auto admisorio de la acción de tutela, en el cual se negó la medida cautelar solicitada, se dictó el 2 de febrero de 2022 y la sentencia de primera instancia el 18 de marzo de la citada anualidad, cuando había vencido el término para la inscripción que solicitó la actora y cuando se había realizado la contienda electoral sin su participación. 77.
En consideración a que la orden de inscripción únicamente se hubiera podido dictar con anterioridad al 13 de diciembre de 2021, no es posible en esta sede pronunciarse sobre su procedencia. En palabras de la Corte cualquier orden en ese sentido caería en el vacío pues, con posterioridad a la presentación de la demanda, se presentó el hecho sobreviniente del vencimiento del término de las inscripciones y la realización de la contienda electoral. 78.
Esta es la línea del tiempo en la presente acción, con respecto a la solicitud de autorizar la inscripción de la actora: Inicio del plazo para inscripción de los candidatos 13 de noviembre de 2021 Radicación demanda de tutela 9 de diciembre de 2021 Finalización del término para la inscripción de los candidatos 13 de diciembre de 2021 Realización de la contienda electoral con la participación de 402 candidatos inscritos 13 de marzo de 2022 7 “Por la cual se establece el calendario para las elecciones de los representantes a la Cámara de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz a celebrarse el 13 de marzo de 2022." Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fallo de tutela de primera instancia 18 de marzo de 2022 79.
Es del caso señalar que el juez constitucional de primera instancia como sustento de negativa de la petición con respecto a este punto incluyó dos argumentos: i) la accionante no allegó prueba de que, en efecto, haya solicitado la inscripción formal a dichos cargos y en aplicación a lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2021, se haya negado su posibilidad de participar en las elecciones respectivas y ii) el 13 de marzo de 2022 se eligieron los candidatos. 80.
Al respecto, la Sala precisa que en el escrito inicial la accionante lo que manifestó es que se encontraba en los supuestos de hecho de la causal de inhabilidad descrita en el parágrafo 2º del artículo 5º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2021, porque en su oportunidad se inscribió como candidata a la Asamblea Departamental de Bolívar y, por ello, pretendía que el juez constitucional autorizara su inscripción antes del vencimiento del término -13 de diciembre de 2021– previa consideración de que el precepto que la contiene vulnera sus derechos fundamentales como víctima. 81.
Por esa razón simultáneamente elevó cuestionamientos contra la norma que consagra la inhabilidad en cuestión, en virtud de la cual “No podrán presentarse como candidatos quienes hayan sido candidatos elegidos o no a cargos públicos, con el aval de partidos o movimientos políticos con representación en el Congreso o con personería jurídica; o quienes lo hayan sido por un partido político cuya personería jurídica se haya perdido, dentro de los cinco años anteriores a la fecha de la inscripción o hayan hecho parte de las direcciones de estos, durante el último año.” 82.
Con ello pretendía que el juez constitucional inaplicara en su caso la disposición permitiendo su participación en la contienda, lo cual ya no sería posible ante el vencimiento del término para ello y la efectiva realización de las elecciones. 83. Únicamente con ocasión del escrito de impugnación manifestó que intentó inscribirse ante la Seccional de Bolívar de la Registraduría Nacional del Estado Civil el 13 de diciembre de 2021, esto es, con posterioridad a la radicación del escrito de tutela, y que tal solicitud se le negó, lo cual constituye un hecho nuevo señalado en el escrito de impugnación frente al cual este juez constitucional no podría realizar pronunciamiento alguno sin desconocer el derecho al debido proceso de las autoridades accionadas. 84.
En virtud de lo expuesto, al no poder efectuarse un pronunciamiento frente a la autorización solicitada por la parte actora como mecanismo transitorio de protección, ante el vencimiento del término y la realización de las elecciones, se modificará la decisión de primera instancia que negó la petición de amparo frente a esta inconformidad para, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por acaecimiento de una situación sobreviniente, que se configuró durante el trámite Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la primera instancia del proceso, en el interregno entre la radicación de la demanda y el fallo. 2.4.3.
Cuestionamientos elevados contra el Acto Legislativo 02 de 2021 85. En relación con la afirmación de la accionante en el sentido de que el parágrafo del artículo 5º transitorio del Acto Legislado 02 de 2021 vulnera sus derechos fundamentales, la Sala confirmará la improcedencia pero no con fundamento en la ausencia del requisito de subsidiariedad que el juez constitucional de primera instancia consideró que no se acreditó por no haber intervenido la demandante en el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo que se tramitó en la Corte Constitucional. 86.
Contrario a ello, el incumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto se sustenta en lo establecido por el numeral 5º del artículo 6º del Decreto Legislativo 2591 de 1991 que establece que la acción no procede “5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, causal que cobra mayor relevancia cuando lo cuestionado es una reforma constitucional. 87.
Cuando adicionalmente dicha reforma fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-089 de 2022 que produce efectos erga omnes y de cosa juzgada constitucional, vinculantes para todos los operadores judiciales, en la que consideró que se encontraban “acreditadas todas las exigencias legales y constitucionales sobre la formación de los actos reformatorios de la Constitución Política”. 88.
La Corte Constitucional encontró que, al crear y regular las curules especiales de paz, el Congreso de la República reformó la Carta Política, pero no la sustituyó o derogó. Así, concluyó que no se derogó o sustituyó ninguno de los siguientes seis elementos esenciales de la Constitución de 1991: (i) el compromiso del Estado Social y Democrático de Derecho de respetar, proteger y garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas;
(ii) el principio de igualdad; (iii) el principio de justicia transicional; (iv) el principio de legalidad; (iv) el marco democrático y participativo y la participación política; y (vi) la separación de poderes. 89. La Corte Constitucional es la encargada de revisar los actos legislativos dictados con ocasión de la implementación del Acuerdo de Paz y tal competencia que obedece al diseño constitucional en nuestro Estado Social de Derecho no puede ser invadida por el juez de tutela, como erróneamente lo pretende la accionante. 2.5.
Conclusión 90. Al no encontrar procedente la intervención excepcional y residual del juez de tutela en el caso concreto por las consideraciones expuestas con respecto a cada Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co uno de los temas objeto de pronunciamiento la Sala confirmará el numeral tercero del fallo de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción, pero por las razones expuestas en esta oportunidad, esto es, por cuestionar un acto general, impersonal y abstracto, y se modificará el cuarto, este en el sentido de declarar la carencia actual de objeto por acaecimiento de una situación sobreviniente, al no ser posible dictar medida alguna por haber vencido el término de inscripción y del proceso eleccionario. 91.
Al no haberse impugnado los numerales primero y segundo, la decisión de primera instancia con respecto a los mismos se mantiene incólume. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el numeral tercero del fallo de tutela dictado 18 de marzo de 2022, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” en la acción de tutela de la referencia, que declaró la improcedencia de la acción en relación con los cuestionamientos contra el Acto Legislativo 02 de 2021, pero por las consideraciones expuestas en esta oportunidad y, modificar, el cuarto que negó la petición de amparo en relación con la solicitud de autorización a la actora para inscribirse como candidata para las curules transitorias especiales para la paz para, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por acaecimiento de una situación sobreviniente.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Amparo Toloza Campuzano Demandados: Presidencia de la República y otros Radicado: 11001-03-15-000-2021-11570-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081