CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Referencia: Acción de tutela Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DENEGÓ LA SOLICITUD DE AMPARO.
LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN UNA MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 9 de septiembre de 2024, mediante la cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR1, denegó la solicitud de amparo. 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por el JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO DE CARTAGENA2 al haber incurrido en una presunta mora judicial injustificada, por cuanto no se ha pronunciado acerca de la admisión de la demanda instaurada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 13001-33-33-012-2024-00115-00.
I.2.- Hechos Afirmó que el 23 de abril de 2024 por intermedio de apoderado judicial radicó demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y 2 En adelante el Juzgado. 3 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPP3-, con el fin de obtener el reconocimiento de la sustitución pensional.
Señaló que la anterior demanda fue identificada con el número único de radicación 13001-33-33-012-2024-00115-00 y le correspondió por reparto al JUZGADO. I.3.- Fundamentos de la solicitud Indicó que la autoridad judicial accionada ha incurrido en mora judicial, ya que desde el 23 de abril de 2024 hasta la fecha de presentación de la solicitud de amparo han transcurrido más 4 meses sin que se pronuncie acerca de la admisión o inadmisión de la demanda.
Asimismo, aseguró que la dilación injustificada en la que ha incurrido el JUZGADO ha vulnerado sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, razón por la que promueve la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 3 En adelante UGPP. 4 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones El actor pretende que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] PRIMERA: Se me amparen los DERECHOS FUNDAMENTALES al Debido Proceso como GARANTE DEL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA conexos a la celeridad Procesal frente al estado de ser una persona de protección especial.
SEGUNDA: ORDENAR al ADMINISTRATIVO ORAL 012 CARTAGENA, se pronuncie sobre la admisión de la demanda, y continúe con el proceso sin dilaciones injustificadas, y se resuelva de fondo lo solicitado en el proceso contenido en el radicado 13001333301220240011500 […]” (Negrilla pertenece al texto). I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO señaló que no ha incurrido en una mora judicial injustificada, por cuanto la demanda interpuesta por el actor se encuentra en turno para el estudio de admisión. Igualmente, aseguró que “[…] frente a la necesidad de mantener un sistema de turnos, se ha señalado que, en tanto materializa el derecho de igualdad entre los usuarios del sistema judicial, su alteración o modificación sólo puede proceder ante “una situación real, verídica, comprobada y grave, que haga inminente la necesidad del fallo porque de la realidad del caso se deduzca que la omisión del 5 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mismo puede derivar directamente en una afectación definitiva de un derecho fundamental de una persona puesta en condiciones de debilidad manifiesta”7 […]”.
Finalmente, informó que el despacho tiene una sobre carga de trabajo aunada a la congestión judicial que normalmente afrontan los despachos judiciales, circunstancia que impide la toma de decisiones en los plazos que determina la ley, por lo que el asunto se encuentra al despacho para resolver la etapa procesal pertinente. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 9 de septiembre de 2024, el TRIBUNAL denegó la solicitud de amparo, al considerar que no se cumplieron los supuestos que evidenciaran la existencia de una mora judicial injustificada.
Señaló que, la tardanza en la admisión de la demanda se debe a una situación de alta carga laboral, por lo que la causa de la congestión es totalmente externa a los empleados del despacho judicial accionado. 6 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, manifestó que “[…] el proceso ordinario que adelanta el señor Miguel Gabriel Suárez Bravo corresponde a un asunto de sustitución pensional; situación que puede conllevar la presencia de sujetos de especial protección constitucional.
Sin embargo, revisando las pruebas de la demanda ordinaria, se observa que el accionante es beneficiario de una orden de tutela, la cual garantiza la protección a su mínimo vital, mientras se adelanta el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho […]” III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque, reiterando los fundamentos plasmados en el escrito introductorio.
Asimismo, cuestionó los argumentos de defensa presentados por el JUZGADO, pues, a su juicio, es un adulto mayor sujeto de protección especial y no puede someterse a los tiempos de espera que la autoridad judicial accionada considere pertinentes para admitir y dar trámite a la demanda. 7 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19914.
Dicha acción se establece como 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 8 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.
Caso Concreto En el presente caso, el actor promovió acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el JUZGADO, por cuanto ha incurrido en una presunta mora judicial injustificada, al no emitir pronunciamiento acerca de la admisión de la demanda instaurada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 13001-33-33-012-2024-00115-00.
En ese orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del medio de control aludido. 9 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la mora judicial Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”5 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.
Sobre este tema, la Corte Constitucional6 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.
En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que 5 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 6 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño 10 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada.
Al respecto, la Corte7 ha manifestado en forma reiterada que: “[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora8.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido 7 Ibidem. 8 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)». 11 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a una omisión sistemática de sus deberes.”9. 13.5.
En la providencia T-230 de 201310, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional11.
También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional12, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad13; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio14. 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201615, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.
La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no 9 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 10 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 11 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 12 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T- 243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 13 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 14 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 15 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado». 12 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”.
Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.
En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 13001-33-33-012-2024-00115-00, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la mora judicial injustificada.
Según la información relacionada con el proceso objeto de controversia16 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial -SAMAI- se advierte lo siguiente: 16https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=130013333012202400 115001300133 13 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El proceso fue radicado el 25 de abril de 2024, correspondiéndole por reparto al JUZGADO que, a través de la actuación registrada el 30 de abril de 2024, ingresó la actuación al despacho para decidir sobre su admisión. • En atención a lo anterior, el actor ha presentado tres peticiones de impulso procesal, solicitando la admisión del medio de control.
En virtud de lo anterior, la Sala observa que si bien no se ha dictado la providencia en la que se decida la admisión de la demanda en el citado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el proceso se encuentra en trámite y en turno para decidir lo que en derecho corresponda. Aunado a lo anterior, cabe resaltar que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto, dado que como quedó acreditado, el asunto en cuestión se encuentra al despacho y en turno para decidir la actuación procesal que corresponde. 14 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se debe tener en cuenta, como lo manifestó el JUZGADO, la existencia de una excesiva carga laboral sumada a la congestión que enfrenta la Rama Judicial, de la cual no escapa la autoridad judicial accionada, lo que descarta la mora judicial injustificada alegada y, en consecuencia, la vulneración del derecho fundamental invocado.
Aunado a lo anterior, es menester precisar que el actor en el escrito de impugnación manifestó que no puede someterse a los tiempos de espera que la autoridad judicial accionada considere pertinentes para admitir y dar trámite a la demanda, en atención a que es un sujeto de especial protección dada su condición de adulto mayor, por lo que se le debe otorgar una protección provisional a sus derechos fundamentales.
Al respecto, la Sala reitera las consideraciones del a quo relativas a que: “[…] se observa que el accionante es beneficiario de una orden de tutela, la cual garantiza la protección a su mínimo vital, mientras se adelanta el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho […]”. De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que en el presente 15 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, toda vez que la autoridad judicial accionada no ha incurrido en una mora judicial injustificada, razón por la cual se confirmará la decisión del a quo que denegó la solicitud de amparo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 16 Número único de radicación: 13001-23-33-000-2024-00398-01 Actor: MIGUEL GABRIEL SUÁREZ BRAVO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.