CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 05-001-23-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Coadyuva: Adrián Alberto Vahos Uribe Demandados: Municipio de Santa Fe de Antioquia, Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia e Instituto Nacional de Vías Tema: Reiteración jurisprudencial sobre diferencias entre los derechos colectivos y los subjetivos.

Hecho superado respecto de las afectaciones ambientales y del riesgo de desastre ocasionado por los vertimientos de aguas de escorrentía al margen del tramo 25B02 de la vía Bolombolo – Santa Fe de Antioquia. Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el demandante Santiago González Zapata, por el Instituto Nacional de Vías y por el municipio de Santa Fe de Antioquia, en contra de la sentencia de 22 de noviembre de 2021, proferida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. Antecedentes I.1. La demanda 1. El ciudadano Santiago González Zapata demandó al Instituto Nacional de Vías, a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y al municipio de Santa Fe de Antioquia1, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19982 y 1437 de 2011, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), d) y m) del artículo 4º de la Ley 4723. 1 Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 2 de octubre de 2014 por Santiago González Zapata, y con la coadyuvancia del ciudadano Adrián Alberto Vahos Uribe, quien fuere reconocido como tal mediante el auto que admitió la demanda de 29 de octubre de 2014, visible a folio 107 del expediente. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano […]; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; […]”. 2 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 2.

En su libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: «[…]

PRIMERO: CONCEDER el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los intereses de uso público, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalecía al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y los derechos e intereses colectivos de los definidos como tales en la constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, vulnerados y amenazados por un conjunto de acciones y omisiones realizadas por EL INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS - DIRECCIÓN TERRITORIAL ANTIOQUIA, al no ejecutar la obra requerida para encauzar adecuadamente las aguas provenientes de la obra de desagüe, en el trayecto BOLOMBOLO- SANTAFE DE ANTIOQUIA, tramo 25B02, que cruza la Vereda la Noque del Municipio de Santafé de Antioquia – Antioquia, así como las aguas de escorrentía superficial de una vaguada natural que se filtra por el predio contiguo para desembocar en el rio cauca, las obras de canalización deberán incluir, cámaras de inspección para el mantenimiento, obras de descarga provistas de aletas y con disipadores de energía, para evitar la erosión del predio y la sedimentación del río cauca, a LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIA –CORANTIOQUIA– DIRECCIÓN TERRITORIAL HEVÉXICOS, al MUNICIPIO DE SANTAFE DE ANTIOQUIA – ANTIOQUIA - SECRETARIA DEL MEDIO AMBIENTE DE SANTAFE DE ANTIOQUIA, por no ejercer el control y regulación que por normatividad les compete para evitar las afectaciones ambientales que se están presentando y que son generadas por la construcción de la vía Bolombolo - Santafé de Antioquia, tramo 25B02, en ejecución del contrato de INVIAS No.817-2006, por parte de INVIAS - Dirección Territorial Antioquia, al no estar debidamente canalizadas y recogidas las aguas de escorrentía y de la vaguada natural que se formó a un lado d la carretera Bolombo – Santafé de Antioquia, tramo 25B02.

SEGUNDO: SE CONDENE a las entidades accionadas a la cesación de la vulneración sobre los derechos e intereses colectivos y a la restitución de las cosas a su estado anterior.

TERCERO: ORDENAR a las entidades demandadas la cesación de la vulneración […] [de los derechos colectivos invocados].

CUARTO: ORDENAR a las entidades demandadas que dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, procedan a encauzar adecuadamente las aguas provenientes de la obra de desagüe, en el trayecto Bolombolo - Santafé de Antioquia, tramo 25B02, que cruza la Vereda la Noque del Municipio de Santafé de Antioquia – Antioquia, así como las aguas de escorrentía superficial de una vaguada natural que se filtran por el predio contiguo para desembocar en el río cauca, las obras de canalización deberán incluir, cámaras de inspección para el mantenimiento, obras de descarga provistas de aletas y con disipadores de energía, para evitar la erosión del predio y la sedimentación del rio cauca, conforme a la orden impartida por CORANTIOQUIA-Dirección Territorial Hevéxicos, en el Acto Administrativo No.130HX-3898 de 28 de agosto de 2008, “Por el cual se hace un requerimiento”.

QUINTO: ORDENAR a las entidades demandadas, en el término perentorio de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de la providencia, rendir un informe sobre las actividades desplegadas para el cumplimiento de la misma.

SEXTO: ORDENAR a los organismos de control; Personería Municipal, Control Interno Disciplinario, Procuraduría General de la Nación y demás autoridades competentes, iniciar las investigaciones correspondientes a fin de determinar y 3 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros sancionar a los responsables de la vulneración [de los derechos colectivos invocados] […].

SÉPTIMO: CONFORMAR un comité de vigilancia que verifique el cumplimiento de esta sentencia. OCTAVO CONDENAR a las entidades demandadas a pagar al actor popular las costas del proceso, incluyendo las agencias en derecho, y en caso de mala fe de parte de aquellas, se les imponga multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. […]». 3.

Como fundamento de la acción popular, explicó que el Invías celebró el contrato N° 817 de 2006 con el propósito de construir la carretera Dabeiba – Santa Fe de Antioquia – Puente Aburrá (tramos 6203-6204) y la vía Bolombolo – Santa Fe de Antioquia (tramo 25B02) en la Vereda La Noque del municipio de Santa fe de Antioquia. 4. Informó que las obras realizadas en dicha vereda generaron unos movimientos de tierra, cuyo material se compactó en el predio «El Mirador del Cauca Dos» de propiedad del señor Adrián Alberto Vahos Uribe. 5.

Aseguró que dicha remoción y adecuación del suelo ocasionó el taponamiento de una obra de drenaje del corredor vial. De manera que el recurso hídrico desembocaba directamente en el predio «El Mirador del Cauca Dos porque el Invías no ejecutó las obras de drenaje necesarias para encauzar las aguas de escorrentía. 6. Explicó que el vertimiento de las aguas erosionó el suelo y sedimentó el referido cuerpo de agua.

Además, Corantioquia dictaminó que el talud de la zona de retiro de la margen izquierda del río Cauca presenta erosión de tipo cárcava debido al taponamiento4. Por ello, la autoridad ambiental requirió al Invías para que adoptara las medidas correctivas pertinentes y, además, inició un procedimiento sancionatorio en su contra. I.2. Actuación procesal en primera instancia 7.

La magistrada del Tribunal Administrativo de Antioquia a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 29 de octubre de 20145, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de pruebas.

Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público, al Defensor del Pueblo y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica 4 Oficio No.130HX-598 del 1 de junio de 2007; Informe Técnico N° 130HX-6676 de 24 de julio de 2008; Acto administrativo No.130HX-3898 de 28 de agosto de 2008; Acto Administrativo No. 130HX-3839 de agosto 28 de 2008;

Informe Técnico No.130HX-7271 de 20 de febrero de 2009; Oficio No.130HX-1201-2 de enero 3 de 2012; Informe Técnico No.130HX-1201-10264 de 31 de enero de 2012; Comunicado No.130HX-1202-149 de 21 de febrero de 2012; y Acto Administrativo No. 130HX-1208-5943 de 16 de agosto de 2012. 5 Folio 107 del expediente de la referencia. Providencia suscrita por la magistrada Yolanda Obando Montes. 4 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros del Estado.

Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 8. Posteriormente, mediante providencia de 9 de diciembre de 20146, la misma magistrada negó la solicitud cautelar debido a que el accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable. 9. Y, mediante auto de 10 de febrero de 20167, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, porque no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.

I.3. Las contestaciones de la demanda I.3.1. El apoderado judicial del Instituto Nacional de Vías, mediante escrito de 1° de diciembre de 20148, se opuso a las pretensiones de la demanda tras afirmar que esa institución carece de legitimación en la causa por pasiva. 10. Reconoció que la administración y el mantenimiento de la carretera cuestionada es competencia del Invías porque hace parte de la «Red Vial Nacional».

Sin embargo, explicó que la obra si contempló la instalación de drenajes para el paso de las aguas de escorrentía. 11. Informó que el Invías, de buena fe, se comprometió a realizar unas obras en el predio objeto del litigio, pero actualmente no es procedente realizar esas acciones porque la competencia del Invías se limita a construir y mantener las vías del orden nacional. 12.

Con base en lo anterior, propuso las excepciones de «buena fe», falta de legitimación en la causa por pasiva, «imposibilidad de realizar obras específicas por parte del Invías» y «excepción genérica». I.3.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, mediante escrito de 1° de diciembre de 20149, solicitó declarar improcedente la acción popular de la referencia y desvincular a esa autoridad ambiental del presente trámite judicial. 13.

Manifestó que la Corporación no vulneró los derechos colectivos invocados, ni puede ejecutar las acciones que pretende el demandante, en atención a que el Invias fue la autoridad que depositó en el predio «El Mirador del Cauca Dos» el material proveniente del mantenimiento de la vía a Urabá. 14. En su criterio, la problemática excede el ámbito de competencias de Corantioquia porque la vigilancia y conservación del espacio público es responsabilidad del 6 Ibid., folios 163 y ss. 7 Ibid., folios 224 y 225. 8 Ibid., folios 140 y ss.

Documento suscrito por el abogado Juan Esteban Carvajal Hernández. 9 Ibid., folios 145 y ss. Documento suscrito por el abogado Wilson Guillermo Aguilar Roman. 5 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros municipio. Además, «los accionantes no manifiestan actuar en representación de otros habitantes y solo buscan el bienestar personal y de resarcimiento de una propiedad privada». 15.

Admitió que la autoridad ambiental, en su momento, realizó diversas visitas e inició un procedimiento administrativo sancionatorio en contra del Invías. Sin embargo, actualmente el demandante no ha interpuesto ninguna queja o solicitud que demuestre que persiste la afectación. Y, según el informe técnico 130HX-1411- 12914 de 27 de noviembre de 2014, el predio «El Mirador del Cauca Dos» presentó una regeneración natural que descarta las afectaciones al entorno natural. 16.

Con base en lo anterior, propuso las excepciones de «competencia de los entes territoriales en materia de uso del espacio público», «sujeción de Corantioquia a las funciones señaladas en la Ley 99 de 1993» y «falta de legitimación por pasiva». I.3.3. El municipio de Santa Fe de Antioquia optó por guardar silencio en esta etapa procesal.

II. La sentencia de primera instancia 17. La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 22 de noviembre de 202110, concedió el amparo de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la ejecución de desarrollos urbanísticos conforme al ordenamiento jurídico y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 18.

Para arribar a esa determinación, explicó que la causa pretendi tenía una connotación colectiva que superaba intereses individuales porque la acción lesiva no solo afectó predios privados, sino que trascendió al río Cauca y a la comunidad del sector. 19. El Tribunal verificó que las obras contratadas por el Invías alteraron de forma nociva el flujo natural de las aguas de escorrentía. En su criterio, la problemática afectó la vegetación, las zonas de retiro del río Cauca y el propio cauce.

También generó una situación de riesgo para los habitantes de la zona, debido a los procesos de erosión, socavación y flujo de aguas. 20. Precisó que la obra vial produjo un depósito de material en uno de los terrenos aledaños que impedía la evacuación de las aguas por la ausencia de zonas de drenaje, y la inexistencia de elementos de conducción de las aguas al río Cauca. 21.

Puso de presente que el Invías se comprometió a «canalizar una obra de drenaje y a adecuar la zona de depósito de material que presentaba agrietamiento», 10 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 05001-33-33-000-2014- 01831-01 Santiago González Zapata contra el Invías y otros. Registro N.° 2: “Actuación: EXPEDINTE DIGITAL”. documento denominado: “ED_SENTENCIA351(.pdf) NroActua 2”. 6 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros pero esto no fue posible porque el propietario del terreno aledaño a la vía no permitió el desarrollo de esos trabajos. 22.

Aunado a ello, advirtió que el Invías construyó un «canal trapezoidal abierto» en el año 2012 que no funcionó adecuadamente porque no tenía mecanismos de disipación de energía, no garantizaba el descole en la fuente hídrica y, además, el canal de desagüe no estaba terminado. Igualmente, precisó que la autoridad ambiental no pudo verificar la problemática en los informes de 2014 y 2015 porque realizó la visita en época seca. 23.

Posteriormente, consideró que el Invías era responsable de transgredir los derechos colectivos, independientemente de que ese tramo vial hubiese sido transferido a la Agencia Nacional de Infraestructura, toda vez que «desde la construcción de la carretera y los primeros requerimientos, debió desplegar las acciones necesarias para garantizar el adecuado flujo de aguas hacia la fuente natural». 24.

Agregó que el municipio de Santa Fe de Antioquia y Corantioquia debían gestionar el riesgo de desastre que se presentaba en el sector afectado por sus competencias en la materia. Sin embargo, el a quo aclaró que el predio en donde se depositó del material derruido «se encuentra en buenas condiciones y revegetalizado». 25. Por todo lo anterior, impartió las siguientes órdenes de amparo: «[…]

PRIMERO: DECLARAR la vulneración del derecho colectivo al ambiente sano, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida y prevención de desastres técnicamente previsibles.

SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR: - Al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS que en el término de seis (6) meses adelante los estudios y obras necesarias para garantizar el flujo natural de las aguas de escorrentía que se presentan en la vereda La Noque del Municipio de Santa Fe de Antioquia y se dirigen al Río Cauca, problemática que se presentó luego de la construcción del trayecto BOLOMBOLO-SANTAFE DE ANTIOQUIA, tramo 25B02.

Para el efecto, debe considerar las recomendaciones emitidas por la autoridad ambiental, de manera que se garantice una adecuada canalización de las aguas, a partir de una obra adecuada de encole y descole, con estructura disipadora de energía hasta la fuente hídrica Río Cauca. Las obras no podrán tardar más de seis (6) meses. - Al MUNICIPIO DE SANTA FE DE ANTIOQUIA que en el término de cuatro (4) meses realice la evaluación del riesgo de la zona en época de lluvias, y en caso de considerar necesarias intervenciones adicionales a la ordenada a INVIAS, adelante las mismas en el término de seis (6) meses contados a partir del vencimiento inicial.

Deberá garantizar la realización de las obras, para lo cual, deberá adelantar las acciones policivas necesarias a fin de que los propietarios permitan la realización de las mismas, por cuanto son necesarias y afectan a la comunidad y el ambiente sano. 7 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros - A CORANTIOQUIA en desarrollo de los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia y subsidiaridad positiva apoyar al municipio en la implementación de los procesos de gestión de riesgo y en los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo.

TERCERO: EXHORTAR A LA COMUNIDAD asentada en la zona para que preste toda su colaboración permitiendo el ingreso de los elementos y personal requerido para la intervención de la zona, sin alterar las obras que las autoridades competentes realicen.

CUARTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, de conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, en el cual participarán LA MAGISTRADA PONENTE o quien ella delegue para los efectos y además, el ACTOR POPULAR, un representante de INVIAS, del MUNICIPIO DE SANTA FE DE ANTIOQUIA, de CORANTIOQUIA y el PROCURADOR JUDICIAL DELEGADO; estos últimos deberán rendir informe a esta Corporación dentro de los 8 meses siguientes sobre las gestiones realizadas para el cumplimiento de la sentencia.

QUINTO: NO CONDENAR en costas. […]». (Negrilla fuera del texto). III. Fundamentos de los recursos de apelación III.1. El apoderado judicial del municipio de Santa fe de Antioquia, mediante correo electrónico de 29 de noviembre de 202111, solicitó la revocatoria de la sentencia impugnada y pidió condenar al demandante al pago de costas. 26.

Consideró que la parte actora no demostró la violación de los derechos colectivos invocados, lo que demuestra la improcedencia del medio de control incoado. Igualmente, aseguró que la presunta afectación no es imputable a ese ente territorial, porque el Invías realizó las intervenciones en la vía y tenía a su cargo la supervisión de ese contrato de obra. 27.

Además, afirmó que «el juez administrativo no tiene la potestad para imponer cargas en materia de obras públicas cuando escapan a la competencia de la entidad». III.2. La apoderada judicial del Instituto Nacional de Vías, mediante correo electrónico de 29 de noviembre de 202112, afirmó que la acción popular no persigue la protección de un interés colectivo, toda vez que los medios de prueba solo refieren a la situación de un inmueble particular. 28.

En segundo lugar, afirmó que la «afectación actual» de los derechos colectivos no estaba acreditada porque la prueba documental más reciente era un informe de visita técnica del año 2015. Es más, en ese informe la autoridad ambiental no pudo verificar la afectación alegada. Y, en el mismo periodo, la autoridad ambiental tampoco sancionó al Invías al interior del procedimiento sancionatorio. 11 Ibidem., documento denominado “018 MEMORIAL RECURSO DE APELACION SANTA FE DE ANTIOQUIA”. 12 Ibidem., documento denominado “017 MEMORIAL RECURSO DE APELACION INVIAS”. 8 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 29.

En tercer lugar, señaló que la infraestructura vial objeto de la controversia, en virtud de la Resolución N.° 02725 de 6 de mayo de 2015 y del Acta de 15 de octubre del mismo año, fue cedida en favor de la ANI, por lo que el Invías se encuentra imposibilitado jurídicamente para atender las órdenes. 30. Finalmente, recalcó que el Invías realizó las adecuaciones sobre la vía requeridas por la autoridad, pero que el propietario del predio no permitió el acceso a su lote.

En consecuencia, solicitó que la condena se extienda al demandante, en el evento de condenar al Invías, para que este permita el desarrollo de los trabajos respectivos. III.3. El demandante Santiago González Zapata, mediante correo electrónico de 29 de noviembre de 202113, solicitó «revocar, modificar, adicionar o aclarar» el ordinal quinto de la sentencia impugnada, para acceder a la pretensión octava de la demanda, relativa a la condena en costas. 31.

El recurrente manifestó que la causación de las costas procesales se comprobó a través de las facturas que soportan los costos de publicaciones, fotocopias, notificaciones y demás gastos en los que incurrió al promover el proceso de la referencia. IV. Trámite en segunda instancia 32. La magistrada sustanciadora del proceso, mediante auto de 28 de abril de 202214, concedió ante el Consejo de Estado los referidos recursos de apelación. 33.

Este Despacho, mediante auto de 27 de mayo de 202215 admitió los recursos de apelación presentados por el municipio de Santa fe de Antioquia, el Invías y el demandante. 34. Posteriormente, mediante providencia de 20 de junio de 202316, se decretó una prueba de oficio a cargo del Invías, la ANI, Corantioquia y la administración municipal de Santa Fe de Antioquia, con el objeto de conocer: (i) el estado actual del contrato de administración de mantenimiento vial e interventoría N.° 817-2006;

(ii) el estado actual del sistema de drenaje de la vía; y (iii) el estado actual de los recursos naturales y de la situación de riesgo de desastre denunciada por el actor. 35. El mismo auto corrió el traslado a las partes para que alegaran de conclusión, e informó al Ministerio Público que podía emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 13 Ibid., carpeta “000-2014-01831 HIBRIDO - OneDrive (sharepoint.com)”, documento denominado “016 MEMORIAL APELACION DEMANDANTE”. 14 Ibid., documento denominado “ED_000201401831AUTO(.pdf) NroA ctua 2”. 15Ibid., Registro N.° 4.

Documento denominado: “AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4”. 16 Ibid., Registro N.° 19. Documento denominado “AUTOPARAMEJORPROVEER(.pdf) NroActua 19”. 9 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 36. En respuesta a la solicitud probatoria Corantioquia17 y la alcaldía municipal de Santa Fe de Antioquia18 allegaron los respectivos informes, mientras que la ANI19 y el Invías20 no aportaron documentación requerida. 37.

Durante el traslado para alegar de conclusión, el apoderado judicial del municipio de Santa Fe de Antioquia solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia debido a que el sistema de drenaje está en perfecto estado de funcionamiento, evitando así la sedimentación y acumulación de aguas o materiales en su canal. Además, indicó que el predio «El Mirador del Cauca 2» presenta buen estado, sin evidencias de procesos erosivos, de inestabilidad y sin persistencia de hechos de inundación21. 38.

Por su parte, la apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia solicitó declarar «la carencia actual de objeto por hecho superado» porque las obras y acciones realizadas por el Invías permiten el drenaje de las aguas de escorrentía hacia el río Cauca, en tanto no se han evidenciado inundaciones o represamientos, procesos erosivos, de socavación e inestabilidad, ni afectaciones a la vía o a las viviendas y predios aledaños22. 39.

El demandante solicitó en su escrito de alegatos de conclusión que se confirme la sentencia impugnada y se condene en costas procesales, toda vez que, aunque «han pasado más de 10 años desde que se presentaron las afectaciones» de las que «solo quedan vestigios», lo cierto es que las entidades condenadas no han demostrado el cumplimiento de las órdenes dictadas por el Tribunal23. 40.

Por último, el Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto de rigor en el asunto de la referencia, en el sentido de solicitar la confirmación de la sentencia impugnada, de acuerdo con lo acreditado en los informes técnicos de 2008, 2012 y 201524. 41. El agente del Ministerio Público añadió que, a pesar de la recuperación y regeneración de la naturaleza, no se acreditó la realización de las obras que 17 Ibid., registro N.° 28 de 7 de julio de 2023. 18 Ibid., registro N.° 33 de 17 de julio de 2023. 19 Ibid., registro N.° 35 de 4 de agosto de 2023.

Se aclara que el gerente de proyectos y/o funcional de la vicepresidencia ejecutiva de la ANI aportó memorial en el que explicó que era necesario verificar la información solicitada con el Invías. Sin embargo, a la fecha no realizó alguna manifestación. 20 Ibid., registro N.° 31 de 11 de julio de 2023. Se aclara que la documentación aportada por el Invías refirió exclusivamente al Contrato de obra N.° 817-2006, y no a la situación de la problemática del sector. 21 Ibid., Registro N.° 43 de 28 de agosto de 2023.

Documento denominado: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ANEXOAP201401831(.pdf) NroActua 43”. 22 Ibid., Registros N.° 44 y 45 de 29 de agosto de 2023. Documentos denominados: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ANEXOAP201401831(.pdf) NroActua 44” y “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ALEGATOSEN2DAINST(.pdf) NroActua 45”. 23 Ibid., Registro N.° 46 de 30 de agosto de 2023.

Documento denominado: “RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_20140183101ALEGAT(.pdf) NroActua 46”. 24 Ibid., Registro N.° 14 de 14 de junio de 2022. Documento denominado: “MemorialWebJD_CONCEPTO MINISTE RIO PUBLICO(.pdf) NroActua 14”. 10 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros permitan el flujo natural del agua hacia el río Cauca, motivo por el que el Invías y la administración municipal debían atender las órdenes impartidas.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 42. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 201925, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento del problema jurídico 43. El ciudadano Santiago González Zapata demandó al Invías, a Corantioquia y al municipio de Santa Fe de Antioquia, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), d) y m) del artículo 4º de la Ley 472, presuntamente quebrantados por los procesos erosivos e impactos ambientales derivados de las obras efectuadas por el Invías en la vía nacional que pasa por la Vereda La Noque del Municipio de Santa Fe de Antioquia, al margen del tramo 25B02. 44.

Una vez culminó el trámite procesal de primera instancia, mediante sentencia de 22 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia amparó los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la ejecución de desarrollos urbanísticos conforme a derecho, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 45. El Tribunal evidenció que las obras contratadas no incluyeron elementos de drenaje para las aguas de escorrentía, lo cual produjo una alteración nociva de su flujo natural y, por ende, afectó los recursos naturales y generó una situación de riesgo por erosión, socavación e inundaciones de los predios vecinos en épocas de lluvias. 46.

Inconformes con la determinación de primera instancia, el municipio de Santa Fe de Antioquia y el Invías afirmaron en sus apelaciones que la acción popular de la referencia era improcedente porque las afectaciones que motivaron la decisión de amparo carecen de respaldo probatorio y el objeto del litigio no tiene una connotación colectiva, sino que alude a derechos de carácter individual. 47.

Además, el municipio y el Invías cuestionaron su responsabilidad en el cumplimiento a las órdenes. Mientras que el demandante solicitó la revocatoria del 25 Mediante el cual se establece la distribución de los procesos entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 11 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros ordinal quinto de la sentencia de primera instancia a efectos de obtener el reconocimiento de las costas procesales. 48.

Así pues, corresponde a la Sala establecer si: (i) la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales a), d) y m) del artículo 4º de la Ley 472 se acreditó en el plenario; (ii) si las autoridades condenadas deben cumplir con las órdenes de amparo; y (iii) si se cumplieron o no los presupuestos para reconocer las costas procesales en favor del demandante. i) De la afectación de los derechos colectivos invocados y la procedencia de la acción popular 49.

El Instituto Nacional de Vías y la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia sostienen que el actor popular no demostró la transgresión de los derechos colectivos previstos en los literales a), d) y m) del artículo 4º de la Ley 472, y que la situación fáctica descrita denota un interés particular que carece de connotación colectiva. 50.

Frente a esos reparos, es pertinente recordar que la Corte Constitucional y esta Corporación han sostenido pacíficamente que el juez popular cuenta con la obligación de verificar si el derecho en debate es indivisible o transindividual, a efectos de determinar cuándo es procedente este medio de control26. Para ello, deberá valorar si la prueba de la afectación resulta o no identificable exclusivamente con la situación individual de quien acude a la administración de justicia. 51.

Esto quiere decir que el juez de la acción popular conoce de los litigios que trascienden los intereses de los ciudadanos en concreto, pues si los derechos de la controversia son individuales, el reclamo debe incoarse acudiendo a los procedimientos judiciales establecidos para el efecto. 52. En esa línea conceptual, esta Sección, desde la sentencia de 18 de marzo de 2010, aclaró que «no deben confundirse los derechos colectivos con los individuales comunes a un grupo de personas determinadas o determinables.

La distinción entre intereses subjetivos y colectivos de un grupo depende de la posibilidad de apropiación exclusiva de los objetos o bienes materiales o inmateriales involucrados en la relación jurídica»27. 53. Así las cosas, es posible afirmar que el actor popular tiene la obligación de argumentar en su demanda las razones por las que el hecho dañino objeto del proceso judicial vulnera una prerrogativa que va más allá de su esfera individual y que atañe a la sociedad en conjunto.

Premisa que se encuentra acreditada en este 26 Ver, entre otras, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 de Corte Constitucional (M. P: Rodrigo Escobar Gil) y sentencia de 10 de febrero de 2005 del Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP) 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001- 23-31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 12 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros caso debido a que la demanda versa sobre los daños ambientales materializados en el río Cauca y a los procesos erosivos y de socavación que afectaron todo el margen del tramo 25B02 de la vía Bolombolo – Santa Fe de Antioquia. 54.

Respecto del impacto causado al interés general, el Informe Técnico N.° 130 HX 6676 de 24 de julio de 200828, elaborado por el ingeniero civil y profesional especializado de la Dirección Territorial de Hevéxicos de Corantioquia, Uriel Alonso Suaza, registró lo siguiente: […]. SITUACIÓN ENCONTRADA El día 15 de julio de 2008 se realizó visita al predio del señor Raúl Ruiz ubicado en la vereda La Noque del municipio de Santa Fe de Antioquia.

En ese sitio el Invías depositó material proveniente de los deslizamientos recogidos en el contrato de mantenimiento de la vía Bolombo - Santa fe de Antioquia. […]. La zona de depósito se encuentra debidamente conformada y compactada, pero en la parte de atrás del lote no se conformó adecuadamente y el material depositado, por lo tanto, se encuentra suelto, sin revegetalizar, y sobre la corona del talud resultante se observa un agrietamiento. […].

Durante el proceso de ejecución del contrato de mantenimiento de la vía Bolombo - Santa fe de Antioquia y con la utilización del predio contiguo adonde se tiene construida la vivienda del señor Ruiz, como zona de depósito, se taponó completamente esta obra de descarga. A lo cual el Invías después de realizado el lleno con el material proveniente de los deslizamientos de la vía en mención y con una retroexcavadora, construyó un canal trapezoidal sin revestimiento, para evacuar las aguas de escorrentía provenientes de la vía y que se estaban represando al taponar la salida con esta zona de depósito. […].

Al no tener un revestimiento este canal en las paredes, estas se derrumban fácilmente, también se desestabilizaron 2 árboles de la especie cedro amarillo, debido a que se les cortó parte de la raíz. Dicho canal no funciona adecuadamente, puesto que ese colmata con el mismo material del lleno y debido a la falta de pendiente. Este material también sedimenta el río Cauca puesto que no cuenta con un tanque sedimentador en la descarga.

La obra de descarga de la vía Bolombolo - Santa fe de Antioquia al parecer discurría por el predio del señor Raúl Ruiz antes de realizar estas zonas de depósito en su predio, por lo tanto, para la evacuación de estas aguas de escorrentía provenientes de la vía, se debió canalizar esta descarga hasta el cauce del río Cauca. […]. Con este canal se coloca en riesgo a las personas que habitan la vivienda y visitan el predio, puesto que no está debidamente aislado y cercado para evitar el paso de animales y peatones. […]».

(Negrilla fuera del texto). 28 Folios 3 y ss. del anexo del expediente. 13 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 55. También se demostró que el director (E) de la Territorial de Hevéxicos de Corantioquia, Omar Darío Cuadros Torres, mediante acto administrativo N.° 130 HX 3898 del 28 de agosto de 200829, adoptó las siguientes medidas preventivas: «[…] Artículo 1.

Requerir al Instituto Nacional de Vías -Invías- […] para que en un término de 45 días calendario, proceda a ejecutar las siguientes actividades ambientales: - Canalizar la descarga de la obra de drenaje que atraviesa el predio del señor Raúl Ruiz, ubicado en la vereda La Noque del municipio de Santa fe de Antioquia, […]. Las obras de canalización deberán incluir cámaras de inspección para el mantenimiento, obras de descarga provista de aletas y con disipadores de energía, para evitar la erosión del predio y la sedimentación del río Cauca. - Conformar el talud resultante en la zona de depósito ubicado en el predio el señor Raúl Ruiz.

Deberá sellar la grieta conformada en la corona del mismo, deberá revegetalizar este talud, ya que corresponde a la zona de retiro del río Cauca. […]. - Reponer los árboles de cedro amarillo que se encuentren en riesgo de colapso debido al corte de su sistema radicular. Artículo 2. Imponer al Instituto Nacional de Vías -Invías- […] las medidas de manejo ambiental propuestas por la misma entidad en el oficio número 130 HX - 589 del 1 de junio de 2007 […] para el manejo de las zonas de depósito, que se utilicen durante los contratos de mantenimiento […]».

(Negrilla fuera del texto). 56. La autoridad ambiental reiteró los mismos hallazgos 4 años después. En efecto, el ingeniero civil y profesional especializado de la Corporación, Uriel Alonso Suaza, realizó el 31 de enero 201230 el informe de control y seguimiento N.° 130 HX 1201- 10264, el cual presenta las siguientes conclusiones: «[…].

En el contrato de mantenimiento ejecutado en el 2008 se regó, se conformó y se compactó el material en los predios antes mencionados, pero en la parte de atrás de los mismos que limitan con la zona de retiro del río Cauca, el material no se conformó adecuadamente, no se revegetaIizó y se observa asentamiento del terreno y erosión tipo cárcava producto de la descarga de las aguas de escorrentía superficial de una obra de drenaje de la vía Bolombolo - Santa fe de Antioquia, además, con las últimas crecientes del río Cauca se está presentando también socavación lateral sobre la margen izquierda.

La obra de drenaje de la vía en mención que desemboca en el predio del señor Raúl Ruiz, no fue tenida en cuenta cuando se utilizó este predio como zona de depósito, por lo tanto no cuenta con una estructura hidráulica de salida con capacidad suficiente, por lo que el agua se infiltra en el terreno, afectando las construcciones existentes en dichos lotes.

Como solución a esta problemática, se requirió al Invías mediante acto administrativo No. 130 HX 3898 de agosto 28 de 2008, para que encauzara adecuadamente estas aguas provenientes de la obra de drenaje de la vía, que recogen asimismo las aguas de escorrentía superficial de una vaguada natural que desemboca en el río Cauca, requerimientos que no fueron atendidos de forma completa […]».

(Negrilla fuera del texto). 29 Ibid., folios 8 y ss. 30 Ibid., folios 19 y ss. 14 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 57. Ante el referido incumplimiento de las medidas de manejo ambiental ordenadas, la Corporación, por medio de su director Territorial de Hevéxicos, Omar de Jesús Ramírez Ramírez, emitió el acto administrativo N.° 130 HX 1202-5747 de 17 de febrero 201231, «por el cual se inicia un procedimiento sancionatorio».

Allí dispuso: «[…]

PRIMERO: Iniciar procedimiento sancionatorio en contra del Instituto Nacional de Vías -Invías-, Dirección Territorial Antioquia […], por la presunta infracción a la normatividad ambiental vigente, en especial lo dispuesto en los artículos 8, 178 y 180 del Decreto Ley 2811 de 1974, y en el acto administrativo No. 130 HX 3938 del 28 de agosto de 2008, con la disposición inadecuada de material proveniente del mantenimiento de la vía Bolombolo - Santa fe de Antioquia, en los predios de propiedad de los señores Adrián Vahos y Raúl Ruiz, ubicados en la vereda La Noque del municipio de Santa fe de Antioquia, produciendo con esto taponamiento de una obra de drenaje que a su vez ha generado erosión tipo cárcava en la zona de retiro de la margen izquierda del río Cauca. […]».

(Negrilla fuera del texto). 58. El 25 de noviembre de 2014, el equipo técnico de Corantioquia (integrado por la ingeniera ambiental y técnica operativa, Carolina Bahamón Urrea A., y por el ingeniero civil y profesional especializado, Luis Carlos Naranjo Villegas) volvió al sector objeto de la demanda con el fin de realizar «visita de control y seguimiento al territorio, estado verificación actual drenaje zona de depósito La Noque». 59.

Estando allí, los ingenieros observaron, en primer lugar, que el Invías había sellado y cancelado la alcantarilla sencilla que descargaba las aguas de escorrentía hacia el canal trapezoidal abierto en tierra que inicialmente se había construido. Por otro lado, indicaron que, con el fin de «mitigar la afectación generada y manejar las aguas de escorrentía de la vía en el sector» el Invías construyó, a una distancia de 140 metros respecto de la alcantarilla sellada, una nueva obra hidráulica transversal en tubería doble de concreto de 36´´. 60.

Los efectos de las actividades descritas fueron consignados por los mismos ingenieros en el Informe Técnico N.° 130 HX 1411-12914 de 27 de noviembre 201432, del cual se destacan los siguientes apartes: «[…] CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. […] se realiza visita de control y seguimiento al territorio, haciendo un reconocimiento especial a estos predios y los sectores aledaños, sin detectarse deterioro y/o daños ambientales a los recursos naturales renovables imputables a intervenciones antrópicas actuales y a las zonas intervenidas y afectadas con la adecuación de la zona de depósito en el año 2008, restauradas y recuperadas ambientalmente, ni encontrar evidencias de estarse violando el derecho colectivo al goce de un ambiente sano y/o goce del espacio público, además de las intervenciones haberse realizado en predios privados, en los cuales se construyeron viviendas campestres. […].

La margen izquierda del río Cauca en su zona de retiro afectada, no presenta evidencias actuales de procesos de socavación y desestabilización del talud 31 Ibid., folios 32 y ss. y 54 y ss. del cuaderno principal. 32 Ibid., folios 128 y ss. 15 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros activos y se observa buena recuperación de la cobertura vegetal por procesos de regeneración natural con especies pioneras. […]».

(Negrilla fuera del texto). 61. Idénticas conclusiones planteó el ingeniero civil de Corantioquia, Luis Carlos Naranjo Villegas, en el Informe Técnico N.° 160 HX 1503-1321 de 5 de marzo de 201533. En la correspondiente «visita de verificación, práctica de pruebas – sancionatorio ambiental por intervención de drenaje y adecuación de zona de depósito La Noque», el servidor mencionado dio cuenta de los siguientes aspectos: i) «no se detectaron deterioros y/o daños ambientales a los recursos naturales renovables o a la zona ribereña del rio Cauca activos o nuevos, imputables a intervenciones antrópicas actuales o realizadas en años anteriores». ii) «las zonas intervenidas y afectadas con la adecuación de la zona de depósito en años anteriores, fueron restauradas y recuperadas ambientalmente, en las cuales se construyeron viviendas campestres y/o fincas de recreo (Mirador del Cauca 1, de propiedad de Raúl Ruiz, y Mirador del Cauca 2, de propiedad de Adrián Vahos)». iii) «la obra hidráulica transversal de la vía […], ubicada en las coordenadas geográficas N 6° 23´ 59.7´´ y W 75° 49´ 59.1´´, la cual […] drenaba las aguas de escorrentía de la vía sobre el predio del señor Raúl Ruiz […], fue sellada y cancelada […]». iv) «para mitigar la afectación generada y manejar las aguas de escorrentía de la vía del sector, el Invías construyó una nueva obra hidráulica transversal (alcantarilla en tubería doble de concreto de 36´´ o melliza) en la vía, ubicada en las coordenadas N 6° 24´ 04.2´´ y W 75° 49´ 59.4´´, cuyo descole descarga las aguas en pequeño canal (drenaje) en tierra, en predio del Padre Mario Vahos, para descargarlas al rio Cauca en las coordenadas N 6° 24´ 05.5´´ y W 75° 49´ 56.0´´». 62.

Nótese que la autoridad ambiental detectó una recuperación general de las zonas impactadas. Aun así, el informe técnico reconoce que la problemática denunciada no había sido resuelta totalmente, toda vez que los habitantes manifestaron que los empozamientos persisten y los profesionales de la Corporación insistieron en que era necesario implementar obras hidráulicas para conducir las aguas de escorrentía hasta el río Cauca.

Veamos: «[…]. De acuerdo a lo manifestado por los acompañantes […] en el sector aledaño a estos predios cruzando la vía […] se genera represamiento de algunas de las aguas de escorrentía de la zona, las cuales se infiltran en el terreno, situación que no se pudo verificar en el momento de la visita. Por la configuración del terreno es evidente el problema de represamiento de las aguas por falta de obras hidráulicas que garanticen el normal flujo de las mismas y su descarga al río Cauca. […]»34.

(Negrilla fuera del texto). 33 Ibid., folios 119 y ss. 34 Ibidem. 16 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 63. Transcurridos 8 meses, mediante Informe técnico de control y seguimiento al territorio N.° 160 HX 1511-13742 de 26 de noviembre de 201535, el equipo técnico de Corantioquia (integrado por el ingeniero civil, Oscar Enrique Rodríguez, y la técnica operativa, Leidy A. Hoyos Taborda) corroboró las deficiencias del sistema de alcantarillado del corredor vial en cuestión, así como los impactos ambientales que estaba ocasionando. 64.

El informe precisó que, en el sector en cuestión, la vía tiene 2 alcantarillas, una sencilla y otra doble. En cuanto a la primera alcantarilla, la Corporación describió las siguientes dificultades: «[…]. El encole […] está cubierto de vegetación, pero se observa que hidráulicamente puede funcionar; solo se necesita hacerle una limpieza.

El descole, por el contrario, está obstruido y aún si se destaponara, está sumido en una depresión producto de llenos en los alrededores. Es decir, aun destaponada no podría fluir el agua hasta el río. […]. Esta alcantarilla tiene entrada de agua por el encole, pero ninguna salida por el descole. Esto necesariamente lleva a que en los momentos de lluvia fuerte se inunde el lado de aguas arriba de la tubería, es decir el encole, sin que se pueda desaguar nada desde esa alcantarilla, aguas abajo hasta el río. Aquí se ve una afectación a los recursos naturales.

Si el agua se estanca en el encole y no tiene forma de fluir, solo podrá salir por infiltración. Es esta última la que en su discurrir subterráneo pasará bajo la vía y entrará a los predios de enfrente, saturando el suelo y produciendo las perturbaciones de las que se quejan algunos de los vecinos. Decimos que hay afectación porque se da uno de los factores que deterioran el ambiente de acuerdo con el Decreto Ley 2811 de 1974, esto es, las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas. […]».

(Negrilla fuera del texto). 65. La segunda alcantarilla (la cual se instaló a 160 metros de la primera) se observó «con las tuberías mellizas totalmente despejadas, al igual que las aletas, tanto en el encole como en el descole». 66. A partir de lo anterior, los profesionales de Corantioquia presentaron el siguiente diagnóstico: «[…].

Las dos alcantarillas fueron construidas dentro del proyecto original de la vía. No es cierto que, como se lee en alguno de los informes, se haya construido la doble con el fin de salvar el contratiempo del taponamiento de la simple. No es aceptable la idea que una alcantarilla podría ser reemplazada por una doble en los alrededores, y menos si se encuentran a 160 metros de distancia. Lo que queda por hacer es: - Excavar un canal de una longitud cercana a los 110 metros, que arranque desde la cota de batea del tubo de 36´´ en el descole (PR 57+880) y termine en la intersección con el talud junto al río. - Conformarlo y revestirlo en concreto. 35 Ibid., folios 134 y ss. 17 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros - Construir una estructura disipadora de energía al final del canal ya revestido y sobre el talud. - Destapar la tubería de 36´´ que conforma la alcantarilla. […].

El recurso agua se afecta con la obstrucción del canal, lo que genera alteración al flujo natural de las aguas de escorrentía de la ladera adyacente a la vía. […]. El recurso suelo se afecta con la falta de construcción del disipador de energía que contribuya a la reducción de la velocidad de las aguas de escorrentía de manera que se evite la pérdida de suelo por erosión. […]».

(Negrilla fuera del texto). 67. En consecuencia, la jefe de la Oficina Territorial Hevéxicos de Corantioquia, Mally Martínez Murillo, expidió el acto administrativo N.° 130 HX 1512-8076 de 14 de diciembre 201536, por el cual decidió el procedimiento administrativo sancionatorio iniciado contra el Invías en el sentido de no sancionarlo por estas razones: «[…] Artículo 1°: Absolver al Instituto Nacional de Vías -Invías-, Dirección Territorial Antioquia […] por la presunta infracción a la normatividad ambiental vigente, en especial lo dispuesto en los artículos 8, 178 y 180 del Decreto Ley 2811 de 1974 y en el acto administrativo N.° 130 HX 3938 del 28 de agosto de 2008, con la disposición inadecuada de material proveniente del mantenimiento de la vía Bolombo - Santa fe de Antioquia, en los predios de propiedad de los señores Adrián Vahos y Raúl Ruiz, ubicados en la vereda La Noque del municipio de Santa fe de Antioquia […].

Artículo 2°: Recomendar al Instituto Nacional de Vías -Invías-, Dirección Territorial Antioquia […] ejecutar las obras recomendadas por los técnicos corporativos, entre los predios de propiedad de los señores Adrián Vahos y Raúl Ruiz ubicadas en el K57+880 de la vereda La Noque del municipio de Santa fe de Antioquia […]». (Negrilla fuera del texto). 68.

La determinación de no imponer medida sancionatoria de multa al Invías se fundamentó en que: (i) «no existe certeza que el instituto no hubiese realizado las obras alevosamente»; (ii) «no existe certeza que se hubiesen causado posibles impactos a los recursos naturales con el no desarrollo de la actividad»; y (iii) «la calificación técnica […] ha determinado que los impactos evaluados con criterio negativo, son moderados y reversibles con la implementación de las obras recomendadas al Invías».

Por ello, pese a no imponer sanción alguna, la Corporación consideró relevante que el Invías «ejecute las obras recomendadas por los técnicos corporativos». 69. En el acervo además reposa el informe técnico de 30 de marzo de 201737, elaborado por los funcionarios de la secretaria de Desarrollo Rural, Turismo y Medio Ambiente de la alcaldía de Santa Fe de Antioquia38 con el objeto de verificar los efectos del depósito de material proveniente de los deslizamientos recogidos 36 Ibid., folios 144 y ss. 37 Ibid., folios 298 y ss. 38 Leidy Dayana Giraldo y Daniel Felipe Agudelo Acevedo. 18 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros durante los contratos de mantenimiento de la vía Santa Fe de Antioquia – Bolombolo. 70.

En dicho informe se precisó que los predios Mirador del Cauca 1 y 2 se inundaban de aguas lluvias, pero «esto tuvo fin con el canal construido por el Invías que tenía su descole en el río Cauca, el cual ya no existe debido a que los propietarios del predio hicieron lleno […], y se canalizó con tubería de mediano tamaño dichas aguas, cabe anotar que de ello no se tiene evidencia que desagüe en el río Cauca». 71.

En este orden de ideas, y de conformidad con el recuento probatorio descrito, la Sala advierte que el Invías, con ocasión de las actividades de mantenimiento de la vía Bolombolo – Santa Fe de Antioquia, depositó material en predios de propiedad privada de forma inadecuada. 72. La remoción y compactación del suelo produjo el taponamiento de una obra de descarga o salida del corredor vial que impedía la evacuación de las aguas de escorrentía y generaba la consecuente acumulación del recurso hídrico en los predios contiguos a la vía. 73.

La autoridad ambiental encontró, luego de realizar diversas visitas, que se presentó una regeneración ambiental del sector. Sin embargo, no descartó que los problemas de empozamiento de las aguas pudieran volver a presentarse debido a la configuración del terreno. 74. La vigencia de los impactos ambientales ocasionados por la disposición indebida de las aguas, fue corroborada por los técnicos de Corantioquia a finales de 2015, cuando observaron que: i) La alcantarilla sencilla estaba obstruida y sumida en una depresión en su extremo final o descole, justamente debido a la disposición inadecuada de material realizada por el Invías.

Por tal motivo, el agua no podía desembocar en el río Cauca39 y, en momentos de lluvias fuertes, se inundaba el sector superior de la tubería. ii) Producto de lo anterior se detectaron afectaciones de los recursos naturales, pues el agua, al no tener forma de fluir, quedaba estancada, se infiltraba en el suelo, discurría de manera subterránea y se alojaba en los predios vecinos. Esto 39 Esta conclusión también fue reiterada por el testigo técnico de Corantioquia, Carolina Bahamón Urrea, en audiencia de testimonios realizada el 22 de noviembre de 2016, visible en el folio 271 del cuaderno principal del expediente de la referencia. En esa oportunidad la ingeniera ambiental manifestó: “Lo que estaba conectado en esa obra de descole era en tierra, no había una obra para la entrega correcta a la fuente hídrica, pero estaba sellada, por lo que en ese momento no había cómo evacuar el agua. […]. [T]ampoco estaban habilitadas las obras de drenaje de esas aguas de escorrentía en el momento que se presentaran hacia el predio del señor Raúl porque había sido sellado el ingreso de esas aguas de escorrentía hacia su predio”.

En sentido similar, el ingeniero civil de la Corporación, Luis Carlos Naranjo Villegas, refirió: “lo que sí es claro es que la tubería esta taponada, inclusive la misma alcantarilla de 36 pulgadas esa tubería también esta taponada, es decir, no hay posibilidad de que por ahí haya evacuación de aguas de escorrentía de la vía”. 19 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros provocaba saturación e inestabilidad del terreno y, en consecuencia, afectaba a las estructuras cimentadas en el sector. iii) Dicha circunstancia fue catalogada por Corantioquia como factor que deterioraba el ambiente, específicamente, como una «alteración nociva de los flujos naturales de las aguas», en los términos del literal d. del artículo 8 del CNRN. iv) El buen funcionamiento de la alcantarilla doble no reemplazaba ni incidía en la solución que requería la alcantarilla sencilla, particularmente porque se encuentran situadas a una distancia de 160 m. Por lo tanto, en relación con la tubería sencilla, concluyó que «en el momento» no existe canal y por ello la evacuación de las aguas se daba por vertimiento indiscriminado sobre el talud situado cerca del río Cauca. v) De tal modo, para efectos de remediar la problemática, la Corporación reafirmó la necesidad de que se desarrollaran obras asociadas a un canal que permita conducir y verter adecuadamente las aguas de escorrentía hasta el río Cauca. vi) Mientras que ello ocurría, los técnicos precisaron que el recurso hídrico estaba siendo alterado en su flujo natural por la obstrucción del canal, y que el recurso suelo estaba siendo afectado por la ausencia de un disipador de energía que redujera la velocidad de las aguas y previniera la pérdida de suelo por erosión. vii) Aunque Corantioquia no halló mérito para imponer medidas sancionatorias en contra del Invías, insistió en que los impactos ambientales detectados debían ser corregidos mediante la implementación de las obras de canalización hidráulica40. 75.

Finalmente, en marzo de 2017, la alcaldía de Santa Fe de Antioquia también señaló que no existía en el sector una canalización que condujera de manera efectiva las aguas de escorrentía hasta el río Cauca. 76. Todo ello significa que la alteración del sistema de drenaje de la vía Bolombolo – Santa Fe de Antioquia (a la altura del tramo 25B02) y la ausencia de obras que permitieran la adecuada captación, conducción y vertimiento de las aguas de escorrentía en ese sector, se erigió como una situación lesiva de los derechos colectivos invocados en la demanda. 77.

En efecto, quedó demostrado que las aguas superficiales no fluían adecuadamente, se empozaban en los terrenos aledaños a la vía y, progresivamente, se infiltraron en el suelo, lo cual implicó la intervención indebida y desprotección de una vaguada natural que desemboca en el río Cauca. 40 Ibidem. En la misma audiencia de testimonios, el ingeniero civil de Corantioquia, Luis Carlos Naranjo Villegas, afirmó: “lo que siempre ha dicho la corporación y lo que hay que reiterar que hay que restaurar ese descole, esas aguas lluvias hay que restaurarlas construyendo un canal adecuado, en concreto, con sus disipadores de energía que entreguen de manera adecuada y correcta el rio Cauca sin generar ningún tipo de afectación, primero al daño ambiental (…) y también que no haya afectaciones a terceros”. 20 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 78.

Esto condujo a: (i) la saturación y asentamiento del terreno; (ii) la erosión de suelo de protección -zona de retiro del río Cauca-; (iii) la afectación de especies arbóreas; (iv) el daño y agrietamiento del talud próximo al cauce; (v) la sedimentación del río Cauca por el arrastre del material depositado; y (vi) la amenaza para las construcciones e infraestructuras circundantes. 79.

De tal modo, se advierte que la acción popular resultaba procedente, toda vez que los medios de prueba apuntaron a que la problemática denunciada afectaba derechos de índole colectiva, y no meramente subjetivos. 80. La autoridad ambiental en diversas oportunidades destacó que la disfuncionalidad del sistema de drenaje de la infraestructura pública vial en cuestión, se erigió como factor de deterioro de los recursos naturales y una condición de amenaza41 fundada en la inestabilidad de los suelos e intensificada por los periodos invernales. 81.

Tan es así que el acto administrativo que culminó el procedimiento administrativo aclaró que la decisión de no sancionar al Invías se adoptaba sin perjuicio de que ese Instituto permaneciera obligado a ejecutar las obras de corrección de los impactos ambientales ocasionados. 82. Sin lugar a dudas, el uso racional de los recursos naturales, la gestión del riesgo de desastres y la planificación del desarrollo del territorio y del ejercicio de la actividad urbanística, son instituciones que, según el Decreto 2811 de 197442, la Ley 1523 de 201243 y la Ley 388 de 199744 -entre otras disposiciones-, atañen a la estructuración de condiciones básicas que deben posibilitar el ejercicio de derechos supraindividuales, de titularidad difusa o de ejercicio indivisible. 83.

El hecho de que las anomalías del sistema de drenaje de la infraestructura pública vial hayan generado afectaciones que inicialmente repercutieron en dos predios puntuales, no permite eludir que esa misma acción trascendió a la alteración nociva del flujo natural de las aguas, a la degradación y erosión de los suelos y a la sedimentación del río Cauca. 84.

Estas repercusiones ponen en vilo los derechos de la comunidad en la medida en que el mismo ordenamiento jurídico establece que: 41 Conforme a la Ley 1523 de 2012, el riesgo se compone, de un lado, por una condición de amenaza asociada a eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional.

Y, de otro lado, por un escenario de vulnerabilidad de personas, medios de subsistencia, bienes, infraestructura, recursos naturales u otros bienes jurídicos protegidos por el ordenamiento, al encontrarse frágiles, expuestos o susceptibles a posibles daños, afectaciones o eventos adversos por la materialización de la amenaza. 42 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 43 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 44 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 21 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros i) «el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos» y que «la preservación y manejo de los recursos naturales son de utilidad pública e interés social»45; ii) «La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo […]»46; y iii) «El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública» que involucra la adecuación de los usos del suelo en aras de posibilitar el acceso - y uso común- de la infraestructura pública vial, de transporte y de servicios, mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales, y, en general, propender por la materialización del desarrollo sostenible, los derechos constitucionales, el interés común y el mejoramiento de la calidad de vida de la población47. 85.

Además, es preciso recordar que la Sección Primera de esta Corporación, en sentencia de 16 de marzo de 202348, verificó la transgresión de los derechos colectivos aquí evaluados en un caso con similares supuestos fácticos, tras encontrar que: «Particularmente, los informes revelan que la influencia de las aguas vertidas por los descoles de la vía Medellín – Bogotá han contribuido de forma considerable a los procesos de inestabilidad al transportar y descargar caudales con la suficiente energía como para crear cárcavas erosivas, las cuales, con el paso del tiempo, han ido ahondando y socavando el terreno ladera abajo, con lo cual se perjudica la estabilidad de la zona».

(Negrilla fuera del texto). 86. Así pues, la verdad procesal existente al momento de dictar la sentencia de 22 de noviembre de 2021 implicaba la afectación material de los derechos colectivos protegidos. Ahora bien, con el fin de verificar el estado actual de esa problemática, a través de auto de 20 de junio de 202349, esta Corporación judicial oficio al Invías, a la ANI50, a Corantioquia y a la administración municipal de Santa Fe de Antioquia para se pronunciarán sobre el contexto fáctico reciente. 87.

En virtud de lo anterior, el equipo técnico de Corantioquia (integrado por la profesional especializada, Adriana Castro Rodríguez, y por el técnico operativo, 45 Artículos 1 y 2 del Decreto 2811 de 1974. 46 Artículo 1 de la Ley 1523 de 2012. 47 Artículo 3 de la Ley 388 de 1997. 48 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia de 5 de mayo de 2023. Rad. N.° 05001-23-33-000-2011-01184-01. C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 49 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 05001-33-33-000-2014- 01831-01 Santiago González Zapata contra el Invías y otros. Registro N.° 19 del expediente digital de la referencia. Documento denominado “AUTOPARAMEJORPROVEER(.pdf) NroActua 19”. 50 Ibid., folios 224 y ss. del expediente físico. 22 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros Hernán Darío Sepúlveda Tangarife) elaboró el «informe técnico de control y seguimiento al territorio» N.° 160 HX-IT-2307-8242 de 6 de julio de 2023. 88.

Allí se mencionó que: «el sistema de drenaje consiste en una obra hidráulica transversal en concreto (alcantarilla) la cuál en el momento de la visita presenta un correcto funcionamiento, debido a que no se evidencia represamiento de aguas de escorrentía, y en épocas de lluvia no se han presentado inundaciones en los predios aledaños ni en la vía»51. 89.

Adujeron que el sistema drena las aguas provenientes de las áreas paralelas a la vía teniendo en cuenta que en la última semana se han dado precipitaciones considerables. De igual forma, los técnicos evidenciaron el curso del drenaje hacia el río Cauca. 90. Los funcionarios encontraron que «la zona de relleno y conformación del antiguo canal se encuentra totalmente revegetalizada y arborizada, además que no existen evidencias de erosión, socavación o inestabilidad.

Adicionalmente se presenta una pendiente que ayuda a encauzar y a la infiltración de las aguas escorrentía para seguir su curso hasta la obra de drenaje transversal a la vía». 51 Ibid., Registros N.° 28 y 29 de 7 de julio de 2023. Documento denominado: “160HX-IT2307-8242 INFORME TECNICO”. 23 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 91.

En cuanto a las eventuales medidas de gestión de los factores de riesgo inicialmente identificados por la Corporación, el personal consignó lo siguiente: «[…]. De acuerdo con lo evidenciado en campo se observa que se realizaron obras de mitigación como encauzar el agua a las obras de drenaje las cuales conducen el agua de escorrentía al rio cauca; estas obras realizadas han sido eficientes ya que no se evidencia afectación a las viviendas o predios, la vía y el sector donde se presentó el suceso anterior.

Según la información después de la realización del sistema de drenaje transversal a la vía no se volvió a presentar inundación o represamiento alguno en las fincas campestres aledañas. […]». (Negrilla fuera del texto). Infraestructura vial 24 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros Viviendas aledañas 92.

Finalmente, señalaron que, conforme al dicho del propietario de uno de los predios vecinos, «las acciones realizadas por Invías han tenido las condiciones óptimas para drenar las aguas de escorrentía y las acciones han sido correctas ya que no hay afectaciones a los predios ni la vía». De tal modo, el informe concluyó que la problemática ha sido solucionada: «✓ De acuerdo con lo evidenciado en la visita de campo, las condiciones de la infraestructura vial, predios aledaños y de la zona de relleno en la margen izquierda de la vía Bolombolo – Santa Fe no presentan actualmente ninguna afectación por la acción de aguas escorrentía ya que existe un adecuado manejo. ✓ Teniendo en cuenta el testimonio del señor José Raúl Ruiz Molina quien expresa que las acciones realizadas por el Instituto Nacional de Vías INVIAS han tenido las condiciones técnicas apropiadas para drenar las aguas de escorrentía. Por lo tanto, se concluye que la problemática ha sido solucionada. […]».

(Negrilla fuera del texto). 93. Por su parte, la alcaldía municipal de Santa Fe de Antioquia, por intermedio de la arquitecta y directora del Departamento Administrativo de Planeación, Sol Mileider Jaramillo Henao, de la secretaria de Desarrollo Rural y Medio Ambiente, Astrid Liliana Uribe Tabares, y del ingeniero civil contratista de la Secretaría de Infraestructura, Cristian Camilo Bolívar Grisales, allegó el «informe de visita técnica» de 17 de julio de 202352. 94.

En dicho informe los servidores anotaron que la vía Nacional Bolombolo – Santa Fe de Antioquia, a la altura del tramo 25B02, se encuentra en «buen estado y correcto funcionamiento»: 52 Ibid., Registro N.° 33 de 17 de julio de 2023. Documento N.° 52. 25 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros Magen 3 y 4.

Estado Actual de la vía denominado tramo 25B02, aledaño al predio «El Mirador del Cauca» 95. Seguidamente, los funcionarios precisaron que: «En la visita recibida por el propio señor José Raúl Ruiz Molina, quien durante el recorrido expresa que hace mas de 8 años no se presentan afectaciones a su predio ni a la vía en mención, nos señala los sitios de las obras realizadas por la ANI, en su momento y que los predios afectados se han ido estabilizando y que inclusive pudimos evidenciar que no existe erosión, ni afectaciones a los predios vecinos, ya que fueron intervenidos dando pendiente a las aguas lluvias y escorrentías que van a las obras de drenaje desarrollada y se aprecia cobertura vegetal abundante y de buen tamaño, que habla de un periodo de estabilidad para su crecimiento. […]».

(Negrilla fuera del texto). Imagen 5 y 6. Estado Actual de los predios cercanos la vía en el tramo 25B02, aledaño al predio «El Mirador del Cauca», al otro lado de la vía 96. Posteriormente, el personal se dirigió al sitio «de la obra de drenaje, ubicado en las coordenadas 18N 407865.35 E- 707618.785 S», donde se manifestó que: «[…] se evidencia que funciona adecuadamente, se encuentra en estado adecuado y de estabilidad, se evidencia la necesidad de hacer mantenimiento 26 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros de limpieza a las obras, para evitar la obstrucción por la sedimentación y material vegetal acumulado en su canal».

(Negrilla fuera del texto). 97. Por último, estando en el predio de Ruiz Molina, los funcionarios indicaron: «[…] se evidencia el buen estado de la propiedad, de los pastos y del terreno del sector afectado en su momento (2014). No se evidencian procesos erosivos, de socavación o inestabilidad asociado a aguas escorrentías ni a las obras de drenaje desarrolladas en la vía nacional. […]».

(Negrilla fuera del texto). 98. De conformidad con los hallazgos registrados en la visita, los servidores de la Alcaldía plantearon, entre otras, las siguientes conclusiones: «CONCLUSIONES 1. La vía nacional concesionada se encuentra en buen estado de funcionamiento, no se aprecian inundaciones, represamientos, ni socavaciones en su infraestructura.

Imagen 7, 8 y 9. Estado Actual del Drenaje construido por la ANI, para evacuación de las aguas escorrentías 27 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 2. Los predios afectados por aguas escorrentías para la época de la interposición de la acción popular, se aprecian con cobertura vegetal en buen estado y con periodo de crecimiento adecuado que evidencia la estabilidad de los terrenos. 3.

Las obras de drenaje realizadas en su momento por la ANI se encuentran en buenas condiciones y en funcionamiento; se requiere mantenimiento rutinario de limpieza de los canales para evitar su obstrucción por sedimentación. [El sistema de drenaje de la vía] [f]unciona de manera técnica y adecuada […]. Sin embargo, será la entidad encargada de la vía, quien debe brindar mayor detalle y claridad técnica sobre el particular. […] Lo advertido en la visita permite identificar claramente, como se detalló a grandes rasgos en el presente informe, obras de infraestructura y de vegetación desarrolladas en el sector, sin que puedan los suscritos en el presente informe, conceptuar sobre la fecha de su realización, razones y menos aún, quien fue el responsable directo de su construcción, presumiendo que pudo haber sido el concesionario de la vía o la autoridad nacional responsable de la misma por ser una vida de primer orden y/o nacional. […]».

(Negrilla fuera del texto). 99. Cabe destacar que dichas pruebas surtieron el traslado respectivo, sin que ningún sujeto procesal cuestionara esos hallazgos. En consecuencia, la Sala concluye que, a julio de 2023, en el sector circundante al tramo 25B02 de vía Bolombolo – Santa Fe de Antioquia, no se evidencia una situación de perturbación ambiental ni de amenaza de desastre. 100.

Los profesionales que realizaron las dos visitas coincidieron, junto con los habitantes del sector, en que los factores detonantes de la problemática ambiental y de riesgo de desastre «ya no tienen lugar»53. 101. Con base en ello, la Sala observa que actualmente el sistema de drenaje de la vía en el sector, presenta un óptimo funcionamiento, pues se evidenció que las aguas son «encauzadas» de manera «eficiente» hacia la obra de drenaje transversal a la vía, y de allí son conducidas hasta el río Cauca, con lo cual se salvaguarda el ambiente y los recursos naturales del sector. 102.

En consecuencia, las repercusiones sobre los derechos colectivos invocados, atribuibles a las anomalías del drenaje de las aguas, cesaron en la medida en que los profesionales advirtieron que: (i) no se evidenció represamiento de aguas ni inundaciones; (ii) las zonas inicialmente afectadas están totalmente revegetalizadas; (iii) no hay procesos de saturación, erosión, socavación o inestabilidad de suelos; y, por lo tanto, (iv) las viviendas, predios, construcciones e infraestructuras del sector, incluyendo la vía, no se encuentran bajo amenaza alguna. 53 La Corte Constitucional, en la sentencia T-653 de 2017 (M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo), se refirió a la carencia actual de objeto por acaecimiento de una situación sobreviniente como una situación «[…] cuyo origen no está en el accionar de la parte demandada, la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor asumió la carga que no le correspondía, porque a raíz de dicha situación perdió interés en el resultado de la litis, o por cualquier otro hecho que haga inútil o innecesaria la intervención del juez […]». 28 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 103.

En línea con lo anterior, se concluye que, durante el trámite de la segunda instancia, el proceso de la referencia perdió su objeto por haber acaecido una «situación sobreviniente» de recuperación de los ecosistemas por la acción propia de la naturaleza. 104. Cabe mencionar que la carencia actual de objeto por hecho superado es un fenómeno que opera en las acciones populares siempre que el juez verifique, entre la interposición de la demanda y la sentencia que defina la litis, la desaparición de las circunstancias que amenazaron o vulneraron los derechos colectivos54. 105.

Sobre esta figura, la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 4 de septiembre de 2018 recapituló las siguientes reglas: […] la Sala unifica la jurisprudencia en relación con la configuración de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro de una acción popular, en los siguientes dos sentidos: i.Aun en aquellos casos en que el demandado o, incluso, la autoridad judicial de conocimiento consideren que se ha superado la situación que dio lugar a la interposición de la acción, es necesario verificar el cese de la amenaza o la vulneración de los derechos colectivos comprometidos, sin que baste con la simple alegación de haberse adelantado alguna actuación enderezada a la superación de la situación; en aquellos casos en que la amenaza a los derechos colectivos subsista no es procedente declarar el hecho superado, aun cuando se verifique que se ha adelantado alguna actuación a fin de cesar la amenaza o vulneración de los mismos. ii.

El hecho de que, durante el curso de la acción popular, el juez compruebe la desaparición de la situación que originó la afectación de derechos colectivos, no es óbice para que proceda un análisis de fondo, a fin de establecer el alcance de dichos derechos […]55 (negrillas de la Sala) 106. En suma, los cambios ecosistémicos generados en el sector permitieron que la situación vulneradora de los derechos colectivos cambiara resultando «inútil o innecesaria la intervención del juez constitucional», así como cualquier pronunciamiento sobre los demás puntos de las apelaciones relacionado con las competencias en el cumplimiento de las órdenes de amparo.

Por ello, la Sala revocará la sentencia de primera instancia para declarar, en su lugar, la carencia actual de objeto por hecho superado. ii) Del reconocimiento de las costas procesales en favor del demandante 107. Como se anotó en el planteamiento del problema jurídico, el demandante solicitó en la alzada el reconocimiento de las costas procesales. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de diciembre de 2019, CP.

Oswaldo Giraldo López, número de radicación: 20001-23-33-000-2016-00114-02(AP). 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 12 de diciembre de 2019, CP. Oswaldo Giraldo López, número de radicación: 20001-23-33-000-2016-00114-02(AP) / Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Rad: 08001-23-33-000-2013-00118- 01(AP). M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés / Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 29 de agosto de 2013, Radicación No. 25000-23-24-000-2010-00616-01(AP), Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, entre otras. 29 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 108.

En el ordinal quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 22 de noviembre de 2021, el Tribunal decidió «no condenar en costas» porque, a su juicio, no se dieron los presupuestos para su reconocimiento y, además, tampoco se evidenció su causación en el expediente. Veamos: «[…] pese a que en la Ley 472 de 1998 se autoriza la condena en costas en las acciones populares, esta Sala considera que, para el caso concreto, no se presentan circunstancias excepcionales para que se aplique tal condena, ni se observa que las partes hayan actuado de mala fe o abusando del ejercicio de sus derechos procesales, o con temeridad y tampoco se encuentra comprobada la causación de costas.

Por lo tanto, y conforme con lo expuesto, no se condenará en costas en esta instancia procesal. […]». (Negrilla fuera del texto). 109. Para resolver el anterior planteamiento, es pertinente recordar que las costas procesales son aquellos gastos en que debe incurrir la parte vencida en un proceso judicial y que están compuestos: (i) por las expensas, que son las erogaciones económicas necesarias para tramitar el proceso, y (ii) por las agencias en derecho, que son las suma reconocidas a la parte favorecida con la decisión por los costos asumidos por la representación de un abogado o como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa. 110.

En lo relativo a la condena en costas en la acción popular, el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 reguló lo siguiente: […] COSTAS. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.

En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar […] 111. Aunado a ello, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 6 de agosto de 201956, precisó las reglas que debe seguir el operador judicial cuando debe evaluar si las costas son procedentes a favor de la parte actora, las cuales son del siguiente tenor: […] 163.

El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. […] 166.

Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en 56 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejera ponente Rocío Araújo Oñate, providencia de 6 de agosto de 2019, expediente núm. 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. 30 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 167.

En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación. 169.

Para este efecto, se entenderá causada la agencia en derecho siempre que el actor popular resulte vencedor en la pretensión protectoria de los derechos colectivos y su acreditación corresponderá a la valoración que efectúe el fallador en atención a los criterios señalados en el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, es decir, en atención a la naturaleza, calidad y duración del asunto, o a cualquier otra circunstancia especial que resulte relevante para tal efecto. 170.

Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […] (Negrilla fuera del texto) 112.

Nótese que estas reglas se armonizan con lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, que señala: […]

ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […] 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.

Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 31 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. […] (Negrilla fuera del texto) 113. De conformidad con estos criterios normativos y jurisprudenciales, en el evento en que la sentencia de una acción popular sea condenatoria, el juez ordenara el pago de las costas procesales en favor del demandante, siempre y cuando el actor popular acredite los gastos en que incurrió para el desarrollo del proceso.

Aunado a ello, en el mismo escenario procederá el reconocimiento de las agencias en derecho, con independencia de que el accionante hubiere actuado en causa propia o mediante apoderado judicial. 114. De ahí que, cuando la sentencia es parcialmente condenatoria debe primar una valoración del juez popular de las circunstancias fácticas de cada proceso a efectos de verificar la pertinencia de ese concepto.

En línea con lo anterior, esta Sección se abstuvo de condenar en costas a la parte accionada en la sentencia de 19 de septiembre de 201957, tras advertir en ese caso lo siguiente: […] Con fundamento en las pruebas aportadas en segunda instancia la Sala evidencia que, entre el momento de la presentación de la demanda (15 de junio de 2012 ) y la sentencia de primera instancia (21 de febrero de 2018 ), el INVISBU ejecutó las obras de adecuación de las redes de alcantarillado del barrio Punta Paraíso en la ciudad de Bucaramanga, situación que se deduce si se tiene en cuenta que el contrato de obra pública fue celebrado el 27 de julio de 2015 y del acta de entrega definitiva de las obras de alcantarillado fue suscrita el 28 de septiembre de 2017.

Lo anterior, muestra que la ejecución de las obras no se produjo como consecuencia de la orden judicial, sino que la misma fue una actuación autónoma del INVISBU. (…) (…) en referencia a la condena en costas, la Sala observa que no se cumplen los presupuestos legales ni con las reglas de unificación jurisprudencial para su reconocimiento.

Esto en consideración a que el Municipio de Bucaramanga, la EMPAS S.A. y la CDMB no son partes vencidas en el proceso, dado que, al declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, las circunstancias que afectaron los derechos colectivos de la comunidad del Barrio Punta Paraíso desaparecieron y, por lo tanto, se revocarán las ordenes impuestas a dichas autoridades.

Así mismo, no se evidencian en el plenario elementos de juicio de los cuales se llegue a la certeza que el actor sufragó algún gasto para el trámite del proceso, en concreto, no se aportaron recibos, ni constancias que den cuenta de los costos en que pudo incurrir […]. (Negrilla fuera del texto) 115. Mientras que la Sala, en la sentencia de 24 de octubre de 201958, accedió a dicha condena luego de considerar que: 57 Radicado 68001-23-31-000-2012-00569-01 sentencia 19/09/2019, Sección Primera, Ponente: Oswaldo Giraldo López, Actor: Rafael Vega Flórez, demandado: municipio de Bucaramanga y otros. 58 Radicado 68001-23-33-000-2013-00318-0, sentencia 24/10/2019, Sección Primera, Ponente: Hernando Sánchez Sánchez, actor: LUIS Francisco Pico, demandado: municipio de Bucaramanga y otros 32 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros […] [C]uando se declara que efectivamente ocurrió una vulneración de derechos e intereses colectivos, en su momento atribuida a alguna entidad, ésta última se considera vencida en el proceso, aun cuando por diferentes circunstancias, analizadas en cada caso, la vulneración o amenaza se supera antes de que se profiera la sentencia de primera instancia; situación que necesariamente obliga al Juez a pronunciarse respecto de la condena en costas (…). [E]n el presente asunto la declaración de la carencia actual de objeto no necesariamente implica que se revoquen las costas ordenadas por el Tribunal sustanciador, en primera instancia, por cuanto tal determinación fue consecuencia de la comprobación de la amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados en la demanda […].

(Negrilla fuera del texto) 116. De conformidad con los citados precedentes, es menester en el caso concreto aplicar lo reglado por el numeral 5° del artículo 365 del CGP conforme al cual el juez podrá abstenerse de condenar en costas aun en el evento en que se configure un hecho superado, previa justificación respectiva. 117. En este litigio la circunstancia posterior acreditada durante el transcurso de la segunda instancia que demostró la no afectación de los derechos colectivos fue la propia acción de la naturaleza, y no la intervención de las entidades demandadas como consecuencia del fallo de primera instancia. 118.

En otras palabras, el hecho superado no se configuró por la decisión del juez popular, sino por el transcurso del tiempo y el cambio de las condiciones climáticas e hidrogeológicas. En efecto, al ser los ecosistemas cambiantes, es posible que la naturaleza modifique una condición física que en el pasado generó un riesgo para la comunidad o un impacto ambiental negativo.

Sin embargo, en tales escenarios no se cumple la condición exigida por la jurisprudencia de esta Corporación conforme a la cual la sentencia de primera instancia debe resultar favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos para efectos de otorgar las costas al demandante. 119. De tal modo, la Sala concluye que los presupuestos para reconocer las costas procesales en favor del demandante no se cumplieron en el caso concreto, razón por la que no se modificará el numeral 5° de la sentencia de 22 de noviembre de 2021, y tampoco se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2021 por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por la configuración de un hecho superado. 33 Radicación: 05-001-33-33-000-2014-01831-01 Demandante: Santiago González Zapata Demandados: Instituto Nacional de Vías y otros SEGUNDO: SIN COSTAS en primera y segunda instancia.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.