Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 22 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Diana Lizzeth León Lozada, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declaren nulos: (i) el acto administrativo de 12 de agosto de 2019, con el cual la procuraduría provincial de Tunja sancionó a la señora Diana Lizzeth León Lozada, como personera de Moniquirá, con suspensión en el ejercicio del cargo por un (1) mes; y (ii) la decisión de 29 de enero de 2020, con la que la procuraduría regional de Boyacá confirmó la suspensión y la convirtió a multa de $3.458.164,00.
A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la Procuraduría General de la Nación (PGN) a que: (i) le reintegre, en forma actualizada, los $3.458.164,00, que pagó por concepto de la multa impuesta; (ii) elimine de sus registros los antecedentes disciplinarios originados en la sanción demandada; (iii) sufrague costas procesales; y (iv) cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
En la demanda, afirma la señora Diana Lizzeth León Lozada que prestó sus servicios como personera de Moniquirá entre el 1º de marzo de 2016 y el 5 de noviembre de 2018. Que, por medio de escrito de 8 de noviembre de 2016 la ciudadana Deyanira Rodríguez Pinzón presentó queja disciplinaria en su contra por «[…] presuntamente obrar con negligencia en el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades, relacionadas con una hipotética OMISIÓN en la vigilancia especial, la iniciación de una investigación disciplinaria y la compulsa de copias a la entidades correspondientes, en contra del Alcalde Municipal de Moniquirá y sus asesores, por i) no adoptar medidas necesarias y urgentes para el restablecimiento de un camino real, en la vereda Monjas Bajo […] conllevando a tala de unos árboles que delimitaban el referido camino, ii) La orden de suspensión inmediata de la demolición de un refugio para animales callejeros, por no estar presuntamente construidas bajo los parámetros legales y no contar con permisos y/o licencias para su funcionamiento y ser un foco de contaminación para el medio ambiente en un sector de importancia hídrica para la región y; iii) Por la no presentación de acciones populares que fueran pertinentes (sic) para amparar el medio ambiente y los bienes de un público, por los hechos objeto de queja […]» (sic) [f. 3].
Que, con fundamento en lo anterior, mediante acto de 18 de abril de 2017, la procuraduría provincial de Tunja inició investigación disciplinaria, la cual culminó con la expedición de los actos sancionatorios acusados. La sanción de multa por $3.458.164,00 se hizo efectiva a través de Resolución 102 de 27 de febrero de 2020 del alcalde de Moniquirá. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. Los procuradores provincial de Tunja y regional de Boyacá sancionaron, en 2020, a la demandante, como personera de Moniquirá, en primera y segunda instancias, en su orden, con suspensión en el ejercicio del cargo por un (1) mes, convertida en salario equivalente a $3.458.164,00.
Lo anterior, en razón a que la hallaron disciplinariamente responsable porque, a su juicio, omitió desarrollar acciones «[…] preventivas y/o disciplinarias dentro de la órbita de su competencia, tendientes a verificar que las autoridades competentes de la Administración Municipal de Moniquirá, adoptaran las medidas pertinentes para mitigar situaciones aparentemente irregulares expuestas por la petente, señora Deyanira Rodríguez Pinzón […]», relacionadas con la tala de seis (6) árboles secos de la especie guamo, que amenazaban caída y peligro en camino público veredal en desuso, pese a que fue autorizada por el municipio; y por la instalación en ese lugar de un albergue para caninos abandonados, que según conceptuó la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá), no comportaban afectación al medio ambiente, sin embargo, no eran aceptados por la quejosa Deyanira Rodríguez Pinzón, quien pidió la investigación disciplinaria contra la aquí accionante.
La Procuraduría tipificó la conducta en la falta descrita en el artículo 34 (numeral 1) del CDU, esto es, por no «Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente [ ]», con remisión al 178 de la Ley 136 de 1994, según el cual es deber de los personeros «3.Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales […]», y «4.
Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes». La accionada calificó y sancionó la falta como grave, a título de culpa grave, con sustento en el artículo 43 del CDU. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas vulneradas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 6, 9, 13, 25, 29, 83, 90, 93, 94, 121, 122, 123, 125 y 209 de la Constitución Política; 4, 5, 13, 18, 19 y 23 de la Ley 734 de 2002 y 182 de la Ley 136 de 1994; la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
Para sustentarlo, formula el cargo de falsa motivación de las decisiones acusadas, por: (i) falta de competencia de la autoridad disciplinaria, comoquiera que la Ley 136 de 1994, en su artículo 182, establece que de la investigación disciplinaria contra el personero municipal, «[e]n primera instancia conocerá el Procurador Departamental respectivo y, en segunda el Procurador Delegado para Personerías […]», y la atribución para hacer efectiva la sanción corresponde a los «[…] presidentes de los consejos distritales o municipales [… ], en el término de los diez (10) días siguientes a la solicitud de suspensión o destitución, emanada de la Procuraduría General de la Nación […]» (f. 15 ); y (ii) que la conducta por la que resultó sancionada es atípica, carente de ilicitud sustancial y de culpabilidad, en razón a que la actuación de la actora «[…] se ajustó a los mandatos superiores, adelantando una serie de actuaciones administrativas de CARÁCTER PREVENTIVO Y ESPECIAL, absolutamente IDÓNEAS, SUFICIENTES, OPORTUNAS, que le permitieron concluir la inexistencia de los daños, afectaciones y ilegalidades planteadas en la queja […]» (f. 26). 1.5 Contestación de la demanda.
La PGN, por medio de apoderada, defiende la legalidad de los actos acusados; asegura que se expidieron con apego a las normas superiores y respeto de los derechos y garantías de la demandante. Aduce que las procuradurías provincial de Tunja y regional de Boyacá eran «[…] competentes para conocer de las investigaciones disciplinarias que se adelanten en contra de los Personeros municipales con fundamento en […] [los] Artículos 75 num. 3 y 76 literal a num. 1 […]» del Decreto ley 262 de 2000.
Se opone al cargo de falsa motivación de los actos acusados, puesto que se demostró que la actora, como personera de Moniquirá, incumplió los deberes establecidos en los artículos 34 (numeral 1) y 70 de la Ley 734 de 2002 y 178 de la Ley 136 de 1994, dado que «[…] las actuaciones realizadas por la personera fueron insuficientes y superfluas, se limitaron a requerir información y no realizaron un análisis de fondo de las actuaciones ejecutadas por las autoridades públicas lo que lleva a concluir que omitió el deber de iniciar investigaciones preventivas y/o disciplinarias […]».
Respecto de la valoración de las pruebas, dice que no fue caprichosa o arbitraria, sino que se observaron los cánones básicos de la lógica y la experiencia, de modo que se desvirtuó la presunción de inocencia que amparaba a la funcionaria León Lozada. 1.6 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en fallo de 22 de febrero de 2022, accedió a las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la accionada; concluyó que la accionante no incurrió en responsabilidad disciplinaria; que los actos acusados fueron falsamente motivados.
En lo que atañe a la competencia, sostuvo que, de acuerdo con el Decreto ley 262 de 2000 (artículo 75, numeral 3), la procuraduría regional conoce en segunda instancia de los procedimientos disciplinarios decididos en primera por los procuradores provinciales, como ocurrió en el caso objeto de examen. Respecto de las quejas de la ciudadana Deyanira Rodríguez Pinzón contra la actora por «[…]: i) no haber adoptado las medidas necesarias y urgentes para el restablecimiento de un camino real en la vereda Monjas Bajo del Municipio de Moniquirá, lo que conllevó a la tala de unos árboles que delimitaban el referido sendero y ii) haber suspendido la demolición de un refugio para animales callejeros que no contaba con los permisos y/o licencias para su funcionamiento, el cual, […] era un foco de contaminación para el medio ambiente […]», estimó el Tribunal que la Procuraduría desconoció el «[…] robusto material probatorio con que contaba, que la disciplinada sí había adelantado actuaciones oportunas para establecer con grado de certeza la veracidad de las denuncias -que en todo caso eran imprecisas […]».
Para esa Sala de decisión, no se demostró omisión de la demandante; por el contrario, se comprobó que adelantó actuaciones tendientes a la defensa del interés general, la moralidad, eficacia y el medio ambiente, de manera que no se configura la ilicitud sustancial reprochada o inobservancia de los deberes funcionales, lo que se evidencia en (i) el «[…] Concepto de 27 de diciembre de 2016, rendido por CORPOBOYACÁ, mediante el cual se concluyó que en el lugar donde funcionaba el refugio para animales callejeros, administrado por la asociación Gaia Tierra, “No se considera que exista algún tipo de afectación considerable y esta actividad se ejecutó con autorización de la Alcaldía Municipal de Moniquirá y el uso de suelo expedido por la Oficina Asesora de Planeación no restringe esta actividad” […]»; y (ii) «[…] la inspección realizada en la Vereda Monjas - Sector Bajo, y la apertura de indagación preliminar contra el Municipio de Moniquirá y otro por parte de Corpoboyacá (Auto 1754 de 09 de noviembre de 2016) […]».
Para el Tribunal, no resultaba dable que la personera municipal iniciara acciones preventivas y/o disciplinarias contra la Administración municipal, como lo exigía la quejosa, si, precisamente, de la información que recopiló la funcionaria en torno al caso no justificaba la necesidad de activar tales atribuciones. Agregó que, «En contraposición de lo aseverado por la Procuraduría, concibe esta Sala que no era exigible a la Personera de Moniquirá, en razón de la información con que contaba, iniciar “actuaciones preventivas y disciplinarias de manera formal”, en la medida que la realidad de los hechos no evidenciaba irregularidades que impusieran, de la forma en que lo exigió de manera tajante el ente de control, el inicio de acciones preventivas concomitantemente con trámites disciplinarios a cargo de la personería […] el hecho que la petición elevada por la quejosa ante la Personería Municipal de Moniquirá, no hubiese sido resuelta favorablemente, no significa que estas no hubiesen sido tramitadas por la disciplinada de manera diligente y acorde con la realidad observada, tal como se desprende de los múltiples elementos probatorios acopiados durante la actuación disciplinaria, incluso de las dos (02) decisiones de archivo de la investigación, adoptadas en su momento».
En ese contexto, determinó la Corporación que los argumentos de nulidad de los actos acusados invocados por la demandante son válidos, por consiguiente, accedió a las pretensiones de la demanda. 1.7 El recurso de apelación. La Procuraduría General de la Nación, por medio de apoderada, solicita se revoque el fallo del Tribunal, por las siguientes razones: (i) La personera no realizó seguimiento a las condiciones de verificación que le correspondía efectuar al camino veredal, toda vez que «[e]l único trámite que aparece acreditado en el expediente fue la visita efectuada por el secretario de planeación, en la que midieron algunos tramos de la vía y señalaron que aparentemente no había afectación […]»; además, se abstuvo de adelantar actuaciones preventivas y, eventualmente, disciplinarias si encontraba que la inspección de policía había omitido su deber.
(ii) Alega que no existe prueba en el expediente «[…] que demuestre que la personera orientó jurídicamente a los peticionarios, pese a que como agente del ministerio público […] [estaba] en el deber de asesorar acciones judiciales y administrativas […]». (iii) Que «[…] el tribunal administrativo, valoró inadecuadamente las pruebas que obran en el expediente disciplinario […] [dado que] las decisiones de la procuraduría cuentan con suficiente sustento probatorio, que demuestran más allá de toda duda razonable que la personera incurrió en […] incumpli[miento de] los deberes consagrados en los artículos 34 numeral 1 y 70 de la Ley 734 de 2002 y 178 numerales 3 y 4 de la Ley 136 de 1994».
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 24 de marzo de 2022 y admitido por esta Corporación a través de auto de 23 de agosto siguiente, en el que se dispuso la notificación personal al correspondiente agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación y comoquiera que el presente asunto se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, se advirtió a las partes que, de conformidad con el artículo 247 (numeral 4) del CPACA (modificado por la aludida Ley), desde la notificación del auto que concede el recurso de apelación y hasta la ejecutoria de este proveído, podían formular sus alegatos de conclusión, oportunidad que aprovecharon.
Asimismo, se informó al agente del Ministerio Público que, acorde con el citado artículo 247 (numeral 6), desde la notificación del auto que admitió el recurso de apelación y hasta antes de que entrara el proceso al despacho para proferir sentencia, podía rendir concepto, sin que lo haya hecho. 2.1.1 Demandante. Pide que se confirme la sentencia apelada, puesto que la PGN insiste en que la actora no adelantó «actuaciones preventivas y disciplinarias de manera formal», sin embargo, como lo concluyó el Tribunal, «LA REALIDAD DE LOS HECHOS, NO EVIDENCIABAN IRREGULARIDADES QUE IMPUSIERAN TAL CONDUCTA». 2.1.2.
Demandada. Solicita se revoque la sentencia impugnada, para cuyo efecto reitera los argumentos que expuso en el escrito de apelación y agrega que «[…] la labor del ministerio público es propender por el respeto de los derechos de la comunidad, en este caso se sentían perjudicados por la afectación del camino veredal, la actuación de la personera no podía limitarse a verificar si fue con la puesta en funcionamiento del albergue que se invadió la vía, el deber ser era que la administración verificara la denuncia formulada y en caso de abstenerse, la personera tenía la obligación constitucional y legal de hacer seguimiento de esta verificación, no obstante como omitió adelantar actuaciones preventivas no pudo establecer si la administración omitió ese deber […]».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de 12 de agosto de 2019, mediante el cual la procuraduría provincial de Tunja sancionó a la señora Diana Lizzeth León Lozada, como personera de Moniquirá, con suspensión en el ejercicio del cargo por un (1) mes. 3.2.2 Acto administrativo de segundo grado de 29 de enero de 2020, con el que la procuraduría regional de Boyacá confirmó dicha suspensión y la convirtió a multa de $3.458.164,00. 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará si, en efecto, la accionada incurrió en falsa motivación de los actos acusados por ausencia de ilicitud sustancial de la conducta reprochada, como lo concluyó el a quo, o si, por el contrario, constituyó falta disciplinaria, según lo plantea la recurrente en su memorial de alzada. 3.4 Pruebas relevantes.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados del escrito de apelación, que reposan en el expediente, así: 1. Según certificación de 17 de enero de 2019, la señora Diana Lizzeth León Lozada se desempeñó como personera de Moniquirá entre junio de 2016 y noviembre de 2018 (f. 34). 2. A través de oficio de 20 de octubre de 2016, la ciudadana Deyanira Rodríguez Pinzón solicitó de la personera municipal que efectuara vigilancia especial y se iniciarán las investigaciones por una aparente afectación a los recursos naturales en el municipio de Moniquirá, vereda de Monjas Bajo. 3.
Con oficio de 26 de octubre de 2016, la personera del municipio respondió la aludida petición e informó las actuaciones adelantadas en la visita administrativa que realizó al lugar de los hechos en compañía «[…] de la Dra. GORETTI VIANNEI SIERRA, Secretaria de Salud, MAURICIO PINZÓN ULLOA, Jefe Oficina Asesoro de Planeación Municipal, señora RITA YAMILA MENDOZA FERNÁNDEZ, R/L Asociación GAIA Tierra, señor FABIO PEA, integrante Junta Directiva GAIA, señora ANDREA PINEDA, Concejal Municipal […]» (sic), en la que no evidenciaron irregularidades. 4.
La señora León Lozada, con oficios de PM-2016-621 y PM-2016-622 de 31 de octubre de 2016, en su condición de personera, solicitó de la inspección de policía y del jefe de la oficina asesora de planeación de Moniquirá copia de las actuaciones que habían adelantado en virtud de las peticiones de la ciudadana Deyanira Rodríguez Pinzón. Asimismo, por medio de comunicación PM-2016-629 de 3 de noviembre de 2016, solicitó de la subdirectora administrativa de recursos naturales de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) efectuara una visita urgente a la vereda Monjas Bajo, para verificar las presuntas afectaciones al medio ambiente. 5.
Con oficio PM-2016-677 de 18 de noviembre de 2016, la personera de Moniquirá dio respuesta a la peticionaria Deyanira Rodríguez Pinzón sobre las resultas de las investigaciones adelantadas, que no arrojaron afectaciones a los recursos naturales, sin perjuicio de indagación preliminar iniciada por ella y la Corpoboyacá contra el mencionado municipio. 6.
La Corpoboyacá emitió concepto el 27 de diciembre de 2016, en el que concluyó que «[…] no se considera que en razón del funcionamiento de la asociación Gaia Tierra, exista algún tipo de afectación considerable. El refugio para animales callejeros se construyó con autorización de la Alcaldía Municipal de Moniquirá y el uso de suelo expedido por la Oficina de Planeación de dicha municipalidad no restringe esta actividad […]». 7.
El 8 de noviembre de 2016 la señora Deyanira Rodríguez Pinzón formuló queja contra la demandante, como personera de Moniquirá, por presuntamente haber omitido el cumplimiento de sus deberes funcionales. La correspondiente investigación disciplinaria culminó con expedición de los actos administrativos aquí demandados, mediante los cuales la PGN impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo a la actora por un mes, convertida a multa de $3.458.164,00.
A las demás pruebas, en particular, hará referencia la Sala en el momento de resolver cada uno de los cargos planteados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que nos ocupa. 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables, que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre, el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que, en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”. 3.6 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación. La Sala confirmará la sentencia impugnada, que accedió a las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 3.6.1 La PGN imputó a la actora el siguiente «CARGO ÚNICO»: Al parecer, la señora DIANA LlZZETH LEÓN LOZADA, identificada con C.C. No. 1.049.614.422 de Tunja, en su calidad de PERSONERA MUNICIPAL DE MONIQUIRÁ, para la época de los hechos, omitió desde el 20 de Octubre de 2016 a la fecha de apertura de la presente acción disciplinaria, iniciar las correspondientes actuaciones preventivas y/o disciplinarias dentro de la órbita de su competencia, tendientes a verificar que las autoridades competentes de la Administración Municipal de Moniquirá, adoptaran las medidas pertinentes para mitigar las situaciones aparentemente irregulares expuestas por la petente, señora Deyanira Rodríguez Pinzón en oficio del 20 de Octubre de 2016, donde solicitaba: Proteger los Recursos Naturales y los Bienes de Uso Público, restablecer la totalidad del camino real de la vereda Monjas Bajo del Municipio de Moniquirá, que conllevó la tala de árboles que servían de surco vivo en la delimitación del camino real, suspender unas obras que eran llamadas refugio para animales callejeros por no estar construidas bajo los parámetros legales, por no contar con permisos y/o licencias necesarias para su funcionamiento y por ser, según la destinación un grave foco de contaminación ambiental en un sector de gran impacto e importancia hídrica de la región del Municipio de Moniquirá (sic) [f. 592].
La PGN tipificó la conducta en el incumplimiento del deber previsto en el artículo 34 del Código Disciplinario Única (CDU), que preceptúa:
ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.
ARTÍCULO
70. OBLIGATORIEDAD DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA. El servidor público que tenga conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta disciplinaria, si fuere competente, iniciará inmediatamente la acción correspondiente. Si no lo fuere, pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, adjuntando las pruebas que tuviere. Si los hechos materia de la investigación disciplinaria pudieren constituir delitos investigables de oficio, deberán ser puestos en conocimiento de la autoridad competente, enviándole las pruebas de la posible conducta delictiva.
Le atribuyó inobservancia de las funciones como personera municipal, establecidas en la Ley 136 de 1994:
ARTÍCULO 178. FUNCIONES. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: […] 3. Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales. 4. <Aparte tachado derogado> Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos establecidos para tal fin por la Procuraduría General de la Nación, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones, Le calificó la falta como grave, a título de culpa grave. 3.6.2 No se configuró la falta disciplinaria que motivó la sanción a la demandante.
De conformidad con el artículo 142 del Código Disciplinario Único (CDU), no se podrá imponer sanción sin que obre en el procedimiento prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado, presupuestos que la Sala echa de menos en el asunto sub examine. Para lo que nos atañe, el artículo 50 del mismo Código dispone que «Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes» (se destaca) y, según el artículo 44 (parágrafo) ibidem, «La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».
La queja de 8 de noviembre de 2016 de la señora Deyanira Rodríguez Pinzón, que motivó la sanción disciplinaria a la accionante, fue por «i) no adoptar medidas necesarias y urgentes para el restablecimiento de un camino real, en la vereda Monjas Bajo […] conllevando a tala de unos árboles que delimitaban el referido camino, ii) La orden de suspensión inmediata de la demolición de un refugio para animales callejeros, por no estar presuntamente construidas bajo los parámetros legales y no contar con permisos y/o licencias para su funcionamiento y ser un foco de contaminación para el medio ambiente en un sector de importancia hídrica para la región y; iii) Por la no presentación de acciones populares que fueran pertinentes (sic) para amparar el medio ambiente y los bienes de un público, por los hechos objeto de queja […]» (sic) [f. 3].
En los actos sancionatorios de primera y segunda instancias la Procuraduría mantuvo la calificación grave de la falta, al estimar que «En consecuencia se concluye de acuerdo con las pruebas arrimadas al expediente que la disciplinada se encuentra incursa en el incumplimiento del deber consagrado en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 y articulas 34 y 70 de la Ley 734 de 2002, que para el caso concreto se reflejó en la omisión para adelantar las actuaciones preventivas y disciplinarias a que hubiese lugar a efectos de investigar los hechos puestos en conocimiento por la señora Deyanira Rodríguez el pasado 20 de Octubre de 2016, persistiendo en la omisión incluso hasta la fecha de apertura de la presente acción disciplinaria» (sic) [se destaca] [f. 48].
Y, respecto de la culpa grave, sostuvo que existió vulneración injustificada de los deberes, en atención a que, como personera de Moniquirá, «la conducta demostrada por parte de la disciplinada Diana Lizzeth León Lozada está dentro del marco señalado por culpa grave, pues considera que se aprecia con el material probatorio, el incumplimiento del deber que le asistía y que no era otro que la realización de las acciones preventivas y/o disciplinarias» (f. 52).
Esta afirmación de la PGN resulta subjetiva, abstracta, parcializada y contraevidente frente a la incuestionable verdad material demostrada durante la investigación disciplinaria a través de las pruebas recolectadas, que indican que la demandante no incurrió en incumplimiento del deber funcional achacado; no obstante, la autoridad disciplinaria concluye categóricamente que la sancionada no adelantó ninguna acción preventiva y disciplinaria «a que hubiese lugar a efectos de investigar los hechos puestos en conocimiento por la señora Deyanira Rodríguez» (se destaca).
El reproche es abstracto, puesto que a lo largo de la actuación administrativa, esas supuestas omisiones por no desarrollar acciones «a que hubiese lugar» no se precisaron; no se tradujeron en ilicitudes sustanciales específicas y reales que hubiera cometido la demandante; simplemente se secundó lo vago de la queja de la ciudadana Deyanira Rodríguez Pinzón, quien manifestó inconformidad contra la personera municipal, porque, a su juicio, no atendió la solicitud de que «se establezca una vigilancia especial sobre las acciones que despliegue el Municipio en cabeza del señor alcalde»; «se inicien las investigaciones que considere deban ser adelantadas»; «se compulse copias a las entidades que correspondan» (sic) y «se presenten por esa personería las acciones populares que sean pertinentes para la protección de los recursos naturales y los bienes de uso público», sin precisar su alcance.
Esta forma abstracta e imprecisa de «culpabilidad» atribuida se mantuvo en las dos instancias de la actuación disciplinaria, sin que fuera detallada material o jurídicamente en algún momento del procedimiento administrativo. Prueba de lo anterior es que en el acto sancionatorio de primer grado la Procuraduría mantuvo la indeterminación al afirmar: «se concluye de acuerdo con las pruebas arrimadas al expediente que la disciplinada se encuentra incursa en el incumplimiento del deber consagrado en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 y articulas 34 y 70 de la Ley 734 de 2002, que para el caso concreto se reflejó en la omisión para adelantar las actuaciones preventivas y disciplinarias a que hubiese lugar a efectos de investigar los hechos puestos en conocimiento por la señora Deyanira Rodríguez el pasado 20 de Octubre de 2016, persistiendo en la omisión incluso hasta la fecha de apertura de la presente acción disciplinaria» (sic) [f. 48], sin que se particularizaran las actuaciones preventivas y disciplinarias «a que hubiese lugar» supuestamente omitidas, no obstante, la funcionaria resultó sancionada por falta grave, a título de culpa grave, pese a lo hipotético del reproche.
De igual modo, en la segunda instancia se confirmó la sanción (incluso por otras razones), «ante la responsabilidad disciplinaria que como Servidora Pública le asistía de iniciar la acción fiscal respecto de los hechos que fueron objeto de su conocimiento a través de la queja interpuesta por la señora Deyanira Rodríguez Pinzón» (sic) [negrilla de la Sala].
Con lo anterior, se vulneraron los derechos de contradicción, defensa y debido proceso de la accionante y el principio de legalidad de la sanción (artículo 4 del CDU), ante la vaguedad de la ilicitud sustancial imputada, lo que desconoció, a su vez, lo expuesto por la Corte Constitucional, en el sentido de que una de las garantías mínimas del debido proceso disciplinario radica en el deber de la autoridad de efectuar «La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar» (se destaca) [fallo T-301 de 1996], y como esto no sucedió en el presente asunto, se impone anular los actos causados.
Sobre el asunto, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido».
Al respecto, la Corte también ha expresado que «en materia disciplinaria es válido el uso de conceptos jurídicos indeterminados, siempre y cuando la forma típica tenga un carácter determinable al momento de su aplicación, […], de lo contrario vulnerarían el principio de legalidad al permitir la aplicación discrecional de estos conceptos por parte de las autoridades administrativas» (negrilla de la Sala) [sentencia C-30 de 2012], cuya aplicación resulta inexcusable.
No pasa por alto la Sala que, sin que fueran diferentes las circunstancias fácticas actuales del presente caso, la PGN había archivado dos veces la actuación disciplinaria contra la accionante, por falta de mérito, como se anota a continuación. La primera vez archivó las diligencias, mediante acto 27 de 27 de enero de 2017, en el que aseveró que «no se ha actuado de manera negligente, pues con lo expuesto en acápites anteriores se puede evidenciar que la Doctora DIANA LlZZETH LEON LOZADA, adelantó actuaciones tendientes a proteger los derechos que según la quejosa estaban siendo vulnerados con el fin de contar con evidencias técnicas que señalaran la existencia de un daño ambiental, la cual da cuenta la visita realizada preliminarmente al lugar, donde según las pruebas no se evidenció que ostensiblemente existiere la destrucción de algún ecosistema o la amenaza grave a la fuente hídrica por material contaminante, ni que se hubiere coartado el tránsito sobre vía pública alguna tampoco se trató de una tala indiscriminada de árboles de gran magnitud, por lo que la misma Personería solicitó de manera urgente a CORPOBOYACA el acompañamiento de la visita con un profesional designado al que se le consultó de manera inmediata en el lugar si existía tal afectación. (Dicho concepto es adjuntado), como también se indagó sobre el uso del suelo el cual resulta compatible con la actividad, lo cual se le ha informado a la señora Deyanira Rodríguez Pinzón» (sic).
Esta determinación se revocó por impugnación de la quejosa. El segundo archivo de la actuación disciplinaria contra la accionante lo ordenó la autoridad de control a través de decisión de 31 de octubre de 2017, por cuanto estimó, una vez más, que «el material probatorio recaudado y del cual se predica su autenticidad, se puede inferir que no existió dilación o negligencia en la atención de las peticiones elevadas por la quejosa, pues recuérdese que la Personería Municipal no puede imponer u ordenar la suspensión inmediata de obras, o la imposición de órdenes para restablecer vías públicas, tal como lo solicitaba la señora DEYANIRA RODRIGUEZ PINZON, en su escrito elevado ante esta entidad municipal […] Este despacho encuentra que el hecho que las peticiones elevadas por la señora RODRIGUEZ PINZON, ante la Personería Municipal de Moniquirá no hubiesen sido resueltas favorablemente, no significa que estas no hubiesen sido tramitadas por la disciplinada, tal como se desprende de los múltiples elementos probatorios acopiados durante la presente actuación disciplinaria» (sic) [ff. 253 a 265, expediente digital].
No obstante, ante las mismas circunstancias y supuestos fácticos del caso, en la tercera ocasión la accionada sancionó a la actora por medio de los actos acusados, con fundamento en una acusación vaga y genérica, que no resultó demostrada. Recuérdese que la Ley 734 de 2002 (artículo 143) preceptúa que es causal de nulidad de la actuación disciplinaria «3.
La existencia de irregularidades sustanciales que afecten el debido proceso» (se destaca), y este es el caso. 3.6.3 Ausencia de ilicitud sustancial de la conducta e indebida valoración de las pruebas recolectadas. Acerca de la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 preceptúa: «Artículo 140. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta»; «Artículo 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado». Las evidencias deben ser apreciadas como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo dispone el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
Los anteriores presupuestos fueron inobservados por la PGN en los actos demandados, como se expone a continuación. Precisa la Sala que la petición de la quejosa Deyanira Rodríguez Pinzón era solo eso, una solicitud, no una orden que obligara a la demandante, en condición de personera de Moniquirá, a que actuara en determinado sentido, para complacerle el deseo, tal como, de manera errada, lo entendió y reiteró la Procuraduría en los actos cuestionados para justificar la sanción demandada, al aducir que la ilicitud sustancial de la conducta se configuró en razón a que la funcionaria «tenía el deber de adelantar las respectivas actuaciones preventivas o disciplinarias, que le fueron solicitadas realizar por parte de la señora Deyanira Rodríguez, a través de solicitud de fecha 20 de octubre de 2016, deber que incumplió desde el 26 de Octubre de 2016 a la fecha de la apertura de la presente acción disciplinaria […] razón por la cual concluye este despacho que la conducta endilgada a la señora DIANA LIZZETH LEÓN LOZADA se adecuó a los verbos rectores del tipo disciplinario consagrados en el Numeral 1° del Artículo 24 y 70 de la Ley 734 de 2002» (sic) [f. 45].
Recuérdese que una cosa es que la acción disciplinaria pueda iniciarse, entre otras razones, «por queja formulada por cualquier persona» (artículo 69 del CDU) y otra muy distinta que lo que en ella se pida deba resolverse a favor del quejoso o que resulte obligatorio para la administración. El deber legal de la funcionaria era atender la solicitud mediante respuesta de fondo y así lo realizó por medio de comunicación PM-2016-734 de 22 de diciembre de 2016; no de resolverla a su favor.
No incumbe a los particulares determinar las faltas disciplinarias de los servidores estatales por medio de peticiones, sino que, en el Estado de derecho y en celosa observancia de los principios superiores de legalidad, debido proceso y tipicidad, atañe al legislador establecerlas. De ahí que el artículo 23 del CDU preceptúa que «Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento» (negrilla de la Sala).
Evidencia esta Colegiatura que la actora no incurrió en falta disciplinaria atribuida, comoquiera que está acreditado que, como personera de Moniquirá, desarrolló acciones relacionadas con los hechos materia de la queja de la ciudadana Deyanira Rodríguez, puesto que, en ese sentido, a través de oficio PM-2016-629 de 3 de noviembre de 2016, solicitó de la subdirectora administrativa de recursos naturales de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) que practicara una visita urgente a la vereda Monjas Bajo, a efectos de que verificara la existencia de posibles deterioros al medio ambiente por tala de árboles y potencial contaminación de aguas por instalación de albergue de caninos, ente que, como autoridad ambiental, después de practicar inspección de campo, en informe de 27 de diciembre de 2016, concluyó que «No se considera que exista algún tipo de afectación considerable y esta actividad se ejecutó con autorización de la Alcaldía Municipal de Moniquirá y el uso de suelo expedido por la Oficina Asesora de Planeación no restringe esta actividad» (sic) [f. 320].
La Corpoboyacá motivó el anterior concepto en que, respecto de la «Ubicación del área donde se ubicó el Proyecto denominado Centro de Rehabilitación de caninos y felinos Municipio de Moniquirá: El área donde se situó este proyecto fue asignada por el municipio y se evidencio la tala de seis (6) árboles de la especie Guamo, […] fueron intervenidos con autorización de la Inspección de Policía mediante la Resolución No. 012 de julio 21 de 2016; argumentando riesgo de volcamiento.
(Anexo un folio Resolución No. 012 de julio 21 de 2016 de la Inspección de Policía de Moniquirá)» (f. 316); y en cuanto al «encerramiento para caninos y felinos en estado de abandono dentro del Municipio de Moniquirá», constató que «Para llevar a cabo el aseo diario de las instalaciones se utiliza agua con un punto pago del acueducto las Monjas según lo manifestó el señor Fabio Peña, Presidente junta directiva Asociación GAIA Tierra encargado del Proyecto denominado Centro de Rehabilitación de caninos y felinos. Los residuos que se generan del lavado de las instalaciones son conducidos a un sistema séptico domiciliario el cual consta de dos (2) tanques cónicos fabricados con polietileno […] Esta agua se infiltra al suelo, y se considera que no llega a ninguna fuente hídrica en este caso Quebrada la Sicha de donde se capta el agua para el municipio de Moniquirá, que se encuentra a aproximadamente un km de distancia y a la cual no podría causar contaminación que es la gran preocupación y tema central de esta diligencia» (f. 318).
Por otra parte, la demandante, también en ejercicio de sus atribuciones de personera municipal, mediante oficio PM-2016-621 de 31 de octubre de 2016, requirió de la inspección de policía de Moniquirá información sobre el acto administrativo con el cual otorgó permiso para la tala de árboles en la vereda Monjas Bajo, petición que atendió con el aporte de la Resolución 12 de 21 de julio de 2016, en la que se autorizó el señor Floresmiro Beltrán Buitrago para que talara los seis (6) árboles de la especie guamo, dado que «se encuentran secos, y además por su altura y peso pueden caer a la vía ocasionando grave accidente a las personas, animales o cosas que se encuentran y transitan por este sector» y ordenó al interesado que, en su reemplazo, «debe sembrar dieciocho (18 ) arboles de especies nativas con el fin de evitar el impacto ambiental que se pueda generar con esta tala» (ff. 109 y 110).
De igual modo, la demandante, a través de oficio de PM-2016-691 de 25 de noviembre de 2016, solicitó de la oficina de planeación de Moniquirá información acerca del uso del suelo en el sector en cuestión de la vereda Monjas Bajo, la cual, en oficio AMM-4044/16 de 31 de octubre de 2016, comunicó que el camino veredal se encuentra en desuso y no se restringe con la construcción del albergue para perros y felinos abandonados.
Agrégase que, por petición de la PGN dentro de la actuación disciplinaria, la Corpoboyacá, en oficio de 27 de febrero de 2019, informó que en el lugar de los hechos cuestionados «No se detectaron vertimientos o disposición de residuos que ocasionaran alteración al área de influencia contra los recursos naturales. Sin embargo, se evidenció un sistema de tratamiento de aguas residuales, por cuanto en la vereda Monjas no se observó existencia de sistema de alcantarillado.
Asimismo, verificado en el sistema de información geográfica de CORPOBOYACA se pudo establecer una distancia aproximada de 160 metros desde el sistema de tratamiento ubicado en las instalaciones que se habían utilizado como albergue animal hasta la Quebrada La Sicha, por lo cual se determina que se encuentra fuera de la ronda forestal protectora», Tampoco es cierto que la demandante no hubiera promovido acción disciplinaria alguna por los supuestos daños al medio ambiente denunciados, en razón a que en el expediente administrativo reposa copia del oficio de 11 de enero de 2017, con el que, por competencia, envió el asunto a la procuraduría provincial de Tunja para que adelantara la correspondiente averiguación, dado que, según lo explicó, «de acuerdo a lo normado en la Ley 136 de 1994.
Artículo 178. Funciones: El poder disciplinario de los Personeros Municipales no se ejercerá respecto del Alcalde, de los Concejales y del Contralor y el Artículo 21 de la ley 1150 de 2007» (sic) [f. 332]. Además, observa esta Colegiatura que, contrario a lo que aduce la PGN, obra en el expediente copia del oficio PM-2016-734 de 22 de diciembre de 2016, a través del cual la demandante informó a la quejosa sobre los motivos por los que no estimaba procedente promover una acción popular, dado que no se tenía un concepto técnico de la Corpoboyacá que advirtiera sobre alguna afectación ambiental o daño a los ecosistemas.
Frente a la indiscutible realidad material y jurídica reseñada, para esta Sala no resulta sensato admitir que la accionante incurrió en falta grave, y menos a título de culpa grave, por «omisión para adelantar las actuaciones preventivas y disciplinarias a que hubiese lugar a efectos de investigar los hechos puestos en conocimiento por la señora Deyanira Rodríguez el pasado 20 de Octubre de 2016, persistiendo en la omisión incluso hasta la fecha de apertura de la presente acción disciplinaria» (sic) [f. 48], como, de manera errada, lo concluyó la PGN en la decisiones acusadas De modo que, para esta Corporación, resulta incuestionable que la señora Diana Lizzeth León Lozada, en su condición de personera de Moniquirá, adelantó acciones preventivas sobre la materia objeto que queja y sanción, con el apoyo de entes estatales, entre ellos, la Corpoboyacá, los cuales concluyeron que no existían situaciones irregulares que, de cualquier manera, afectaran el interés general o que generaran perturbación al medio ambiente.
En este contexto, la demandada incurrió en falsa motivación de los actos acusados, dado que arribó a conclusiones contraevidentes, en razón a que no articuló la apreciación de las pruebas con todos los hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra la actora, y desconocerlos equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, que indicaban que no existía mérito para sancionar.
Por lo anterior, esta Corporación comparte el razonamiento del Tribunal Administrativo de Boyacá en el fallo impugnado, en el sentido de que no se encontró probado que la conducta de la personera de Moniquirá afectara los deberes funcionales que legalmente le eran exigibles, por el contrario, «[…] se encontró una vigilancia en la gestión pública por parte de la hoy demandante con sujeción a la prevalencia del interés general y la observancia de los principios de moralidad y eficacia, de forma tal que una conducta omisiva frente al cumplimiento del deber consagrado en los artículos 178 de la Ley 136 de 1994; y 34 y 70 de la Ley 734 de 2002, como lo atribuye la Procuraduría, no esté demostrada».
Sin más disquisiciones sobre el particular y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados son nulos al haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los amparaba, por tanto, se confirmará el fallo de primera instancia, que accedió a las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. 3.7 Otros aspectos procesales. 3.7.1 Condena en costas.
Respecto de tal condena, que incluye las agencias en derecho que correspondan a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. En tales circunstancias, la Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, pero para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues la imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe; por tanto, al no comprobarse tal proceder de la parte demandada, no se condenará en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°. Confírmase la sentencia de 22 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Diana Lizzeth León Lozada contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, conforme a la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en esta instancia. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER