Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Alberto Hincapié Ramírez Tema: Pensión de vejez de los empleados de las universidades oficiales.

Pago de las prestaciones a cargo de los entes universitarios. Costas. Presunción de buena fe Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Universidad de Antioquia presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución Administrativa 319 del 21 de junio de 2006, por medio de la cual ordenó el pago a Alberto Hincapié Ramírez el valor que resultaba de la aplicación del ingreso base liquidación contenido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la restitución de las sumas de dinero pagadas como consecuencia de la expedición del acto acusado, desde el 28 de noviembre de 2005 hasta el 31 de octubre de 2021, y los valores que se generaran con posterioridad hasta que la sentencia se encuentre en firme; y ii) la condena en costas al demandado. 1 En lo que sigue CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Alberto Hincapié Ramírez estuvo vinculado con la Universidad de Antioquia desde el 4 de mayo de 1977, y al cumplir con los requisitos para acceder a la pensión de vejez, tramitó su reconocimiento ante el Instituto de Seguros Sociales2. 3.2. Mediante la Resolución 018144 del 27 de septiembre de 2005, el ISS le reconoció la prestación en cuantía mensual de $2.747.550, a partir del 9 de noviembre de 2005, sin tener en cuenta en su liquidación las primas de navidad, «de servicios» y de vacaciones. 3.3.

La Universidad de Antioquia estuvo facultada para reconocer las pensiones de su personal docente y administrativo con base en todo lo devengado, en virtud de las leyes 6ª de 1945 y 4ª de 1996 y los decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969. Lo anterior sucedió hasta el 30 de junio de 1995, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, cuando tuvo que afiliar a todos sus empleados al extinto Instituto de Seguros Sociales3 y efectuar los aportes correspondientes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte. 3.4.

A partir de la expedición del Decreto 2337 de 1996 la entidad educativa perdió competencia para continuar realizando el pago de pensiones. 3.5. Con el objeto de participar en la financiación de la pensión de vejez del demandado, la Universidad de Antioquia reconoció y autorizó el pago del bono pensional a su nombre, mediante la Resolución Administrativa 511 del 14 de octubre de 2005, por valor de $508’079.000, de los cuales le correspondió a la Universidad $457’016.000, suma de dinero que consignó a la entidad competente, esto es al ISS. 3.6.

Comoquiera que el ISS no incluyó en la base de liquidación de la pensión de vejez las primas de navidad, de vacaciones y semestral, la Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la cual dispuso en sus artículos 1 y 3 lo siguiente: «Artículo primero: Subrogarse en la parte de la obligación que tenía y no reconoció el Instituto con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, 2 En adelante ISS. 3 En la actualidad la Administradora de Pensiones, en adelante Colpensiones. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma. […] «Artículo Tercero: La Universidad continuará con las acciones administrativas y judiciales necesarias, a fin de que el Instituto de Seguros Sociales asuma debidamente su obligación». 3.7.

La Resolución Rectoral 12094 de 1999 fue reglamentada por la Resolución Administrativa 16628 de 1999, en la que se estableció como destinatarios a los empleados públicos docentes y no docentes de la universidad, que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, y que esta no les fuera reconocida teniendo en cuenta el promedio de lo devengado por el servidor, conforme lo ordena el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.8.

Con fundamento en lo anterior, la universidad emitió la Resolución Administrativa 319 del 21 de junio de 2006, en la que ordenó pagar temporalmente, «hasta que el Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial», a Alberto Hincapié Ramírez el valor que resultaba de la aplicación del ingreso base de liquidación que establece el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993 y que no reconociera el Seguro Social. 3.9.

La Resolución Rectoral 12094 de 1999 fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 10 de octubre de 20134 señaló que el acto no estaba creando una discriminación, sino que ofrecía un tratamiento igualitario a un grupo de personas que se encontraban en los supuestos fácticos establecidos en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siendo justificable para la época en que se profirió la resolución la interpretación de la universidad, providencia que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 16 de abril de 2015. 3.10.

Mediante la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 se derogó la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999 y se dispuso que la Vicerrectoría Administrativa debía resolver las situaciones de carácter individual y concreto creadas a partir de la Resolución 12094, de acuerdo con los principios, normas y jurisprudencia vigentes en la materia. 3.11.

Esta última resolución fue demandada por la Asociación de Profesores de la 4 Proferida dentro del proceso con radicado 5001-23-31-000-2009-01178-00. 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Universidad de Antioquia, y el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 17 de octubre de 20135, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en que la universidad actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no estaba obligada a mantener en el tiempo las disposiciones del acto administrativo. 3.12.

La Universidad de Antioquia ha interpuesto diversas demandas contra los actos administrativos individuales que reconocieron el pago temporal previsto en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, en cuyas decisiones se ha señalado en forma pacífica que de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2 del Decreto 1068 de 1995, los servidores públicos y en particular el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas dispuestas en la Ley 100 de 1993 era la administradora de pensiones que recibiera sus cotizaciones; y por ello, en el caso de la demandada, no era la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación de su derecho pensional y específicamente lo relacionado con el mayor valor en su ingreso base de liquidación, sino que era obligación del ISS como entidad previsional o administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada, la que debía asumir dicho reconocimiento. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 48 de la Constitución Política; 10 de la Ley 4ª de 1992; 18, inciso 3, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1158 de 1994; 5 del Decreto 1068 de 1995; y 4 del Decreto 2337 de 1996. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente6: 5.1.

La Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, mediante la cual fue reglamentada la 16628 del 25 de junio de ese año, sirvió como fundamento de la expedición del acto acusado a través del cual la Universidad de Antioquia ordenó el pago de los factores excluidos por la administradora de pensiones; sin embargo, la ilegalidad de esa última decisión surgió con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, por cuanto estableció que para la liquidación de las pensiones solo se tendrían en 5 Proceso con radicado 05001-23-33-000-2012-00945-00. 6 Samai, índice 2, 5ED_EXPEDIENTE_000202102137LESIVIDA(.zip) NroActua 2; 000 2021 02137 LESIVIDAD, 00 DEMANDA ALBERTO HINCAPIÉ RAMÍREZ.pdf. 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia cuenta los valores devengados respecto de los cuales se hayan efectuado cotizaciones, determinó que el ingreso base de liquidación sería fijado por el gobierno nacional y que los factores salariales corresponderían a los taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. 5.2.

En cuanto al reconocimiento por parte de la universidad de los factores desconocidos por Colpensiones, la Corte Constitucional de manera reiterada ha manifestado que las liquidaciones de los pensionados que resulten beneficiarios del régimen de transición incluirán exclusivamente los valores respecto de los cuales se hayan efectuado cotizaciones y que ese régimen conservó la edad, el tiempo y el monto, pero no el IBL del anterior. 5.3.

Con la creación del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos a nivel departamental, municipal y distrital, todos los empleadores perdieron la competencia para responder directamente por el pago de las pensiones o prestaciones económicas de los trabajadores, entre ellos la Universidad de Antioquia. 5.4. En virtud de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 las entidades de carácter oficial y las instituciones de educación superior en igual condición y de naturaleza territorial deben constituir un fondo para el pago del pasivo pensional a favor de los empleados públicos, trabajadores públicos y docentes. 5.5.

El Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 dispuso que la Universidad de Antioquia estaba en la obligación de responder por el reconocimiento de la pensión de los trabajadores que al 31 de diciembre de 1996 hubieran cumplido la edad y el tiempo de servicio o que ya estuvieran retirados por haber cumplido el tiempo necesario y solo esperaran contar con la edad.

El personal activo de la institución debió afiliarse desde el 1º de julio de 1995, como en efecto le sucedió al demandante, al no contar con los requisitos previstos por el mencionado decreto, pues nació el 23 de febrero de 1950. 1.2. Contestación de la demanda 6. Alberto Hincapié Ramírez se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos7: 6.1.

La universidad comenzó a efectuar cotizaciones con las respectivas deducciones antes de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, el cual entró a regir el 30 de junio de 1995 para las entidades territoriales o de este 7 Ibidem, 08 22-sep-22 CONTESTACIÓN.pdf. 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia carácter, por lo cual el Consejo Superior Universitario expidió la Resolución Superior 2035 del 26 de enero de 1994, que obligó a todos sus servidores [dentro de los que se encontraba él] a realizar aportes al Sistema General de Seguridad Social Integral. 6.2.

Si bien era cierto que la resolución acusada tenía la vocación de temporalidad, esto es estaba condicionada hasta tanto el ISS «motu proprio o por orden judicial» incluyera las primas de servicios, navidad, y vacaciones en las liquidaciones de las pensiones de vejez del personal universitario [situación que aún no ha sucedido], también era cierto que la universidad no había realizado las gestiones ni las acciones judiciales para lograr que la administradora del régimen de prima media recibiera las doceavas de estas primas como aportes. 6.3.

La institución expidió el acto administrativo acusado de conformidad con el principio de legalidad y en concordancia con el artículo 53 de la Constitución, así como con la normativa vigente en materia pensional. Igualmente, se ajustó al precedente del Consejo de Estado8 y generó derechos adquiridos pensionales que deben ser respetados, independientemente de la entidad pagadora que los asuma.

Lo anterior, porque cumplió con los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición y en tal virtud se le reconoció una mesada pensional que no podría dejársele de pagar o reducirse según lo dispone el Acto Legislativo 01 de 2005; lo contrario violaría el derecho a la aplicación progresiva de las garantías sociales. 6.4. Según lo previsto en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 20189, la liquidación de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a quienes les faltara menos de 10 años para su causación debía efectuarse con base en el promedio de lo devengado en ese periodo y con «todos los factores con naturaleza salarial percibidos por el servidor, tales como primas de servicios, navidad y de vacaciones» [sic]. 6.5.

No existe razón para que se considere que el pago con subrogación comporta la creación de un régimen pensional paralelo ni que con este se violenten los principios y normas del Estatuto de Seguridad Social. 6.6. Los dineros que ahora se reclaman los percibió de buena fe en virtud de la Resolución Administrativa 319 del 21 de junio de 2006 por concepto de mesadas pensionales denominada subrogación, por lo tanto, no hay lugar a que se le ordene 8 La demandada no aportó datos adicionales del precedente aludido, pero citó: «que ha señalado en forma reiterada y sistemática que esos mismos factores salariales establecidos, además, en la Ley 33 de 1985 no son taxativos, y que obligatoriamente las mesadas pensionales deben reflejar todo lo devengado, es decir, para estos efectos las primas de navidad, servicios y vacaciones (factores a los que obedece la subrogación)». 9 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia su restitución porque el artículo 164, literal c), del CPACA establece que no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 6.7.

Por último, propuso las siguientes excepciones: i) legalidad del acto impugnado; ii) buena fe del demandado «excepción relevante frente a la pretensión consecuencial de restitución y condena en costas» [sic]; y iii) prescripción. 1.3. La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión profirió sentencia el 27 de noviembre de 2023 mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandado.

En tal sentido, declaró la nulidad de la Resolución Administrativa 319 del 21 de junio de 2006; sin embargo, negó la pretensión relativa a la devolución de las sumas de dinero percibidas en virtud del acto anulado. 8. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos10: 8.1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entró a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, y así lo dispuso el Decreto 691 de 1994. 8.2.

El artículo 4 del Decreto 2337 de 1996 determinó que las siguientes serían las únicas obligaciones de reconocimiento pensional que quedaban a cargo de los entes universitarios oficiales a partir del 30 de junio de 1995 y para las cuales se creó un fondo de pasivo pensional: 8.2.1. Aquellas que las universidades tenían a su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y sobrevivencia, de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes del 23 de diciembre de 1993; 8.2.2.

Las de quienes cumplieron con los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y el 31 de diciembre de 1996; 8.2.3. Las de los empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que cumplió con el tiempo de servicio al 31 de diciembre de 1996 y no había llegado a 10 Ibidem, 20 SENTENCIA 2021 02137 00 LESIVIDAD -UDEA -CONCEDE PARCIALMENTE.pdf. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que los regulaba, siempre y cuando no se encontraran afiliados a algunas de las administradoras del sistema; y 8.2.4.

El pago de los bonos pensionales de los empleados públicos, personal docente y trabajadores oficiales, que se afiliaron al régimen de prima media con prestación definida administrado por el ISS o al régimen de ahorro individual con solidaridad, de conformidad con los artículos 118 y 119 de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios. 8.3.

De conformidad con lo previsto en el numeral 19, literales e) y f), del artículo 150 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 4 de 1992, corresponde al gobierno nacional determinar el régimen prestacional y pensional de los servidores públicos, por tanto, los entes universitarios no se encuentran facultados para reconocer a sus empleados pensiones o factores adicionales para su liquidación, superiores a los establecidos en la ley. 8.4.

A través de la Resolución 16168 del 11 de diciembre de 2003 el ISS le reconoció la pensión de vejez, en cuantía de $2.747.550, a partir del 9 de noviembre de 2005, sin incluir en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones. 8.5. En la Resolución 319 del 21 de junio de 2006 la Universidad de Antioquia ordenó el pago de la diferencia que resultaba entre la aplicación del IBL conforme con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el efectuado con la inclusión de las primas de vacaciones, de navidad y semestral que no reconoció el ISS a Alberto Hincapié Ramírez, se asumió una obligación que no establecía la ley.

Allí se indicó con claridad que el reconocimiento se hizo a título de subrogación con fundamento en lo dispuesto en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, por lo cual la universidad se hizo cargo de aquellas sumas de dinero que no reconoció el ISS a sus servidores que al momento de entrar en vigencia el sistema les faltaba menos de 10 años para adquirir el derecho pensional; y lo hizo con la convicción de que era una obligación que tenía el Instituto y que no había cumplido 8.6.

La Universidad actuó con mera liberalidad al subrogarse en un deber que no le correspondía, por lo que no estaba obligada a mantener la legalidad del acto administrativo demandado. Por lo tanto, se incurrió en la causal de nulidad por haberse expedido sin competencia. En tal sentido, no se podía considerar que el demandado tuviera un derecho adquirido, puesto que ese reconocimiento no tenía fundamento jurídico. 8.7.

La Universidad de Antioquia no demostró que Alberto Hincapié Ramírez hubiera 9 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia actuado de mala fe para obtener el pago de las sumas de dinero y el acto administrativo se presumía legal, hasta el momento en que se profiriera la decisión en sede judicial.

Por lo tanto, no era procedente ordenar la devolución de las sumas de dinero que recibió mientras el acto acusado generó efectos jurídicos. 8.8. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 188 y 365 del CGP debe condenarse en costas a la parte vencida en el proceso. 1.4. El recurso de apelación 9. Alberto Hincapié Ramírez interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos11: 9.1.

El a quo erró al desconocer que «en los casos en los cuales es la entidad pública quien demanda su propio acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho -en la modalidad de lesividad-, no es posible condenar en costas al demandado, cuando este obró de buena fe y la causa de nulidad es imputable a la entidad demandante» [sic]. 9.2.

La condena en costas es improcedente en los asuntos en los que las pretensiones de nulidad tienen sustento en hechos imputables a la propia entidad y en los cuales no tuvo participación el demandado. 10. La Universidad de Antioquia presentó recurso de apelación con fundamento en lo siguiente12: 10.1. El tribunal negó la restitución de las mesadas consignadas sin tener en cuenta que el acto anulado fue claro en advertir que el reconocimiento se efectuaba de forma temporal y quedaba sujeto a las acciones que el beneficiario adelantara ante el ISS «vía administrativa o judicial», lo cual pone en evidencia que no ha obrado de buena fe al recibir y disfrutar esas sumas de dinero. 10.2.

La inactividad del demandado en el ejercicio de sus derechos frente a Colpensiones mantuvo en el tiempo el pago de la universidad sin que le asistiera ningún interés en iniciar acción alguna contra el ISS o Colpensiones, pese a que era única y exclusivamente él el titular del derecho. 10.3. La buena fe, en tratándose de prestaciones periódicas, no debe ser valorada únicamente al momento de la expedición del acto administrativo, especialmente si se tiene en cuenta que en este caso se requería la realización de diferentes 11 Ibidem, 23RecursoApelacion.pdf. 12 Samai, índice 8, 9_MemorialWeb_APELACIONADHESIVA(.pdf) NroActua 8. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia actuaciones del demandado, por lo cual, su conducta debe ser valorada durante todo el tiempo en que el acto ha surtido sus efectos. 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia 11. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar13. 1.6. El Ministerio Público 12. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto14. 2.

Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 13. Con fundamento en los argumentos expuestos en los recursos de apelación15, los problemas jurídicos consisten en determinar ¿si hay lugar a la devolución de las sumas reconocidas, sin competencia, por parte de la Universidad de Antioquia a Alberto Hincapié Ramírez? y ¿si procedía la condena en costas al demandado por haber sido vencido en el proceso? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993 14. El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, en la última entidad pública empleadora. 15.

Más adelante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos. Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 ordenó 13 Tal y como se indicó en el auto del 30 de julio de 2024.

Índice 4 de Samai. 14 Así se desprende del informe secretarial del 4 de marzo de 2025. Índice 14 de Samai. 15 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 11 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República». 16.

Posteriormente, el Decreto 692 de 1994 precisó que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones del Sistema General de Pensiones sería la administradora; y el Decreto 1068 de 1995 estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. 17.

Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995. 18. En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto y en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, le corresponde a la administradora de pensiones recibir las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente, y proceder a su reconocimiento o reliquidación, según sea el caso. 2.2.2.

Régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial 19. De acuerdo con el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 las instituciones de educación superior oficiales, del nivel territorial, departamental, distrital, municipal, tenían el deber de constituir un fondo para el pago del pasivo pensional contraído a la fecha de entrada en vigor de esa norma. 20.

Con el fin de reglamentar la mencionada disposición, el presidente de la República expidió el Decreto 2337 de 1996 «[p]or el cual se reglamenta el artículo 131 y el 283 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto-ley 1299 de 1994», en el cual estableció el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial.

Las disposiciones allí contenidas tenían como destinatarios a estas 12 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia instituciones: i) que con anterioridad al 23 de diciembre de 1993, tenían a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones en calidad de empleadoras y ii) aquellas que a través de una caja con personería jurídica, reconocían y pagaban directamente las obligaciones pensionales de los servidores públicos, trabajadores oficiales y personal docente, con vinculación contractual, legal o reglamentaria con las universidades o instituciones de educación superior16. 21.

Estos fondos que asumieron el pasivo pensional de estas entidades de educación superior se constituyeron como cuentas especiales, sin personería jurídica, de la respectiva universidad o institución de educación superior, cuyos recursos serían administrados en forma independiente mediante encargo fiduciario, en el cual se mantendrán debidamente separados los recursos correspondientes a cada subcuenta, con las características previstas en la Ley 100 de 199317. 22.

Ahora bien, de acuerdo con el Decreto 2337 de 1996, estos fondos deberán pagar las pensiones que las instituciones de educación superior tenían a su cargo, pues tienen, entre otras, las siguientes funciones: «Artículo 4º. Funciones de los fondos para pagar el pasivo pensional. Los fondos para el pago del pasivo pensional en favor de los empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente, constituidos como una cuenta especial de las universidades oficiales e instituciones de educación superior de carácter oficial y naturaleza territorial, tendrán las siguientes funciones: 1.

El pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de los pensionados que estas entidades tenían a su cargo, y el reconocimiento y pago de quienes tenían cumplidos los requisitos para tener derecho a la pensión de vejez o jubilación, invalidez y sobrevivencia de acuerdo con el régimen pensional vigente, antes del 23 de diciembre de 1993. 2.

El reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución de quienes cumplieron los requisitos entre el 23 de diciembre de 1993 y el 30 de junio de 1995 o la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el orden territorial o en la respectiva institución, según sea el caso, o entre esta última fecha y el 31 de diciembre de 1996. 3.

El reconocimiento y pago de las pensiones de aquellos empleados públicos, trabajadores oficiales y personal docente que han cumplido con el tiempo de servicios al 31 de diciembre de 1996 y no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, de acuerdo con el régimen que los venía rigiendo, siempre y cuando no se encuentren afiliados a algunas de las Administradoras del Sistema General de Pensiones. 4.

El pago de los bonos pensionales de los empleados públicos, personal docente y trabajadores oficiales, que se afiliaron al régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el ISS o al régimen de ahorro individual con solidaridad administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones, de conformidad con los 16 Artículo 2 del Decreto 2337 de 1996. 17 Artículos 3 y 5 del Decreto 2337 de 1993. 13 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia artículos 118 y 119 de la Ley 100 de 1993, los Decretos-ley 1299 y 1314 de 1994 y sus decretos reglamentarios.

La expedición de los bonos pensionales se hará de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 de la Ley 100 de 1993. En el evento de que el servidor público, trabajador oficial y personal docente, únicamente haya tenido vinculación contractual, legal y reglamentaria con la respectiva universidad o institución, tendrá derecho a que dicha institución efectúe la emisión del bono pensional, de acuerdo con la reglamentación para el efecto. 5.

El pago de la cuota parte correspondiente de conformidad con lo establecido en los Decretos 1299 y 1314 de 1994 de las universidades e instituciones de educación superior a la cual hubiese prestado servicios el beneficiario del bono pensional, para contribuir a la entidad emisora del bono. 6. El pago de las obligaciones pensionales extralegales, válidamente definidas o pactadas por la respectiva institución, con posterioridad al 23 de diciembre de 1993, así como el pago de las obligaciones correspondientes a la pensión compartida con el ISS cuando a ella haya lugar» [sic]. 23.

Así las cosas, con posterioridad a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, las universidades oficiales y las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial, únicamente conservaron la competencia de reconocer y pagar las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivencia o sustitución frente a quienes adquirieron el estatus pensional antes del 23 de diciembre de 1993 y a quienes entre el 23 de diciembre de 1993 y el 31 de diciembre de 1996 acreditaron el tiempo de servicio exigido por el régimen pensional del cual eran beneficiarios. 24.

Finalmente, en relación con quienes no se encontraban dentro del grupo referido en el párrafo anterior, la competencia para el reconocimiento y pago de la pensión la ostenta la administradora del sistema general de pensiones a la cual se encuentre afiliada el trabajador, bajo el entendido de que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995, a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. 2.2.3.

La condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo 25. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 14 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 27. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma18. 28.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 2.2.4. Principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial 29. La Real Academia de la Lengua Española define la temeridad como un adjetivo, dicho de una persona excesivamente imprudente que arrostra peligros, o de una cosa dicha, hecha o pensada sin fundamento, razón o motivo.

En igual sentido, de acuerdo con lo que señala el Diccionario panhispánico del español jurídico, la temeridad procesal es una «actitud propia del que, resistiéndose a aceptar una pretensión legítima, abusa de la jurisdicción, ya ejercitando acciones totalmente infundadas, ya obstaculizando el proceso en el que se promueve de contrario una acción fundada»19. 30.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que la temeridad se da en 2 dimensiones: i) cuando se actúa de mala fe20; y ii) cuando se acude a la administración de justicia de manera desmedida, por iguales hechos, sin una justificación razonable sobre dicho actuar21. 31. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho.

En su origen, en Roma, la fides hacía 18 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 https://dpej.rae.es/lema/temeridad-procesal 20 Sentencia T-502 de 2008.

M.P. Rodrigo Escobar Gil. 21 Ver entre otras, sentencias: SU-154 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-986 de 2004 M.P Humberto Sierra Porto, T-410 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas, SU-168 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 15 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.

Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración22. 32. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos23, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.

Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española24, como honradez. 33. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199525, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 34.

El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»26. 35. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.

Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 36. A su turno, el Código Contencioso Administrativo27 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán 22 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 23Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 24 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 25 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.

Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 26 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 27 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 16 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 37.

Actualmente, el desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 38.

Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional28 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 39. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.

En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.

No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso». [se resalta] 40.

La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200429, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial 28 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992.

Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 29 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004. Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 17 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico». [Se resalta] 41.

El artículo 79 del CGP señala que se presumirá que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: i) cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; ii) cuando se aduzcan calidades inexistentes; iii) cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; iv) cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; v) cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; y vi) cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas. 42.

Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas con la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros30. 43.

De lo expuesto se advierte que para calificar una conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 44.

Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que la persona cuya conducta se analiza actuó en forma deshonesta al momento de reclamar determinado derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa al pronunciamiento en torno a un derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder a ese derecho. 30 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004.

Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 18 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 45. Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio.

Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho o beneficio a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe, o dicho en otras palabras, que se incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación que, a la postre, conllevó a otra situación en particular. 46.

En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con, por ejemplo, la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de una prestación31. 47.

Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de una actuación, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario. 2.3. Caso concreto 48. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 48.1.

Por medio de la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la Universidad de Antioquia se subrogó en una obligación del ISS en relación con la parte que le correspondía asumir en favor de los servidores de la entidad beneficiados con el régimen de transición pensional que al momento de entrada en vigencia el Sistema General del Pensiones les faltaba menos de 10 años para 31 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original).». 19 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia adquirir el derecho y que, por tanto, debía habérseles liquidado las pensiones de vejez con el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta conforme lo indica el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, subrogación que se asumió hasta que el instituto reconociera esa obligación por decisión propia o por orden judicial.

Como consecuencia de lo anterior, ordenó el ajuste de las pensiones que ya habían sido reconocidas por el ISS a los servidores que se encontraban en la situación descrita y a quienes les fuera otorgado el derecho a partir de la fecha de expedición de la resolución rectoral, de ahí que se consideraran las primas de navidad, vacaciones y semestral como factor computable en la base de liquidación32. 48.2.

A través de la Resolución Administrativa 16628 del 25 de junio de 1999, la vicerrectoría administrativa de la Universidad de Antioquia reglamentó la resolución rectoral antes citada y, en consecuencia, fijó aspectos como33: i) los destinatarios de la decisión: los jubilados, entendidos como empleados docentes y no docentes de la universidad que se encontraran en régimen de transición y que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, les faltaban menos de 10 años para adquirir el derecho y cuya pensión fuera reconocida, liquidada y pagada por el ISS sin tener en cuenta el promedio de lo devengado por ellos; ii) el monto, que correspondería a la diferencia que resultara de aplicar el 75% al promedio de lo devengado durante el último año de servicio, liquidadas las doceavas de las primas de navidad, de vacaciones, de servicios y la bonificación cuando a esta hubiere lugar y el valor de la pensión que liquidaría el instituto; iii) los requisitos: que el instituto hubiere proferido resolución de reconocimiento de la pensión y la concediera sin dar aplicación al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; que diligenciaran petición de reliquidación del monto de la pensión ante el instituto; y que entregaran la solicitud en la universidad con constancia de recibido en este; iv) el término de duración del pago de la subrogación que se previó a partir de la fecha en que le instituto reconociera la pensión y hasta que por decisión propia o judicial, asumiera la obligación de reliquidación; v) el pago que sería mensual; vi) la retroactividad para los jubilados que les hubiere sido reconocida la pensión con anterioridad al 4 de mayo de 1999. 48.3.

Mediante la Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012, el rector de la Universidad de Antioquia derogó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, con fundamento en la expedición de varias decisiones judiciales en las que se declaró la inexistencia de la obligación de parte del ISS para liquidar las pensiones de vejez con inclusión de todo lo devengado por los servidores públicos 32 Samai, índice 2, 5ED_EXPEDIENTE_000202102137LESIVIDA(.zip) NroActua 2; 000 2021 02137 LESIVIDAD; 00 ANEXOS; 00 PRUEBAS;

04. RESOLUCION RECTORAL 12094 DE 1999.pdf. 33 Ibidem, RESOLUCION RECTORAL 16628 DE 1999.pdf. 20 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia beneficiados34. 48.4. Alberto Hincapié Ramírez nació el 23 de febrero de 1950 según da cuenta la copia de su registro civil de nacimiento y de la cédula de ciudadanía35, y se afilió al ISS el 1° de julio de 199536. 48.5.

Mediante la Resolución Administrativa 511 del 14 de octubre de 2005 la Universidad de Antioquia autorizó el pago del bono pensional a su nombre por valor de $508.079.00037. 48.6. Con la Resolución 18144 del 27 de septiembre de 2005, el ISS le reconoció una pensión de vejez a partir del 9 de noviembre de 2005, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, en virtud de la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 del que era beneficiario38. 48.7.

Por medio del Convenio de Subrogación celebrado el 28 de octubre de 2005, la Universidad de Antioquia y el demandado acordaron «subrogar a favor de la universidad todos los derechos y acciones de que es titular, para solicitar del Instituto de Seguros Sociales, como beneficiario que es del régimen de transición que consagra el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el reajuste y pago de su pensión de vejez de acuerdo con lo que dispone el inciso tercero del mencionado artículo, esto es con base en el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciera falta para el cumplimiento de requisitos»39 [sic]. 48.8.

A través de la Resolución Administrativa 319 del 21 de junio de 2006, la Universidad de Antioquia ordenó «pagar temporalmente el valor que resultaba de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el Seguro Social, al señor ALBERTO HINCAPIÉ RAMÍREZ […] a partir del 28 de noviembre de 2005» [sic] por valor de $637.239 y a partir de 1° de enero de 2006 por $668.145, mensuales «hasta que el Seguro social lo reconozca bien a motu proprio o por orden judicial»40 [sic]. 2.4.

Análisis sustancial del caso concreto 49. El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a la nulidad del acto 34 Ibidem,

06. RESOLUCION RECTORAL 35823 DE 2012. 35 Samai, índice 2, 5ED_EXPEDIENTE_000202102137LESIVIDA(.zip) NroActua 2; 000 2021 02137 LESIVIDAD; 00 ANEXOS; HV ALBERTO HINCAPIÉ RAMÍREZ.pdf; folios 1 y 2. 36 Ibidem, folios 3 al 10. 37 Ibidem, folios 11 al 13. 38 Ibidem, folios 14 al 18. 39 Ibidem, folio 29. 40 Ibidem, folios 26 al 38. 21 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia administrativo demandado (Resolución Administrativa 319 del 21 de junio de 2006) porque fue proferido sin competencia por parte de la entidad administrativa que lo expidió; sin embargo, respecto de la procedencia de la pretensión de restablecimiento del derecho consideró que, comoquiera que la universidad no demostró que Alberto Hincapié Ramírez hubiese actuado de mala fe para obtener el pago de las sumas de dinero, resultaba improcedente ordenar la devolución de aquellas que recibió mientras el acto acusado generó efectos jurídicos, máxime, cuando el acto administrativo se presumía legal hasta el momento en que se profiriera la decisión en sede judicial. 50.

La Universidad de Antioquia solicitó que, respecto de ese aspecto, se revocara la anterior decisión, para lo cual señaló que el a quo no tuvo en cuenta que fue la inactividad del demandado la que mantuvo en el tiempo el pago de la universidad sin que le asistiera ningún interés en iniciar acción alguna contra el ISS o Colpensiones, pese a que era única y exclusivamente él el titular del derecho. 51.

Ciertamente, sobre el particular, es preciso señalar que la consecuencia de la nulidad del acto particular, por regla general, es retrotraer las cosas al estado inicial, de manera que se entienda que la decisión extinguida del ordenamiento positivo por ilegal o inconstitucional, nunca existió. Empero, en los casos en los que se discuten prestaciones periódicas, y principalmente cuando la pretensión de restablecimiento es la devolución de sumas de dinero pagadas y no debidas, la ley se ha encargado de cualificar la manera en que ello es posible. 52.

Es así que el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA determinó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Por su parte el artículo 83 de la Constitución Política indicó que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas»; de suerte que la buena fe se presume en todos los actos de los particulares y de las autoridades, constituyéndose en fundamento de las relaciones entre la administración y los ciudadanos. 53.

Sobre el particular, la Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada, en el entendido de que el principio de la buena fe es un contrapeso de la posición de superioridad de la cual gozan las autoridades públicas, con ocasión de las prerrogativas propias de sus funciones. Por ejemplo, en el caso de la presunción de legalidad de los actos administrativos que estas profieren, de ahí que el texto constitucional delimite el ámbito de aplicación de este principio y no incluya las relaciones jurídicas entre particulares.

Así entonces este principio se equipara a una medida de protección de las personas frente a las autoridades que implica la 22 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados ya que de esto le adjudicaría la carga de demostrar el buen proceder en su gestión41. 54.

De acuerdo con lo anterior, tal y como lo ha señalado esta Corporación42, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario, por lo que le corresponde a quien alega una conducta contraria, probar el actuar de mala fe. En ese sentido, cuando se trata del error de la administración al conceder una pretensión, la entidad no puede alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe, pues le corresponde a esta demostrar fehacientemente una actitud del beneficiario por fuera de estos postulados. 55.

De lo expuesto se concluye que para ordenar el reembolso de los montos percibidos por Alberto Hincapié Ramírez a título de restablecimiento del derecho como consecuencia de las órdenes contenidas en el acto demandado, la Universidad de Antioquia debió acreditar la conducta fraudulenta o dolosa dirigida a defraudar a la administración, lo cual no ocurrió, por cuanto lo que se advierte es que el pago se realizó por disposición de la entidad educativa bajo la salvedad de ser temporal mientras el ISS o Colpensiones reconocía los factores pretendidos, pero esta temporalidad que luego se prolongó en el tiempo no puede ser atribuida a un hecho reprochable del beneficiario sin prueba que así lo acredite. 56.

Lo anterior, cobra mayor relevancia, si se tiene en cuenta que la Resolución Administrativa 16628 del 25 de junio de 1999, reglamentó la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, por la cual la Universidad de Antioquia se subrogó la «obligación del ISS» y estableció como requisito para su reconocimiento, que el beneficiario diligenciara la petición de reliquidación del monto de la pensión ante el ISS y entregara copia de ello a la universidad, lo que supone que era deber de la institución educativa verificar el cumplimiento de ese requisito, so pena de perder el derecho. 57.

En efecto, así se advierte del acto acusado, en el que se exigió que se allegara constancia de la demanda en contra del ISS «en un término no superior a 2 meses, contados a partir del agotamiento de la vía gubernativa o de la configuración del silencio administrativo […] so pena de suspender de pleno derecho el pago, sin que sea necesario emitir un nuevo acto administrativo»; de manera que el incumplimiento de ese requisito 41 Sentencias C-255 de 2017, C-527 de 2013 y C-1194 de 2008. 42 Sentencia de 1.º de septiembre de 2014.

Expediente 3130-13. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 23 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia a la postre daría lugar a la pérdida del beneficio, lo que hubiese redundado en beneficio de las finanzas de la universidad, ahora defendidas. 58. Así las cosas, como en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe del pensionado, resulta improcedente ordenar la devolución de las sumas pagadas a su favor por virtud del acto demandado.

Corolario de lo expuesto, en este punto se confirmará la sentencia apelada. 59. Ahora bien, la Sala pasa a definir la procedencia de la condena en costas en los términos propuestos en la apelación presentada por el demandado. 60. Sobre el particular, la Sala advierte que, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, el Tribunal Administrativo de Antioquia condenó en costas a Alberto Hincapié Ramírez. 61.

De la lectura de la norma se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultare vencida en el juicio, sin que para tal efecto indique la necesidad de verificar la temeridad o mala fe. 62. Sin embargo, tal conclusión se deriva de una lectura aislada del artículo 188 del CPACA, pues el enunciado deóntico dispondrá que establece la norma puede asimilarse a decidirá, lo que no necesariamente implica concluir que impone un criterio eminentemente objetivo, superando el subjetivo valorativo, con base en el cual es necesario analizar la conducta de las partes al interior del proceso. 63.

Sobre el particular, esta Subsección ha señalado que el vocablo disponer, tiene una segunda acepción en el diccionario de la Real Academia Española que significa: «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse», lo que implica que aludido enunciado según el cual «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», el cual no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio, sino que exige un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma43. 64.

Asimismo, cuando la norma señala que la liquidación y ejecución se regirá por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy CGP) no implica que deba atenderse a las reglas allí señaladas para los eventos en que procede la condena en costas, sino que, en caso de acreditar su causación, la liquidación y ejecución 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 24 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia seguirá esas disposiciones.

A efectos de una mayor comprensión del argumento expuesto, a continuación se transcribirá la norma aludida: «ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal» 65. De lo anterior se advierte que la remisión a las normas del procedimiento civil está precedida de una coma, que permite entender que toda sentencia debe emitir un pronunciamiento sobre la condena en costas, y que solo en caso de encontrar acreditada su causación para efectos de su liquidación y ejecución debe acudirse al CGP. 66.

Ahora bien, la adición de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 del CPACA refuerza el argumento relativo a la necesidad de analizar la conducta de las partes, pues deja en evidencia que debe evaluarse si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal, es decir, aun cuando el demandante haya sido vencido en el proceso y no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe que implique ser condenado en costas, esta procederá si se observa que no tenía fundamento legal. 67.

De esta manera, está claro que el legislador no pretendió imponer al juez la necesidad de condenar en costas cuando una las partes fue vencida, sino la de pronunciarse sobre esas costas, sobre la base de un juicio subjetivo valorativo. 68. Este juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento44.

Al respecto esta corporación ha acudido a los criterios señalados en el artículo 79 del CGP a efectos de establecer los eventos en los que se puede concluir que se ha actuado con temeridad o mala fe, esto es cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1° de diciembre de 2016, radicado 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 25 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 69.

De acuerdo con lo expuesto, frente a la condena de las costas el juez debe realizar un análisis subjetivo valorativo, en tanto para decidir si condena es necesario que i) revise la conducta de las partes en el proceso; y ii) en el expediente, identifique si las referidas costas se causaron. Distinto es que, luego de concluir que hay lugar a condenar en costas, la cuantía de la condena se fije en atención a lo dispuesto en el CGP y a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, modificado por el Acuerdo PSAA13-9943 de 2013). 70.

En el caso concreto, el a quo no realizó análisis alguno en torno a la conducta procesal de las partes y lo cierto es que la condena impuesta resulta una medida arbitraria y discrecional, pero sobre todo violatoria del derecho de acceso a la administración de justicia al cuestionar al demandado por oponerse a las pretensiones de la demanda. 71.

Así, la conducta temeraria o la mala fe debe estar plenamente acreditada y no puede ser inferida de la simple improcedencia de la resistencia a la pretensión procesal, pues el resultado adverso a los intereses del demandado no exige entender que ejerció de forma ilegítima su derecho de oposición, sino que hizo uso de un derecho que legal y constitucionalmente le asistía. 72.

En efecto, esta Sala no evidenció que en esa instancia el demandado hubiese actuado de forma temeraria o con mala fe ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, que habilitara la condena en costas por lo que, al no predicarse tal proceder, se revocará esa decisión. 2.5. Costas en segunda instancia 73.

En esta instancia, no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de condenar en costas. 3. Conclusión 74. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que i) no hay lugar a la devolución de las sumas reconocidas, sin competencia, por parte de la Universidad de Antioquia a Alberto Hincapié Ramírez, pues no existen pruebas que evidencien 26 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02137-02 (3651-2024) Demandante: Universidad de Antioquia su mala fe; y ii) el demandado no actuó en forma temeraria ni con desconocimiento de los postulados de la buena fe al oponerse a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el ente universitario, razón por la cual no procedía la condena en costas impuesta por el a quo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar, se dispone: «Segundo. No condenar en costas».

Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 27 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Universidad de Antioquia, por las razones expuestas en esta decisión. Tercero. No condenar en costas en esta instancia. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara Voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT